Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1991-1992
22661
Goedkeuring van de op 29 maart 1991 te Brussel tot stand gekomen Overeenkomst betreffende de overname van onregelmatig binnengekomen of verblijvende personen met bijbehorende Gemeenschappelijke Verklaring en Protocol
Nr. 3
MEMORIE VAIM TOELICHTING
Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt omdat het uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State).
Inleiding Eind 1990 heeft de Bondsrepubliek Duitsland aan haar toenmalige Schengenpartners (België, Nederland, Luxemburg, Frankrijk en Italië) te kennen gegeven de visumplicht voor Poolse onderdanen te willen afschaffen. Polen was onder die omstandigheden bereid de visumplicht voor Duitse onderdanen af te schaffen. In het kader van het in Schengen– verband te voeren gemeenschappelijk visumbeleid heeft de Bondsrepu– bliek toen haar partners verzocht eenzelfde beslissing in overweging te nemen. In het daarna gevoerde onderlinge overleg bleek dat bij die partners de zorg bestond dat de afschaffing van de visumplicht voor Poolse onderdanen het risico van illegaal verblijf zou vergroten. Aangezien een van de problemen bij het beëindigen van illegaal verblijf is, dat van vreemdelingen te wier aanzien onherroepelijk tot verwijdering is beslist, de uitzetting door gebrek aan medewerking van het land van herkomst of transit ernstig wordt bemoeilijkt, kwamen de Schengen– landen tot de overtuiging dat het creëren van een grotere vrijheid van reizen voor Poolse onderdanen in de Schengenlanden niet zonder meer diende te geschieden. Verwezen zij in dit verband ook naar het overleg op 6 februari 1991 met de vaste Commissie voor Justitie en EG-Zaken (Kamerstukken II, 1990/1991, 19326, nrs. 47 en 48). De Bondsrepubliek Duitsland, grootste voorstander van de afschaffing van de visumplicht, heeft zich daarop verplicht de paspoorten van Poolse onderdanen die via grensdoorlaatposten aan de gemeenschappelijke grens van de Bondsrepubliek en Polen inreizen, te voorzien van een inreisstempel. En voorts kwam op 29 maart 1991 te Brussel de Overeen– komst betreffende de overname van onregelmatig binnengekomen personen met bijbehorende Gemeenschappelijke Verklaring en Protocol (Trb. 1991, 65) tot stand. Het instrument van overname-overeenkomsten is bepaald niet nieuw. Reeds in de zestiger jaren heeft Nederland in Beneluxverband overname– overeenkomsten gesloten met respectievelijk Frankrijk (Trb. 1964, 122), de Bondsrepubliek Duitsland (Trb. 1966, 166) en Oostenrijk (Trb. 1965, 60). De verplichting welke bij dit type verdragen wordt aangegaan is dat
213485F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1992
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 661, nr. 3
een Partij onder bepaalde omstandigheden gehouden is personen aan wie het op grond van het nationale vreemdelingenrecht van een andere Partij niet is toegestaan het grondgebied van laatstbedoelde Partij binnen te komen of aldaar te verblijven, terug te nemen. Het over en weer aangaan van dergelijke verplichtmg leidt ertoe dat de uitzettmg van vreemdelingen ten aanzien van wie op basis van het nationale recht tot verwijdering is beslist, eenvoudiger wordt. Die vereenvoudiging van de feitelijke uiteenzetting is dan ook het doel van dergelijke regelingen Bij het sluiten van overname-overeenkomsten worden geen verplich– tingen aangegaan tot het verwijderen van personen. Overname-overeen– komsten vormen ook geen rechtsbasis voor de beslissing tot verwij– dering, noch bevatten deze regelingen welke wijziging brengen in de rechtsbescherming welke een vreemdeling naar het nationale recht van Partijen geniet. Dit alles geldt evenzeer voor de onderhavige Overeen– komst. De ondertekening is ingevolge hun constitutionele recht door het Koninkrijk en Italië geschied onder voorbehoud van bekrachtiging of goedkeuring; België, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Polen, volgens wier constitutionele recht dergelijke overeenkomsten door de regering zelfstandig kunnen worden aangegaan, hebben zonder dit voorbehoud getekend. De rechtsgevolgen van deze wijzen van onder– tekening zijn dat de Overeenkomst per 1 april 1991 alleen tussen de vijf laatstgenoemde Staten in werking is getreden, maar door Italië en het Koninkrijk slechts voorlopig wordt toegepast (artikel 6). De voorlopige toepassing is mogelijk, aangezien de Overeenkomst zoals uit het bovenstaande blijkt een materie betreft ten aanzien waarvan de regering ingevolge de Vreemdelingenwet al bevoegd is regelend op te treden. Daarnaast werd de voorlopige toepassing voor het Koninkrijk wenselijk geacht, omdat alle Partijen de afschaffing van de visumplicht begin april 1991 wilden invoeren en Nederland bovendien ingevolge zijn Beneluxverplichtingen