Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1991-1992

22300

Nota over de toestand van 's Rijks Financiën

Nr. 35

LIJST VAN VRAGEN EN AIMTWOORDEN Vastgesteld 24 januari 1992 De Commissie van de rijksuitgaven1 heeft ter voorbereiding van een uitgebreide commissievergadering over het regeringsstandpunt inzake het heroverwegingsrapport «Verder bouwen aan beheer» (22 300, nr. 1 hfdst. 5 § 4) een aantal vragen gesteld aan de minister van Financiën. De minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 20 januari jl. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt. De voorzitter van de Commissie, Vermeend De griffier van de Commissie, Hubert

1 Samenstelling: Leden: Van Dis (SGP), Frinking (CDA), Van Erp (VVD), De Korte (VVD), Tommel (D66), Van Rey (VVD), Vermeend (PvdA), voorzitter, Brouwer (Groen Links), Melkert (PvdA), Smits (CDA), Reitsma (CDA), Boers– Wijnberg (CDA), ondervoorzitter, Vreug– denhil (CDA), Vriens-Auerbach (CDA), Van Rijn-Vellekoop (PvdA), Van der Vaart (PvdA), G. de Jong (CDA), Schoots (PvdA), Ybema (D66), A. de Jong (PvdA), Kersten (PvdA), Leers (CDA) en Van Heemst (PvdA). Plv. leden: Schutte (GPV), Lansink (CDA), Kamp (VVD), Blaauw (VVD), Ter Veer (D66), Linschoten (WD), De Pree (PvdA), Rosen– möller (Groen Links), Stemerdink (PvdA), Schartman (CDA), Gerritse (CDA), Van de Camp (CDA), Tuinstra (CDA), G. H. Terpstra (CDA), Van Traa (PvdA), Leerling (RPF), Paulis (CDA), Van Otterloo (PvdA), Scheltema-de Nie (D66), Vacature PvdA, Vliegenthart (PvdA), Van Houwelingen (CDA) en R. van Middelkoop (PvdA).

211790F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-Gravenhage 1992

Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22300, nr. 35

1 Hoe is het begrip zelfbeheer gedefinieerd in termen van verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden? (blz. 15) Het begrip zelfbeheer is in 1983 gentroduceerd in het ambtelijk heroverwegingsrapport «Verbetering bedrijfsvoering overheid». Daarin wordt onder zelfbeheer verstaan een beheersmodel, waarin verantwoor– delijkheden en bevoegdheden met betrekking tot de interne beheers– functies financiën, personeel en organisatie naar lagere managementsni– veaus worden gedelegeerd. De dienstonderdelen krijgen een zekere mate van autonomie om intern het produktieproces te sturen en te regelen. Filosofie achter de zelfbeheergedachte is dat verbetering van de bedrijfs– voering in de rijksdienst tot stand komt door te streven naar decentrali– satie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar lagere manage– mentniveaus.

2 Wat is precies het verschil tussen materiële, personele, apparaats– en programma-uitgaven? Kunnen apparaatsuitgaven onderdeel uitmaken van programma-uitgaven? (blz. 17) Onder materiële uitgaven worden verstaan de (niet-personele) uitgaven van het rijk die noodzakelijk zijn voor het functioneren van het ambtelijk apparaat. Onder de personele uitgaven worden verstaan de loonkosten van het personeel en andere vergelijkbare uitgaven aan of ten behoeve van personeel. Te zamen vormen deze beide uitgavencategorieën de apparaatsuitgaven. Daarmee zijn zij te onderscheiden van de overige uitgaven die met het begrip programma-uitgaven worden aangeduid. Er zijn evenwel diensten waarvan het programma tot uitdrukking wordt gebracht via de apparaatsuitgaven. Dan zijn apparaats– en programma-uitgaven moeilijk te scheiden. Dit doet zich onder meer voor bij de rijkspolitie, het gevangeniswezen en de krijgsmachtsonderdelen.

3 Waarom worden ontvangsten die tot de collectieve-lastendruk worden gerekend uitgezonderd van de ontvangsten die, wanneer zij extra opbrengsten genereren, door de dienstonderdelen deels zelf mogen worden behouden? (blz. 19) In het Regeerakkoord is een plafond voor de collectieve-lastendruk afgesproken. Handhaving van dit plafond is van groot belang met het oog op een gematigde loonkostenontwikkeling en de groei van de werkgelegenheid. Ontvangsten die tot de collectieve-lastendruk worden gerekend, worden uitgezonderd van zogeheten middelenafspraken, omdat het anders mogelijk zou zijn uitgaven te verhogen onder gelijk– tijdige compensatie door verhoging van dergelijke ontvangsten. Dit zou tot strijdigheid met de collectieve-lastendruknorm kunnen leiden.

4 Is de regehng het ermee eens dat de gulden financieringsregel in combinatie met een kapitaaldienst (met gedifferentieerde afschrijvingstermijnen) als geen ander systeem positief scoort t.a.v. de drie centraal gestelde componenten: normering, allocatie en beheersing? (blz.21) Indien men invoering van de kapitaaldienst op de punten normering, allocatie en beheersing afweegt tegen de huidige situatie, kan, in lijn met de nota over de kapitaaldienst, worden gewezen op zowel overgangspro– blemen als lange-termijnproblemen wat betreft de normeringskant. In de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 300, nr. 35

overgangsfase zou het invoeren van de gulden financieringsregel de uitgavenbeheersing tezeer kunnen doen eroderen, omdat het ene aspect van de gulden regel, te weten de leningfinanciering, zou kunnen worden omarmd, terwijl het andere aspect, te weten het sluiten van de gewone dienst, onvoldoende zou kunnen worden gerespecteerd. Op lange termijn spelen vooral de problemen bij een zinvolle en bestuurlijk hanteerbare vaststelling van de definitie van de kapitaaluitgaven en de verwerking van de afschrijvingen een rol. Het kabinet kiest er daarom voor de gulden regel niet als leidende norm te hanteren, maar als additioneel oriënta– tiepunt. Deze positie voor de gulden regel spoort globaal met de positie van de gulden regel in het verdrag over de Europese Monetaire Unie. Voor wat betreft de allocatie gaat het om de vraag of en in hoeverre invoering van (elementen van) de kapitaaldienst kan bijdragen aan het verbeteren van de economische afweging in het begrotingsproces. Het kabinet heeft deze vraag in de nota over de kapitaaldienst gesplitst in vier deelvragen. Voor het antwoord dat het kabinet op deze vier deelvragen geeft, wordt verwezen naar de beantwoording van de vragen 4 en 5 naar aanleiding van de nota over de kapitaaldienst. Volgens het heroverwegingsrapport «Verder bouwen aan beheer» gaat het bij de begrotingsbeheersing om de vraag met welke regels zekerge– steld kan worden dat eenmaal gemaakte keuzen op het vlak van de normering en de allocatie ook daadwerkelijk kunnen worden gereali– seerd. De begrotingsbeheersing is daarmee een afgeleide van de normering en de allocatie. De keuzen die het kabinet heeft gemaakt voor wat betreft de elementen normering en allocatie, hebben derhalve consequenties voor de wijze van begrotingsbeheersing.

5 Is het gewenst om ruimte te bieden per beleidsveld (vaak het niveau van de Directeur-Generaal) de integratie van beheer en beleid op een lager niveau te plaatsen (directeur of lager)? Zo dit gewenst is (althans in een deel van de gevallen), tot welk niveau zou de overdracht van beheer en financiën moeten strekken en welk verantwoordingsregime is daarbij passend? (blz. 26)

12 Welke bevoegdheden zullen de centrale direktie FEZ en de direktie Personeelszaken afstaan aan de beleidsdirekties? (blz. 30) Het antwoord op de vraag in welke mate er van (de)centralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden sprake zou moeten zijn, wordt in belangrijke mate bepaald door de specifieke departementale situatie. Deze zal van geval tot geval verschillen, zowel ten aanzien van het type en de omvang van de activiteiten die worden verricht, als ten aanzien van de inrichting van het beheer. Het kiezen voor een bepaalde inrichting van het beheer ten aanzien van de financiële en personele functie hangt samen met de beheersfilosofie in een departement. Aan de orde is dan de mate waarin men deze functies wil decentraliseren. Dit kan per departement en zelfs binnen departementen sterk verschillen. Daarbij heeft zich geleidelijk een meer resultaatgerichte visie op de besturing van organisaties ontwikkeld. Uitgangspunt hierbij is een kwalitatieve versterking van het beheer. Door beleid en geld sterker aan elkaar te koppelen en beleidsonderdelen grotere verantwoordelijkheden en bevoegdheden toe te kennen op finan– cieel en personeel gebied, kan de doelmatigheid van het overheidsbeleid toenemen.


De randvoorwaarden waarbinnen delegatie en mandatering van verant– woordelijkheden en bevoegdheden in de uitvoeringsfase mogelijk worden gemaakt, worden op centraal niveau vastgesteld. Een belangrijk aandachtspunt daarbij vormt voor wat betreft de financiële functie de positie van de centrale directie Financieel-Economische Zaken (FEZ). Ondanks alle verschillen tussen de ministeries, zal de centrale directie FEZ het centrale punt voor de financiële informatievoorziening op een ministerie blijven en zal FEZ op centraal niveau een kader scheppen voor de financiële functie binnen een departement. Hiermee ontwikkelt FEZ zich steeds meer tot de controller van een ministerie. Ten aanzien van de personele functie zal de centrale directie Personeelszaken deze rol vervullen. Naar de mate waarin budgethouders de aan hen gedelegeerde bevoegdheden en verantwoordelijkheden waarmaken, kunnen de ambte– lijke top en centrale directies zich beperken tot het sturen op strate– gische hoofdlijnen. Bij deze ontwikkeling past dat de dienstonderdelen achteraf aan de centrale directies verantwoording afleggen. Daarbij zal een confrontatie plaatsvinden tussen realisatie en de vooraf gestelde doelstellingen. In de loop van een jaar zullen de centrale directies veelal maandelijks op de hoogte worden gesteld van de begrotingsuitvoering.

6 Kan aangegeven worden bij welke departementen er sprake is van contractmanagement in de vorm van convenanten of protocollen tussen dienstleiding en beleidsonderdelen? (blz. 27) De ontwikkelingen op het gebied van de administratieve organisatie betekenen dat verantwoordelijkheden in een departement, met name in de uitvoering, naar lagere niveaus kunnen worden verlegd. Grotere verantwoordelijkheden en meer bevoegdheden van lagere niveaus op het financieel en personeel terrein moeten de financiële doelmatigheid doen toenemen. Door middel van contractmanagement wordt in dit kader duidelijkheid gecreëerd voor de beleids– en beheersverantwoordelijke manager. Contractmanagement komt voor in verschillende vormen. Zo vindt er contractmanagement plaats in de vorm van algemene uitvoeringsrege– lingen waarin de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de politieke en ambtelijke top en alle beleidsonderdelen is vastgelegd. Deze regelingen kunnen betrekking hebben op personeel, organisatie, informatievoorziening en financiën. Er is bij sommige departementen ook sprake van een contract/convenant tussen de dienstleiding en specifieke onderdelen van het departement. Deze vorm van contractmanagement komt voor bij de ministeries van Buitenlandse Zaken, Justitie, Onderwijs en Weten– schappen, Defensie, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu– beheer, Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur.

