Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2000–2001
25 097
Structuurverandering elektriciteitssector
Nr. 46
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG Vastgesteld 5 maart 2001 De vaste commissie voor Economische Zaken1 heeft op 8 en 14 februari 2001 overleg gevoerd met minister Jorritsma-Lebbink van Economische Zaken over: – voorwaarden die worden gehanteerd bij het geven van toestemming tot privatisering van regionale gasbedrijven (25 097, nr. 37); – platform versnelling energieliberalisering (25 097, nrs. 38 en 41); – toezeggingen gedaan tijdens het algemeen overleg over privatisering energiebedrijven (EZ-01–16); – OXERA-rapport Energy Liberalisation Indicators in Europe (level playing field-onderzoek) (EZ-00–655). Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissie
Samenstelling: Leden: Blaauw (VVD), Biesheuvel (CDA), voorzitter, Witteveen-Hevinga (PvdA), Leers (CDA), Voûte-Droste (VVD), ondervoorzitter, Rabbae (GroenLinks), Hessing (VVD), Giskes (D66), Marijnissen (SP), Crone (PvdA), Van Dijke (RPF/GPV), M. B. Vos (GroenLinks), Van Walsem (D66), Hofstra (VVD), Wagenaar (PvdA), Stroeken (CDA), De Boer (PvdA), Van den Akker (CDA), Geluk (VVD), Ravestein (D66), Verburg (CDA), Blok (VVD), Hindriks (PvdA), Dijsselbloem (PvdA) en Bolhuis (PvdA). Plv. leden: Snijder-Hazelhoff (VVD), Atsma (CDA), Wijn (CDA), Klein Molekamp (VVD), Vendrik (GroenLinks), De Swart (VVD), Van den Berg (SGP), Poppe (SP), Kuijper (PvdA), Van Middelkoop (RPF/GPV), Van der Steenhoven (GroenLinks), Schimmel (D66), Van Baalen (VVD), Herrebrugh (PvdA), Van der Hoeven (CDA), Smits (PvdA), De Haan (CDA), Van Beek (VVD), Bakker (D66), Schreijer-Pierik (CDA), Udo (VVD), Hamer (PvdA), Koenders (PvdA) en Schoenmakers (PvdA).
De heer Crone (PvdA) merkt op dat het debat rond de grenzen van privatisering in 1998 is begonnen. De toenmalige minister Wijers maakte indertijd in de Eerste Kamer behartigenswaardige opmerkingen over de volgorde in het proces: eerst liberaliseren en dan privatiseren. Verder zei hij: vóór 2002 gaat er geen meerderheidsbelang de deur uit, zelfs geen 49% privatisering. Ten slotte stelde hij een reeks van voorwaarden. Verwacht werd dat pas in 2007 de marktwerking voltooid zou zijn. De huidige minister wil echter al in 2004 een verdere stap in de marktwerking zetten. Vanaf dat jaar kunnen namelijk de kleinverbruikers de markt op. De heer Crone geeft aan dat hij zich aan de afspraken wil houden. Hij wil meegaan met een versnelling, maar alleen op verstandige gronden. De problemen in Californië geven het belang van het proces nog eens aan, maar zijn niet op zichzelf oorzaak van dit debat. Aan de lijn «eerst liberaliseren, dan privatiseren» moet worden vastgehouden. De productiesector kan zo nodig verder geprivatiseerd worden. Ook ten aanzien van de handelsbedrijven is vrijheid per 2004 mogelijk. Bij de netwerken is echter sprake van een monopolie. Naar huizen en bedrijven loopt steeds maar één kabel. Er is een toezichthouder, de DTE, met veel bevoegdheden, maar gezien de personeelssterkte van de dienst is het zeer de vraag of alle klachten kunnen worden afgehandeld bij de
KST51745 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2001
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
1
1
komende uitbreiding van het aantal vrije klanten. De prijs is niet het grootste risico, want die is vastgelegd in de wet. De DTE heeft daar een goede start mee gemaakt. De angst voor het in gevaar komen van de vrije toegang van andere klanten tot het net behoeft ook niet groot te zijn. Ook in dat geval kan worden ingegrepen. Het gaat vooral om de investeringen in het net, zowel in het onderhoud als in nieuwe investeringen. Op dit terrein moeten de wettelijke waarborgen echt sluitend zijn. Het management is hierbij cruciaal. Dat moet besluiten kunnen nemen die ingaan tegen het belang van de financiële holding. Dergelijke besluiten moeten worden genomen als het maatschappelijk belang daartoe aanleiding geeft, als de DTE of de minister daarom vraagt. De directeur wordt echter benoemd door de moeder, die hem ook weer kan ontslaan, hetgeen zijn speelruimte ernstig kan beperken. Een tweede zwak punt is dat de dochter misschien wel wil investeren, maar daarvoor niet de financiële ruimte van haar moeder krijgt. De aandeelhouder die private rendementseisen stelt, mag geen belang in het netbedrijf hebben. Een eigenaar heeft recht op 6% rendement en mag zich er verder niet mee bemoeien. Er kunnen verschillende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat niet meer in het net geïnvesteerd wordt. De minister verwacht veel van haar aanwijzingsbevoegdheid en de mogelijkheid om de netbeheerder te ontslaan. De juridische houdbaarheid daarvan moet worden gegarandeerd. Het voordeel van overheidseigendom is dat er altijd een lage rendementseis kan worden gehanteerd. In ieder geval moet worden vastgehouden aan onafhankelijk toezicht en een transparantie kostenstructuur. In de onderhandelingen van de laatste jaren zijn de netwerkbedrijven niet volledig afgesplitst van de moederondernemingen. Er zijn zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke middelen ingezet om waarborgen in te bouwen, maar juristen twijfelen over de houdbaarheid daarvan. In Almere vinden al de nodige schermutselingen plaats rond Nuon en Essent. Er moet meer inzicht geboden worden in de rechtsgeldigheid van de voorgestelde middelen. Voorkomen moet worden dat komende discussies in een juridisch vacuüm plaatsvinden. Er zijn voorbeelden te geven van netbedrijven die in de eerste stap van verzelfstandiging bezig zijn met een positionering in de markt als zelfstandige bedrijven. Zo blijken offertes ten onrechte door het moederbedrijf te worden uitgebracht. Een andere aantrekkelijker mogelijkheid is het afsplitsen van de netten in een afzonderlijke juridische eenheid. Het neteigendom moet dan van de balans van de netbeheerder worden gehaald en in overheidsbezit of in een private holding in de vorm van een structuur-NV worden gehouden. Een voordeel van dat model is dat de navelstreng met de moeder is doorgeknipt. Er is dan een zelfstandig management. Het vermogen, de kabels in de grond, zit dan in de dochter-NV, waarmee een voldoende basis om te investeren is gecreëerd. Grosso modo is de PvdA-fractie voor het SERvoorstel, hetgeen het einde van de structuur-NV inhoudt, maar misschien moet er een nieuw soort overheids-BV komen. Honderden klanten hebben geklaagd over de gebrekkige inzichtelijkheid van de rekeningen. Het lijkt erop dat de netbedrijven zich volledig richten op de beursgang, waarbij de klanten er even niet toe doen. Zo moet aan het bedrijf betaald worden voor een telefoongesprek over de rekening. De minister wenst geen modelafrekening voor te schrijven, terwijl in het buitenland is gebleken dat dit soort zaken sturing van bovenaf vergt. Het gaat om het beschermen van consumentenbelangen tegen misbruik van monopolies, en hij vraagt derhalve toch nadere regels. De netwerkbedrijven vragen flinke aansluitkosten, terwijl vroeger alles via de kilowattuurprijs werd betaald. Dit raakt aan de investeringsbeslissingen, die transparanter moeten worden. Ook op dit punt liggen juridische conflicten voor de hand. Voor een nieuw winkelcentrum moeten hoge aansluitkosten worden betaald, terwijl voor het oude winkelcentrum, dat iets verderop gelegen is, niets betaald is. Als de aanleg van het nieuwe
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
2
centrum gesubsidieerd wordt, ontstaan mogelijk problemen rond staatssteun. Verder zijn bij windmolens of warmtekrachtkoppeling (WKK) de investeringstermijnen langer dan de beurs wenselijk acht. Er zijn dus maatschappelijke belangen in het geding waarover in de Kamer nog onvoldoende is gesproken. Het zou goed zijn als de minister een discussie daarover zou toezeggen. Het belang van het lokaal bestuur is helder. Thans is er weinig tot geen invloed op de ondernemingen. Men wil niet investeren of risico lopen in ondernemingen die de markt opgaan. De netbedrijven zijn voorstander van een goede toezichthouder en een goede wettelijke regeling. Het gaat niet om cashen. In het buitenland tekent zich een optimale schaalgrootte voor netbedrijven af, namelijk 2 miljoen aansluitingen. Voor handel is die optimale schaalgrootte 7 miljoen. Het in één concern houden is dus niet de toekomst van een echt vrije markt. Dat zou betekenen dat in Nederland vijf à zes grote netwerkbedrijven ontstaan. Daarin kan de lokale overheid en kunnen institutionele beleggers blijven participeren, misschien zelfs wel de centrale overheid. De belangen van de ondernemingen zijn helder, waarbij ervan wordt uitgegaan dat de sterkte samenhangt met de grootte van het concern. Als men een netbedrijf in het concern wil hebben, is dat niet vanwege het rendement, want dat is maar 6%. Kennelijk wil men er meer mee. Zo’n 70% van de winst van Essent komt tot nu toe uit het netbedrijf. Het geld dat door de kleinverbruikers is opgebracht, dreigt opeens op de beurs te worden gecashed. De situatie in Californië heeft duidelijk gemaakt dat reservecapaciteit noodzakelijk is. Aldaar is de overcapaciteit in drie jaar omgeslagen in een tekort. Bedrijven zullen echter niet in overcapaciteit investeren, omdat ze daarmee voor de buurman investeren. Een aantal grote centrales en veel WKK-centrales worden in Nederland stilgelegd. Dat is begrijpelijk, want er wordt verlies geleden. Op een gegeven moment worden deze centrales gesloten. Hoe meer import, hoe eerder de eigen productiecapaciteit onderuit gaat. Als de importcapaciteit wordt vergroot, is het denkbaar dat de nationale productiecapaciteit wordt afgebroken. De overheid dient ervoor zorg te dragen dat de overcapaciteit gehandhaafd wordt. Een ander aspect is het oligopolide marktgedrag. In een hoog tempo wordt de markt in Nederland, België en West-Duitsland verdeeld tussen vijf of zes