Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2003–2004
28 122
Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector
Nr. 20
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG Vastgesteld 12 mei 2004 De vaste commissie voor Financiën1 heeft op 21 april 2004 overleg gevoerd met de heer Zalm, vice-minister-president, minister van Financiën, over – vormgeving van het toezicht op de infrastructuur van de financiële markten; taakverdeling DNB en AFM (28 122, nr. 19). Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissie
1
Samenstelling: Leden: Van der Vlies (SGP), Giskes (D66), Crone (PvdA), Van Egerschot (VVD), Hofstra (VVD), De Haan (CDA), Bussemaker (PvdA), Vendrik (GroenLinks), Halsema (GroenLinks), Kant (SP), Eurlings (CDA), Blok (VVD), Ten Hoopen (CDA), ondervoorzitter, Smits (PvdA), De Pater-van der Meer (CDA), Van As (LPF), Tichelaar (PvdA), voorzitter, Gerkens (SP), Van Vroonhoven-Kok (CDA), Varela (LPF), De Nerée tot Babberich (CDA), Koomen (CDA), Fierens (PvdA), Aptroot (VVD), Blom (PvdA), Heemskerk (PvdA) en Dezentjé Hamming (VVD). Plv. leden: Rouvoet (ChristenUnie), Bakker (D66), Koenders (PvdA), Van Beek (VVD), Balemans (VVD), Kortenhorst (CDA), Van Nieuwenhoven (PvdA), Duyvendak (GroenLinks), Van Gent (GroenLinks), De Ruiter (SP), Mosterd (CDA), Snijder-Hazelhoff (VVD), Atsma (CDA), Dijsselbloem (PvdA), Omtzigt (CDA), Eerdmans (LPF), Noorman-den Uyl (PvdA), Van Bommel (SP), Jan de Vries (CDA), Hermans (LPF), Mastwijk (CDA), Rambocus (CDA), Samsom (PvdA), Luchtenveld (VVD), Smeets (PvdA), Douma (PvdA) en Bibi de Vries (VVD).
KST76278 0304tkkst28122-20 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2004
Mevrouw Koomen (CDA) acht de brief van de minister weinig helder. In zijn brief van 5 april 2001 heeft hij de Kamer ervan in kennisgesteld dat er een wet toezicht afwikkelsystemen (WTA) zal komen. In een onlangs toegezonden overzicht van in voorbereiding zijnde wetsvoorstellen op het terrein van de financiële markten staat dat de wet in de ministerraad van februari 2004 is besproken en in augustus 2004 naar de Kamer zal worden gezonden. De minister stelt nu dat de overgang van indirect naar meer direct toezicht in wetgeving zal worden gevat. Is dat een onderdeel van de wet die in augustus aan de Kamer zal worden gezonden? Tevens wordt gesteld dat dit onderdeel in deel 4 van de Wet op het financieel toezicht (Wft) terechtkomt. Wordt hetgeen in de WTA wordt opgenomen herschreven ten behoeve van deel 4 van de Wft? Ten behoeve van de afwikkelsystemen is er een Europese richtlijn in voorbereiding. Is het zinvol om nu wetgeving te ontwikkelen, terwijl Europese regelgeving in de maak is? Tijdens de algemene politieke beschouwingen is de motie-Verhagen ingediend waarin wordt gevraagd om in nationale regelgeving niet vooruit te lopen op Europese regelgeving, zeker als Europese regelgeving beperkter zal zijn. Waarom wordt niet gewacht op de Europese regelgeving, zodat zij geïmplementeerd kan worden in Nederlandse richtlijnen? Welke effecten heeft dit voor het level playing field van de financiële instellingen in Nederland? De rol van de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa) wordt via een kapstokbepaling toegevoegd. Zij zal toezicht houden op de prijsafspraken voor pinnen en chippen, die echter buiten clearing en settlement van de afwikkelsystemen vallen. Waarom wordt deze link gelegd? Als de NMa een grotere rol moet krijgen dan in de Mededingingswet is opgenomen,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 122, nr. 20
1