7 Waar ligt het onderscheid tussen het gebruik maken van kengetallen en de idealen met betrekking tot de prestatiebegroting? (blz. 27) Bij de introductie van de prestatiebegroting in de Comptabiliteitswet 1976 werden daaraan twee functies toegekend: het vergroten van het inzicht, met name van het parlement, in de geraamde bedragen (de


allocatiefunctie) en in de doeltreffendheid en doelmatigheid bij de uitvoering van beleid (de beheersfunctie). In de loop van de tijd hebben verschillende onderzoeken (onder andere van de Algemene Rekenkamer maar ook interne evaluaties van Financiën) en beleidsbijstellingen (bijvoorbeeld die in het kader van de vierde wijziging van de Comptabili teitswet) duidelijk gemaakt dat de effectuering van deze doelstellingen problemen oplevert en nog steeds de aandacht behoeft. Met name is het in veel gevallen in de praktijk lastig de precieze relatie aan te geven tussen enerzijds de fysieke inzet van middelen en/of prestaties en ander– zijds de kosten die daarvoor worden gemaakt. Vaak hebben kengetallen primair een functie voor het management van een dienst. Het management kan kengetallen gebruiken om in het kader van budgettaire afwegingen (bijzondere) ontwikkelingen te signa– leren, bij het streven naar efficiency– en effectiviteitsverbetering, in het kader van bekostigingssystemen, en bij de verantwoording die de ene instantie aflegt tegenover de andere. Ook voor de Staten-Generaal kunnen kengetallen van belang zijn voor de beoordeling van het te voeren en gevoerde beleid. Bij de ontwikkeling en toepassing van kengetallen is gekozen voor een pragmatische aanpak. De door het ministerie van Financiën gecoördi– neerde proefprojecten dienen vooral inzicht te geven in de beschik– baarheid en toepasbaarheid van kengetallen. Er wordt enerzijds gestreefd naar een verbreding van het gebruik van kengetallen naar meer beleidsterreinen en anderzijds naar een verdieping zodat kengetallen ook echt een rol gaan spelen in het beheer. Verder zal de mogelijkheid worden nagegaan om kengetallen te benutten op de diverse politieke niveaus. De ervaringen met de ontwikkeling van kengetallen zullen ook worden benut voor de verbetering van de presentatie van volume– en prestatiegegevens in de artikelsgewijze toelichting bij de begroting en de rekening.

8 Heeft de RSV-enquète niet duidelijk gemaakt, dat het in één hand leggen van zowel de beleidsvorming als de beleidsuitvoering risico's inhoudt? Is beleidsvorming ook niet meer een zaak van centrale directies in plaats van een uitvoerend dienstonderdeel? (blz. 28) Zoals aangegeven in het heroverwegingsrapport «Verder bouwen aan beheer», spitsen gedecentraliseerde verantwoordelijkheden en bevoegd– heden zich met name toe op de uitvoering van eenmaal vastgesteld beleid. Uiteraard vervullen de beleidseenheden ook een belangrijke rol bij de voorbereiding van het beleid waarbij beleidsaspecten èn financiële en personele aspecten in samenhang worden bezien. De vaststelling van het beleid - dat wil zeggen het beoogde resultaat en de daarvoor in totaliteit beschikbaar te stellen middelen - blijft een zaak van de reguliere afweging binnen de gebruikelijke, centraal georganiseerde begrotings– kaders, waarbij de centrale directies vanuit hun verantwoordelijkheid betrokken zijn. Het is dus niet de bedoeling dat de beleidsbepaling op hoofdlijnen en de beleidsuitvoering in één hand worden gelegd. Onder de voorwaarde van een nauwe betrokkenheid van centrale en politieke instanties bij de beleids– en begrotingsvoorbereiding en een gedegen verantwoording achteraf, kunnen afzonderlijke (beleids)eenheden meer bevoegdheden krijgen tijdens de uitvoering van de begroting. Dit bevordert de doelmatigheid van de apparaatsinzet en de resultaatverant– woordelijkheid van de beleidsdirecties.


9 Kan enigszins worden toegelicht wat bedoeld wordt met een perio– dieke doorlichting van onderdelen van de overheidsorganisatie, die daarmee worden opgeschud? Is dit een credo voor periodieke reorgani– satie? Wat is het meer dan nu al gaande is met en in de overheidsdienst? (blz. 28) In het rapport wordt als een van de vijf onderdelen van een meer resul– taatgericht besturingsmodel de periodieke doorlichting genoemd. Perio– dieke doorlichting dient in enigerlei vorm gestalte te krijgen binnen een meer resultaatgericht besturingsmodel. Omdat tijdens de periode van reguliere begrotingsvoorbereiding veelal de gelegenheid ontbreekt voor een fundamentele doorlichting van overheidstaken, is periodieke bezinning op de taken van dienstonderdelen noodzakelijk. Deze doorlichting kan verschillende vormen aannemen die elkaar aanvullen. Vanzelfsprekend worden ook in de huidige situatie al vormen van perio– dieke doorlichting toegepast. Zo hebben (beleids)directies een eigen taak om de organisatie zo efficiënt mogelijk in te richten. Een sturende en toetsende rol wordt daarbij vervuld door de centrale directies als Personeel en Organisatie en Financieel-Economische Zaken en de ambte– lijke leiding van de departementen. Het ministerie van Financiën en het ministerie van Binnenlandse Zaken vervullen hierbij een centrale, coördi– nerende en stimulerende rol voor de rijksdienst als geheel. Periodieke doorlichting hoeft niet per se te leiden tot reorganisatie of andere gevolgen voor de organisatie. Verwacht mag worden dat van dergelijke onderzoeken ook een belangrijke preventieve werking uitgaat die ineffi– ciënties tegengaat. Van belang bij dit alles is dat vormen van doorlichting worden ingebed in het reguliere beleidsproces zodat periodiek alle overheidsonderdelen uit verschillende invalshoeken worden doorgelicht. Dit spoort ook met de lijn die het kabinet heeft ingezet ten aanzien van de noodzaak tot een periodieke doorlichting van het beleid (regeringsstandpunt beleidseva– luatie, Kamerstukken II, 1991-1992, 22032, nr. 27).

10 Kan het streven naar bestuurlijke overzichtelijkheid in strijd komen met de micro– en macro-doelstellingen en zo ja is dat aanvaardbaar? (blz. 29) In het rapport is aangegeven dat er een evenwicht dient te worden bewaard tussen micro– en macro-doelstellingen èn de bestuurlijke overzichtelijkheid. Er is in het rapport gebalanceerd tussen te rechtvaar– digen wensen van onderdelen van de rijksdienst enerzijds en centraal gemaakte keuzen ten aanzien van de kaders waarbinnen het beheers– regime fungeert anderzijds. Tussen beide bestaat een spanning; enerzijds is er immers de behoefte om op macro-niveau te kunnen beheersen en anderzijds is er de wens op micro-niveau meer verantwoor– delijkheden en bevoegdheden te geven. In het rapport zijn voorstellen gedaan om op micro-niveau meer verantwoordelijkheden en bevoegd– heden te geven. In het algemeen zijn die voorstellen niet in strijd met de bestuurlijke overzichtelijkheid. Immers het gaat dan om algemene veran– deringen van het beheersregime voor de rijksdienst. Waar evenwel beheersregels gedifferentieerd worden - en daarvan is sprake bij de voorstellen voor de invoering van agentschappen - dient er inderdaad oog te zijn voor de bestuurlijke overzichtelijkheid. In het in de Miljoe– nennota 1992 opgenomen kabinetsstandpunt is dit onderkend. Het kabinet zal er dan ook bij de introductie van agentschappen voor waken dat de rijksdienst niet onnodig wordt gecompliceerd.


6

11 Waarom wordt bij het creëren van verschillende verzelfstandigings– vormen geen expliciete plaats ingeruimd voor privatisering? (blz. 29) In het rapport wordt een (analytisch) onderscheid gemaakt tussen vormen van interne respectievelijk externe verzelfstandiging. Aangegeven is dat externe verzelfstandiging kan plaatsvinden door instelling van zelfstandige bestuursorganen dan wel door creatie van onder marktcon– dities werkende private ondernemingen en door oprichting van volgens het beginsel van kostendekking werkende stichtingen (privatisering). Voor privatisering is derhalve een expliciete plaats ingeruimd (blz. 57).

12 Welke bevoegdheden zullen de centrale direktie FEZ en de direktie Personeelszaken afstaan aan de beleidsdirekties? (blz. 30) Zie de beantwoording bij vraag 5.

13 Waarom is de rol van de DAD bij de organisatorische veranderingen en vernieuwingen van financieel-administratieve systemen zo vrijblijvend geformuleerd («adviseur», «wanneer met de adviezen rekening wordt gehouden»)? (blz. 31) De DAD vervult binnen een departement een essentiële interne functie. De basistaak van de DAD is de algemene controletaak met de daarbij behorende signalerings– en adviestaak. Het is van belang dat een DAD in haar rapporten niet alleen «olstaat met een opsomming van tekortko– mingen maar ook duidelijk aangeeft op welke wijzen de tekortkomingen kunnen worden opgeheven of hoe gestreefd kan worden naar voorkoming van herhaling. Daarnaast kan de DAD een belangrijke rol spelen bij organisatorische veranderingen en vernieuwingen van finan– cieel-administratieve systemen. In zo'n situatie past zelfs een toets vooraf door de DAD op uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van regel– geving en op controle en doelmatigheid van systemen met daaraan verbonden adviezen. In die zin is er dus een verband tussen de controle– rende en de adviserende functie van de accountant. De waarde van de adviesfunctie van de DAD wordt bepaald door de deskundigheid van de accountant op bepaalde terreinen en door de specifieke positie die de DAD binnen de departementale organisatie inneemt. Er is derhalve sprake van een wisselwerking tussen deskundigheid en functie. In de praktijk moet worden gestreefd naar een situatie waarin de DAD binnen het departement op een dusdanig adequate en deskundige wijze opereert, dat de departementsleiding de adviezen van de DAD in het algemeen zal volgen. In een dergelijke situatie is in materiële zin dan ook geen sprake van vrijblijvendheid. In die zin is dan ook in §3.6 op een duidelijke wijze aangegeven dat het departementale management, indien zij met de adviezen van de DAD rekening houdt, ervan op aan kan dat er voldoende zekerheid bestaat dat de nieuwe beheersorganisatie op een acceptabele manier vorm krijgt.

14 Hoe zullen de sectorale mandaten inzake arbeidsvoorwaarden er uitzien? Kan dit leiden tot loondifferentiatie binnen en tussen afdelingen en/of directies? (blz. 32) Het beoogde decentrale overlegstelsel voorziet in een achttal overheidssectoren die zelfstandig onderhandelen met de centrales van overheidspersoneel over de arbeidsvoorwaardenontwikkeling. Een van


die sectoren is de sector burgerlijk rijkspersoneel (personeel departe– menten en hoge colleges van staat). De minister van Binnenlandse Zaken krijgt als werkgever voor deze sector een budgettair onderhandelings– mandaat door het kabinet toegewezen in het kader van de begrotingsbe– sluitvorming voor het komende jaar. De feitelijke arbeidsvoorwaarden– ontwikkeling vormt uiteraard de uitkomst van het onderhandelingsproces. Loondifferentiatie binnen en tussen afdelingen en/of directies in de zin van een uiteenlopende algemene salarisontwikkeling binnen de sector zal niet tot de mogelijkheden behoren. Wel kan de decentrale toepassing van het instrumentarium voor individuele beloningsdifferentiatie op grond van verschillen in functioneren en arbeidsmarktoverwegingen leiden tot divergentie in beloning.

15 Zijn de beheersontwikkelingen alleen voor de met name genoemde landen bestudeerd? Zo neen, welke landen zijn nog meer in studie genomen? Waarom zijn genoemde landen uitgelicht? (blz. 34) Het ministerie van Financiën onderhoudt onder meer via het Interna– tionale Monetaire Fonds, de OESO en de EG internationale contacten. Hierdoor wordt het ministerie van Financiën op de hoogte gehouden van internationale ontwikkelingen op het gebied van financieel management bij de rijksoverheid. Daarnaast worden door het bijhouden van interna– tionale vakliteratuur bewegingen op dit terrein kritisch gevolgd en is er sprake van bilaterale contacten. Uit deze internationale contacten is gebleken dat in de met name genoemde landen recentelijk met eenzelfde probleemstelling als die in Nederland is omgegaan; de weg van het oplossen van bestaande knelpunten ter bevordering van doelmatig beheer zonder dat hierdoor de macro-beheersing in gevaar komt.