grote concerns, die er belang bij hebben om met elkaar te zorgen voor een lage capaciteit, want dat verhoogt de prijs. Verder is er nog steeds geen reciprociteit met Frankrijk. Blijft daarvoor een importstop gelden? Op deze punten dient de minister een notitie op te stellen. In een workshop moeten deskundigen uit de praktijk met deskundigen uit de theorie worden geconfronteerd. Op basis daarvan moet een goed rapport worden opgesteld. Het biedt een geweldige kans voor het ministerie om met WKK integraal aan de gang te gaan als belangrijke bron van flexibele capaciteit. De heer Crone pleit ten slotte voor het instandhouden van het directoraatgeneraal energie. Mevrouw Voûte-Droste (VVD) begint met de eerste les die uit de situatie in Californië moet worden geleerd. De overheid moet geen halfbakken privatisering tot stand brengen. Ten onrechte wordt de suggestie gewekt dat de Californische situatie ook in Nederland kan optreden. In Californië zijn in het privatiseringsproces indertijd maximumprijzen gesteld. Dat betekende dat de bedrijven goedkoop aan de klant moesten leveren, maar steeds duurder moesten inkopen. In Nederland is het proces veel zorgvuldiger gevolgd. Bovendien moesten de bedrijven in Californië op de dagmarkt kopen. Dergelijke regulering is niet goed. De bedrijven moeten in staat worden gesteld om desgewenst langetermijncontracten af te sluiten. Verder moet helder zijn dat een streng milieubeleid wenselijk is, maar dat indien nodig snel moet kunnen worden gehandeld. In Californië gold zowel het NIMBY-effect als het BANANA-effect (build absolutely nothing anywhere near anybody). Nederland moet de ratio hebben om
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
3
goede productiecapaciteit te handhaven, zelfs windmolens en andere milieuvriendelijke productie. De mogelijkheden daarvoor moeten blijven bestaan. Er moet ingezet worden op alternatieve energiebronnen, waaronder WKK. De overheid moet zich niet laten verleiden tot een ingreep in de prijzen in de zin van de vaststelling van een maximumprijs. Om tot gezonde marktwerking te komen is het van belang dat vraag en aanbod in een marktconforme energieprijs tot stand komen. Er staat een kan-bepaling in de wet, maar deze dient echt alleen in absolute nood te worden gebruikt. Een goede toezichthouder is van groot belang. De DTE dient monopolievorming van regionale netbedrijven goed in het oog te houden. Hij dient een waakhond met scherpe tanden te zijn. De minister dient zorg te dragen voor een kwaliteits- en capaciteitsversterking bij de dienst. Het hele privatiseringsproces staat of valt met een goede toezichthouder met autoriteit. Verder dient, zeker voor de overgangsfase, een goed functionerend klachtenloket te worden opgericht. De bedrijven dienen zeer klantvriendelijk te werk te gaan. In haar contact met de bedrijven dient de minister daar voortdurend op te wijzen. Tot het moment dat de markt volledig werkt, dient een tweejaarlijks capaciteitsbericht aan de Kamer te worden verstrekt. Het vrijmaken van de energiemarkt betekent niet dat de overheid en de politiek het overzicht hoeven kwijt te raken. Misschien kan de minister aangeven hoe het staat met de grensoverschrijdende capaciteit van 1000 megawatt die moest worden vrijgemaakt. In het tweejaarlijkse bericht dient te worden ingegaan op de capaciteitsontwikkeling, de kwaliteit van de elektriciteitsnetten en de behoefteschatting, gezien de ontwikkelingen in aanbod en vraag. Tennet dient zowel de capaciteit van de netten als die van de productie te ramen. Daarmee zouden er extra netten in de regio kunnen komen, waardoor concurrentie ontstaat. De elektriciteitsbedrijven moeten ruimte krijgen op de Europese markt. Het dreigende verbod op privatisering stuurt de Nederlandse energiebedrijven met de handen op de rug gebonden de Europese markt op. De elektriciteits- en gasnetten worden namelijk als belangrijke activa voor energiebedrijven gezien. De geschatte waarde van de ondernemingen met net is 50% hoger dan die van ondernemingen zonder net. Deze activa vergroten de mogelijkheden om via beursgang kapitaal aan te trekken. Zonder kapitaal zullen de Nederlandse energiebedrijven al snel weggeconcurreerd worden. Het is noodzakelijk dat de regionale energiebedrijven mogelijkheden tot privatisering krijgen om zich op de Europese markt te kunnen waarmaken en om te investeren om de Nederlandse consument goed te bedienen. De bedrijven zullen zorgvuldig moeten investeren. Als het niet goed gaat, kan ook een netbeheerder een aanwijzing van de minister krijgen. Het zou goed zijn als de minister aangeeft wat er moet gebeuren indien een private netbeheerder niet voldoet aan de wettelijke eisen. De huidige aandeelhouders van de energiebedrijven zijn provincies en enkele grote gemeenten. Als niet tot privatisering wordt overgegaan, moeten deze overheden opdraaien voor verdere investeringen in de netten en financiering van de overnamecapaciteit. Zij zouden daarmee risicokapitaalverschaffer worden, hetgeen niet toegestaan is. Als de Nederlandse energiebedrijven geen kans krijgen om zich binnen de Europese markt te ontplooien, zullen buitenlandse energiebedrijven de bedrijven overnemen. Het is dus zaak om de Nederlandse bedrijven de ruimte te geven, in de hoop op goed ondernemerschap. De geschiedenis geeft daarvoor voldoende vertrouwen. De minister heeft een interessante brief over de verschillende soorten van concessies geschreven. Zij heeft duidelijk gemaakt dat de voorwaarden die anders in concessies worden opgenomen, nu in de Elektriciteitswet en Gaswet zijn opgenomen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
4
Het belang van de consument staat voorop. Het liberaliseringsproces moet zijn voltooiing vinden in financieel krachtige bedrijven, die in staat zijn op een klantvriendelijke manier te handelen. De heer Van den Akker (CDA) is voor privatisering, zij het onder vijf harde voorwaarden. De eerste is dat sprake moet zijn van echte marktwerking en concurrentie. Dat lukt alleen wanneer er druk op prijzen en voorwaarden ontstaat, doordat ook vanuit het buitenland concurrentie wordt aangeboden. Dat is thans niet het geval. De minister heeft gezegd dat het allemaal goedkoper zal worden. Aan die uitspraak zal zij worden gehouden. Er zijn vele berichten van onverdachte zijde dat deze verwachting onjuist is. De prijzen voor energie voor grootverbruikers in Nederland liggen thans 50% tot 100% hoger dan in het omringende buitenland. Vrije import voor hen is onmogelijk. Omdat dit ook geldt voor de distributiebedrijven, ondervinden ook het MKB en particulieren hiervan de nadelige gevolgen. Er moet niet alleen sprake zijn van echte prijsconcurrentie, maar ook van redelijke voorwaarden. De bedrijven moeten kunnen onderhandelen op basis van gelijkwaardigheid. De regeling inzake de redelijke voorwaarden, zoals vastgelegd in artikel 26a, de leden 1 t/m 3, van de Elektriciteitswet, en in artikel 14, de leden 4 en 5, van de Gaswet, dient in werking te treden. Bij amendement zijn artikel 86a aan de Elektriciteitswet en artikel 50 aan de Gaswet toegevoegd. Op grond hiervan moet voor overeenkomsten tot transport van gas en elektriciteit Nederlands recht van toepassing zijn. Het is onduidelijk waarom deze artikelen niet in werking zijn getreden. De lijn «eerst liberaliseren en dan privatiseren» wordt van harte ondersteund. In het debat van 7 december heeft de minister ten onrechte een duidelijke beleidswijziging aangekondigd, toen zij letterlijk zei dat liberalisering en privatisering gelijk op konden gaan. De tweede voorwaarde voor privatisering van regionale netwerken is dat het hoogspanningsnet voor elektriciteit en het hogedrukleidingennet voor gas in handen van de overheid blijven. De overheid heeft een nutsfunctie te vervullen bij elektriciteit en gas. Het gaat om producten die iedereen nodig heeft. De garantie aan burgers en bedrijven dat zij te allen tijde over gas en elektriciteit kunnen beschikken, kan niet worden waargemaakt als zowel de productie als de distributie is verkocht. Om die reden moeten de slagaders in handen van de overheid blijven. In dit kader zou het goed zijn om de stand van zaken te horen inzake het beslag door Electricité de France vanwege een probleem met de SEP. De derde voorwaarde is een garantie voor onafhankelijkheid van de netwerken. Van die onafhankelijkheid moet in de praktijk blijken. Er mag geen invloed op de netbeheerder uitgaan van commerciële partijen van welke aard dan ook. Bij de overeenkomst tussen de SEP en Tennet en bij de perikelen rondom de Noorse kabel is de vraag van de werkelijke onafhankelijkheid van de netten weer pregnant naar voren gekomen. De vierde voorwaarde is een optimaal functionerend toezicht. Er zijn voorbeelden te noemen van gevallen waarin de DTE niet optimaal functioneert. Bij de NMA liggen vele klachten vanuit de industrie. Uitspraken blijven vaak bijzonder lang uit. In de brief van 12 januari staat een uitgebreide opsomming van de handhavingsinstrumenten van de NMA, de DTE en de minister. Het gaat echter niet alleen om de beschikbaarheid van instrumenten, maar ook en vooral om de inzet ervan. Voor een goed handhavingsbeleid zijn de volgende zaken noodzakelijk. De wettelijke voorschriften dienen door alle partijen onverkort te worden nageleefd. Uitzonderingen kunnen slechts in zeer bijzondere omstandigheden worden gemaakt, alleen op basis van zwaarwegende overwegingen. Bovendien mag het slechts een korte, voor eenieder kenbare periode van maximaal een jaar betreffen. De uitzonderingen moeten uitdrukkelijk zijn gemotiveerd. Het belang van derden dient te zijn verdisconteerd. Er dient sprake te zijn van een consistente en voor derden herkenbare afwijking
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
5