geen zelfstandig beleid terzake kan voeren. De definitieve binding van het Koninkrijk zal uiteraard pas plaats kunnen vinden na verkregen parlementaire goedkeuring. De Overeen– komst zal voor wat betreft het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden. De onderhavige Overeenkomst heeft een multilaterale structuur, zij bevat regelingen inzake de overname van personen tussen alle Partijen onderling. Het bijbehorende Protocol bevat echter gemeenschappelijke verklaringen van de Schengenlanden, welke er - onder andere - toe strekken de uit de Overeenkomst voortvloeiende verplichtingen betref– fende de overname van vreemdelingen (artikel 2) beperkt toe te passen, namelijk alleen met betrekking tot Poolse onderdanen. Artikelsgewijze toelichting Artikel 1 heeft betrekking op de overname van eigen onderdanen en heeft voor Polen tot gevolg dat die Staat op verzoek van elk der Schen– genlanden gehouden is Poolse onderdanen die niet of niet meer voldoen aan de op het grondgebied van het verzoekende Schengenland geldende voorwaarden voor binnenkomst of verblijf, over te nemen. Elk Schen– genland gaat de verplichting aan om op verzoek van Polen of een ander Schengenland zijn eigen onderdanen over te nemen die niet of niet meer voldoen aan de op het grondgebied van de verzoekende Staat geldende voorwaarden voor binnenkomst of verblijf. Artikel 2 betreft de overname van andere personen dan eigen onder– danen die via de buitengrenzen van één der Partijen zijn binnengekomen en vervolgens op het grondgebied van een andere Partij niet of niet meer voldoen aan de aldaar geldende voorwaarden voor toegang of verblijf.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 661, nr. 3
De definitie van het begrip buitengrens, in het tweede lid, strekt ertoe aan te geven dat de gemeenschappelijke grenzen tussen de Schengen– landen ook voor de toepassing van deze Overeenkomst worden beschouwd als binnengrenzen in de zin van artikel 1 van de op 19 juni 1990 te Schengen tot stand gekomen Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de Staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten Akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, voortaan de Uitvoeringsovereenkomst, (Trb. 1990, 145). De gemeen– schappelijke grens tussen Polen en de Bondsrepubliek Duitsland wordt aangemerkt als buitengrens. Het derde en vierde lid bevatten uitzonderingen op de verplichtingen voortvloeiende uit het eerste lid en de in het vijfde lid opgenomen definitie van verblijfstitel is gelijkluidend aan die welke in artikel 1 van de Uitvoeringsovereenkomst is opgenomen. Zoals hierboven werd opgemerkt hebben de Schengenlanden in hun onderlinge relatie de toepassing van artikel 2 beperkt. Dit blijkt uit de in het bijbehorende Protocol, onder 2, opgenomen verklaring inzake de artikelen 2 en 5, derde lid. Ingevolge die verklaring kunnen de Schengen– partners elkaar op basis van artikel 2 slechts om overname van één categorie vreemdelingen, namelijk Poolse onderdanen, verzoeken. Deze beperking moet worden gezien in het licht van de totstandkoming van de afschaffing van de visumplicht voor Poolse onderdanen. Waar de regering van de Bondsrepubliek het grootste belang aan een visum– vrijdom voor haar eigen onderdanen jegens Polen hechtte, was zij bereid om naast bovengenoemde invoering van de afstempeling van paspoorten ook Poolse onderdanen die via de gemeenschappelijke grens van de Bondsrepubliek en Polen, een buitengrens in de zin van artikel 2, op het grondgebied van een ander Schengenland geraken en daar niet of niet meer voldoen aan de geldende voorwaarden voor binnenkomst of verblijf over te nemen. Deze regeling is voor de andere Schengenlanden finan– cieel aantrekkelijk, omdat een verwijdering over land naar de Bondsrepu– bliek op basis van artikel 2 aanzienlijk goedkoper is dan een verwijdering per vliegtuig naar Polen op basis van artikel 1. Bovendien is een verwij– dering over land in het algemeen eenvoudiger te regelen dan via de lucht. De verklaring laat de mogelijkheid open voor een besluit van de Schen– genlanden om artikel 2 ook op onderdanen van andere (derde) Staten toepasselijk te verklaren. Een dergelijk besluit zou aan de orde kunnen komen in het geval in het kader van een toetreding van een niet-Schen– genland tot de onderhavige Overeenkomst. Het leek de opstellers van het Protocol een logische zaak de besluitvorming van de Schengenlanden terzake de regelen en daarbij tevens rekening te houden met de inwer– kingtreding van de Uitvoeringsovereenkomst. De verklaring heeft tot gevolg dat de onderlinge overnameverplich– tingen op basis van de onderhavige Overeenkomst beperkt blijven tot eigen onderdanen (artikel 1) en Poolse onderdanen, maar laat de bestaande onderlinge overnameverplichtingen uit anderen hoofde - voor het Koninkrijk vloeien deze voort uit de Beschikking van de (Benelux) Werkgroep voor het Personenverkeer betreffende de verwijdering en de overname van personen, Luxemburg, 28 juni 1967 (Trb. 1978, 171) en de eerder genoemde terugname overeenkomsten van de Benelux met respectievelijk de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek onverlet.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 661, nr. 3