impliceert dat dan ook dat er een rol voor haar is weggelegd in de Wft? Zo ja, kan de minister in een brief deze rol en de redenen daarvoor uiteenzetten? De heer Heemskerk (PvdA) onderschrijft de noodzaak van streng toezicht op het terrein van clearing en settlement, niet alleen ter voorkomen van systeemrisico’s, maar juist om standaardisatie te bewerkstelligen. Uit het tweede Giovannini-rapport komt naar voren dat Europa een kwart duurder is dan Amerika op dit terrein. Verlaging van de kosten is goed voor de Nederlandse pensioenbetalers en met name voor de kleine beleggers, die relatief de meeste transactiekosten betalen. De PvdA-fractie steunt het idee inzake de benoeming van een marktmeester die ook prijsregulerende maatregelen kan nemen en toeziet op de toegankelijkheid van netwerken. De brief van de minister is nogal onduidelijk, in tegenstelling tot de brief van de Nederlandse vereniging van banken (NVB), die zeer helder was, terwijl bij de formulering van standaarden helderheid is geboden, zeker ten opzichte van de brancheverenigingen. Het CESR (comité van Europese effectentoezichthouders) heeft consultatiestandaarden afgesproken. Zijn zij er ook in Nederland? Wordt een brief aan de Kamer door de branche op feitelijkheden gecheckt? De NVB, maar ook Brussel streeft tempo na op het terrein van regelgeving voor clearing en settlement. Vermindering van de administratieve lastendruk komt het bedrijfsleven ten goede. Lastenverlichting en lagere transactiekosten zijn een goede vorm van inkomenspolitiek, met name voor de lage inkomens. Het toezicht op backoffice en operations behelst meer dan het toezicht op tussenpersonen. In de vorm van pan-Europese regelgeving via de Wet financiële dienstverlening (WFD) moeten schaalgrootte en standaardisatie van het toezicht op de infrastructuur worden bereikt. In de nationale vormgeving van het pan-Europese toezicht mag daar echter niet op vooruit worden gelopen. In hoeverre verschillen de nationale voorstellen van eventuele toekomstige Europese regelgeving? Op welke terreinen zijn er verschillen van inzicht tussen de lidstaten? Bestaan er grote verschillen van opvattingen tussen de landen en hun toezichthouders enerzijds en de brancheorganisaties en het bedrijfsleven anderzijds? De PvdA-fractie complimenteert de minister met de keuze voor een marktmeester, die toezicht houdt op het netwerk. De minister biedt een duidelijk overzicht, ook ten aanzien van de afweging wanneer welke instrumenten worden ingezet. Het ultieme wapen van vergunningintrekking wordt niet snel ingezet, dus moeten er ook andere instrumenten zijn. Tijdens de begrotingsbehandeling van EZ is de motie-Heemskerk c.s. aangenomen waarin de wenselijkheid is opgenomen van een eenduidige visie op de taken en verantwoordelijkheden van toezichthouders en hun relatie onderling en met de rijksoverheid. Daarnaast wordt onder andere gevraagd om zo snel mogelijk een inventarisatie te maken van de positionering, juridische instrumenten en kosten en baten van de toezichthouders. Het kabinet komt binnenkort met een uitgebreide nota over het toezicht. Het is onduidelijk waarom de minister in zijn brief het prijsregulerende, sectorspecifieke toezicht heeft neergelegd bij de NMa. Een specifieke toezichthouder financiële sector lijkt daarvoor eerder in aanmerking te komen, waarbij De Nederlandsche bank (DNB) voor de hand ligt. De NMa is er vooral voor ex post toezicht, voor harde straffen en hoge bestuurlijke boetes. Ook bij sommige vormen van prijstoezicht met aspecten van mededinging is de NMa aan zet. DNB heeft echter meer ervaring in en zicht op de financiële sector. Het is voorstelbaar dat het prudentiële belang soms boven het mededingingsbelang gaat, omdat het uit prudentieel oogpunt belangrijker is dat bepaalde zaken niet worden toegelaten, terwijl zij vanuit een concurrentieoogpunt wel goed zijn. De NMa kan die afweging niet maken. Deze opvatting wordt gedeeld door de heer Kalbfleisch (DG NMa), die van mening is dat prijsregulering terecht een