van de wet, die nimmer mag resulteren in een vermindering van de rechtsbescherming van derden. Voordat deze uitgangspunten zijn ingevuld, kan niet op een verantwoorde manier tot privatisering van de netwerken worden overgegaan. De vijfde voorwaarde is dat de geprivatiseerde netwerken nooit in handen mogen komen van commerciële partijen uit de sector zelf, bijvoorbeeld productiebedrijven in de elektriciteitssector. Deze voorwaarden moeten eerst worden vervuld en in praktijk gebracht. Als dat gebeurd is, kan privatisering plaatsvinden. Hoe denkt de minister het proces vervolgens in goede banen te leiden? Op welke wijze kan uitverkoop worden voorkomen? De ingrediënten voor de stroomcrisis in Californië zijn volgens vele deskundigen ook in Nederland aanwezig. Om die reden is bij de behandeling van de Elektriciteitswet voorgesteld om een calamiteitenplan in de wet op te nemen. De bedoeling van dat amendement was om de DTE de bevoegdheid te geven om in te grijpen en zelf voor capaciteit te zorgen. De dienst is gehouden de leveringszekerheid te waarborgen. In het ergste geval kan hij zelf capaciteit bijbouwen. De taak van de landelijke netbeheerder gaat dus verder dan alleen het beheer van het net. Een veelgehoord argument is dat in een vrije stroommarkt de overheid elektriciteitsproductiebedrijven niet kan dwingen capaciteit bij te bouwen. Als de investeringen niet rendabel zijn, zullen de elektriciteitsbedrijven dat echt niet uit eigen beweging doen. Beweerd wordt dat de overheid in Californië ook om milieuredenen heeft ingegrepen in de productiecapaciteit. Dat gebeurt ook in Nederland. In Nederland komt 40% van de elektriciteitsvoorziening uit decentraal opgewekt vermogen uit WKK, een zeer milieuvriendelijke manier van energieopwekking. WKK staat echter zwaar onder druk. Ten tweede is in de eerste uitvoeringsnota Klimaatbeleid het idee geopperd om kolengestookte centrales om te bouwen naar gas. Een dergelijke centrale kan echter nooit zo efficiënt werken als een gasgestookte centrale. Er ontstaat dan een ongunstige concurrentiepositie ten opzichte van het buitenland. Uiteindelijk zal dat leiden tot stilleggen en sluiten van de centrales. Een derde voorbeeld is de ingreep in Borssele. Het gevaar dreigt dat er in de toekomst genoeg capaciteit op het hoogspanningsnet zal zijn om vrijelijk te kunnen importeren. De Nederlandse centrales zullen dan niet concurrerend zijn, omdat bij de gasgestookte centrales de gasprijs aan de olieprijs is gekoppeld. Dergelijke centrales kunnen nooit concurrerend zijn met kerncentrales en bruinkoolcentrales. De minister dient in een notitie aan te geven wat de gevolgen zijn als de gasprijs van de olieprijs wordt losgekoppeld. Ten slotte verdient ook het punt van de reciprociteit opnieuw aandacht, zeker in de richting van Frankrijk. De heer Van Walsem (D66) betreurt de patstelling op het gebied van de privatisering van de elektriciteitssector. Er is sprake van een zorgvuldig traject in de richting van een verantwoorde marktwerking met sociale voorwaarden: markt waar het kan, overheid waar het moet. Aan de randvoorwaarden die gezamenlijk zijn opgesteld, wordt voldaan. Het is niet goed om daar naar aanleiding van een situatie in Californië opeens op terug te komen. De fractie van D66 blijft voorstander van het privatiseren van de netwerken. Omdat er imperfecties in de markt zitten, moeten goede voorwaarden worden gesteld. Zo moet de netbeheerder onafhankelijk zijn en moet de toezichthouder effectief toezicht kunnen uitoefenen. Op dit gebied zijn de laatste jaren goede stappen vooruit gezet. Er is een onafhankelijk netbeheerder gecreëerd en er is effectief toezicht met een uitgebreid handhavingsinstrumentarium totstandgekomen. Er kunnen bindende aanwijzingen worden gegeven. Er kan een last onder dwangsom worden opgelegd. Er is bestuursdwang. De overtreding van enkele artikelen geldt als een economisch delict. Er kan een andere beheerder worden aangewezen. Er is een verplichte aansluiting, waar de NMA op
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
6
toeziet. Voor doelmatigheids- en milieuaspecten kunnen voorzieningen worden opgelegd. Als niet in het net wordt geïnvesteerd of als de kwaliteit achterloopt, kunnen investeringen dwingend worden voorgeschreven. Investeringen in de kwaliteit en de capaciteit van het netwerk mogen in de tarieven worden doorberekend. De klanten worden al met al voldoende beschermd voor de imperfecties van de markt door een mogelijke ingreep van de DTE en de minister. Er dient op gewezen te worden dat de huidige situatie verre van perfect is. Met de overheidsbedrijven, die dezer dagen alom worden geprezen, gaat ook een heleboel mis. De gemeentelijke en provinciale overheden hebben een verwaarloosbare invloed op de energie- en distributiebedrijven. Dankzij de waardestijging van de aandelen de afgelopen jaren hebben de decentrale overheden er wel veel geld in zitten, geld waarmee ze niets kunnen doen. Als tot verkoop kan worden overgegaan, zal de inwoner van de desbetreffende gemeente of provincie er veel beter van worden. Als de status-quo wordt gehandhaafd, zal de positie van de energiedistributiebedrijven verschrompelen. De bedrijven mogen niets en geld voor strategische overnames en productdifferentiatie ontbreekt, aangezien de gemeenten en provincies er geen geld in stoppen. De bedrijven moet juist een kans worden geboden een positie te verwerven in de grote Europese markt. Overigens mogen de gemeenten en provincies zelf beslissen of ze wel of niet verkopen. Terecht zijn er zorgen over de toekomst van WKK. Misschien moet worden overwogen om er groene energie van te maken, zodat fiscale bevoordeling ontstaat en de leveringszekerheid wordt vergroot. De heer Van Dijke (RPF/GPV) meent dat de situatie in de afgelopen maanden is veranderd. Er is eerder gesproken over de tariefontwikkeling en de mogelijkheid om daarvoor een plafond in te stellen. De Kamer maakt terecht een pas op de plaats. Het is onterecht om de kritiek op de privatisering van leverings- en distributiebedrijven zomaar aan de kant te schuiven, laat staan om de kritiek op de privatisering van de netwerken af te doen als speculatie en een te snelle reactie op de actualiteit in Californië. In de brief van de minister naar aanleiding van vragen van de heer Van den Akker wordt gesproken van «meer onzekerheden op middellange termijn». Het zou goed zijn als de minister verduidelijkt waarop zij daarmee doelt. De bevoegdheid van de overheid om productiecapaciteit te bouwen is indertijd met instemming van de Kamer afgeschaft. De minister wijst erop dat in een periode van overcapaciteit capaciteit is bijgebouwd. Zij verzuimt echter te melden dat de vraag naar stroom in de toekomst net als in Californië weleens heel hard zou kunnen groeien. Onlangs bleek in Amsterdam al een tekort aan leveringscapaciteit op te treden. In de discussie moet een helder onderscheid worden gemaakt tussen privatisering van de productie- en distributiebedrijven aan de ene kant en privatisering van de infrastructuur aan de andere kant. Bij de behandeling van de Elektriciteitswet en de Gaswet is al aangegeven dat het van belang is in wiens handen het netwerk berust. Een publiek beheer daarvan verdient de voorkeur. Dat is wat anders dan het waarborgen van publieke belangen via publiekrechtelijke weg. Er is eerder gewezen op een innerlijke tegenstrijdigheid in de voorgestelde werkwijze. Enerzijds wordt de invloed van de aandeelhouders gebagatelliseerd, vanwege de beperkingen die hen door het structuurregime zijn opgelegd, terwijl anderzijds een stevig instemmingsvereiste wordt opgenomen en belanghebbenden geen aandeelhouder mogen worden. Welke overweging heeft de minister om de publieke aandeelhouders een belang te laten houden? Recente ontwikkelingen tonen aan dat de aandeelhoudersbelangen hoe dan ook een rol spelen. Het is schrikbarend dat in een energie-intensieve omgeving de energievoorziening in gevaar
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
7
komt doordat distributie- en netwerkbedrijven het slecht doen op de beurs. Wanneer een energiebedrijf de gunst van de aandeelhouder verliest, dreigt een negatieve spiraal waardoor het bedrijf niet langer aan vreemd vermogen kan komen om onderhouds- en vernieuwingsinvesteringen te plegen. Zullen in zo’n geval de overheden energie opkopen of anderszins steunmaatregelen treffen? Een onafhankelijke positionering van het netbeheer is niet genoeg om te garanderen dat voldoende middelen ter beschikking komen. Er moeten andere waarborgen zijn om het belang van de private aandeelhouder niet zodanig te laten meewegen, dat betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid in het gedrang komen. Of een stevig toezicht in dezen voldoende is, valt te betwijfelen. Een neteigenaar is niet tot investeringen te dwingen. Wat kan in dezen verwacht worden van een wettelijk verbod op sluiting? De argumentatie voor privatisering van de productie- en distributiebedrijven in de brief van 26 juni 2000 is tamelijk algemeen. De risicobereidheid van publieke en die van private aandeelhouders zullen in de praktijk niet veel uiteenlopen. Het is niet duidelijk of algemene argumenten voor innovatieve projecten, internationale samenwerking en dergelijke ook opgaan voor regionale energiebedrijven. Als een van de voordelen van privatisering noemt de minister de prikkel om efficiënt en effectief te produceren, ingegeven door de tucht van de aandeelhouders en de concurrentie op de kapitaalmarkt. Dit voordeel kan snel omslaan in een risico. Analisten beweren dat schaalvergroting belangrijk is, maar dat het niet de enige manier om te overleven is. Algemene conclusies zijn nog niet te trekken, maar vervreemding van het aandeel in de netwerken verdient wel een zeer kritische benadering. De heer De Wit (SP) spreekt zich uit tegen de verkoop van regionale energiedistributiebedrijven. Deze bedrijven bezitten de infrastructuur en hebben daarmee een natuurlijk monopolie. Bij distributie van