16 Heeft er in het Verenigd Koninkrijk een evaluatie plaatsgevonden van de bevindingen omtrent functioneren van agencies, en zo ja, wat hielden deze bevindingen in? Kan ook worden aangegeven wat in andere landen (waaronder Australië) de belangrijkste ervaringen met agencies zijn? In hoeverre komt een agency overeen met een voor Nederland voorge– steld agentschap? (blz. 34) In mei 1991, drie jaar na het begin van het Next Steps-programma, verscheen een evaluatie-rapport van de Efficiency Unit, het advies– orgaan van de Britse premier op het gebied van effectiviteit en efficiency binnen de rijksoverheid. Het Verenigd Koninkrijk telde toen vijftig opera– tionele agencies. Hierbij zijn 210000 ambtenaren werkzaam. 23 andere kandidaten bereiden zich voor op de agentschap-status. De conclusie van het evaluatie-rapport luidt dat het goed gaat met het Next Steps-programma. Binnen de rijksoverheid vond men werkelijke steun en enthousiasme voor de ingezette veranderingen en frisse, heldere ideeën om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren en de burgers «waar voor hun geld te bieden». Volgens de Efficiency Unit zijn er nog wel mogelijkheden tot verbeteringen. Het rapport bevat een aantal ideeën om de relatie tussen departementen en agentschappen te versterken. Met name vanuit de wetenschap wordt bij deze positieve berichten een aantal kritische kanttekeningen geplaatst. Men vraagt zich af of het Next Steps-programma nu werkelijk zoveel extra vrijheden met zich heeft meegebracht en, belangrijker nog, of de beoogde cultuurverandering in het Britse ambtenarenapparaat is verwezenlijkt.


Alleen in het Verenigd Koninkrijk kent men agencies die min of meer te vergelijken zijn met agentschappen zoals voorgesteld in het rapport «Verder bouwen aan beheer». Hierbij moet wel worden opgemerkt dat waar in Groot-Brittannië is gekozen voor interne verzelfstandiging in de vorm van agencies, er in Nederland soms is gekozen voor externe verzelfstandiging. Een voorbeeld hiervan is de privatisering van de Staatsdrukkerij en Uitgeverij en de overgang van «Her Majesty's Stationery Office» tot agentschap. De agencies in Australië, waar in de vraag naar wordt verwezen, zijn zogenaamde «commercialized agencies». Deze agentschappen bestaan al vele jaren en hebben veel verwantschap met de Nederlandse staatsbe– drijven. Overigens is uit Australië wel informatie ontvangen over de voortgang van het Financial Management Improvement Program. De ervaringen met dit programma, voornamelijk bestaand uit flexibelere beheersregels voor de apparaats-uitgaven, worden positief genoemd. Naast het Verenigd Koninkrijk is er slechts één ander land bekend waar ook met agencies, in de lijn van het rapport van de Heroverwegingswerk– groep, wordt gewerkt. Het betreft Canada. Daar is het idee orn agent– schappen te introduceren een onderdeel van een veel groter programma; het Public Service 2000. Dit project dat met name is gericht op een herijking van het personeelsbeleid, is in juli 1991 van start gegaan. Evaluaties daarvan zijn nog niet voorhanden. De algemene gedachte achter het Next Steps-programma in Engeland komt in belangrijke mate overeen met die achter de mogelijke introductie van agentschappen in Nederland. Voor een doelmatige bedrijfsvoering moeten in sommige gevallen speciale beheersregels worden gecreëerd. Ook in een aantal andere opzichten gaat de vergelijking met het Verenigd Koninkrijk goed op. Overeenkomsten in de constituties van het Verenigd Koninkrijk en Nederland maken de kwestie van de ministeriële verantwoordelijkheid bijvoorbeeld tot een belangrijk gemeenschappelijk aandachtspunt.

17 Kan worden uiteengezet wat wordt bedoeld met de passage dat «het niet zo zeer de regels zijn die knellen als wel de bewerkelijkheid van het overlegcircuit»? Moet hieruit worden opgemaakt dat het beheer binnen de Rijksdienst over het algemeen over teveel schijven loopt en dat er teveel sprake is van gedeelde verantwoordelijkheid? (blz. 36) Met deze uitspraak wordt gedoeld op het feit dat de slagvaardigheid van het overheidshandelen met name in het geding is wanneer over de toepassing van regels langdurig overleg in allerlei geledingen nodig is. Dan speelt de factor tijd een grote rol. Dit overleg speelt zowel binnen departementen als interdepartementaal, alsmede in het overleg met de Staten-Generaal. Hiermee wil niet gezegd zijn dat er in die gevallen sprake is van teveel gedeelde verantwoordelijkheid; iedere betrokkene heeft zijn eigen verantwoordelijkheid. In het rapport worden aanbeve– lingen geformuleerd teneinde de «last» van het overlegcircuit te beperken zonder de eigen verantwoordelijkheden van de betrokkenen te schaden.


18 Hoe kan tegelijkertijd aan management in de rijksdienst verantwoorde– lijkheid worden toegekend voor het integrale apparaatsbudget, terwijl tevens gestuurd moet kunnen worden van hogerop op het personeel– volume? (blz. 37) Dat er een spanning kan zijn tussen sturing op het integrale apparaats– budget enerzijds en sturing op het personeelsvolume anderzijds wordt in het heroverwegingsrapport onderkend. Op macro-niveau kan het wenselijk worden geacht de personele volume-ontwikkelingen nauwlettend te blijven volgen en beheersen. Op micro-niveau leidt het hanteren van zowel een financieel als een personeel plafond er echter toe dat decentrale managers de beleidsruimte wordt ontnomen om de apparaatsinzet goed af te stemmen op de fluctuaties in de produktie. Bij wijze van voorbeeld wordt in het rapport aangegeven dat het volume– plafond er toe kan leiden dat ten laste van het materieelbudget duur personeel wordt ingehuurd, in plaats van het - tijdelijk - in dienst nemen van goedkoper personeel ten laste van het personeelsbudget. Een goede uitgavenbeheersing - één van de achterliggende doelstellingen van beheersing van het personeelsvolume - is hiermee niet gediend. Om de geschetste spanning te verminderen, wordt in het heroverwe– gingsrapport voorgesteld in de rijksdienst meer integraal op het apparaatsbudget te gaan sturen. De doelmatigheid van de aanwending van middelen is hiermee gediend. Ter vaststelling en onderbouwing van het integrale apparaatsbudget dient in het kader van de begrotingsvoor– bereiding een raming te worden gemaakt van de diverse componenten van het apparaatsbudget. Het geraamde personeelvolume is daarbij één van de belangrijke componenten waarop het toegekend apparaatsbudget is gebaseerd. De personeels-informatiesystemen dienen hiertoe alle kwantitatieve informatie te bevatten over het personeel. In de uitvoe– ringsfase gelden de gegevens die worden gebruikt ter onderbouwing van de personeelscomponent van het taakstellende budget, afgezien van eventuele specifieke doelstellingen, slechts als richtsnoer. Afhankelijk van de mate waarin er sprake is van politieke doelstellingen inzake de beheersing van het personeelsvolume kan een en ander beperkingen voor het management met zich meebrengen ten aanzien van het beheer van het integrale apparaatsbudget. In de verantwoording achteraf moet een helder inzicht worden geboden in de uitvoering van het beleid. In aanvulling hierop wordt in het heroverwegingsrapport aanbevolen (onderdelen van de) departementale organisaties van tijd tot tijd grondig door te lichten op doelmatigheid. Op basis van de verantwoording en de doorlichtingsresultaten kunnen de personele volume-ontwikkelingen nauwlettend en kritisch worden gevolgd.

19 Kan nader worden uitgelegd hoe, bij het vervallen van de begrotings– technische scheiding tussen personele en materiële uitgaven, een duidelijk onderscheid tussen apparaats– en programma-uitgaven kan worden aangebracht? Gaat dit via aparte artikelen op de begroting? (blz. 37) In het rapport is aangegeven dat het onderscheid tussen apparaats– en programma-uitgaven wordt gewaarborgd door het scheiden van deze uitgaven-soorten via aparte artikelen op de begroting. Ook in de huidige situatie is dit het geval. De apparaatskosten worden via één of meer aparte artikelen voor personeel en materieel gescheiden van de programma-uitgaven. Door de integratie van de artikelen personeel en materieel wordt dit onderscheid derhalve niet bemoeilijkt. Zoals in het


10

rapport «Verder bouwen aan beheer» is vermeld, is het in deze situatie niet de bedoeling dat er één apparaatsartikel per begrotingshoofdstuk komt. Het ligt in de rede dat er - waar doelmatig - per hoofdbeleidterrein één artikel voor apparaatsuitgaven komt. De thans bestaande mogelijkheid om de apparaatsuitgaven per ministerie samen te voegen zij het gesplitst in personeel en materieel - komt daarmee te vervallen. Overigens zij voor het onderscheid tussen programma en apparaatsuit– gaven ook verwezen naar het antwoord op vraag 2.

20 In het ene geval wordt gesproken over een budget per overheidsdienst (blz. 37), in het andere geval over uitgaven per hoofdbeleidsterrein. Gaat het hier over dezelfde onderdelen van de overheid? Zo niet, wat zijn dan de consequenties voor het beheer van de uitgaven? (blz. 38) In de tekst van het rapport wordt afwisselend gesproken van een budget per overheidsdienst en de uitgaven per hoofdbeleidsterrein. Beoogd wordt aan te geven dat in de voorgestelde opzet in de begroting per hoofdbeleidsterrein niet alleen programma-uitgaven worden weerge– geven maar ook de apparaatsuitgaven die gemoeid zijn met de beleids– uitvoering, dat wil zeggen het budget voor personele en materiële uitgaven op het betrokken hoofdbeleidsterrein. De indeling in hoofdbe– leidsterreinen betreft de indeling van de begrotingen. Binnen een depar– tement wordt de begroting weer toegedeeld aan budgetten voor diensten. In verschillende gevallen komt de indeling in de begroting naar hoofdbeleidsterreinen evenwel overeen met de organisatorische indeling in overheidsdiensten.

21 Wat is het nut van een ander functiewaarderingssysteem wanneer de uitkomsten dezelfde moeten zijn als van het rijksfunctie-waarderings– systeem? (blz. 39) Uit de discussies over het formatiebeleid in de jaren negentig is gebleken, dat het toelaten van andere functiewaarderingssystemen binnen de rijksdienst wenselijk werd geacht. Mogelijk zouden andere systemen bepaalde functiecategorieën beter kunnen beschrijven en waarderen, omdat daarbij gewerkt kan worden met meer specifiek op de functie toegesneden gezichtspunten en scoringsmethoden. Daarnaast zijn vraagtekens geplaatst bij de overdraagbaarheid van het rijksfunctie– waarderingssysteem met name bij gebruik door het decentraal management. Door een grotere vrijheid toe te staan bij het kiezen van een eigen functiewaarderingssysteem kan aan bovengenoemde wensen c.q. bezwaren tegemoet gekomen worden. Dat de uitkomsten van een ander functiewaarderingssysteem per saldo zullen moeten passen in de rijks– waarderingsverhoudingen vloeit voort uit het uitgangspunt van gelijke beloningsverhoudingen tussen en binnen de onderdelen van de rijks– dienst. Aan dit uitgangspunt wordt ook in de discussie over het nieuwe sectormodel overlegstelsel arbeidsvoorwaarden vastgehouden. Overigens ontwikkelt Binnenlandse Zaken thans een geavanceerde vorm van het RFS met als inzet dit breed in de rijksdienst ingang te doen vinden.