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 122, nr. 20
2
ultimum remedium is, waarbij een afweging hoort van de wetgever, waarvoor soms additionele wettelijke bevoegdheden toegekend moeten kunnen worden. In zijn visie is prijsregulering het werkterrein van het sectorspecifieke markttoezicht door marktregulators. De PvdA-fractie is dan ook van mening dat prijsregulerende taken neergelegd moeten worden bij een specifieke financiële toezichthouder. Wat is de reactie van de minister hierop? Mevrouw Van Egerschot (VVD) uit ook haar verbazing erover dat Nederland vooruit zal gaan lopen op de EU. De EU heeft een eerste aanzet gegeven voor de new legal framework for payments. Men is bezig met clearing en settlement ten aanzien van effecten. Waarom wil Nederland vooroplopen? Wat is het effect daarvan op het level playing field? Het is bezwaarlijk dat men voor het verkrijgen van een Nederlandse bankvergunning bij voorbaat aan meer vereisten moet voldoen dan die van de richtlijn kredietinstellingen. De Nederlandse markt zal op het punt van clearing dus toegankelijker zijn via een andere lidstaat. Het kiezen van een zetel in Nederland is dan minder interessant. Deelt de minister deze mening? Het is niet duidelijk waarom de NMa als derde toezichthouder wordt geïntroduceerd. Ook is er onduidelijkheid over de verhouding tussen DNB en de Autoriteit financiële markten (AFM). Daarnaast is het uitgangspunt dat er bij het toezicht op betalings- en op het (efficiënt vormgeven van) effectenafwikkelsystemen geen overlap ontstaat tussen de werkterreinen van de verschillende toezichthouders. De toezichthouders bezien dan of een convenant van samenwerking opportuun is. Wat is de stand van zaken ten aanzien van een dergelijk convenant? Wordt daarin een duidelijke scheidslijn getrokken zowel ten aanzien van DNB, als de AFM en de NMa? In het voorgestelde systeem van vergunningenverlening wordt de vergunningenverlening aan kredietinstellingen afhankelijk gemaakt van een separaat besluit van de AFM tot het verlenen van een verklaring van geen bezwaar. Als de aanbieder zich niet meer houdt aan die gedragsregels, heeft de AFM tevens de mogelijkheid om op te leggen dat bepaalde activiteiten die onder de bankvergunning vallen niet meer verricht mogen worden. Is het juist dat dit bij kredietinstellingen ertoe kan leiden dat er in de markt verschillende gradaties van bankvergunningen kunnen circuleren? Zo ja, op welke wijze wordt hierover duidelijkheid geschapen? De vergunning mag alleen door de vergunningverlenende toezichthouder worden ingetrokken. Toch heeft de niet-vergunningverlenende toezichthouder de mogelijkheid om te stellen dat de vergunning ingetrokken dient te worden. Alleen de vergunningverlenende toezichthouder kan dit op basis van zwaarwegende argumenten weerleggen. In feite wordt afgestapt van het adagium «wie stelt, moet bewijzen». Is er sprake van omkering van de bewijslast, omdat het zwaartepunt uiteindelijk bij de nietvergunningverlenende toezichthouder komt te liggen? Wat is het kostenplaatje van het toezicht? Heeft degene die onder toezicht is gesteld inzicht in de kosten? Het antwoord van de minister De minister deelt mee dat de brief van 2001 over een aparte wet over toezichtafwikkelsystemen inmiddels is achterhaald, omdat in deel 4 van de Wft ook het toezicht op afwikkelsystemen wordt opgenomen. De wet zal in delen naar de Kamer worden gezonden, het eerste deel voor de zomer. Er is een indruk van de richtlijn waar in Europa aan wordt gedacht, maar de totstandkoming daarvan kan nog wel een paar jaar duren. In Zweden en Oostenrijk is inmiddels nationale wetgeving tot stand gebracht voor het toezicht op de afwikkelsystemen. In deel 4 van de Wft zal worden