energie is niet alleen het consumentenbelang in het geding, maar ook bredere maatschappelijke belangen als leveringszekerheid, energiebesparing en milieu. Aanvankelijk verzette een meerderheid van de Kamer zich tegen de privatisering. De houding van de PvdA en het CDA verdient in dit opzicht bijzondere aandacht. In eerste instantie is de indruk gewekt dat beide partijen voorstander zijn van het behoud van de netwerken in publieke handen. Als het erop aankomt, blijkt dat niet zeker. Er wordt verwezen naar garanties, maar die zullen nooit zodanig zijn dat er zekerheid is van een deugdelijk stelsel van nutsvoorzieningen, waarin de burger kan vertrouwen op levering van stroom, gas, enz. tegen een aanvaardbare prijs. Ook buiten de Kamer zijn kritische geluiden te beluisteren over het verkopen van kabels en leidingen. Het NEI heeft op de hoorzitting van 4 december 2000 verklaard dat in de wetgeving onvoldoende waarborgen zijn opgenomen om publieke en consumentenbelangen bij privatisering zeker te stellen. De inwoners van Californië hebben de afgelopen maand kunnen genieten van de zegeningen van de geprivatiseerde energiesector. Het Financieele Dagblad heeft onlangs haarscherp duidelijk gemaakt dat de Amerikaanse mechanismen wel degelijk ook in Nederland kunnen optreden, hoeveel waakhonden de minister ook inzet. Harde economische principes zullen leiden tot teruglopende investeringen, afbraak van WKKvermogen en een grootscheepse import van bruinkool- of atoomstroom. CapGemini en Ernst & Young hebben ook een analyse gepresenteerd waarin een stroomcrisis als in Californië in Nederland niet ondenkbaar wordt geacht. De Consumentenbond heeft eveneens stelling genomen tegen privatisering van de netwerken. De twee zware eisen die de minister stelt voor goedkeuring van de verkoop van een minderheidsaandeel van 49% voegen niets toe aan datgene wat al in de wet geregeld is. De zware extra voorwaarden die
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
8
worden gesteld voor de overname van een meerderheidsaandeel zijn een luchtballon. Daarmee wordt zeker geen vergelijkbaar effect bereikt als met overheidseigendom van de netwerken. Recent heeft de minister nog twee argumenten aan haar repertoire toegevoegd. Ten eerste zou in Nederland sprake zijn van overcapaciteit. Ten tweede zou snel capaciteit kunnen worden bijgebouwd. Die overcapaciteit is zeer relatief. Momenteel wordt 35% van de Nederlandse elektriciteitsbehoefte geïmporteerd. Uit strategische en milieuoverwegingen moet sprake zijn van een capaciteit die afgestemd is op zelfvoorziening. Thans is al sprake van sluiting van capaciteit. De doorlooptijden van bouwprojecten, zowel voor centrales als voor distributievoorzieningen, zijn bijzonder lang. De heer Van den Berg (SGP) merkt op dat zijn fractie kritisch staat tegenover het marktdenken dat het beleid van de paarse kabinetten tot nu toe sterk beheerst. Publieke belangen vergen publieke zeggenschap. Bij de structuurverandering in de energiesector is van meet af aan aangegeven dat in de wetgeving voldoende waarborgen dienen te worden opgenomen om belangen als betrouwbaarheid, veiligheid, duurzaamheid en betaalbaarheid zeker te stellen. De perceptie van de minister en van de SGPfractie zijn bepaald niet altijd eensluidend. Om die reden heeft de fractie ook niet kunnen instemmen met de nieuwe Elektriciteitswet. De zeggenschap over de netten is een punt van zorg. Het gaat om een belangrijk onderdeel van de infrastructuur, die in overheidshanden dient te zijn. Wat de landelijke infrastructuur op energieterrein betreft heeft de minister een stap in de goede richting gezet door de zeggenschap daarover voorshands niet in private handen te leggen. Voor de regionale en lokale netten heeft de minister een andere optie voor ogen: 49% van de aandelen zal kunnen worden verkocht en na 2003 mogelijk de rest. Ook de regionale en lokale netwerken behoren echter tot de infrastructuur. De stelling van de regering dat de publieke belangen die samenhangen met de monopoliefunctie van distributienetten, langs de weg van wetgeving en toezicht gewaarborgd zijn, heeft de SGP-fractie niet overtuigd. Een sterkere overheidsinvloed, eventueel via de concessiefiguur, is wenselijk. De waarborgen tegen het in handen van de productiebedrijven komen van de netwerken, zijn beslist onvoldoende. Er mag geen sprake zijn van enigerlei vorm van zeggenschapsrelatie. Het toezicht is van groot belang. Het is zeer de vraag of de DTE met de huidige omvang en samenstelling de door de regering toegekende taken adequaat kan vervullen. Europese ontwikkelingen die gebruikt worden als argument tegen het afremmen van de privatiseringsontwikkelingen, vormen geen wenkend perspectief. Datzelfde geldt voor de ontwikkeling die zich in Gelderland leek af te tekenen: het in één hand komen van alle energiesectoren. Er moet in ieder geval een scheiding zijn tussen productie en netwerken en tussen gas en elektriciteit enerzijds en water anderzijds. Bij de verkoop van energiebedrijven gebeuren dingen die vraagtekens oproepen. Onlangs bleek dat het personeel als gevolg van een interventie van de vakbonden vaak douceurtjes krijgt toegeschoven. Daarbij moet bedacht worden dat het gaat om gemeenschapsgeld. De minister heeft meermalen gewezen op de vele voordelen die voor de consument in het verschiet liggen als gevolg van de privatisering. De presentatie van sommige energiebedrijven aan hun afnemers is echter beneden alle peil. Dagelijks komen bij de Consumentenbond vele klachten binnen over het gebrek aan voorlichting en tekortschietende dienstverlening. Dat roept de vraag op welke voordelen de consument nog meer mag verwachten. Welke mogelijkheden heeft de minister om de bedrijven op dit punt te corrigeren? De positie van WKK is zorgelijk. WKK-centrales worden steeds vaker stilgelegd, omdat ze niet of nauwelijks kunnen concurreren met conventio-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
9
nele centrales en geïmporteerde stroom. Wat kan aan deze ontwikkeling worden gedaan, mede in het licht van de door de Kamer gewenste versterking van WKK? De minister heeft geruststellende woorden gesproken in reactie op de crisis in Californië, dit in tegenstelling tot vele commentaren van onverdachte zijde. Al met al kan privatisering van netwerken niet aan de orde zijn, zeker niet onder de huidige condities. Mevrouw Vos (GroenLinks) hoopt op een keerpunt in het proces richting privatisering van regionale netwerken. De liberalisering en privatisering van de energiemarkt zouden volgens de minister een oplossing voor vele kwalen bieden. Er zou meer efficiency komen, er zouden lagere prijzen komen, de Nederlandse bedrijven zouden internationaal een sterkere positie krijgen. Op al deze punten zijn de ontwikkelingen de andere kant opgegaan. Bedrijven worden juist opgekocht door grote, internationaal opererende bedrijven. Zodra capaciteitstekorten optreden, zullen de prijzen beslist niet omlaag gaan. Het milieu delft het onderspit. Er is de laatste maanden al 20% WKK-vermogen gesloten, omdat deze vorm van schone stroom niet kan concurreren met geïmporteerde vuile stroom. De situatie in Californië geeft aan hoe het uiteindelijk uit de hand kan lopen. De minister heeft er onterecht geruststellende woorden over gesproken. Zij heeft gesproken van overcapaciteit in Nederland en Europa, maar die was er drie jaar geleden in Californië ook. Ook in Nederland is sprake van een gigantisch stijgende vraag, bijvoorbeeld vanuit de ICT-sector. Net als in Californië is er in Nederland sprake van een min of meer monopolistische situatie. NUON en Essent hebben gezamenlijk al zo’n 70% van de elektriciteitsmarkt in handen. Netbedrijven zijn monopolist bij uitstek. Op het gebied van energiebesparing is ook in Nederland sprake van stagnatie. Het zou te gek voor woorden zijn als de overheid onder druk van marktpartijen moet inleveren op de milieueisen. Het is onjuist om te veronderstellen dat de ontwikkeling naar nieuwe toepassingen en diensten zou stagneren zonder privatisering. Een aantal Nederlandse bedrijven is er al volop mee bezig. Sterker nog, wanneer de bedrijven de beurs op gaan, is de kans groot dat ze worden opgekocht en in grote internationale fusies ondergaan. Uiteindelijk kan daarmee in Nederland een riskante situatie ontstaan als een moederbedrijf in de problemen komt. De distributiebedrijven willen kapitaal verwerven om buitenlandse partijen te kunnen opkopen, maar dat is bepaald geen maatschappelijk belang. Het is beslist niet zo dat in heel Europa alles geprivatiseerd wordt. Juist netwerkbedrijven, die een cruciale rol in de leverantie van stroom vervullen, moeten niet geprivatiseerd worden. Als de aandelen uit handen zijn gegeven, krijgt de overheid ze nooit meer terug. De minister heeft beslist niet de macht om in te grijpen als een bedrijf weigert te investeren, als een bedrijf weigert het net op een goede wijze te onderhouden. Het gaat om een monopolist die niet in de markt moet worden gezet. De vergaande schaalvergroting baart zorgen. Het lijkt wenselijk om een grens te stellen. De DTE ziet toe, maar kijkt slechts of er geen sprake is van marktmisbruik. Het risico dat een partij die een groot gedeelte van de Nederlandse markt in handen heeft, failliet gaat, lijkt te groot. In de sector van het openbaar vervoer is in dit opzicht een precedent aanwezig. In hoofdstuk 4 van de Elektriciteitswet staan de regelingen ten aanzien van de beschermde afnemers. Er is sprake van een vergunningplicht voor iedereen die aan die afnemers wil leveren. Zal dit hoofdstuk vervallen als straks de afnemers vrij worden? Naar de mening van de fractie van GroenLinks zou dit een veel te vergaand gevolg zijn. Hetzelfde geldt voor de verplichte afname van duurzame stroom en WKK-stroom. Bestaat op de vrije markt niet langer de verplichting om dit type stroom van kleine opwekkers af te nemen?