22 Wat moet onder flexibilisering van de functiewaardehng worden verstaan? Als dit betekent dat bepaalde functies anders moeten worden gewaardeerd dan volgens het systeem houdt dit dan niet veeleer een


11

diskwalificatie van het functiewaarderingssysteem in dan wel een bewuste inbreuk op de functiewaardering? (blz. 39) Onder flexibilisering van de functiewaardering moet worden verstaan het meer ruimte geven aan de rechtspositie binnen specifieke onderdelen door uitzonderingen te maken op de centrale regelgeving. Op de manier waarop in de huidige situatie via artikel 13 ARAR een (afwijkende) loopbaanregeling mogelijk is, zou ook een lokaal waarderingssysteem of een lokale bezoldigingsregeling mogelijk gemaakt kunnen worden. Aan (onderdelen van) ministeries is dan de vrijheid om voor een lokale invuliing van het B6RA te kiezen. Bij de uitzondering zal net als thans bij de loopbaanregeling toetsing aan de algemene uitgangspunten (ARAR en BBRA) plaats moeten vinden.

23 Hoe frequent zouden topformaties integraal moeten worden vastge– steld? (blz. 39) Om een goede afstemming te verkrijgen in de zwaarteverhoudingen tussen de departementen en om te zorgen dat het vaststellen van de formatie meer een instrument wordt voor organisatie-ontwikkeling in het spanningsveld tussen bedrijfsvoering en implementatie van (nieuw) beleid, wordt bij een formatievoorstel in het bijzonder aandacht besteed aan de besturingsstrategie van het departement en de beslissende factoren bij het structureren van de taken. In deze gedachtengang past een periodieke, integrale beoordeling van topformaties. In de praktijk zal duidelijk worden met welke frequentie dit zal gebeuren.

24 Kan een indruk worden gegeven van de omvang van de «december– koorts»? (blz. 40) Het is niet mogelijk om een omvang aan te geven van de «december– koorts». In de afgelopen jaren werd in december circa 10% van het totale jaarbudget uitgegeven. Het gaat echter te ver het verschil met het maandelijkse gemiddelde percentage toe te schrijven aan de «december– koorts». Ook andere maanden, bijvoorbeeld mei in verband met de vakantiegelduitkering, hebben een hoger percentage. Het verrichten van veel uitgaven in de laatste maand van het jaar heeft ook te maken met de voorbereidingstijd die beleidsuitvoering vergt, alsmede met het feit dat in de loop van het jaar bedragen worden gereserveerd voor het opvangen van eventuele tegenvallers of eventuele afgesproken ombuigingen. Men is dan dus in het begin van het jaar voorzichtig. Als dan op het einde van het jaar blijkt dat de budgetten nog ruimte bieden om bewust voorge– nomen uitgaven te verrichten, kunnen deze alsnog gedaan worden. Uiteraard moet het uitputten van de begroting doelmatig en rechtmatig geschieden.

25 Hoe wordt waterdicht geregeld dat eventueel vrijvallende ruimte in dit systeem niet voor extra uitgaven elders wordt aangewend? Zal in dit systeem ooit vrijvallende ruimte ontstaan? Welke prikkels zijn er om dergelijke ruimte te laten ontstaan? Wordt onderuitputting verleden tijd? (blz. 41) Bij eindejaarsproblemen zal het gaan om uitgaven die net niet in het ene jaar maar in het volgende jaar wordt gedaan of omgekeerd. Het gaat dus om spiegelbeeldige mutaties tussen opeenvolgende begrotingsjaren. Over de twee jaren te zamen bezien wordt vrijvallende ruimte dus niet


12

voor uitgaven elders aangewend. De betrokken mutaties moeten worden geautoriseerd door de Staten-Generaal. Dit vindt plaats via suppletore begrotingswetten. In elk systeem zullen er over– en onderschrijdingen - en dus vrijval– lende ruimte - voorkomen. Onderuitputting zal dus niet tot de verleden tijd gaan behoren. Dat is inherent aan het feit dat de werkelijkheid zich nu eenmaal anders kan voltrekken dan vooraf is geraamd. Het is de kunst om zo vroeg mogelijk inzicht te hebben in de ontwikkeling van de begroting en meerjarenramingen, zodat er tijdig kan worden bijgestuurd. De verplichtingenbenadering is onder meer daarvoor een hulpmiddel. Bovendien zal zoveel mogelijk voorkomen moeten worden dat departe– menten eventuele voorziene onderuitputting besteden op een wijze die niet doelmatig is.

26 Hoe verhoudt zich de schuifmogelijkheid voor investeringen in kapitaalgoederen met de invoering van een kapitaaldienst? Is het niet doelmatiger een formele kapitaaldienst in te richten in plaats van een reserveringsmogelijkheid te creëren voor investeringen in kapitaalgoederen zonder kapitaaldienst? (blz. 43) In het rapport «Verder bouwen aan beheer» zijn het stelsel van de verplichtingen– en kasadministratie en de normering van het financie– ringstekort het uitgangspunt. Met deze begrotingssystematiek als uitgangspunt vormt de voorgestelde reserveringsmogelijkheid ten behoeve van investeringen in kapitaalgoederen, die neerkomt op compensatie over de jaren heen, een goed middel om het ter zake gesig– naleerde knelpunt te verhelpen. In een begrotingsstelsel van baten en lasten in combinatie met een normering op basis van de gulden financieringsregel is geen afzonder– lijke voorziening voor reservering ten behoeve van investeringen in kapitaalgoederen nodig. Uiteraard geldt in elke begrotingssystematiek dat er voor reserveringen wel daadwerkelijk gelden moeten worden vrijgemaakt. Voor het overige wordt verwezen naar de nota over de kapitaaldienst en de antwoorden op de vragen over deze nota.

27 Wat is het verschil tussen een verplichting met een kasritme in navol– gende jaren (eventueel niet gelijkmatig) en de aanbevolen reserverings– mogelijkheid? (blz. 43) De reserveringsmogelijkheid impliceert een verlaging van het kasbudget in het eerstvolgende begrotingsjaar en/of van nabije meerja– rencijfers in combinatie met een in totaliteit evengrote verhoging van de kasbudgetten van verderaf gelegen jaren. Daarbij is sprake van compen– satie over de jaren heen, hetgeen een aanpassing van de budgetdiscipli– neregels vergt. Een verplichting met een kasritme in navolgende jaren is een verplichting die niet ten volle tot betaling komt in het jaar waarin de verplichting wordt aangegaan. Het kasritme geeft aan in welke jaren en in welke mate geraamde of aangegane verplichtingen tot betaling komen. De reserveringsmogelijkheid biedt onder meer de mogelijkheid om een verandering in het kasritme van aangegane of aan te gane verplichtingen


13

te verwerken met compensatie over de jaren heen, voorzover die veror– dening per saldo leidt tot verlaging van de geraamde uitgaven in eerstko– mende jaren en tot verhoging in latere jaren (vaak aangeduid als een vertraging van het kasritme). Daarnaast biedt de reserveringsmoge– lijkheid de ruimte om de verplichting zelve later aan te gaan (hetgeen afgezien van de mogelijkheid van een vervulling van het bijbehorende kasritme, ook latere uitgaven impliceert).

28 Is de besteding van de extra middelen die de diensten zelf mogen houden vrij? (blz. 44) Volgens de systematiek van de budgetteringsafspraken mogen extra gegenereerde ontvangsten boven de in de begroting geraamde bedragen door het departement c.q. de dienst zelf worden aangewend. Dit laat onverlet dat de desbetreffende FEZ-directie en het ministerie van Financiën de aanwending van deze middelen zullen toetsen op doelma– tigheid en rechtmatigheid. Tevens behoort, vanuit het autorisatierecht, voorlegging van eventuele begrotingswijzigingen aan de Staten-Generaal plaats te vinden; in die zin is de besteding dus geenszins vrij.

29 Is het niet ontmoedigend wanneer diensten die meer ontvangen dan geraamd worden gekort in hun bijdrage uit de algemene middelen? Wat is het verschil tussen minder ontvangen van bijdragen uit de algemene middelen en het meer afdragen aan de algemene middelen? (blz. 44) In het geval van budgetteringsafspraken komen meevallers en/of efficiencywinst gedurende de begrotingsuitvoeringsfase in beginsel ten volle beschikbaar voor bestedingen binnen de desbetreffende diensten. Ook extra gegenereerde niet-belastingopbrengsten blijven in deze situatie voor de diensten behouden. Aldus wordt een belangrijke prikkel gegeven tot doelmatig beheer tijdens de begrotingsuitvoering. In de begrotingsvoorbereidingsfase zal steeds opnieuw de afweging gemaakt moeten worden welke bestemming voor de beschikbare schaarse middelen wordt gekozen. Deze allocatiebeslissing is een zaak van de reguliere afweging binnen de gebruikelijke begrotingskaders. Indien tijdens de begrotingsuitvoering is gebleken dat er bij een dienst sprake is van structurele meeropbrengsten, dan ligt het voor de hand dit gegeven te betrekken bij de allocatiebeslissingen voor de eerstvolgende begroting. minder ontvangen van bijdragen aan een dienst uit de algemene middelen kan zich voordoen als die dienst structureel meer gelden van derden verwerft, waardoor de bijdrage van het rijk ten behoeve van dat dienstonderdeel kan verminderen. Het meer afdragen aan de algemene middelen kan zich in dezelfde situatie voordoen, zij het dat nu de bijdrage van het rijk dezelfde blijft. Uiteindelijk is er dus geen verschil tussen beide situaties.

30 Behoort, zolang er geen formele kapitaaldienst is, de verkoop van onroerend goed (zoals schoolgebouwen) tot de categorie gegenereerde ontvangsten die een departement in zijn geheel respectievelijk voor een mag behouden? (blz. 44) Het aanwenden van bepaalde gegenereerde ontvangsten door departe– menten, zoals de verkoopopbrengsten van roerend en onroerend goed, is


14

een onderwerp dat thuishoort in de sfeer van de begrotingsnormering en de (op de wijze van begrotingsnormering geënte) budgetdiscipline. Bij de huidige wijze van normeren en beheersen van de begroting (financie– ringstekort en regels budgetdiscipline) kunnen middelenafspraken worden gemaakt over de verkoopopbrengsten van roerend en onroerend goed.

31 Welke constructies is de werkgroep op het spoor gekomen om het gangbare kas/verplichtingenstelsel te ontwijken en wat is het oordeel over deze constructies (voorbeelden: in onderzoekprojecten interne werkzaamheden neerleggen en dan de onderzoekers via detachering inlijven; lease-constructies om de directe druk van een investering te spreiden; versnellen of afremmen van de kas rond de jaarwisseling)? (blz. 46) De werkgroep heeft zich bij haar onderzoek niet primair gericht op constructies om het kas/verplichtingenstelsel te ontwijken, maar op knelpunten die door verschillende onderdelen van de rijksdienst worden ervaren in het beheersregime en het aandragen van oplossingen hiervoor. In het rapport worden daarbij wel enkele constructies genoemd, maar deze dienen slechts ter illustratie van de omschreven knelpunten. Genoemd wordt bijvoorbeeld de impuls die bij overheidsdiensten kan ontstaan om begrotingen aan het einde van een jaar zo veel mogelijk uit te putten (de zogenaamde «decemberkoorts») en het ontlopen van het volumeplafond voor personeel door ten laste van het materieel budget duur personeel in te huren, in plaats van het in dienst nemen van goedkoper personeel ten laste van het personeelsbudget. Verder worden constructies als lease, debudgettering en privatisering genoemd, waarmee getracht kan worden de budgettaire randvoorwaarden te ontlopen. De aanbevelingen uit het rapport zijn er op gericht de knelpunten die ten grondslag liggen aan deze constructies op te lossen, zonder dat de beleidsinhoudelijke kabinetsdoelstellingen ten aanzien van het financiële, personele en sociaal-economische beleid buiten bereik worden geplaatst.