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 122, nr. 20
3
ingespeeld op de kant die Europese regelgeving vermoedelijk op zal gaan, waardoor er later met een geringe wijziging volstaan kan worden. In het kader van het CESR zijn er al standaardnormen afgesproken. Er worden geen grote verschillen verwacht. De betalingssystemen vallen onder de afwikkelsystemen, zodat er een soort dominoreactie ontstaat als één partij niet voldoet aan haar verplichtingen. Publiek toezicht is van belang, ook vanwege het grote belang ervan voor alle deelnemers. Het is onverstandig om te wachten met het installeren van publiek toezicht tot er een Europese richtlijn is, want dat kan nog wel even duren. Gezien het cruciale karakter ervan heeft het de voorkeur om het toezicht, ook dat op de afwikkelsystemen, al onder te brengen in de Wft. Het nieuwe Europese systeem dient zo efficiënt te zijn dat het de kostentoets in vergelijking met het huidige nationale afwikkelsysteem kan doorstaan. Het is overigens de vraag of het Nederlandse afwikkelsysteem in relatie tot het Amerikaanse 25% duurder is, want Nederland heeft de voordelen van de schaal goed weten te benutten. Interpay is een efficiënt, goedkoop betalingssysteem. In de wet zal ook de taakverdeling tussen AFM en DNB worden geregeld. De kosten van het toezicht op de afwikkelsystemen zijn marginaal. Zij kunnen binnen de huidige budgetten worden opgevangen. De sector zal over het wetsvoorstel worden geconsulteerd. Conceptbrieven aan de Kamer worden bijna standaard voorgelegd aan de toezichthouders en incidenteel aan de onder toezicht gestelden. In dit geval is dat echter niet gebeurd. Zij krijgen echter nog volop de kans om te reageren op deel 4 van de Wft. Het onderdeel infrastructuur zal in december 2004 aan de Raad van State worden gezonden en in april 2005 aan de Kamer worden voorgelegd, zodat invoering per januari 2006 mogelijk is. In juni wordt het algemene deel aan de Kamer voorgelegd, in oktober het prudentieel deel en in januari 2005 het gedragstoezicht. De infrastructuur is dus het sluitstuk. De NMa houdt de concurrentieverhoudingen in het oog en gaat na of er economische machtsposities zijn. Een prijsmaatregel is een ultimum remedium. DNB is niet gespecialiseerd in bevordering van de concurrentie en het bepalen van een redelijke prijs. De NMa heeft meer expertise op dat punt. Met het overlaten aan de marktregulator wordt door de NMa bijvoorbeeld de OPTA (onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit) en de DTE (dienst uitvoering en toezicht energie) bedoeld, een soort gespecialiseerde NMa. DNB is echter geen marktregulator. Bij DNB is er het risico dat hij zich iets meer laat leiden door het maken van winst, dan door verlaging van de kosten voor de consument. De NMa kiest als invalshoek de afnemers/consumenten. Aansluitend bij de bevoegdheid van de NMa op mededingingsgebied, ligt advisering van de NMa over het toepassen van een ultimum remedium het meest voor de hand, als sluitstuk van de eigen activiteiten ter bevordering van mededinging. Er zijn reeds initiatieven genomen om ten aanzien van Interpay de concurrentieverhoudingen te verbeteren via het sluiten van contracten tussen Interpay en banken, die vervolgens contracten sluiten met afnemers. Als dit geen effect heeft, moet als ultimum remedium prijsregulering