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
10
Het milieu dreigt ten onder te gaan in het marktgeweld. WKK is gewoon te duur en kan niet concurreren met de vuile stroom uit het buitenland. De minister dient een gericht beleid op te zetten teneinde WKK en decentrale opwekking te stimuleren. Hierbij kan gedacht worden aan een verplichte terugleververgoeding voor alle decentrale opwekking. Deze vergoeding zou betaald kunnen worden uit een heffing op het net. Eerder is al gepleit voor een aanpassing van de nettarieven. Alle decentrale opwekkers betalen thans ten onrechte mee aan het hoogspanningsnet. Antwoord van de minister De minister merkt allereerst in de richting van de schriftelijke inbreng van MKB Nederland op dat het aantal storingen in de afgelopen jaren licht is afgenomen. Er is slechts groei in het aantal storingen als gevolg van het doorzagen van kabels door aannemers. De energievoorziening in Nederland was en is goed. Dat moet zo blijven, sterker nog, er kan verbetering in worden aangebracht. De markt wordt geliberaliseerd om ervoor te zorgen dat consumenten over een betrouwbare en goedkopere energievoorziening kunnen beschikken. Dat dat mogelijk is, kan worden geconstateerd in landen als Finland, waar de liberalisering al achter de rug is. Er wordt naar gestreefd om de veranderingen in de energiemarkt zeer zorgvuldig te implementeren. Het kabinet en een grote meerderheid van de Kamer zijn het steeds eens geweest over de hoofdlijnen van het beleid. Het streven is erop gericht, die eensgezindheid te handhaven. Een van de belangrijke voordelen van liberalisering is dat elke energiedrager zijn eigen kosten moet dragen. De groene Belgische minister heeft erop gewezen dat een internalisering van de kosten van kernenergie inhoudt dat staten niet meer kunnen meesubsidiëren aan onderdelen van die kosten. De DTE acht het onwaarschijnlijk dat de problemen op de Californische markt zich op korte of middellange termijn kunnen voordoen op de Nederlandse markt. Californië heeft te kampen met een enorm gebrek aan productiecapaciteit. Dat is mede veroorzaakt door extreme weersomstandigheden en een enorm sterke uitbreiding van de IT-bedrijven. Door de zeer hoge eisen op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening duurt het in Californië langer dan in Nederland voordat een vergunning voor de bouw van extra productiecapaciteit wordt verleend. In Nederland en omringende landen is op dit moment sprake van overcapaciteit, terwijl tegelijkertijd plannen in uitvoering worden genomen om capaciteit bij te bouwen. De bevoegdheid van de overheid om bij te bouwen, die neerkomt op herintroductie van de centrale regie van de productiecapaciteit, is onlangs afgeschaft. Een dergelijke bevoegdheid is ook niet nodig. Indirect kan de overheid via de tarieven invloed uitoefenen op het op peil houden dan wel uitbreiden van de productiecapaciteit. Bezien zal worden in hoeverre lessen te leren zijn uit de ontwikkeling in Californië. Op de inhoud van mogelijke maatregelen kan niet vooruitgelopen worden, maar de Kamer zal daar uiterlijk bij het verschijnen van het energierapport, voorjaar 2002, nader over worden geïnformeerd. Er wordt thans een nadere analyse verricht in het kader van de energievoorziening op lange termijn en de duurzaamheidsdoelstellingen. In die analyse wordt bezien of de instrumenten, die deels gebaseerd zijn op een niet-geliberaliseerde markt, nog wel passend zijn. Wellicht moet een ander instrumentarium worden opgericht om werkelijk aan alle doelstellingen te kunnen voldoen. Er is gevraagd om een tweejaarlijks overzicht van de capaciteitsontwikkeling. Bezien zal worden of en, zo ja, in welke vorm een marktmonitor kan worden ontwikkeld. Als er eerder reden is om bij de Kamer terug te komen, zal dat vanzelfsprekend gebeuren. Overigens moeten bedrijven en marktpartijen in de Nederlandse marktomstandigheden het best in staat worden geacht om af te wegen of en, zo ja, wanneer nieuwe capaciteit
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
11
dient te worden bijgebouwd. Als er de noodzaak is om iets te doen op het gebied van de capaciteit, zal Nederland dat niet alleen doen. De Europese aanpak heeft dan de voorkeur. In Brussel ligt een Groenboek voor over de voorzieningszekerheid. De Kamer zal daarover een notitie ontvangen. In Californië is ook de transportcapaciteit een probleem. Met de omliggende staten is op vele plaatsen sprake van transportbeperkingen. Daarvan is in de verbindingen van Nederland met omringende landen geen sprake. De import- en exportmogelijkheden zullen door de in gang gezette investeringen voor capaciteitsuitbreiding alleen maar toenemen. Nederlandse afnemers zijn veel minder afhankelijk van nationale productie. Het Nederlandse reguleringsregime verschilt heel sterk van datgene wat in Californië aan de orde is. In tegenstelling tot Nederland mogen fluctuaties in de inkoopprijzen door de distributiebedrijven niet worden doorberekend aan de eindverbruiker. In Californië is ervoor gekozen om de prijzen te blijven reguleren met een vaste maximumprijs. Als er in Nederland ooit sprake zou zijn van een maximumprijs, zou dat in geen geval een vaste zijn. De marktmacht van de producenten is door de huidige schaarste in Californië enorm geworden, terwijl de distributiebedrijven in de financiële problemen komen. Het Nederlands reguleringssysteem faciliteert een betere marktwerking, mede vanwege de andersoortige prijsregulering. Het is mogelijk dat door de veilingen van transportcapaciteit op de dagmarkt voor de regelcapaciteit soms hoge prijzen zullen ontstaan. De DTE zal die ontwikkeling scherp in de gaten houden en zo nodig actie ondernemen. De discussie concentreert zich op de voorwaarden waaronder de netwerken kunnen worden geprivatiseerd. Er ligt een instemmingsverzoek voor inzake de voorgenomen overname van NRE door Endessa. Medeoverheden en potentiële kopers moet aan het eind van de discussie duidelijkheid kunnen worden verschaft. Privatisering brengt geen starheid van wetgeving met zich. Als er lacunes in de wetgeving blijken te zijn, zal deze moeten worden aangepast of zal de DTE extra bevoegdheden moeten worden gegeven. Elke private aandeelhouder heeft zich aan de wet te houden. Ook in andere landen en de Europese Unie vinden voortdurend aanpassingen in wet- en regelgeving op energiegebied plaats. De gevolgen van marktwerking en liberalisering zijn al duidelijk te zien. Voor de beschermde afnemers zijn de resultaten van de regulering van de nettarieven voor de elektriciteit de volgende. Er is sprake van een reële tariefdaling van cumulatief drie maal 4,5%. Over de komende drie jaar zal sprake zijn van een daling van rond de 15%. De consument bespaart daarmee rond 1,1 mld. gulden, terwijl vóór de liberalisering sprake was van een licht stijgende tendens. Voor kleinverbruikers maken die nettarieven het grootste deel van het tarief uit. Het was onmiskenbaar dat de tarieven stegen. De DTE heeft daarop een aanwijzing gegeven. Het ene bedrijf moet meer verlagen dan het andere. Over drie jaar wordt opnieuw een meting gedaan, waarbij bezien wordt wat nodig is om het net op orde te houden. Als er dan nog efficiencyslagen te maken zijn, zullen de tarieven verder omlaag gaan. Voor de leveringstarieven is wat het handelsdeel betreft een reële tariefdaling van drie maal 2,5% nominaal gerealiseerd. Voor het energiedeel wordt de marktontwikkeling gevolgd. Als de tarieven desondanks zijn gestegen, dan vindt dat zijn oorzaak in de recente stijging van de olieprijs en in de regulerende energiebelasting en de BTW. Dit is een gevolg van de vergroening van het belastingstelsel. Tegenover deze verhoging staat een verlaging van de inkomstenbelasting. Netto wordt de koopkracht door deze maatregelen verhoogd. Ook de vrije klanten profiteren van de forse verlagingen van de nettarieven. Uit informatie blijkt dat de prijzen met gemiddeld 28% zijn gedaald. Als bedrijven niet wensen te onderhandelen, mogen ze natuurlijk niet verwachten dat de aanbieder de prijzen zomaar verlaagt. Aangetekend
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
12
moet worden dat de Europese markt nog niet compleet is. Er is sprake van een overgangssituatie, waarin een aantal kosten nog gedragen moet worden, waar ook het bedrijfsleven aan meebetaalt. Dat verklaart eventuele verschillen met de prijs in omringende landen. Bovendien is er een relatie met de importcapaciteit. Verder kan bijvoorbeeld gewezen worden op de andere brandstofmix in Duitsland. De minister heeft geen enkele vrije klant gehoord die naar de situatie van vóór de marktwerking/ liberalisering terug wil. De resterende vrije periode is kort. Er kan van worden uitgegaan dat contracten op commerciële voorwaarden worden gesloten. De DTE dient ook de ontwikkelingen op de markt voor vrije afnemers in de gaten te houden. Deze ontwikkelingen moeten worden doorberekend in de prijzen voor de beschermde afnemers. De dienst kan daartoe informatie opvragen bij leveranciers, handelaren en netbeheerders. Hij dient de informatie over de tariefontwikkeling bij de grootverbruikers mee te nemen in de beoordeling van de tarieven voor de beschermde afnemers. De grotere verbruikers menen dat zij dankzij de liberalisering belangrijke voordelen genieten. De prijzen voor 2001 zijn wat minder laag dan die voor 2000, omdat thans betaald moet worden voor de geveilde importcapaciteit. De opbrengst daarvan wordt geïnvesteerd in uitbreiding van de capaciteit. Kruissubsidies zijn in 2001 niet langer mogelijk. De minister is ervan overtuigd dat marktwerking steeds grotere resultaten begint af te werpen. Met betrekking tot de angst dat de gehele productiecapaciteit uit Nederland zal verdwijnen, moet worden opgemerkt dat elke producent er belang bij heeft dat sprake is van een behoorlijke mix. Thans is de prijs voor kolen laag. Het is de vraag of de marginale kosten daarvan op termijn zo laag blijven. Het is voorstelbaar dat Duitsland, dat nog een geweldige taakstelling heeft in de CO2-reductie, zich gedwongen zal voelen tot doorberekening van kosten aan de kolencentrales. Het is dus zeer de vraag of de producenten er automatisch belang bij hebben om de goedkoopste mix in stand te houden. Het is overigens wel een onderwerp dat in Europa verder moet worden doorgesproken. Daarbij gaat het onder meer om de eisen die aan centrales worden gesteld. Wat kerncentrales betreft is het nog maar de vraag hoe lang de Europese Commissie accepteert dat bepaalde kosten niet worden doorberekend aan de klant. In het kader van het Groenboek voorzieningszekerheid van de EU wordt een discussie daarover onvermijdelijk. Het doel is dat van elke energie de kosten inherent aan het systeem worden doorberekend. Verder moet natuurlijk worden gesproken over de milieueisen die aan energieopwekking moeten worden gesteld. De signalen over een niet-evenredige kostentoedeling van aansluitingen moeten serieus worden genomen. Er zal een onderzoek naar worden verricht en de Kamer zal daar zo spoedig mogelijk over worden geïnformeerd. Overigens zal de DTE de inspanningen op dit punt intensiveren. Er moet groot belang gehecht worden aan de bescherming van de gebonden afnemer. In de Gaswet en Elektriciteitswet is die bescherming stevig verankerd door de regulering van de tarieven voor deze afnemers. Jaarlijks stelt de DTE kortingspercentages vast, waarmee een efficiënte bedrijfsvoering wordt bevorderd. De liberaliseringsvoordelen worden voor een stukje tenietgedaan door heffingen op ander gebied. Iedere keer moet opnieuw worden uitgelegd dat de vergroening van het belastingstelsel een forse daling van de inkomstenbelasting met zich brengt, zodat de consument over het geheel genomen erop vooruitgegaan is. Toch zijn er geregeld klachten over de hoogte van de energierekening. De aard en inhoud van de klachten zijn niet echt reden tot zorg. De klachten betreffen vooral de verhoging van de REB. Daarnaast zijn er klachten over de onduidelijke totstandkoming van tarieven. Het is helder dat hierin verbeteringen tot stand gebracht moeten worden. In het volgende overleg met EnergieNed zullen hierover afspra-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