32 Hoe verhoudt zich de negatieve toonzetting over lease tot de geaccep– teerde aanpak van de Rijksgebouwendienst, bv. bij de nieuwbouw VROM? (blz. 47) Uit allocatief oogpunt zijn lease-constructies in het algemeen niet wenselijk. Het begrotingsbeslag wordt - althans optisch - verlaagd, terwijl er macro-economisch nagenoeg niets verandert. Hierdoor ontstaat al gauw een scheeftrekking in de prioriteitenstelling en een vertekening van het beslag dat de overheid legt op nationale middelen. Daarnaast geldt dat leasing vaak bedrijfseconomisch duurder is dan bijvoorbeeld kredietverlening of zelf kopen door de overheid. Er zijn echter in bepaalde gevallen ook voordelen te onderkennen aan leasing. Als voorbeeld mogen hier bepaalde lease-contracten dienen waarvan men gebruik zou kunnen maken in het kader van de rijkshuisvesting. Door ingebouwde koop en opzegopties kan deze hogere prijs de moeite van het betalen waard zijn als daarvoor in ruil een zekere flexibiliteit in het gebouwenbestand wordt verkregen die voor een doelmatige huisvesting eveneens nodig is.


15

33 Geldt voor publieke/private financieringsconstructies zoals voorge– nomen bij de aanleg van tunnels niet hetzelfde bezwaar (veelal duurdere financiering) als bij lease-constructies? (blz. 47) Zowel voor publiek/private financieringsconstructies als voor lease– constructies geldt dat de financiering veelal duurder is dan in een situatie waarin het Rijk geld op de kapitaalmarkt aantrekt. Dit is veelal een direct gevolg van het feit dat de particuliere kapitaalverschaffers zekere risico's zullen lopen met betrekking tot de opbrengsten van hun belegging. Voor beide constructies geldt eveneens dat dit niet per se hoeft te betekenen dat dergelijke constructies ondoelmatig zijn. In de nota over de kapitaal– dienst wordt aangegeven dat bij publiek/private financieringsconstructies tegenover het nadeel van duurdere financiering het voordeel van een goedkopere voortbrenging danwel exploitatie kan staan.

34 Hoe kan het fenomeen van departementale kasschuiven (bijna 1 miljard in 1992) in de toekomst (in aanzienlijke mate) worden verminderd? (blz. 48) Het streven is om terughoudendheid te betrachten bij het gebruik van kasschuiven. Het kan echter nodig zijn dat bij het optreden van incidentele problemen maatregelen moeten worden getroffen om de doelstelling van het terugdringen van het financieringstekort van jaar op jaar te realiseren.

35 Kan worden aangetoond dat open-einderegelingen (en dan wordt niet gedoeld op enkele uitzonderingen, maar op de reguliere open-eindere– geling) thans een relatief grote onbeheersbaarheid vertonen? Kan daarbij een vergelijking worden getrokken met de mutaties die via suppletoire begrotingen plaatsvinden bij de niet-open-einde artikelen? (blz. 49) In het rapport «Verder bouwen aan beheer» wordt op blz. 49 gesproken over een relatief grote kans dat als gevolg van open-eindere– gelingen tussentijdse reallocaties en ingrepen in de uitvoering nodig zijn. Deze stelling vloeit voort uit het feit dat open-einderegelingen belangrijke elementen van onbeheersbaarheid in zich hebben. De uitgaven op grond van open-einderegelingen laten zich niet ten volle sturen door de overheid zelf, maar worden (mede) bepaald door het gedrag van derden. Dat hoeft geenszins te betekenen dat er bij open-einderegelingen in het algemeen een groter verschil tussen ramingen en realisaties optreedt dan bij gebudgetteerde uitgaven. Bij open-einderegelingen is vooral van belang de voorspelbaarheid van het gedrag van derden dat een beroep op een regeling doet, of wat de effecten zijn van een wijziging van de regeling. Met name gedragsveranderingen en wijzigingen van regelingen kunnen voor problemen zorgen. De kans dat open-einderegelingen voor verstoringen van het budgettaire beeld zorgen is daarom relatief groot. Een vergelijking bij de uitgaven tussen begroting en realisatie in 1990 en 1991 voor het totaal van de open-einderegelingen en het totaal van de overige uitgaven levert het onderstaande beeld op. Daarbij zij aange– tekend dat de mutaties zowel het gevolg kunnen zijn van autonome invloeden (mee en tegenvallers), van beleidswijzigingen (zoals voor 1990 a.g.v. het Regeerakkoord) en van technische verschuivingen in de zin van overboekingen (bijvoorbeeld uit de aanvullende posten loon– en prijsbij– stelling), desalderingen en kasverschuivingen.


16

Mutaties in het traject Ontwerp-begroting (OW) — Slotwet. 1990

Open-einderegelingen Niet-open-einde-artikelen Totaal

Stand Slotwet Stand OW

Mutaties

Mut als % OW

39 320 3 117131.9 1564522

1 385.3 2343.8 3729.1

3.7% 2.0% 2.4%

37 935 114788.1 1527231

Bedragen in miljoenen guldens

Voor de realisatie 1991 is daarbij uitgegaan van de stand Najaarsnota; het meest recente inzicht in de realisatie. Mutaties in het traject Ontwerp begroting (OW) - tweede suppletore Wet(NJN). 1991

Open-einderegelingen Niet open einde artikelen Totaal

Stand NJN

Stand OW

Mutaties

Mut. als % OW

41 537.6 125629.4 167 167.0

39 746.4 123221.9 162968.4

1 791.2 2407.5 4198.7

4.5% 2.0% 2.6%

Bedragen in miljoenen guldens

Zonder dat de achterliggende oorzaken van de verschillen tussen raming en realisatie bekend zijn, is het moeilijk conclusies aan deze cijfers te verbinden. Nadere beschouwing van de cijfers 1991 levert op dat van bovenstaande mutaties bij de open-einderegelingen 0,2% en bij de niet-open-einde-artikelen 0,9% het gevolg is van autonome of exogene oorzaken. Plussen en minnen zijn daarbij, binnen een begro– tingsartikel gesaldeerd. Worden deze niet gesaldeerd dan blijkt dat de mutatie (bruto) bij de open-einderegelingen 5,1% en bij de niet-open-einde-artikelen 3,7% bedraagt. Tot slot zij opgemerkt dat de open-einderegelingen is uitgegaan van de opsomming in de notitie Toetsingskriteria open-einderegelingen (Kamerstukken II, 1988-1989, 20862, nrs. 1-2). Dit betekent dat de gepresenteerde cijfers ca. 80% van de bedragen van de open-einderege– lingen bevatten

36 Wat wordt precies bedoeld met de globalisering van de prijsbij– stellingssystematiek? (blz. 50) Hiermee wordt onder meer bedoeld dat de huidige prijsbijstellingssys– tematiek, waarin gebruik wordt gemaakt van zes prijsindices, eventueel zou kunnen worden gewijzigd door voortaan slechts één algemene prijs– index als indicator voor de prijsmutaties te hanteren. Gedacht kan worden aan de prijsstijging van het Netto Nationaal Inkomen, gecorri– geerd voor de looncomponent. (Deze correctie zou nodig zijn omdat voor de loonruimte via de loonbijstelling reeds een aparte voorziening wordt getroffen.) De gedachte achter een dergelijke globalisering van de systematiek is dat deze zou kunnen bijdragen aan het verminderen van de procedurele last van het overleg over de toepassing van de loon– en prijscodes en daarmee aan de stroomlijning van het begrotingsproces. Een gedetail– leerde systematiek met frequente veranderingen in de loon-/prijsgevoe– ligheidsverhouding impliceert veel overleg tussen het ministerie van Financiën en de vakdepartementen en is daarmee vrij omslachtig en arbeidsintensief. Ook een declaratiesystematiek moet om die reden worden afgewezen.


17

Toepassing van één in plaats van zes prijsindices zou echter ook averechts kunnen werken. De roep om allerlei uitzonderingsconstructies zal toenemen hetgeen juist extra belasting van het overlegproces betekent. Dit is zelfs de reden dat bij Miljoenennota 1992 een aparte (zesde) prijscategorie is ingevoerd voor uitgaven die onontkoombaar in het buitenland worden gedaan. Voor deze «buitenland gevoelige» uitgaven, zoals uitgaven ten behoeve van ambassade-gebouwen en de buitenland vergoedingen van het personeel, geldt bijvoorbeeld dat de prijsstijgingen in het buitenland geeri vaste verhouding hebben tot Nederlandse prijsstijgingen. In de tweede plaats wordt de hoogte van die uitgaven - uitgedrukt in Nederlandse guldens - ook bepaald door de wisselkoersverhouding van de betreffende munt-eenheid tot de gulden. Hiertussen bestaat ook niet altijd een vaste relatie. Het kabinet heeft alles afwegende een voorkeur voor handhaving van de inmiddels zes categorieën Een eventuele globalisering van de (loon– en) prijsbijstellings systematiek zou wel kunnen worden verwezenlijkt door het zoveel mogelijk constant houden van de (loon– en) prijscodes over een bepaalde periode. Hierover zal interdepartementaal overleg worden gevoerd.

37 Zijn de recente bevriezingsoperaties geen reden tot heroverweging in plaats van globalisering van de prijsbijstellingssystematiek? (blz. 50) Een algemene vraag van beleidsmatige aard in relatie tot prijscompen– satie is of bij het vaststellen van beschikbare begrotingsbedragen al dan niet rekening moet worden gehouden met prijsstijgingen die gedurende het begrotingsjaar optreden. Het gevolg van het niet compenseren van prijsstijgingen is dat het volume van de overheidsuitgaven jaarlijks moet worden aangepast om de van de raming afwijkende prijsstijgingen te kunnen compenseren. Dit betekent dat niet simpelweg voorbij kan worden gegaan aan de betekenis van optredende (loon en) prijsstij– gingen. Door middel van prijsbijstelling wordt de rijksbegroting aangepast aan verwachte prijsmutaties om het voorziene reële voorzie– ningenniveau te kunnen handhaven. Wanneer deze aanpassing - even afgezien van de precieze vormgeving daarvan - niet plaatsvindt gaat dat ten koste van: - de consistentie van het budgettaire beleid; - de afwegingsfunctie van de rijksbegroting; - de kwaliteit van begrotingsramingen. Er kan hierbij nog een onderscheid worden gemaakt tussen gebudget– teerde uitgaven en open-einderegelingen. In geval van open-einderege– lingen is alleen al terwille van het zorgvuldig ramen van de uitgaven van belang dat rekening wordt gehouden met de prijsontwikkelingen. Voor het opstellen van begrotings– en meerjarenramingen geldt het uitgangspunt dat budgetten respectievelijk de ramingen realistisch moeten zijn. Er moet rekening worden gehouden met alle factoren die de ramingen bepalen. En van de factoren waarmee bij het opstellen van de ramingen rekening moet worden gehouden, is de prijsstijging in de periode waarop de raming betrekking heeft, voorzover die prijsstijging op de uitgaven van invloed is. Als vervolgens blijkt dat het totaal van de ramingen de beschikbare ruimte te boven gaat, zal zonodig het beleid aangepast moeten worden.