mogelijk zijn. De keuze voor de NMa ligt ook voor de hand vanwege haar toezicht op de concurrentieverhoudingen en op het tegengaan van misbruik van economische machtsposities. Zij heeft een algemene bevoegdheid, ook in de financiële sector. Uiteindelijk neemt de minister van Financiën na advies of op verzoek van de NMa een prijsmaatregel. Ook de andere twee toezichthouders zullen daarover worden geconsulteerd. Het streven bij de ontwikkeling van zowel afwikkelsystemen als betaalsystemen is gericht op pan-Europese regelgeving. Het level playing field speelt geen rol bij de kosten van het toezicht. Men kan zich onder Nederlandse afwikkelsystemen veilig voelen, omdat er publiek toezicht is. Het ligt voor de hand dat de AFM bij misdragingen de vergunningverlener kan aanbevelen om de vergunning in te trekken of de activiteiten te doen
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 122, nr. 20
4
beperken. Omdat de vergunningverlening door de bank aan de instelling is verleend, zal de bank de vergunning moeten intrekken. Dat gebeurt dan op advies van de AFM, waarbij de bank marginaal zal toetsen. In het wetsvoorstel Wft zal de bevoegdheid van de AFM worden opgenomen om bepaalde activiteiten te verbieden vanwege misdragingen. Dat is een minder zwaar middel dan een instelling rechtstreeks voordragen bij de vergunninghoudende instantie voor intrekking van de vergunning. Ten behoeve van de registratie daarvan komt er een centraal register. Nadere gedachtewisseling Mevrouw Koomen (CDA) vraagt wanneer het gewijzigde toezicht ingaat. Krijgt de NMa in andere delen van de Wft nog een rol toebedeeld? Zij spreekt haar zorgen uit over de toename van toezicht vanwege de administratieve lasten die het met zich brengt. De heer Heemskerk (PvdA) complimenteert de minister omdat niet wordt gewacht op de Europese richtlijn. Terecht is het aan de minister van Financiën voorbehouden om eventueel een prijsmaatregel te nemen. Dit past in het plaatje van het financieel toezicht. De heer Heemskerk wacht de uitgebreide nota over het toezicht af. De NMa is vooral de toezichthouder voor de afnemers, aldus de minister, maar juist DNB en de AFM moeten erop worden aangesproken dat ook zij oog hebben voor de consument. Het blijft mevrouw Van Egerschot (VVD) verbazen dat vooruit wordt gelopen op de Europese richtlijn, zeker omdat dit nog drie jaar zal duren. Er mag daarvan niet te veel worden afgeweken. De adviserende rol van de NMa ten opzichte van de minister blijft onhelder. De minister wijst erop dat het huidige indirecte toezicht op het afwikkelsysteem is gebaseerd op een systeem van de kredietinstellingen gezamenlijk. Een rechtstreeks toezicht op het afwikkelsysteem is zuiverder dan dat dit via de eigenaren loopt. Hiermee wordt het risico voorkomen dat het afwikkelsysteem in andere handen komt. Het gaat in op de datum van inwerkingtreding van de wet. De minister beaamt dat DNB en AFM de consument voor ogen dienen te hebben, zij het op basis van een iets andere invalshoek dan de overheid, wier ultieme doel uiteindelijk is om de burger/consument te dienen. De NMa is al toezichthouder. Zij is bevoegd om mededinging in de financiële sector te toetsen en om eventueel maatregelen te nemen. Als de minister ooit een prijsmaatregel overweegt, zal hij zich baseren op een verzoek of een analyse van de NMa. In toekomstige wetgeving zijn geen bijzondere rollen voorzien voor de NMa, anders dan het algemene concurrentietoezicht. De voorzitter van de vaste commissie voor Financiën, Tichelaar De griffier van de vaste commissie voor Financiën, Berck
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 122, nr. 20
5