13
ken worden gemaakt. De heer Crone en mevrouw Voûte hebben in dit opzicht waardevolle aanbevelingen gedaan. Het platform versnelling energieliberalisering draagt zorg voor het waarborgen van de consumentenbescherming na 2004. Hierop zal te zijner tijd met de Kamer worden teruggekomen. In de werkgroep consumentenbescherming van het platform zijn overigens Consumentenbod en EnergieNed vertegenwoordigd. De precieze vormgeving van de consumentenbescherming hangt af van de uitkomsten van het werk van de werkgroep. Er zal scherp op worden toegezien dat de consumentenbescherming uiteindelijk uitstekend geregeld wordt. De regels inzake de exclusieve vergunningen voor kleinverbruikers zullen vervallen. Hoofdstuk 4 van de Elektriciteitswet vervalt op het moment van liberalisering. Er is dan geen monopolie meer voor levering aan kleinverbruikers, maar wel toezicht op een betrouwbare levering tegen redelijke voorwaarden, conform hoofdstuk 8, paragraaf 1a, van de Elektriciteitswet. Voor gas geldt hetzelfde. Minister, NMA en DTE bezien de inrichting van een helpdesk voor consumentenaangelegenheden. Het lijkt verstandig om deze, ook elektronisch te benaderen, helpdesk aan de DTE te koppelen. NMA en DTE bespreken ook manieren om de behandeling van geschillen te verbeteren. De Kamer zal hierover worden geïnformeerd. De energiebedrijven hebben nog even de tijd om te wennen aan het idee dat klanten bij het bedrijf kunnen weglopen. De bedrijven worden sterk aangemoedigd om te komen tot een goede bejegening van hun klanten. Aan het eind van de rit kan de wenselijkheid van aangescherpte regelgeving aan de orde komen. Het hogedruknet voor gas is voor 50% in handen van de overheid. Tennet komt voor 100% in de handen van de overheid. Dat zal deze kabinetsperiode zo blijven. Eventuele veranderingen in deze verhoudingen zullen altijd met de Kamer worden besproken. De productiebedrijven hebben per 1 januari jongstleden overeenkomstig de overgangswet de verantwoordelijkheid voor de SEP-contracten overgenomen door middel van zogenaamde «back to back»-contracten tussen de productiebedrijven en de SEP. Het beslag van EDF op de aandelen van Tennet kan derhalve thans worden opgeheven. Het is aan de SEP, tegenwoordig het Nederlandse elektriciteitsadministratiekantoor geheten, om daartoe richting EDF stappen te ondernemen. De voorwaarde van de heer Van den Akker dat de regionale netwerkbedrijven nooit in handen mogen komen van commerciële partijen, draait natuurlijk om het voorkomen van oneigenlijke invloed. In de wet- en regelgeving zijn hiertoe de nodige voorwaarden opgenomen. De producent of leverancier kan niet worden aangewezen als netbeheerder. Leden van het bestuur en de meerderheid van leden van de raad van commissarissen mogen direct noch indirect een binding hebben met producent, leverancier, aandeelhouder en netbeheerder. Producent, leveranciers, handelaren en aandeelhouders van de netbeheerder onthouden zich van iedere bemoeienis met de uitvoering van de taken van de netbeheerder. De onafhankelijke netbeheerder is de ruggengraat van het systeem. Er wordt niet voor niets al lang gewerkt aan een goede vormgeving van die onafhankelijkheid. De hele wetgeving, alsmede de beleidsregels, zijn daarop geënt. In de meest recente brief is een overzicht gegeven van situaties die zich zouden kunnen voordoen, en de instrumenten die de minister in die gevallen tot haar beschikking heeft. Die situaties hadden betrekking op ongewenst gedrag op het gebied van onder meer investeringen, informatie-uitwisseling en kruissubsidiëring. De bestaande wet- en regelgeving is volledig toegerust om die ongewenste situaties te voorkomen. Overigens gaat Nederland daarin verder dan veel andere Europese landen. De DTE heeft vele taken rond de positionering van het netbeheer. De dienst ziet toe op de onafhankelijke positionering van de netwerken, beoordeelt de voorstellen voor investeringen in netwerken,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
14
beoordeelt de capaciteitsramingen, en stelt de nettarieven en de voorwaarden voor nettoegang vast. De minister heeft vervolgens de cruciale bevoegdheid om een andere netbeheerder aan te wijzen. Als een private netbeheerder zijn werk niet goed doet, kan bijvoorbeeld Tennet als netbeheerder worden aangewezen. Dat is naar de stellige overtuiging van de minister zeer snel te regelen. Bij de aanwijzing van een andere netbeheerder mag de oude, wanpresterende netbeheerder de netbeheerderstaak niet meer uitvoeren. De oude netbeheerder moet de nieuwe in staat stellen om die taak over te nemen. Ter zijde moet erop worden gewezen dat de directie en de meerderheid van de raad van commissarissen geen binding mogen hebben met de aandeelhouder. Op basis van de wet is het niet mogelijk dat de neteigenaar de nieuwe netbeheerder frustreert in het uitvoeren van taken. De netbeheerder heeft exclusieve wettelijke taken en bevoegdheden. Overtreding van een aantal artikelen van de Elektriciteitswet en de Gaswet levert een economisch delict op. Te denken valt aan het niet-naleven van bindende aanwijzingen van de directeur DTE, aan het niet-voldoen aan een verzoek van de DTE of de minister om gegevens of inlichtingen, aan het niet-uitvoeren van taken op het gebied van netaanleg en netonderhoud, aan bemoeienis van producenten, leveranciers, handelaren en aandeelhouders met de taken van de netbeheerder, aan het bevoordelen van een in een groep verbonden groepsmaatschappij, aan het niet-verschaffen van capaciteitsramingen aan de DTE en aan het niet geheimhouden van vertrouwelijke gegevens. Als de overtreding opzettelijk wordt verricht, is sprake van een misdrijf waarop een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar of een aanzienlijke geldboete staat. Een overtreding wordt bestraft met een hechtenis van ten hoogste een jaar of een aanzienlijke geldboete. Bovenop dit alles heeft de minister nog de bevoegdheid van toepassing van bestuursdwang. Dat betekent dat de overheid op kosten van de overtreder door feitelijk handelen kan optreden tegen datgene wat in strijd met de verplichtingen wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Als een gemeente met de netbeheerder een afspraak heeft gemaakt om in een wijk stadsverwarming aan te leggen, en de netbeheerder wil van die afspraak af, dan ligt een gang naar de DTE voor de hand. Er hoeft overigens geen probleem te ontstaan, want de netbeheerder mag de kosten van een relatief dure infrastructuur doorberekenen in de tarieven. De heer Crone heeft de vrees uitgesproken voor een langdurige juridische strijd indien de neteigenaar bezwaar aantekent tegen een afgedwongen investeringsplicht. Op de Europese markt is het slecht voorstelbaar dat bedrijven dit risico zullen nemen. Al heel snel zal een «blame and shame»cultuur ontstaan. Het is van belang dat er goede afspraken worden gemaakt met de nieuwe neteigenaar voor het geval een andere netbeheerder wordt aangewezen of andere, minder verstrekkende maatregelen worden genomen. Te denken valt aan een goed beschreven procedure, waardoor voorkomen kan worden dat de eigenaar weigert medewerking te verlenen aan het verbeteren van de kwaliteit van zijn net na instructie van de DTE c.q. de minister van EZ. Daarbovenop zal nog een tweetal vergaande voorwaarden worden gesteld. Bij het beoordelen van privatiseringsverzoeken zal een verklaring worden geëist, waarin is vastgelegd dat de nieuwe neteigenaar in alle omstandigheden medewerking verleent om de kwaliteit van het net optimaal te houden. Dit is weliswaar formeel in de wet geregeld, maar een privaatrechtelijke afspraak tussen minister en nieuwe eigenaar daarbovenop kan behulpzaam zijn. Deze overeenkomst kan niet zonder medewerking van de minister worden gewijzigd. Voordat een besluit zal worden genomen over de privatisering van de regionale energiebedrijven zal de DTE een extra toets uitvoeren op de onafhankelijke positionering van de netbeheerder. Daarbij gaat het om de periode na de aanwijzing van de netbeheerder. De praktijk sinds de
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
15
aanwijzing zal bij die toets worden betrokken. Er zal sprake moeten zijn van onberispelijk gedrag. Indien daarvan geen sprake is, zal de privatisering niet doorgaan. De DTE zal worden opgedragen om periodiek de stand van zaken met betrekking tot de investeringen door de netbeheerder in kaart te brengen. De dienst heeft aangegeven dat hij op korte termijn een onderzoek zal verrichten naar de wijze waarop de onafhankelijkheid en de mate van «unbundling» in de praktijk is vorm gegeven. Mocht blijken van situaties waarin een en ander niet goed is geregeld, dan zal niet worden geschroomd om passende maatregelen te nemen. De heer Crone heeft gevraagd of de corporate-governanceregels ook op de netbeheerders van toepassing zijn. Dat is niet het geval. De Elektriciteitswet is een lex specialis en biedt specifieke regels voor corporate governance voor netbeheerders. Er is dus sprake van een blijvend sterke positie van de raad van commissarissen. Het regime van Tennet is een structuurmodel. Voor regionale netbeheerders lijkt het er sterk op. Toezicht op energiebedrijven door middel van publiekrechtelijke sturingsinstrumenten met goede toezichtsen handhavingsinstrumenten verdient de voorkeur. Het aandeelhouderschap van medeoverheden is daarvoor niet nodig. Een toezichtstaak via dat aandeelhouderschap zou wezensvreemd zijn. Dat geldt temeer als bedrijven zijn georganiseerd als privaatrechtelijke rechtspersonen. De overheid heeft uit hoofde van haar aandeelhouderschap maar heel beperkte zeggenschap om het management van de onderneming te beïnvloeden. Daaruit volgt dat de effectiviteit van overheidsaandeelhouderschap om publieke belangen te borgen, zeer beperkt is. Regelgeving en toezicht zijn toereikende middelen. De effectiviteit van vennootschapsrechtelijke instrumenten om publieke belangen te behartigen is ook zeer beperkt. In de afgelopen jaren hebben in de bedrijven steeds discussies over mogelijke investeringen plaatsgevonden. Het is bepaald niet zo dat de provincies daarbij steeds een liefdadig standpunt hebben ingenomen inzake winstnemingen. Desalniettemin is het Nederlandse hoogspanningsnet op orde. Niet voor niets is een toezichtinstrumentarium opgebouwd. De voorschriften waar de bedrijven aan moeten voldoen en de informatie die ze daarover aan de DTE moeten overleggen, zijn al genoemd. De maximumprijs wordt door de DTE vastgesteld. Winst kan gemaakt worden door efficiënter met de kosten om te gaan. Verder kunnen schaalvoordelen worden gerealiseerd. Als een bedrijf werkelijk winst wil blijven maken, moet het ook investeren. Met het oog op de uitbreiding van de werkzaamheden ligt een plan voor om de formatie van de DTE uit te breiden van 15 naar 25 plaatsen. Indien dat noodzakelijk blijkt te zijn, zal niet worden geaarzeld om de dienst verder uit te breiden. Overigens dient erop gewezen te worden dat de dienst af en toe externe deskundigheid inhuurt. Waar nodig is er bovendien steun van de NMA. Als blijkt dat er lacunes in de wet zitten, zal de wet worden gewijzigd in de zin van uitbreiding van bevoegdheden van de DTE. Reacties van de NMA blijven in de huidige situatie inderdaad soms te lang uit. In de Elektriciteitswet is de mogelijkheid van voorlopige voorziening voor de DTE opgenomen. Er zijn voorbeelden bekend waarin de dienst op het verzoek om een voorlopige voorziening binnen een week uitspraak heeft gedaan. Overigens is snelheid natuurlijk niet de belangrijkste factor, het gaat om de gedegenheid van de beslissing. Zeker de NMA krijgt regelmatig zeer complexe problemen voorgelegd. Het handhavingsbeleid en daarmee artikel 5a, lid 4, van de Elektriciteitswet is goed bij de DTE verankerd. Mede dankzij een amendement van de zijde van de CDA-fractie heeft de toezichthouder thans de bevoegdheid om een dwangsombeleid te ontwikkelen. De beleidsregels moeten op de praktijk gebaseerd zijn. Die praktijk moet door de DTE worden omgezet in een bestendige beleidslijn.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