18

Voor zowel gebudgetteerde als open-einde-uitgaven geldt dat het, terwille van een goede begrotingsvoorbereiding, van groot belang is dat men zich ten volle rekenschap geeft van optredende prijsontwikkelingen en de gevolgen daarvan voor het te voeren beleid. Of vervolgens de prijsontwikkelingen ook worden vergoed, is een beleidsmatige keuze, waarbij het volume van de uitgaven en eventueel ook de vormgeving van basiswetten aan de orde is. Dit probleem kan niet omzeild worden door bij de begrotingsvoorbereiding in constante prijzen te rekenen en zo als het ware de consequenties van prijsstijgingen weg te definiëren. Integendeel; in dat geval zullen de belangrijke begrotings– functies (allocatie, autorisatie, beheer) in het gedrang raken. Het is dus van belang dat de optredende prijsontwikkelingen en de gevolgen daarvan voor het te voeren beleid volledig zichtbaar worden gemaakt. De afweging is er echter ook niet mee gediend wanneer beschikbare uitgavenbedragen min of meer automatisch worden verhoogd al naar gelang er sprake is van (hogere) prijsstijgingen. Dat is zowel om bestuur– lijke als om economische redenen geen goede zaak. In de brief van de minister van Financiën van 31 december 1987 (Kamerstukken II, 1987-1988, 20 404, nr. 1) is daar ook reeds op gewezen. Er moet altijd sprake zijn van een beleidsmatige afweging over de vraag of de prijsbij– stelling - al dan niet ten dele - kan worden toegekend. De huidige prijsbijstellingsmethodiek is bij uitstek geschikt is om tot de bedoelde afweging te komen. Juist door de mogelijke invioed van prijs– ontwikkelingen op het budget separaat zichtbaar te maken en niet op voorhand reeds in de afzonderlijke begrotingen/begrotingsartikelen te verwerken, wordt de gelegenheid geboden om tot een expliciete afweging te komen. De politieke besluitvorming is vervolgens vers twee, maar dat lijkt geen reden om tot heroverweging over te gaan.

38 Wat wordt bedoeld met het karakter van begrotingsmutaties waarover geen interdepartementaal overleg meer behoeft te worden gevoerd? Heeft dat ook betrekking op de omvang van de mutaties? Gaat het bij deze mutaties om mutaties binnen de afzonderlijke budgetten of ook tussen de verschillende budgetten? (blz. 50)

39 Betekent het maken van budgetteringsafspraken dat niet langer sprake kan zijn van mee– of tegenvallers? (blz. 50) In de budgetdisciplineregels wordt een onderscheid gemaakt in over– en onderschrijdingen als gevolg van beleidsmatige oorzaken (beleidswij– zigingen), autonome oorzaken (tegen-/meevallers) en van technische oorzaken (kasverschuivingen, overboekingen en desalderingen). Dit onderscheid is van belang voor de te hanteren compensatieregels; meevallers en efficiencywinst mogen uit hoofde van de regels budgetdis– cipline ingezet worden voor tegenvallers, maar slechts in bepaalde omstandigheden voor beleidsintensiveringen. Meevallende kasuitgaven mogen niet worden aangewend voor beleidsintensiveringen. Per saldo optredende onderschrijdingen komen ten gunste van de generale proble– matiek. Bij gebudgetteerde begrotingsposten zal het onderscheid tussen de beleidsmatige mutaties en de overige mutaties komen te vervallen. Dit betekent dat elke vorm van onderschrijding beschikbaar komt voor


19

(beleidsmatige) bestedingen. Per saldo optredende onderschrijdingen op het gebudgetteerde deel van de begroting blijven behouden voor het desbetreffende begrotingshoofdstuk, en mogen ook worden ingezet voor beleidsintensiveringen of als invulling van het aandeel in een generale ombuiging. Anderzijds betekent het vervallen van het onderscheid tussen de beleidsmatige mutaties en de overige mutaties dat overschrijdingen bij gebudgetteerde posten niet mogen worden gecompenseerd door meevallers bij de niet-gebudgetteerde posten, maar altijd door ombui– gingen moeten worden gecompenseerd. De aard van de onder– of overschrijding is daarvoor niet meer bepalend; wl zal een doelmatig– heids– en rechtsmatigheidstoets plaatsvinden op de omvang en aanwending van de onderschrijding. Daarbij gaat het zowel om mutaties binnen de afzonderlijke budgetten als om mutaties tussen de verschil– lende budgetten. Uiteraard worden, gelet op het budgetrecht, eventuele begrotingswijzigingen via suppletore wetten aan de Staten-Generaal voorgelegd.

40 Kan een overzicht worden geboden van het huidig gebruik van artikel 4, lid 2 van de Comptabiliteitswet 1976 (onvoorziene uitgaven) en kan worden aangegeven in welke mate een departementale reserve van 1 2 % van het geautoriseerde uitgavenniveau zowel kwalitatief als kwanti– tatief verschil uitmaakt? Om een indruk te geven van het gebruik van het begrotingsartikel voor onvoorziene uitgaven zijn in onderstaande tabel voor de jaren 1989 en 1990 van dit artikel de ramingen volgens de ontwerp-begrotingen en het gebruik volgens de departementale rekeningen naast elkaar gezet. 1991 is niet in het overzicht opgenomen omdat de definitieve realisatie 1991 nog niet bekend is. Wel zijn voor 1992 de raming van het artikel onvoorzien volgens de ontwerp-begrotingen en die raming uitgedrukt in een percentage van het totaal van het betrokken begrotingshoofdstuk opgenomen. Alle bedragen luiden in duizenden guldens. Hoofdstuk

1989

1990

Raming Rekening HdK

HCvS AZ

KabNA BuiZa Justitie BiZa O&W Fin

Defensie VROM V&W EZ LNV SZW WVC

Raming Rekening 0 0 0 0 389 500 200

0 0

0 21 70 75 300 500 419 0 600

4992

9658

8872

0 21 70 75 300 500

0 0 70 75 105 0

500 600

5887

0

1992 Raming in % hoofdstuktotaal 0 21 70 75 300 500 419 0 600 0

7 100

700

700

700

700

403

2500 1 305 1 200

1 570

1 668 1 305

1 304 1 305

4300 1 105

317

112

300 277

317

320 0 111

0

0,0092 0,1350 0,0264 0,0044 0,0119 0,0093 0

0,0133 0

0,0457 0,0043 0,1204 0,0366 0,0008 0,0023

Uit dit overzicht blijkt dat de omvang van het artikel onvoorzien zeer beperkt is. Een departementale reserve van 1 2% betekent een aanzien– lijke verhoging van het artikel onvoorzien, zoals dat thans wordt gebruikt. Met betrekking tot het kwalitatieve verschil tussen een departementale reserve en het artikel onvoorzien, zij verwezen naar de Memorie van Antwoord bij de vierde wijziging van de Comptabiliteitswet 1976


20

(Kamerstukken II, 1988-1989, 20 994, nr. 6), waar is gesteld dat het denkbaar is dat het artikel onvoorzien op een begroting voor een depar– tementale reserve wordt gebruikt. De Comptabiliteitswet behoeft daarvoor dus niet te worden gewijzigd. Wel is in de Memorie van Antwoord opgemerkt dat het voornemen bestaat het artikel onvoorzien een beperkte omvang te geven.

41 Welke bestemming zou een restant van de mogelijk departementale reserve moeten krijgen, als deze niet in het begrotingsjaar wordt besteed? (blz. 52) De bestemmingsrichting van een eventueel restant van een mogelijke departementale reserve verschilt in beginsel niet van de bestemmings– richting van onderuitputting op andere begrotingsartikelen.

42 Ligt een algemene begrotingsreserve niet meer voor de hand dan departementale reserves? Aan welke omvang van een algemene begro– tingsreserve zou gedacht kunnen worden? (blz. 52) Zoals in het rapport «Verder bouwen aan beheer» is vermeld, kunnen reserves ingrepen in de begrotingsuitvoering, die voor een doelmatige bedrijfsvoering vaak zeer hinderlijk zijn, voorkomen. Aan reserves, of het nu gaat om een algemene reserve of om departementale reserves, kleven echter ook nadelen. Er kan een geheel eigen overleg en besluitvormings– proces ontstaan voor de toedeling van de reserves. Bovendien kunnen reserves gedragsreacties oproepen doordat strategisch gedrag ten tijde van de begrotingsvoorbereiding «beloond» kan worden omdat bijvoor– beeld bij voorkomende overschrijdingen altijd nog een beroep op de reserve mogelijk is. Ook kunnen reserves ten dele de prikkel wegnemen voortgang te boeken bij de verbetering van de uitgavenramingen en de reductie van open-einderegelingen. De laatste twee bezwaren kunnen afbreuk doen aan de kwaliteit van de begrotingsramingen. Een departementale reserve heeft het voordeel dat eventuele problemen tijdens de begrotingsuitvoering binnen het betrokken begrotingshoofdstuk moeten worden opgevangen. Bij een algemene reserve is voor de aanwending ministerraadsbesluitvorming nodig. Dit betekent een verhoging van de procedurele last van de begro– tingsuitvoering. Zo bezien ligt een algemene reserve niet meer voor de hand dan departementale reserves. In het achtste rapport van de studie– groep Begrotingsruimte (Kamerstukken II, 1988-1989, 20995, nr. 1) is om deze reden een zekere de voorkeur uitgesproken voor hoofdstuksge– wijze reserves boven een algemene begrotingsreserve. Wat de omvang van een eventuele reserve betreft, wordt zowel in het genoemde rapport van de studiegroep Begrotingsruimte als in het rapport «Verder bouwen aan beheer» uitgegaan van 1 a 2% van het begrotingstotaal.

43 Waarborgt de begrotingsdoorlichting in de vorm van zelfevaluatie een voldoende kritische distantie? (blz. 55) In het rapport is aangegeven dat er sprake dient te zijn van verschil– lende vormen van beleids– en begrotingsdoorlichting (zie ook het antwoord op vraag 9 en 47). Ten eerste hebben de beleidsdirecties in een situatie van beperkte middelen zelf belang bij het kritisch doorlichten


21

van het beleid. Juist voor hen geldt dat met de beperkte middelen zo veel mogelijk activiteiten dienen te worden ontplooid. Juist door de eerste verantwoordelijkheid bij de uitvoerende diensten zelf te leggen wordt beoogd dat de evaluatieresultaten ook daadwerkelijk worden gebruikt. Daarenboven hebben centrale directies als FEZ een toetsende, coördinerende en stimulerende rol, naast de rol van de departementen van Binnenlandse Zaken en Financiën.

44 Is het de bedoeling dat ook de Kamer kennis kan nemen van de kritische toets op bestaand beleid van de Inspectie der Rijksfinanciën? (blz. 55) Neen, het is niet de bedoeling dat de Kamer daarvan kennisneemt. Het kabinet is van mening dat de voorbereiding van het beleid en de politieke besluitvorming schade zouden ondervinden van een gedragslijn volgens welke interne ambtelijke rapportages die het kabinet of individuele bewindslieden ten behoeve hiervan doen opstellen, openbaar zouden moeten worden gemaakt. Wanneer dit soort rapporten ook de Kamer zou bereiken, zou dit ongetwijfeld het karakter van deze adviseringen benvloeden De onderhavige ambteiijke rapportages vormen één van de bouwstenen die het kabinet gebruikt bij de besluitvorming over onder meer de ontwerp-begrotingen. Over de uitkomsten van de besluitvorming in het kabinet vindt overleg met de Kamer plaats.

45 Kan een motivering worden gegeven voor het pleidooi in par. 5.4 voor het instrument van heroverweging? (blz. 55) De heroverwegingsprocedure is een interdepartementale procedure die specifiek gericht is op het ontwikkelen van beleidsvarianten ten behoeve van de besluitvorming in het kabinet. Een dergelijke procedure blijft nodig naast departementale procedures, omdat, hetgeen ook in het kabinetsstandpunt beleidsevaluatie is aangegeven, de resultaten van beleidsevaluatie niet alleen een rol moeten spelen bij de besluitvormmg over beleid en begroting binnen ieder departement, maar ook bij de besluitvorming op kabinetsniveau. De uitkomsten van evaluaties moeten worden meegewogen bij de jaarlijkse (en meerjarige) afwegingen rond de begroting. Doordat met het regeringsstandpunt beleidsevaluatie een nieuwe impuls is gegeven aan de uitvoering van beleidsevaluatie onder– zoeken door de vakdepartementen, is het te verwachten dat heroverwe– gingsrapporten in toenemende mate gebaseerd kunnen worden op bestaande evaluatieresultaten. Een gevolg hiervan is dat de heroverwe– gingsprocedure zich met name kan richten op het actualiseren van de resultaten hiervan en de ontwikkeling van beleidsvarianten ten behoeve van de interdepartementale besluitvorming.