Artikel 5 bevat onder meer een voorrangsregel voor de toepassing van het op 28 juli 1951 te Genève tot stand gekomen Verdrag betref– fende de status van vluchtelingen, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (Trb. 1951, 131 en 1967, 76). Vermeld zij dat het Verdrag en Protocol eind december 1991 ook voor Polen in werking zijn getreden. Artikel 7 bepaalt dat op gezamenlijke uitnodiging van Partijen andere Staten tot de Overeenkomst kunnen toetreden. Uit artikel 6 volgt dat deze uitnodiging ook kan worden gedaan tijdens de voorlopige toepassing. Het feit dat de uitnodiging gezamenlijk moet worden gedaan, impli– ceert dat een uitnodiging alleen met instemming van alle Partijen kan worden gedaan. Deze bepaling is tot nu toe eenmaal toegepast. Zoals eerder werd bericht (Kamerstukken II, 1990/1991, 19 326, nr. 49) vormde de totstandkoming te Bonn op 25 juni 1991 van de instrumenten tot toetreding van Spanje en Portugal tot de Schengenverdragen aanleiding een dergelijke uitnodiging aan die Staten te doen. Zoals in december 1991 werd bericht, hebben beide landen nog geen besluit genomen over de toetreding tot de onderhavige overeenkomst (Kamer– stukken II, 19326, 1990/1991, 19326, nr. 52). De regering neemt zich voor om ook in de toekomst het parlement vooraf te informeren over een uitnodiging tot toetreding. Hetzelfde geldt voor eventuele besluitvorming op basis van de bij artikel 2 besproken verklaring. De in artikel 8 vastgelegde procedure tot wijziging van de Overeen– komst dient in samenhang te worden gelezen met de in het Protocol onder 3 opgenomen verklaring van de Schengenpartners, welke vooral op verzoek van Nederland is opgenomen. Naar de mening van de regering ligt het voor de hand om na inwerkingtreding van de Uitvoe– ringsovereenkomst van Schengen de onderhavige Overeenkomst, verge– lijkbaar met de door de Benelux gesloten overeenkomsten, te herstructu– reren in een overeenkomst, regelende uitsluitend de bilaterale betrek– kingen tussen de Schengenlanden enerzijds en Polen anderzijds. De onderlinge overnameverplichtingen, indien gewenst, kunnen apart worden geregeld. Immers als gevolg van de Uitvoeringsovereenkomst zal de personencontrole aan de gemeenschappelijke grenzen tussen de Schengenlanden onderling zijn afgeschaft en geldt voor de toelating en de uitoefening van het circulatierecht dat het gezamenlijke grondgebied van de Schengenlanden als één grondgebied is te beschouwen. Het ligt dan voor de hand dat in relatie tot derde Staten de overnameregelingen zodanig worden ingericht dat een derde Staat zich met zijn verzoeken tot overname tot elk van de Schengenlanden kan richten, indien de te verwijderen vreemdeling hetzij onderdaan van één der Schengenlanden is, hetzij een vreemdeling die vanaf het grondgebied van de Schengen– landen die derde Staat is binnengekomen en dat in de omgekeerde situatie de Schengenlanden zich tot die derde Staat wenden. Het bepaalde in artikel 9 dient in samenhang te worden gelezen met de in het Protocol onder 4 opgenomen verklaring, in welke verklaring rekening wordt gehouden met het feit dat de Schengenpartners op basis van het Akkoord van Schengen de personencontrole aan de gemeen– schappelijke grenzen reeds hebben versoepeld en deze op basis van de Uitvoeringsovereenkomst beogen af te schaffen. Tenslotte kan nog in samenhang met de in het Protocol onder 1 opgenomen verklaring worden opgemerkt dat over de werking van de Overeenkomst regelmatig tussen de Schengenlanden onderling overleg
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22661, nr. 3
wordt gepleegd. Daarbij is gebleken dat de toepassing van de Overeen– komst tussen de Bondsrepubliek en Polen, die het meest intensief is, aanvankelijk minder soepel verliep dan was beoogd. Inmiddels hebben praktische werkafspraken tot een verbetering geleid. Ondanks het feit dat de inreis van Poolse onderdanen in Nederland sedert de afschaffing van de visumplicht aanzienlijk is toegenomen is door Nederland tot nog toe weinig beroep op de Overeenkomst gedaan, omdat het merendeel van de Poolse onderdanen weer tijdig uit Nederland vertrekt. De Staatssecretaris van Justitie, A. Kosto De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, P. Dankert
Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 661, nr. 3