16
Er is al met al voldoende zekerheid rond de waarborgen. De waarborgen die het systeem in zich heeft met betrekking tot de voorzieningszekerheid en het belang van de consument, staan los van het aandeelhouderschap. De minister mag daarop steeds worden aangesproken, ook na privatisering van de bedrijven. Op grond van de Europese richtlijn kunnen lidstaten die de markt verder hebben geliberaliseerd dan de richtlijn vereist, een beroep doen op het reciprociteitsbeginsel. Zij kunnen de toegang tot hun markt vanuit een andere lidstaat beperken als geen sprake is van een vergelijkbare mate van marktopenstelling in die lidstaat. Onder andere Frankrijk heeft de markt minder opengesteld dan Nederland. Het land heeft de elektriciteitsrichtlijn niet geïmplementeerd. Dat betekent dat Franse stroom geleverd aan klanten onder de 100 gigawatt/uur door Tennet niet mag worden toegelaten. Transport door Tennet van Franse stroom is alleen toegestaan als het contract reciproque is, dat wil zeggen dat geleverd wordt aan afnemers boven de 100 gigawatt/uur. Tennet heeft geen stroom getransporteerd afkomstig uit landen die in de regeling in- en uitvoer, die december 1999 van kracht is geworden, genoemd worden. Overigens worden bestaande contracten in de regeling gerespecteerd. Inmiddels is de EU begonnen met de procedure van ingebrekestelling tegen Frankrijk. Met betrekking tot WKK is de investeringsaftrek verhoogd met 80 mln. gulden. Specifiek voor WKK is per 1 januari 2000 130 mln. gulden gereserveerd in het kader van de terugsluis van de REB. WKK zal binnen randvoorwaarden, in casu respect voor het level playing field, Brussel en kosteneffectiviteit, worden gestimuleerd. Er wordt met marktpartijen gesproken over de mogelijkheden om het stimuleringspakket aan te passen, zodat het beschikbare budget ook echt wordt gebruikt. Als het uiteindelijk onvoldoende blijkt, zal samen met Financiën en VROM worden bezien of nog andere stimuleringsmaatregelen mogelijk zijn. Momenteel gaat het vooral om het aanpassen van de rendementseis en de bovengrens van de afdrachtskorting. Binnen enkele weken moet deze kwestie zijn opgelost en zal daarover met de Kamer kunnen worden gedebatteerd. Afgelopen week is het nieuwe steunkader van de Europese Commissie gepubliceerd, hetgeen mogelijk nieuw licht op de zaak werpt. Overigens moet worden aangetekend dat import van kern- en kolenstroom niet altijd ten koste gaat van WKK of duurzaam. Een toenemende import kan ook gewoon effect hebben op conventionele centrales. Omgekeerd leidt het weren van kernen kolenstroom niet automatisch tot meer WKK-inzet. Het kan niet worden uitgesloten dat in dat geval de koleninzet in Nederland zal toenemen. Aangezien aan WKK een milieuvoordeel kan worden toegekend, is er een grondslag om de toepassing ervan te stimuleren als de milieukwaliteit onvoldoende in de marktprijs tot uiting kan komen. WKK mag echter niet leiden tot verstoring van het level playing field. Het is geen doel, maar een middel, een van de vele middelen die zijn opgenomen in de uitvoeringsnota klimaatbeleid en het actieprogramma energiebesparing. Er is gevraagd wanneer de artikelen met betrekking tot de redelijke voorwaarden in werking zullen treden. Het advies van de Raad van State is binnen. De Kamer zal daar zeer binnenkort een reactie op ontvangen. De artikelen over de exclusieve bevoegdheid van de Nederlandse rechter hebben betrekking op de middelgrote verbruikers en kleinverbruikers. Ze zullen in werking treden op het moment dat deze markten vrijkomen. Nadere gedachtewisseling De heer Crone (PvdA) dankt de minister voor haar woorden over de reciprociteit. Er moet druk op Europa blijven worden uitgeoefend, zowel op het punt van de reciprociteit als inzake gelijke milieunormen. Het mag niet
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
17
zo zijn dat de concurrentieprijs verlaagd wordt ten koste van het milieu. De minister dient op dit punt zo mogelijk met nieuwe initiatieven te komen. De versterking van de DTE verdient ondersteuning. Deze versterking dient wel vooruit te lopen op verdergaande privatisering teneinde te voorkomen dat steeds problemen achteraf moeten worden opgelost. Cruciaal is de structuur tussen de moeder en de dochter. De prijs wordt vastgesteld door de DTE, dus het is niet mogelijk om overmatige winst te maken, aldus de minister. Dit is niet juist, want de winst is het verschil tussen de prijs en de kosten. Het plafond van de prijs staat vast, het rendement is maar 6%, dus de ondernemer kan slechts de winst vergroten door efficiënter te zijn. Er zijn reeds voorbeelden van netbedrijven die goedkoper willen investeren dan tot nu toe gebruikelijk is. De brief van Zoetermeer is bekend. Het is in feite de logica die uit privatisering voortvloeit. Op welke wijze kan de politiek de netbedrijven dwingen om tegen de natuur van het ondernemerschap in toch goede investeringen te doen met een langere terugverdientijd? Er kunnen milieueisen worden opgelegd. WKK kan enthousiaster worden gestimuleerd. Er kunnen transparante regels worden opgesteld voor de kostenverdeling en de milieukosten. Een ondernemer kan ook zijn winst verhogen door de aansluittarieven te verhogen. Ook daarvoor bestaan geen transparante regels. De minister heeft gezegd op twee punten scherpere privaatrechtelijke afspraken te willen maken. Vooralsnog lijkt dat onvoldoende. Alleen al de kostenverdeling bij nieuwe investeringen in relatie tot de economische kostenverdeling verdient meer regulering. Over de kostenstructuur kan gedurende het proces meer helderheid ontstaan. In het gunstigste geval is dus sprake van een overgangsprobleem. Als de kostenstructuur helder is, is het onmogelijk dat een private ondernemer met zijn eigen kostenstructuur komt, en is weer een hobbel genomen. Maar zolang dit niet is geregeld, evenmin als de onafhankelijkheid van de netbeheerder, blijft hij tegen privatisering en kan alleen productie en handel worden vrijgegeven. Mevrouw Voûte-Droste (VVD) dankt de minister voor het wegnemen van een aantal zorgen. Het is van groot belang dat het waarborgen van het publieke belang in de wetgeving wordt opgenomen. Als het parlement vertrouwen heeft in de eigen wetgeving, is het uiteindelijk de DTE die het toezicht moet verzorgen. Het is daarom van belang dat de minister heeft toegezegd dat deze dienst versterkt zal worden, niet alleen in capaciteit, maar ook in kwaliteit. Het parlement kan de vinger aan de pols houden via het energierapport, dat volgend jaar al zal verschijnen. Verder komt er een tweejaarlijks bericht over de capaciteit van het net en de productiefactor, inclusief toekomstramingen. De DTE dient ook toe te zien op ongewenste clustering in de energiesector, alsmede op de ontwikkelingen in de gasmarkt en de concurrentiemogelijkheden van de afnemers daarin. Deze vraag is met name van belang voor het midden- en kleinbedrijf en de agrarische sector. De energierekening van de MKB’er als nog gebonden klant baart namelijk zorgen. De kostenverlaging die bij de grote bedrijven is gerealiseerd, dient ook bij het MKB terecht te komen. Er moet meer helderheid worden geboden over de teruggave van de heffingskorting van f 370. In de periode dat er nog gebonden klanten zijn, dienen de energiebedrijven klantgericht te opereren. Klantgerichtheid moet een voorwaarde zijn voor toestemming om tot privatisering over te gaan. Er kan worden gedacht aan een kwaliteitskeurmerk klantgerichtheid (ISO 9001). De minister heeft extra voorwaarden voor het toezicht gegeven. Als daaraan wordt voldaan, kunnen minderheidsaandelen worden geprivatiseerd, waarbij duidelijkheid wordt geboden over het privatiseren van het totale pakket op het moment in 2003 dat de markt volwassen zal zijn.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
18
De heer Van den Akker (CDA) dankt de minister voor de toezeggingen die zij heeft gedaan, met name op het punt van het toezicht en de scheiding van netbeheer en leveringsactiviteiten. Het toezicht blijft overigens een punt van grote zorg. De DTE is de afgelopen jaren heel zorgvuldig opgebouwd. Het is van groot belang dat de dienst zijn huidige functies behoudt. De komende wet inzake de ZBO-status dreigt het zorgvuldig opgericht bouwwerk echter weer af te breken. De aandrang op het in werking treden van de artikelen inzake de redelijke voorwaarden heeft te maken met het op de elektriciteitsmarkt komen van grote groepen kleinere verbruikers. Als die redelijke voorwaarden niet op tijd zijn ingevuld, zijn ze geen partij voor de grote elektriciteits- en gasbedrijven. Wat de prijzen betreft was het betoog van de minister niet overtuigend. De prijzen in Nederland liggen ten opzichte van het buitenland 50% hoger. Dat sprake is van een daling ten opzichte van 1998 is voor het bedrijfsleven, met name het MKB, niet relevant. De grotere verbruikers hebben gevraagd om een plaats in het platform versnelling energieliberalisering. De minister heeft dat verzoek afgewezen en daarbij gezegd dat de grotere verbruikers dat ook niet zouden moeten willen. Het blijft vreemd dat de afnemers niet in het platform worden opgenomen. Zolang niet aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan, dient privatisering achterwege te blijven. Die lagere prijzen moeten eerst worden gerealiseerd. Het hoogspanningsnet en het hogedrukleidingennet moeten eerst in handen van de overheid komen. Alleen toezeggingen zijn niet voldoende. In het verleden is gezegd dat eerst geliberaliseerd en vervolgens geprivatiseerd zou worden. Thans blijkt het gelijk op te moeten gaan. De heer Van Walsem (D66) ziet het als rol van de volksvertegenwoordiging om de ongerustheid bij het publiek weg te nemen in plaats van te vergroten. Duidelijkheid voor de burgers en de bedrijven is het beste middel om tot het goede product te komen. Marktwerking onder de goede voorwaarden zal leiden tot de gewenste uitkomst. Bij de netwerken is sprake van een monopolie. Daarvoor is dus goede regelgeving noodzakelijk. Die is inmiddels totstandgekomen. De vrije toetreding, de betaalbaarheid, de betrouwbaarheid en de duurzaamheid zijn genoegzaam geregeld. Een van de garanties voor leveringszekerheid is de 40% decentrale opwekking, die derhalve moet worden gekoesterd. De minister heeft een notitie over WKK toegezegd. Er dient te worden vertrouwd op het oordeel van gemeente- en provinciebesturen inzake privatisering. Eventuele rechtszaken van bedrijven tegen de overheid dienen zo vlot mogelijk te worden afgewikkeld. Bedrijven hebben het recht om te protesteren tegen eventuele onrechtmatige overheidsdaden. De komende drie overgangsjaren bieden mogelijkheden om de werking van het systeem verder te perfectioneren. In die tijd kan 49% verkocht worden. Volgens de minister mag vóór 2004 het stemrecht van de 51% door certificatie van de aandelen in een administratiekantoor terechtkomen. Deze suggestie verdient ondersteuning. Vóór 2004 zal de Kamer kunnen beoordelen of de minister dit kan doen, daarna niet meer. Het is duidelijk dat de DTE goed geoutilleerd moet zijn. Er kan worden gedacht aan versterking van de dienst door oprichting van een netwerkautoriteit. Bij verdere privatisering dienen de waterleidingbedrijven buiten beschouwing te blijven. Mevrouw Vos (GroenLinks) vindt het een principiële zaak dat een netbedrijf, dat een monopolist is, niet in de markt kan worden gezet. Het gaat om cruciale infrastructuur, waar de overheid grip op moet houden. In dit