46 Hoeveel en welke onderwerpen werden de laatste drie ronden herover– weging aangereikt door de betrokken departementen? Zo dit een minderheid betreft: hoe stelt men zich voor het initiatief van de betrokken departementen en diensten te vergroten? (blz. 56) De onderwerpselectie voor de heroverwegingsonderzoeken wordt vastgesteld door het kabinet op voorstel van de minister van Financiën en de Ministeriële Commissie Heroverweging (bestaande uit de minister-president en de ministers van Binnenlandse Zaken, van Econo– mische Zaken en van Financiën). Het ligt in de rede dat het initiatief is gelegd bij de minister van Financiën en een kleine ministeriële


22

commissie, want het gaat bij de selectie van onderwerpen, evenals bij de besluitvorming over de voltooide rapporten om een interdepartementale afweging. De minister van Financiën stelt de individuele bewindspersonen wel in de gelegenheid hun suggesties kenbaar te maken ali/orens zijn voorstel voor te leggen aan de Ministeriële Commissie Heroverweging. Van deze mogelijkheid wordt in incidentele gevallen gebruik gemaakt. Overigens neemt de minister van Financiën niet in alle gevallen suggesties over. Bovendien ontwikkeit zich in het kabinet naar aanleiding van de voorstellen doorgaans een gedachtenwisseling die kan leiden tot nadere suggesties van vakministers of suggesties tot amendering van reeds ter tafel liggende voorstellen In dergelijke gevallen is moeilijk te zeggen wie het meest heeft bijgedragen tot de vaststelling van het uiteindelijke onderwerp.

47 Kan een nadere uitwerking worden gegeven van de invulling van de ideeën die leven om de minister van Financiën bij de kritische doorlichting van beleid een actieve rol te doen vervullen? (blz. 56) Op grond van de Comptabiliteitswet heeft de minister van Financiën de taak een kritische toets uit te voeren op het beleid uit oogpunt van het algemene financiële beleid en een doelmatig beheer. Deze toets neemt een belangrijke plaats in tijdens de begrotmgsvoorbereidmg Zoals ook laatstelijk nog in het definitieve regeringsstandpunt over het Centraal Thema «Beleidsevaluatie-onderzoek bij de rijksdienst» in het Verslag 1990 van de Algemene Rekenkamer is aangegeven, vervult de minister van Financiën tevens een stimulerende en cordinerende rol op financieel, economisch en administratief gebied. Zo heeft het ministerie van Financien een adviserende en ondersteunende rol bij de toepassing van beleidsevaluatie en de ontwikkeling van indicatoren en kengetallen. Op verzoek van de departementen zelf wordt in concrete gevallen - vaak eigen initiatieven van de departementen - over de opzet en uitvoering van een evaluatie-onderzoek geadviseerd. Daarnaast is een plaats ingeruimd voor kennisoverdracht aan departementen over ex ante en ex post evaluatie, en de toepassing van indicatoren en kengetallen. Tevens wordt verwezen naar het antwoord op vraag 45 inzake de heroverwe– gingsprocedure.

48 Aan welk type kengetallen en indicatoren wordt gedacht? (blz. 56) In het rapport is aangegeven dat kengetallen en indicatoren een hulpmiddel vormen bij het doorlichten van beleid. Het valt daarbij niet op voorhand te zeggen welk type kengetallen in concrete situaties het meest bruikbaar (of beschikbaar) is. Van belang is dat de departementen relatief eenvoudige signaleringsystemen ontwikkelen die het mogelijk maken om te komen tot globale oordelen over enerzijds de ontwikke– lingen op een bepaald beleidsterrein (de ramingen), en anderzijds de effectiviteit en efficiency van beleid en beheer. Een vereiste is daarbij wel dat de indicatoren en kengetallen het mogelijk maken te komen tot betere ramingen en/of informatie geven over de mate waarin effecten en prestaties worden gerealiseerd en over de efficiency waarmee dat gebeurt. Het gaat derhalve vooral om ramingsgrootheden, om effectivi– teits en prestatie-indicatoren en om efficiency– respectievelijk produktivi– teitsindicatoren.


23

49 Is niet duidelijk aan te geven wanneer de Comptabiliteitswet wel en wanneer niet van toepassing is bij verschillende vormen van externe verzelfstandiging? (blz. 57) Bij externe verzelfstandiging is voor het financieel beheer (in ruime zin) van de betrokken rijksdiensten in beginsel de Comptabiliteitswet nooit van toepassing. Bij externe verzelfstandiging - dat wil zeggen een verzelfstandiging waarbij een dienst los wordt gemaakt van de rechts– persoon de Staat der Nederlanden en derhalve een eigen rechtspersoon– iijkheid verkrijgt - zijn juridisch twee situaties te onderscheiden. Men kan kiezen voor verzelfstandiging via de (mede–) oprichting van een privaat– rechtelijk rechtspersoon. Alvorens daartoe kan worden overgegaan moet op grond van artikel 29 van de Comptabiliteitswet de betrokken minister in beginsel een wettelijke machtiging krijgen. Zo'n rechtspersoon kan vervolgens binnen het kader van het Burgerlijk Wetboek een financieel beheer toepassen dat voor de gekozen rechtsvorm (bijvoorbeeld BV, NV, stichting) het meest adequaat is. Een tweede mogelijkheid om aan externe verzelfstandiging juridisch vorm te geven is de instelling bij wet van een rechtspersoon sui generis. In dat geval gelden in beginsel noch de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek noch van de Comptabiii– teitswet. Bij die instellingswet heeft de wetgever de mogelijkheid om aparte financiële beheersregels aan die nieuwe rechtspersoon op te leggen. Daarbij is het overigens ook mogelijk op zo'n rechtspersoon de bepalingen van de Comptabiliteitswet of van het Burgerlijk wetboek in meer of mindere mate van overeenkomstige toepassing te verklaren.

50 Waarom wordt zo onduidelijk gesproken over de feitelijke zelfstan– digheid van een zelfstandig bestuursorgaan? Is het niet veeleer zo dat door exact de benvloedingsmogelijkheden van de centrale overheid te definiëren wordt bepaald of er sprake is van externe verzelfstandiging of niet? (blz. 57) Kenmerk van externe verzelfstandiging is primair het op afstand zetten van een publiekrechtelijke bevoegdheid (niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister). Of een formele externe verzelfstandiging ook feitelijk tot een grote mate van zelfstandigheid in beheersaangelegenheden leidt, hangt niet alleen af van de formeel geregelde benvloedingsmogelijk– heden (de ministeriële betrokkenheid kan uiteenlopend worden gedefi– nieerd), maar met name van de financiële banden die worden gecreëerd. Strakke financiële banden met het rijk betekenen veelal een feitelijke inperking van de zelfstandigheid, hoe beperkt de ministeriële betrok– kenheid overigens ook moge zijn geformaliseerd.

51 Waarom kan met de constructie van een staatsbedrijf niet hetzelfde bereikt worden als met de voorgestelde agentschappen? (blz. 61)

52 Kunnen de verschillen tussen de constructie van een staatsbedrijf en de voorgestelde agentschappen nader gespecificeerd worden? (blz. 61) 53 Zou ook gekozen kunnen worden voor de voorgestelde agentschappen, indien geen stelsel van baten en lasten en een commerciële boekhouding gewenst is, en voor de constructie van een staatsbedrijf, indien dat wel gewenst is? (blz. 61)


24

58 Ligt een afzonderlijke instellingswet niet meer voor de hand bij een agentschap met een vermogensbeheer dan bij een agentschap zonder eigen vermogensbeheer? Zou dat ook niet een argument kunnen vormen om bij agentschappen met een vermogensbeheer gebruik te maken van de constructie van een staatsbedrijf? (blz. 65) In het rapport «Verder bouwen aan beheer» worden twee soorten agentschappen onderscheiden, te weten een agentschap met vermo– gensbeheer en een agentschap zonder zo'n beheer (in feite een louter exploitatiebeheer). Ter onderscheid kan worden gesproken over een bedrijfsagentschap (agentschap met vermogensbeheer) en een admini– stratief agentschap (agentschap met louter exploitatiebeheer). Het bedrijfsagentschap zou in de plaats kunnen treden van de bestaande constructie van staatsbedrijf, omdat beide constructies betrekking hebben op een afgezonderd (en afwijkend) vermogensbeheer binnen het Rijk als rechtspersoon. Een bijkomend voordeel daarbij zou zijn dat de verwarrende benaming van staatsbedrijf - velen denken daarbij aan 100% overheids NV's - kan verdwijnen. Het ligt voor de hand voor bedrijfsagentschappen enerzijds en voor administratieve agentschappen anderzijds niet precies hetzelfde finan– ciële beheersregime te creëren. Zo wordt voor bedrijfsagentschappen aan het lasten/batenstelsel gedacht ( a la een staatsbedrijf) en voor administratieve agentschappen niet. Om ten behoeve van agentschappen n of meer speciale financiële beheersregimes mogelijk te maken, dient er tenminste een wettelijke voorziening te worden getroffen om van de algemeen voor het Rijk geldende comptabiliteitswetbepalingen te kunnen afwijken. Zo'n bepaling zou in de CW opgenomen kunnen worden, waarbij via een delegatiebepaling aan de lagere wetgever zou kunnen worden overgelaten daaraan op onderdelen invulling te geven. Het is denkbaar, zoals in n van de vragen wordt geopperd, daarbij in juridische zin een combinatie te maken met een Instellingswet voor een agentschap (of voor meerdere agentschappen te zamen). In dat geval zou, voor zover het bedrijfsagentschappen betreft, een vergelijkbare constructie ontstaan als voor de staatsbedrijven geldt. Het kabinet denkt evenwel vooraisnog niet aan het instellen van agent– schappen bij (instellings)wet. De suggestie, zoals in vraag 58 ligt besloten, dat dat voor bedrijfsagentschappen voor de hand zou liggen, is ingegeven vanuit de bestaande situatie met betrekking tot staatsbe– drijven. Maar mede vanwege de geringe financiële en beheersmatige flexibiliteit die die wettelijke constructie biedt, is het verschijnsel staats– bedrijf nauwelijks nog van belang. Slechts de instellingswet van 's Rijks Munt is nog in werking, zij het tijdelijk omdat ook voor dit staatsbedrijf het privatiseringsproces in gang is gezet (Kamerstukken II, 21 800 IXB, nr. 44). Gelet op de gewenste beheersmatige flexibiliteit is instelling bij wet van een agentschap niet voor de hand liggend. Er zou verstarring door kunnen optreden. Een eenmaal bij wet ingesteld agentschap zal in de praktijk niet zo snel worden opgeheven. Instelling bij ministerieel besluit zal een grotere druk op een agentschap leggen om blijvend een doelmatige bedrijfsvoering te realiseren, omdat zo'n besluit relatief eenvoudig weer kan worden ingetrokken. Dan valt het betrokken agent– schap automatisch terug binnen het departementale comptabele bestel. Die permanente prikkel zal naar de mening van de regering heilzaam werken. Vanzelfsprekend kan zo'n ministerieel besluit of het voornemen tot zo'n besluit onderwerp van overleg vormen met de Staten-Generaal.


25

Voorts kan de betrokkenheid van de Staten-Generaal als mede-wetgever worden bereikt via de jaarlijkse begrotingswetten. Het ligt in het voornemen op een nog nader uit te werken wijze aan het budgetrecht met betrekking tot individuele agentschappen gestalte te geven door in de begrotingswetten daartoe afzonderlijke voorzieningen te treffen.