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
19
kader kan een parallel worden getrokken naar de privatisering van het spoorvervoer, waar de infrastructuur ook bij de overheid blijft. De gang van zaken rond het nutsbedrijf regio Eindhoven heeft het vertrouwen in lokale en provinciale bestuurders niet vergroot. Bedrijven als Endessa zijn geen partij voor dergelijke bestuurders. Kunnen overheid en netbeheerder als een bedrijf geprivatiseerd is er voldoende grip en toezicht op houden dat maatschappelijk wenselijk wordt gehandeld? De voorwaarden van de minister zijn niet overtuigend. Het is echt de vraag of de minister investeringen van een neteigenaar kan afdwingen. Mogelijk zit de overheid thans al te ver op afstand. Een maatschappelijke wenselijkheid om te investeren in stadsverwarming blijkt nu al moeilijk af te dwingen. Kunnen klanten die nu aangesloten zijn op stadsverwarming, er in de toekomst voor kiezen om dat hogere nettarief niet te betalen? De schaalvergroting is een risico op zichzelf. De NMA toetst weliswaar op misbruik van economische machtsposities, maar zij heeft geen rol als er te weinig bedrijven zijn. Als een van die grote bedrijven failliet gaat, ligt een groot deel van de markt plat. De heer De Wit (SP) blijft voorstander van het in publieke handen houden van het netwerk. In de Kamer bestaat op dit moment geen meerderheid voor privatisering. De minister kan derhalve geen toestemming geven voor de verkoop van REMU. Naarmate de Kamer meer bezwaren tegen privatisering oppert, komt de minister steeds meer in de publieke richting. De voorwaarden en waarborgen inzake de toezichthouder worden aangescherpt. De aanwijzingsbevoegdheid van de minister veronderstelt dat een nieuwe netbeheerder verplicht is om erop in te gaan. De heer Van den Berg (SGP) is niet op alle punten gerustgesteld door de reactie van de minister op de situatie in Californië. Het is goed dat er lessen worden geleerd en dat de minister er in de richting van de Kamer op terug zal komen. Klantvriendelijkheid is van het grootste belang. Consumentenbond, LTO en MKB hebben opnieuw hun zorg uitgesproken over de huidige situatie en over de mogelijke gevolgen van de voorstellen van de minister. Liberalisering en privatisering van de productiebedrijven kunnen onder de genoemde voorwaarden doorgang vinden. Netwerken, landelijk en regionaal, zijn infrastructuur en moeten om die reden in publieke handen blijven. De minister scherpt de voorwaarden elke keer opnieuw aan, waarmee de vraag naar het belang van privatisering natuurlijk pregnanter wordt. Welke ruimte houden private partijen nog over? Het is helder dat de waterleidingbedrijven buiten de privatisering moeten worden gehouden. De heer Van Dijke (RPF/GPV) is voor een belangrijk deel gerustgesteld door de woorden van de minister over de mogelijkheid dat een situatie als in Californië zich ook in Nederland zal voordoen. Het is goed dat erop teruggekomen zal worden. De afronding van de privatiseringskwestie zal voor een belangrijk deel afhangen van de houding van de PvdA-fractie in dezen. Gevreesd moet worden dat de fractie na enkele moties en enig overleg in het Torentje achter de minister gaat staan. De minister merkt nog eens op dat de DTE de benodigde sterkte moet hebben. De dienst wordt thans uitgebreid. Verdere uitbreiding zal plaatsvinden op het moment dat er een taak bij komt. De suggestie van een netwerkautoriteit is in dit verband interessant. Er komt een helpdesk met een verwijsfunctie, hetgeen de transparantie ten goede zal komen. Het ministerie zal op die manier snel weten over welke bedrijven de meeste
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
20
klachten komen. Naarmate de markt dichterbij komt, zullen de bedrijven qua klantgerichtheid wat handiger worden. Er moet echt wat gebeuren. Op dit moment is dus sprake van toezicht door de DTE. De vormgeving in de toekomst ligt nog open. De suggestie van een ISO-norm kan daarbij worden meegenomen. De ultieme beloning voor kwaliteit is een trouwe klant. Consumentenbescherming zal met name worden beoordeeld op de snelheid waarmee men van een leverancier af kan. De bevoegdheden van de DTE zullen niet worden gewijzigd. Ze liggen vast in de Elektriciteitswet en de Gaswet. Voorzover de relatie met de NMA in deze wetten is vastgelegd, blijft ook deze ongewijzigd. De reciprociteit blijft in stand totdat in heel Europa geliberaliseerd is. Naarmate het level playing field Europeser wordt, is het van belang om in Europees verband milieunormen af te spreken. Er is al iets van terug te vinden in het steunkader voor milieu-investeringen, waar op het terrein van energie meer kan dan op basis van de eerste voorstellen verwacht mocht worden. Er komen nieuwe voorstellen voor de liberaliseringsrichtlijnen. Naar verwachting zal de markt in Europa voor bedrijven op 2003 en voor iedereen op 2005 opengesteld worden. Er zal een aanvullende richtlijn komen over de regulering van de nettarieven. De splitsing van netten zal veel verder gaan dan tot nu toe in Europese wetgeving is opgenomen. Wat Nederland op dit moment doet, zou weleens conform die aanvullende richtlijnen kunnen zijn. Waarschijnlijk komt er ook iets over onafhankelijke toezichthouders in de richtlijnen te staan. De kwestie van de kostenstructuur staat in feite los van het aandeelhouderschap. Binnenkort zal de Kamer hierover een brief ontvangen. In het kader van de aanleg van netten met milieuvoordelen dient erop gewezen te worden dat de wet het monopoliedeel regelt. Voor elektriciteit geldt de aansluitplicht en is bepaald dat aanmerkelijke extra investeringen in de tarieven kunnen worden doorberekend. Eventuele extra investeringen met milieuvoordelen zijn een zaak van overleg tussen de projectontwikkelaar en/of de gemeente en de gebruikers. De aandeelhouder staat daarbuiten. Er zal niet alleen een brief over de transparante tariefstructuur worden gestuurd, maar er zullen ook tezamen met de DTE transparante beleidsregels worden opgesteld, die vervolgens in de Staatscourant zullen worden gepubliceerd. Er zijn opmerkingen gemaakt over ongewenste clustering. De reactie van MKB Nederland hierover was verbazingwekkend. Bedrijven moeten zich permanent bezinnen op de markt waarop zij werken. Het zou bizar zijn om een energiebedrijf bij voorbaat te verbieden om iets te doen in de sfeer van installaties. Wat wel helder is, is dat als energiebedrijven zich bezighouden met commerciële activiteiten, zij dat gescheiden moeten houden van monopolieactiviteiten. De tarieven voor de monopolieactiviteiten, te weten het netwerk en de levering aan beschermde afnemers, worden door de DTE vastgesteld. De bedrijven worden door de DTE gedwongen om forse efficiencyslagen te maken. Er kan geen sprake zijn van ongerechtvaardigde winsten die kunnen worden aangewend voor commerciële activiteiten. Als sprake zou zijn van een te grote concentratie, is de Mededingingswet van toepassing. De opmerking over de heffingskorting van f 370 zal nader beantwoord worden. Kan een klant met een stadsverwarmingsaansluiting naar een andere aanbieder toe? Dat hangt af van de inhoud van de contracten. Veelal gaat het om langlopende contracten. Na afloop daarvan moet de klant onderhandelen met de bestaande en eventueel een nieuwe aanbieder. Bij onredelijke voorwaarden kan hij een beroep op de NMA doen. Het is duidelijk dat de leverancier zeer veel belang heeft bij continuïteit van de relatie met de klant. De grootverbruikers zijn al vrij en dienen derhalve niet in het platform versnelling energieliberalisering te worden opgenomen. De vertegen-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
21
woordiger van VNO-NCW in het platform bemoeit zich niet met de energiebedrijven, maar vertolkt de stem van de grootverbruikers. De minister betreurt de moeizame vooruitgang in het proces. Niet privatiseren zal gevolgen voor de consument hebben. Dan zal de aansluiting met de Europese markt verloren gaan. Energiebedrijven hebben geen ruimte om te privatiseren, terwijl door de liberalisering van de energiemarkt de sector onder druk komt te staan. Het is bekend dat aanbieders onder druk gedwongen worden, zo goed mogelijk te presteren. Het is belangrijk dat energiebedrijven over de voordelen van privaat eigendom kunnen beschikken. Daarbij moet aangetekend worden dat de discussie thans gaat over het bezit van medeoverheden. Er wordt nu rechtstreeks in hun rechten ingegrepen, hetgeen Europeesrechtelijk weleens moeilijk te handhaven zou kunnen zijn. Het is voorstelbaar dat tot het moment van volledige liberalisering van de individuele consument in 2003 of 2004 niet wordt ingestemd met privatisering van een meerderheidsbelang van de bedrijven, tenzij die meerderheidsprivatisering als structuurvennootschap is georganiseerd. Tot die datum is privatisering van minderheidsbelangen wel mogelijk, met het uitzicht op meer, mits natuurlijk aan een aantal condities wordt voldaan, bijvoorbeeld onafhankelijk netbeheer en adequaat toezicht. Daar kan nog een voorwaarde aan worden toegevoegd. Bij kritische punten in de besluitvorming over het netbeheer kan de nieuwe aandeelhouder verplicht worden zijn stemrecht uit te oefenen in overeenstemming met de zittende publieke meerderheidsaandeelhouder. Publieke aandeelhouders kunnen zo op cruciale punten van netbeheer geen blokkerende minderheid tegenover zich krijgen. Overigens is het aantal zaken waarover een aandeelhouder mag meebeslissen conform de Elektriciteitswet en de Gaswet zeer beperkt. In het geval van taakverwaarlozing zou de publieke aandeelhouder ervoor kunnen zorgen dat een nieuw management bij de netbeheerder wordt aangesteld. Bezien zal moeten worden of dit soort afspraken in het licht van de handhaafbaarheid op enig moment wettelijk moet worden verankerd. Dat staat een gedeeltelijke privatisering op dit moment niet in de weg. De minister vraagt de Kamer het debat zo snel mogelijk af te ronden. Het wordt tijd dat een signaal wordt gegeven. De mededeling «wacht nog maar een tijdje» kan in dit verband niet als een signaal worden gezien. De kritiek van de zijde van de CDA-fractie en de PvdA-fractie lijkt veel meer met de tijd te maken te hebben, dan met het principe zelf. De voorzitter van de commissie, Biesheuvel De griffier van de commissie, Tielens-Tripels
Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 25 097, nr. 46
22