54 Ligt het bij Agentschappen - met een baten en lasten systeem en een commerciële boekhouding - niet voor de hand om de controle te laten verrichten door externe openbare accountants? (blz. 62) De vraag of de controle van een agentschap door de DAD of door een externe accountant moet worden verricht zal van geval tot geval bekeken moeten worden. Daarbij is een aantal overwegingen van invloed op de te nemen beslissing. Het agentschap is een vorm van interne verzelfstandiging; met andere woorden de minister blijft ten opzichte van de Staten– Generaal ten principale verantwoordelijk voor het beleid en beheer van het agentschap. Gelet op de interne functie die de DAD binnen het departement ten behoeve van de minister vervult, zal de controle van het agentschap onder eindverantwoordelijkheid van de DAD moeten geschieden. In veel gevallen zal dit tevens inhouden dat de uitvoering van de controle van een agentschap ook door de DAD zal geschieden. Daartegenover kan worden gesteld dat ook een externe accountant deze functie kan verrichten. Overwegingen van doelmatigheid kunnen een rol spelen bij de vraag aan wie de uitvoering van de controle wordt toege– wezen, de DAD of een externe accountant. Een andere overweging, die een rol kan spelen bij het laten verrichten van de controle door de DAD is dat het voor het functioneren van de DAD als interne dienst van belang wordt geacht een gevarieerd werkpakket in stand te houden. In die zin kan het aanbeveling verdienen, ook gelet op mogelijke toekomstige initi– atieven om bij bepaalde departementsonderdelen bedrijfsmatig werken te bevorderen, de DAD de controle– en adviesfunctie te laten vervullen teneinde de bij het agentschap opgedane kennis en ervaring niet verloren te doen gaan.

55 Kunnen per ministerie voorbeelden worden genoemd van onderdelen van de rijksdienst die zich lenen voor een agentschap met een vermo– gensbeheer, alsmede enige voorbeelden van een mogelijk agentschap zonder vermogensbeheer? (blz. 62)

59 Zijn er - ook al wordt aangegeven dat dit moeilijk is - als voorbeeld aan te geven concrete onderdelen van de centrale overheid die ofwel in de vorm van een agentschap met een baten– en lastenbegrotingsstelsel kunnen werken, ofwel met een verplichtingen-kasstelsel kunnen werken? (blz. 66) De heroverwegingswerkgroep beheersregels heeft ten aanzien van de introductie van agentschappen een aantal aanbevelingen op hoofdlijnen gedaan, die nog nadere uitwerking vereisen. In het kabinetsstandpunt bij het heroverwegingsrapport - dat is opgenomen in hoofdstuk 5 van de Miljoenennota 1992 - is aangegeven dat het kabinet het zinvol acht om eerst met een beperkt aantal overheidsdiensten de agentschapgedachte


26

concreet verder te ontwikkelen, alvorens tot nadere besluitvorming over invoering over te gaan. Gedurende dit ontwikkelingsproces kunnen de diverse vraagpunten die het rapport ten aanzien van agentschappen nog opwerpt, worden uitgewerkt. Inmiddels is in interdepartementaal verband gestart met het ontwikke– lingsproces van agentschappen. De volgende dienstonderdelen werken hieraan mee: het Korps landelijke politiediensten (rninisterie van Justitie), de departementale accountantsdienst van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Duyverman Computer Centrum (ministerie van Defensie), de Rijksgebouwendienst (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer), de Plantenziektenkundige Dienst (ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij), Stipt/DIR (minis– terie van Economische Zaken) en de Luchtvaartinspectie van de Rijks– luchtvaartdienst en de Bouwdienst Rijkswaterstaat van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het feit dat deze diensten geselecteerd zijn om mee te werken aan het ontwikkelingsproces betekent nog niet dat zij automatisch in aanmerking komen voor de agentschapstatus; het ontwik– kelingsproces kan ook de conclusie opleveren dat het wenselijk is dat bepaalde soorten diensten niet voor de status van agentschap in aanmerking komen. Ook valt thans nog niet aan te geven welke agent– schappen al dan niet met vermogensbeheer zullen werken. Wel kan worden opgemerkt dat het bij agentschappen met name zal gaan om diensten die als voornaamste taak hebben om concrete produkten of diensten te leveren welke zich goed iaten kwantificeren en waar veelal een prijs aan kan worden verbonden. Nadat de constructie van agentschap verder is uitgewerkt, kan worden bezien welke diensten voor de agentschapstatus in aanmerking kunnen komen. Op voorhand kan gesteld worden dat het voeren van een aantoonbaar rneer doelmatig beheer mede aan de basis zal liggen van het verkrijgen van de agentschapstatus. Zonder een kwalitatieve verbe– tering van de resultaten of een vergroting van de doelmatigheid is de agentschapstatus niet aan de orde. Verder zullen politiek-bestuurlijke afwegingen een rol spelen bij de concrete selectie van agentschappen.

56 Is er ook nog sprake van een spanningsveld tussen agentschap met een vermogensbeheer en de beheersing van het budgettaire beeld bij een formele kapitaaldienst? (blz. 63) Op blz. 63 van het rapport «Verder bouwen aan beheer» is aangegeven dat er een spanningsveld kan optreden tussen reserveringsfaciliteit van agentschappen en de beheersing van het budgettaire totaalbeeld. De gereserveerde bedragen kunnen immers worden uitgegeven op tijdstippen die in beginsel door het agentschap zelf worden bepaald. In wezen gaat het hier om verschuivingen tussen de jaren, waarbij een eventuele verslechtering van het budgettaire beeld altijd vooraf is gegaan door een verbetering in een eerder jaar. Ook bij een kapitaaldienst, in de zin van begrotingsnormering op basis van de gulden financieringsregel, kan er bij een agentschap met vermo– gensbeheer een spanningsveld ontstaan tussen een reserveringsfaciliteit voor apparaatsuitgaven en de beheersing van het budgettaire totaal– beeld. Aangenomen mag worden dat deze apparaatsuitgaven bij een kapitaaldienst voor het grootste deel thuishoren op de gewone dienst, die van jaar op jaar dient te sluiten.


27

Het agentschap met vermogensbeheer kan zowel ingepast worden in de huidige begrotingsnormering als in een normering op basis van de gulden financieringsregel.

57 Kan worden aangegeven wat de budgettaire consequenties zouden zijn voor het algemene beleid terzake van leningen, begrotingsnormering en prioriteitenstelling indien aan agentschappen wel leningsbevoegdheid zou worden toegekend? (blz. 64) Indien aan agentschappen een zelfstandige leningsbevoegdheid zou worden gegeven zonder dat de uitgaven die met de leningen gefinan– cierd worden onder de begrotingsnormering zouden vallen, is er geen budgettaire norm meer voor deze uitgaven. Dat is een onwenselijke situatie. Zouden dergelijke uitgaven wel onder de normering vallen, maar niet onderworpen zijn aan de reguliere afweging in de begrotingscyclus, dan bestaat het gevaar dat extra uitgaven van agentschappen via lening– financiering andere rijksuitgaven zouden wegdrukken. De centrale priori– teitenstelling wordt dan ondermijnd. Ook dat is zeer onwenselijk. Daarom acht het kabinet een leningsbevoegdheid voor agentschappen niet juist. Zoals in het rapport «Verder bouwen aan beheer» is vermeld, is de aangewezen weg voor een agentschap dat meer financiële armslag wil hebben, verhoging van de bijdragen die van het moederdepartement naar het agentschap gaan. Mocht daarvoor financiering via leningen noodzakelijk zijn, dan zal de minister van Financiën daarmee bij het lenin– genbeleid rekening houden. Overigens is het in verband met het kostena– spect ook louter vanuit het financieringsbeleid wenselijk dat alleen de minister van Financiën de bevoegdheid heeft leningen af te sluiten.

58 Ligt een afzonderlijke instellingswet niet meer voor de hand bij een agentschap met een vermogensbeheer? Zou dat ook niet een argument kunnen vormen om bij agentschappen met een vermogensbeheer gebruik te maken van de constructie van staatsbedrijf? (blz. 65) Zie de beantwoording bij vraag 51.

59 Zijn er - ook al wordt aangegeven dat dit moeUijk is - als voorbeeld aan te geven concrete onderdelen van de centrale overheid die ofwel in de vorm van een agentschap met een baten– en lastenbegrotingsstelsel kunnen werken, ofwel met een verplichtingen-kasstelsel kunnen werken? (blz. 66) Zie de beantwoording bij vraag 55.

60 Is het mogelijk algemene criteria te ontwikkelen op grond waarvan in concrete gevallen kan worden bepaald of en welke vorm van verzelfstan– diging voor een bepaalde overheidsactiviteit te overwegen is? (blz. 66) Er lijken zich geen sluitende criteria aan te dienen op basis waarvan beslissingen omtrent de eventuele wijze van verzelfstandiging van overheidsdiensten genomen kunnen worden. Uiteindelijk blijft de keuze van interne of externe verzelfstandiging het resultaat van een politieke afweging. Meer toegespitst op agentschappen zal het na verloop van tijd naar verwachting wel mogelijk zijn op basis van opgedane ervaringen meer lijnen te onderkennen, al noopt de verscheidenheid aan overheids– taken tot bescheidenheid bij het uitspreken van deze verwachting.


28

61 Welke ruimte resteert er voor een algemeen geldend arbeidsvoor– waarden-beleid van de rijksoverheid als in zo'n ruime mate als in dit rapport gesuggereerd daarvan kan worden afgeweken? (blz. 69) Het rapport wijst op de ontwikkeling naar een decentraal overleg– stelsel, waarin acht overheidssectoren zelfstandige arbeidsvoorwaar– denonderhandelingen voeren. Aldus zal per sector het arbeidsvoorwaar– denbeleid worden vastgesteld, met dien verstande dat de primaire arbeidsvoorwaarden niet verder - voor wat de sector Rijk betreft derhalve niet per departement - kunnen worden gedecentraliseerd. Het decentrale management binnen de sector burgerlijk rijkspersoneel zal ruimte hebben voor een eigen toepassingsbeleid op het terrein van de arbeidsvoorwaarden naar de mate waarin de met de centrales van overheidspersoneel overeen te komen regelingen daarin voorzien, hetgeen van regeling tot regeling kan verschillen. Dat is in het huidige overlegstelsel niet anders. Zo wijst het rapport op het instrumentarium voor individuele beloningsdifferentiatie.

62 Welke voorstellen neemt de regering zich voor te doen op grond van het voorliggende rapport? (blz. 69)

63 Kan, aangezien meerdere voorstellen van de commissie tot aanpassing van de regels van budgetdiscipline nopen, hier een overzicht van worden gegeven? Bestaat niet de vrees dat, met het hanteren van een aantal versoepelingen/uitzonderingen, de budgetdiscipline moeilijk te handhaven is? (blz. 63) In het kabinetsstandpunt bij het heroverwegingsrapport «Verder bouwen aan beheer» is aangegeven dat de heroverwegingswerkgroep op onderdelen een aantal aanbevelingen doet op hoofdlijnen, die nog nadere uitwerking vereisen. Wat de budgetdisciplineregels betreft gaat het om een concretisering van de voorstellen voor de eindejaarsmarge, de reserveringen voor investeringen, de budgetteringsafspraken en de uitwerking van de agentschapconstructie. Momenteel wordt in interde– partementaal verband gewerkt aan de nadere uitwerking van de aanbeve– lingen. Het kabinet is voornemens voor het zomerreces een nota aan de Staten-Generaal voor te leggen met daarin de uitwerking van de aanbe– velingen in het rapport. Voorshands bestaat er geen vrees dat, met het hanteren van een aantal versoepelingen/uitzonderingen, de budgetdiscipline moeilijk te handhaven is. Aan de lijn ten principale die uit de budgetdisciplineregels spreekt, namelijk de verantwoordelijkheid van ministers voor begrotingen en daaruit afgeleid de verantwoordelijkheid van diensthoofden, wordt immers niet getornd.


29

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents