Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1990-1991

21 445

Keuze netto contante waarde-methode dan wel dynamisch kostprijssysteem

Nr. 4

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 16 november 1990 I. INLEIDING Op 29 november a.s. vindt er een mondeling overleg plaats naar aanleiding van het U op 15 juni j I. ter kennisneming toegezonden concept-Besluit woninggebonden subsidies. Ik zie dit als een voortzetting van het mondeling overleg van 28 maart jl. over mijn brieven van 23 januari 1990 over «De Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig» en de «Keuze netto contante waarde-methode danwel dynamisch kostprijs– systeem»(Kamerstukken II 1989/90,21 445,nr.1). Ik stel dit voortgezette overleg, voorafgaande aan de definitieve formulering van de aan de Mimsterraad voor te leggen tekst van het ontwerp-Besluit, op prijs. Ten behoeve van dit overleg wil ik U met deze brief over een drietal zaken nader informeren. In de eerste plaats doe ik U hierbij toekomen mijn overwegingen omtrent de adviezen over het concept-Besluit die vier instanties hierover desgevraagd hebben uitgebracht en omtrent het advies dat de RAVO over het concept-Besluit tot wijziging van artikel 3 van het Besluit huurprijzen woonruimte desgevraagd heeft uitgebracht. Ik hecht eraan hier mijn erkentelijkheid uit te spreken voor de tijdige en gedegen advisering. In de tweede plaats kom ik terug op een aan U gedane toezegging. Tijdens het mondeling overleg van 28 maart jongstleden over de brief inzake de keuze tussen een netto contante waarde-methode danwel een dynamisch kostprijssysteem, had U mij gevraagd of simulaties van de effecten van de nieuwe systematiek gemaakt konden worden. Deze simulaties doe ik U hierbij ter informatie toekomen. Ik verwijs U hiervoor naar bijlage 1. Verderop in deze brief maak ik een aantal beleidsmatige overwegingen naar aanleiding van deze simulatie-uitkomsten.

015835F ISSN0921 7371 SDU uitgevenj 's Gravenhage 1990

Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 445, nr. 4

In de derde plaats tenslotte informeer ik U hierbij nader over een aantal aspecten van het woningverbeteringsbeleid, met name over de verschillende begrippen bij woningverbetering in relatie tot huurstelling en subsidiëring. Ik geef hiermee gevolg aan mijn toezegging bij de behandeling in Uw Kamer op 18 en 25 juni 1990 van de Nota volkshuis– vesting in de jaren negentig om dit medio november te doen. Op deze plaats informeer ik U ook nader over de uitwerking in het concept-Besluit van de beleidslijnen uit de Nota betreffende het verbeteren van huurwo– ningen. Ik merk tenslotte op dat het in mijn voornemen ligt om de voorge– nomen inwerkingtreding van het Besluit woninggebonden subsidies per 1 januari 1992 te doen plaatsvinden.

II. OVERWEGINGEN BIJ DE ADVIEZEN OVER HET CONCEPT– BESLUIT WONINGGEBONDEIM SUBSIDIES 1. Algemeen Op 15 juni j I. heb ik aan een viertal instanties gevraagd advies uit te brengen over het concept-Besluit woninggebonden subsidies De desbe– treffende instanties zijn de Raad voor de Volkshuisvesting (RAVO), de Raad voor de Gemeentefinanciën (RGF), de Centrale Overleggroep huisvesting Gehandicapten (COG) en de Gemengde Werkgroep Volks– huisvesting. Deze laatste werkgroep, ingesteld op verzoek van de staats– secretarissen van Binnenlandse Zaken en Financiën, kende zowel een gemeentelijke als een rijksvertegenwoordiging. In zijn advies gaat de RAVO, naar aanleiding van mijn adviesaanvraag over het concept-Besluit tot wijziging van artikel 3 van het Besluit huurprijzen woonruimte, ook in op de huurprijsbepaling na woningverbetering. Deze instanties hebben inmiddels advies uitgebracht. De adviezen treft U aan als bijlagen bij deze brief1. Daarnaast heb ik van verschillende andere instanties reacties ontvangen welke ik bij onderstaande standpuntbepaling heb meege– wogen. De ontvangen reacties heb ik aangeboden voor terinzage legging bij de griffie van de Tweede Kamer. Ik wil dit hoofdstuk beginnen met een korte samenvatting van de adviezen op basis waarvan ik enkele algemene conclusies trek. Vervolgens ga ik per onderwerp nader op de adviezen in.

1

Ter inzage geiegd op de bibiiotheek.

De RAVO stemt in met het streven naar decentralisatie en met de daartoe voorgestelde systematiek. Hij is echter tevens van mening dat het Rijk de ultieme verantwoordelijkheid draagt voor de voorziening in de woningbehoefte, met name voor de lagere inkomens-groepen. Bijzondere aandacht vraagt hij in dit verband voor de naar zijn mening ongunstige uitkomsten van de voorstellen ten aanzien van de hoogte van de huur en voor een taakstellend karakter voor meer jaren van het bouwprogramma voor de sociale sector. Hij stelt dat decentralisatie inhoudsloos wordt als het Rijk niet zorgt voor adequate voeding van de verschillende budgetten. De RGF ziet decentralisatie en deregulering niet als op zich zelf staande doelstellingen, maar als een middel tot een grotere doelma– tigheid en doeltreffendheid bij de subsidiëring in de volkshuisvesting. Hij pleit er voor de mogelijkheden tot decentralisatie te verruimen door het


opheffen van de schotten tussen de budgetten en het (op termijn) afschaffen van het onderscheid tussen budgetbeherende en niet-budget– beherende gemeenten. De COG onderschrijft het streven naar decentralisatie in die zin, dat de gemeenten de ruimte moeten hebben ten aanzien van die aspecten, waarbij persoonlijke en lokale omstandigheden daadwerkelijk een rol kunnen spelen. Hij tekent hierbij aan dat de zorg voor adequate huisvesting van gehandicapten de hoogste prioriteit dient te behouden, waarvoor het Besluit de waarborgen dient te scheppen. De Gemengde Werkgroep is van mening dat het concept-Besluit woninggebonden subsidies een goede aanzet geeft tot decentralisatie en deregulering en bovendien tegemoet komt aan het streven naar sanering van specifieke uitkeringen. In meerderheid is deze werkgroep, evenals de RGF, evenwel van mening dat verdergaande voorstellen mogelijk zijn. Blijkens de adviezen bestaat er overeenstemming over de ingezette lijn van decentralisatie en deregulering. Ik concludeer tevens dat de voorgestelde budget– en subsidiesyste– matiek in grote lijnen acceptabel wordt geacht, zeker als ik in aanmerking neem dat de hierboven beschreven door de adviesinstanties bekriti– seerde gevolgen daarvan zich hoe dan ook zouden voordoen als gevolg van het in de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig aangekondigde beleid, gericht op een geleidelijk meer kostendekkende huur en het meer in overeenstemming brengen van de huren na woningverbetering en groot onderhoud met de huren bij nieuwbouw, en meer in het algemeen als gevolg van de nagestreefde grotere beheersing van de rijksbegroting. De individuele huursubsidie waarborgt daarbij de betaalbaarheid van de woningen voor de lagere inkomensgroepen. Het creëren van een (financieel) vangnet, zoals de RAVO suggereert, voor het geval op de langere termijn zou blijken dat er van ernstige negatieve gevolgen of miscalculaties sprake is, acht ik op voorhand niet opportuun. Ik herhaal wat ik hierover heb gezegd tijdens het mondeling overleg van 28 maart jl. over de hierboven genoemde Keuze-brief van 23 januari 1990, namelijk dat de vinger aan de pols moet worden gehouden zodat duidelijkheid ontstaat over de afwijkingen ten opzichte van de vooronderstellingen, ramingen en inzichten. Ik voegde daaraan toe dat tenminste de basisinformatie voorhanden moet zijn inzake het macro– beeld van de deviaties en dat dan alsnog politiek-bestuurlijke afwegingen gemaakt kunnen worden. In het hierna volgende ga ik nader per onderwerp op de adviezen in. Voordat ik dat doe, beschrijf ik steeds kort de adviezen op het desbetref– fende punt. Ik beperk mij daarbij tot de belangrijkste onderwerpen. 2. De programmering en verdeling De RAVO kan zich vinden in het niet langer voorschrijven van de gemeentelijke planningslijsten, de zogenaamde «opgaande lijn», maar stelt wel dat de discussie op lokaal niveau over de behoeftebepalmg gevoerd moet blijven worden. Hij wijst echter de voorgestelde uitgangs– punten bij de verdeling van de middelen ten behoeve van de uitbrei– dingsnieuwbouw over de provincies, die tot doel hebben de scheefheid terug te dringen, af. Ook bevreemdt het hem dat er geen rijksprioriteiten meer worden gesteld in de vorm van bodemcontingenten. Ik ben het met de RAVO eens, dat de locale discussie gevoerd moet blijven worden, en zal derhalve het opstellen van een gemeentelijk volks– huisvestingplan sterk aanbevelen. Ik wijs er in dit verband op dat ik


recent een «beleidswijzer gemeentelijke volkshuisvestingsplannen» als hulpmiddel heb gepresenteerd. De kritiek van de RAVO op de uitgangspunten van de verdeling van de uitbreidingsnieuwbouw over de provincies deel ik niet. In de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig wordt prioriteit gegeven aan de huisvesting van de aandachtsgroepen van beleid. Uit analyses is gebleken dat de reeds aanwezige woningvoorraad weliswaar voldoende van omvang is om de aandachtsgroepen te huisvesten maar dat veel van deze woningen om verschillende redenen worden bewoond door huishoudens die niet tot de bedoelde aandachtsgroepen behoren. Om een optimale huisvesting van de doelgroepen te bewerkstelligen wordt een tweesporenbeleid gevoerd, enerzijds via een goede plaatse– lijke woonruimteverdeling en anderzijds via een strategisch nieuwbouw– beleid. Dit laatste betekent een op doorstroming gericht bouwbeleid, waarbij bewerkstelligd wordt dat duurdere woningen worden gebouwd voor huishoudens die een, gezien hun inkomen te goedkope woning bewonen en dat sociale huurwoningen vooral daar worden gebouwd, waar de omvang van de betaalbare voorraad in relatie tot de omvang van de aandachtsgroepen, relatief klein is. In het nieuwbouwprogramma in de j aren negentig wordt daarom de nadruk sterker gelegd bij de bouw van licht en ongesubsidieerde woningen. Dit beleid, zoals ook uiteen– gezet in mijn brief van 2 mei jl. aan de TK (Kamerstuk nr. 20 691, nr.9) is mmiddels door de Tweede Kamer behandeld. Ik ben het niet eens met de RAVO waar hij niet een directe koppeling tussen de taakstellende reductie van de scheefheid en de contingen– tering wil leggen. De constatering van de RAVO dat de scheefheid vooral veroorzaakt wordt door de in het verleden tot stand gekomen voorraad en van de inkomensverdeling over de bevolking, sterkt mij juist in de mening dat nieuwbouwprogrammering en –verdeling op een andere wijze dient plaats te vinden dan tot nu toe geschiedt. Ik herhaal dat de bevor– dering van de doorstroming en vermindering van de scheefheid hun weerslag dienen te vinden in het te voeren woonruimteverdelingsbeleid en de nieuwbouwprogrammering. Daarnaast ben ik van mening dat het in dit kader tot stand gekomen nieuwbouwprogramma op een zo evenwichtig mogelijke manier over de provincies dient te worden verdeeld. Het ligt dan voor de hand om de relatie tussen de omvang van de aandachtsgroepen en de betaalbare voorraad mee te laten wegen. Overigens ben ik nog in afwachting van een nader advies van de Rijks– commissie voor de Volkshuisvesting over de verdeling van de sociale nieuwbouw ter dekking van de uitbreidingsbehoefte. Met instemming constateert de RAVO dat het Rijk de mogelijkheid behoudt om door middel van het stellen van rijksprioriteiten invloed uit te oefenen op het lokaal gevoerde volkshuisvestingsbeleid. De RAVO vindt het echter opmerkelijk dat het Rijk vooralsnog niet voornemens is voor 1992 concrete rijksprioriteiten te formuleren. Ik merk hierbij op, dat ik mede gelet op het aangescherpte mobiliteits–, milieu– en ruimtelijke ordenings– beleid, het goed denkbaar acht dat het Rijk in de toekomst gebruik zal maken van de mogelijkheid tot het stellen van rijksprioriteiten. Deze mogelijkheid is opgenomen in de thans vigerende Woningwet. Het formuleren van rijksprioriteiten geschiedt bij de rijksbegroting. De behan– deling daarvan lijkt mij dan ook de beste gelegenheid om over eventuele rijksprioriteiten te spreken. 3. Onderscheid budgetbeherende gemeenten en niet-budgetbe– herende gemeenten De RAVO is van oordeel dat het om een aantal praktische redenen verstandig is de eerste periode een onderscheid te maken tussen


budgetbeherende gemeenten en niet-budgetbeherende gemeenten, met als grens 30000 inwoners. Via experimenten zou dan nader bezien kunnen worden of voor handhaving van dit onderscheid op termijn aanleidmg blijft bestaan. De Gemengde Werkgroep is verdeeld op dit punt. Zij constateert in meerderheid dat de niet-budgetbeherende gemeenten nauwelijks iets merken van de decentralisatie. Verschillende leden pleiten voor verschil– lende opties, namelijk voor het laten vervallen van de grens, voor het verlagen van de grens en voor het handhaven van de grens, waarbij in alle opties regionale samenwerking van belang is. Hoewel de RGF ten principale pleit voor het laten vervallen van een grens, acht hij het hanteren van een grens, zeker in het begin, reëel. Hij pleit voor een lagere grens, uitgedrukt in het aantal woonruimten. Als reactie hierop wil ik er voor de duidelijkheid eerst op wijzen dat het onderhavige concept-Besluit (nog) geen betrekking heeft op overdracht van het budgethouderschap van het Rijk voor de niet-budgetbeherende gemeenten naar de provincies. Daartoe is wijziging van de Woningwet benodigd, over welke wijziging ik onlangs advies heb gevraagd aan RAVO, VNG en IFO. Het onderhavige concept-Besluit heeft betrekking op het onderscheid tussen budgetbeherende en Niet-budgetbeherende gemeenten, waarbij het rijk nog als budgethouder fungeert voor de niet-budgetgemeenten in een provincie. Ik deel de conclusie van de RAVO en de RGF dat het voorgestelde onderscheid een werkzame constructie biedt voor in ieder geval de eerste periode. Daarbij merk ik op dat het onderscheid zoals opgenomen in het concept-Besluit een uniformering en verruiming betekent van de huidige per subsidieregeling gestelde grenzen. De suggestie van de RGF om het aantal woonruimten als criterium te nemen, is al aan de orde geweest tijdens de UCV van 15 juni jl. over de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig; daarbij bleek er onvoldoende aanieiding om op dit criterium over te stappen. Ik ben niet geneigd om de suggestie om te experimenteren met het vervallen van het onderscheid over te nemen. Zoals ik duidelijk heb gemaakt in de beraadslagingen bij de behandeling van de Nota Volks– huisvesting in de jaren negentig, zie ik regionale samenwerkingsver– banden als een goed denkbaar alternatief. Thans voer ik overleg met provincies en VNG over mogelijkheden tot regionaal budgethouderschap. Doel van dit overleg is het in een convenant vastleggen van afspraken tussen rijk, provincies en VNG. Wanneer aan een aantal in het convenant geformuleerde voorwaarden wordt voldaan, zal de provincie de taken van het budgethouderschap aan de samenwerkingsverbanden overdragen. Het samenwerkingsverband zal dan als budgethouder optreden. Overdracht zal alleen plaatsvinden indien de betrokken gemeenten alle taken die met het budgethouder– schap samenhangen in regionaal verband uitvoeren. Dit samenwerkings– verband zal in ieder geval een rechtstreekse lijn met het Rijk krijgen als er een of meer budgetbeherende gemeenten aan deelnemen. Mijn streven is er op gericht ook budgetbeherende gemeenten aan de samenwerkingsverbanden te laten deelnemen, vooral om op die wijze een betere uitvoering mogelijk te maken van volkshuisvestingsprocessen op woningmarktniveau. In het eerdergenoemde concept-voorstel tot wijziging van de Woningwet zijn bepalingen opgenomen op grond waarvan van rijkswege aan een individuele provincie voorschriften gegeven kunnen worden


inzake het overdragen van bevoegdheden die aan de provincie in medebewind worden gegeven (i. c. het budgethouderschap) aan een gemeente of aan een samenwerkingsverband van gemeenten. Het rijk zou alleen van een dergelijke bevoegdheid gebruik moeten maken indien bovengenoemd overleg niet tot voldoende resultaat zou leiden.

4. De budgetsystematiek De RAVO erkent dat een taakstellend bouwprogramma per jaar op gespannen voet staat met de grotere beleidsvrijheid die gemeenten in de nieuwe systematiek hebben. Gezien de verantwoordelijkheid van het Rijk voor de lagere inkomensgroepen acht hij het noodzakelijk van rijkswege een meerjarige taakstelling te garanderen voor de sociale sector. Derhalve pleit hij voor budgetcompensatie bij een half procent rente– stijging in plaats van de voorgestelde één procent. Ik merk hierbij op, dat ik in de brief «Keuze netto-contante waardeme– thode dan wel dynamisch kostprijssysteem» heb aangegeven dat met het oog op een goede begrotingsbeheersing gelimiteerde budgetten aan de gemeenten worden overgemaakt. Dit betekent enerzijds dat bij de gemeenten financiële risico' s komen te liggen, maar anderzijds dat meevallers als gevolg van een gunstige rente-ontwikkeling niet meer ten gunste van het Rijk zullen komen en derhalve tot hogere aantallen kunnen leiden. Naast rentestijging, waar de RAV over spreekt, kan dus ook rente– daling plaatsvinden. Ten einde tot een evenwichtige verdeling van risico's te komen, wordt bovendien voorzien in een (gedeeltelijke) herijkingsmo– gelijkheid indien de rente meer dan een procent afwijkt van de veronder– stelde rente. Deze herijking zal worden meegewogen bij de vaststelling van het budget voor het volgende jaar en kan zowel positief als negatief uitvallen. Overigens is niet alleen de rente-ontwikkeling bepalend voor compensatie, maar ook de bouwkostenontwikkeling, namelijk wanneer deze meer dan 2% blijkt af te wijken van de prognose. Verder kunnen gemeenten sparen en ontsparen. Zodoende kan men naar eigen inzicht anticiperen op vermoedelijke rente-ontwikkelingen. Gelet hierop ben ik van mening dat de gemeenten voldoende mogelijkheden hebben zorg te dragen voor de voortgang van de productie gedurende meerdere jaren. Een compensatie bij een half procent renteverschil acht ik derhalve niet opportuun. Verder komen de RAVO en de Gemengde Werkgroep tot de conclusie dat de financiële risico's voor de gemeente mede vanwege de vrijval– lende middelen beheersbaar zijn. Daarnaast plaatst de RAVO wel vraag– tekens bij het ontbreken van enige voorschriften ten aanzien van de besteding van de vrijvallende middelen op gemeentelijk niveau en verzoekt de Raad onderzoek hiernaar te doen. Ik ben het met de RAVO eens dat uit de simulaties blijkt dat de vrij vallende middelen een grote omvang kunnen hebben. Ik overweeg daarom gevolg te geven aan het advies nadere voorwaarden te stellen aan de bestemming van de vrijvallende middelen. Mijn gedachten gaan daarbij uit naar de verplichting om de vrijvallende middelen als gevolg van de eerste reguliere inkomenstoets bij sociale koopwoningen terug te boeken naar het verplichtingenbudget jaarlijkse bijdragen; hierdoor vallen deze middelen weer onder de subsidievoorwaarden die gelden voor de besteding van dit budget. Ik ga hier dieper op in in het hoofdstuk over de simulaties.


5. De budgetten afzonderlijk De RAVO kan zich voor dit moment vinden in de voorgestelde indeling van de budgetten. Het wegvallen van de schotten tussen de budgetten zou een te abrupte overgang betekenen. Hij acht het wel wenselijk om hiermee te experimenteren. Op termijn ziet hij mogelijkheden voor samenvoeging van bepaalde budgetten. Een meerderheid van de Gemengde Werkgroep wenst reeds nu verdergaande voorstellen op dit terrein (met name integratie van het budget voor plaatselijk verschillende omstandigheden met het budget bijdragen ineens). Tevens pleit de Werkgroep voor toevoeging van (alleen) de specifieke uitkeringen voor de subsidiëring van woonwagens en standplaatsen in dit Besluit. Tenslotte pleit een gedeelte van de Werkgroep voor experimenten met samenvoeging van alle budgetten. De RGF pleit voor één totaal budget, maar stelt daarbij tevens dat hij onvoldoende inzicht heeft in de problemen die samenhangen met verwij– dering van schotten tussen jaarlijkse bij dragen en bij dragen ineens. Daarnaast pleit de RGF voor integratie van het budget voor huurverla– gingstoeslagen met het budget voor plaatselijk verschillende omstandig– heden. Ik teken hierbij aan dat de huidige voorstellen al een aanzienlijke vergroting betekenen van de uitwisselingsmogelijkheden op het lokale niveau. Het wegnemen van nog meer schotten zou een te abrupte overgang betekenen. De thans voorgestane sturing op rijks-niveau zou dan niet meer mogelijk zijn. Met de RAVO ben ik van oordeel dat eerst de ordening op het lokale niveau meer gestalte moet krijgen voordat verdere stappen overwogen kunnen worden. Mijn voorkeur gaat uit naar evaluatie in brede zin boven experimenteren in beperkte breedte met verdergaande stappen. Ik bevestig mijn reeds in de Nota Volkshuis– vesting in de jaren negentig uitgesproken bereidheid om na enkele jaren functioneren van het Besluit de werking ervan te evalueren. Met de Gemengde Werkgroep deel ik de conclusie dat integratie van de specifieke uitkeringen voor woonwagens en standplaatsen de voorkeur verdient boven het afzonderlijk handhaven van specifieke regel– geving. In voorbereiding is een notitie inzake de toekomst van de woonwagenwetgeving. Daarin zal ik aangeven hoe en op welke termijn ik deze integratie denk te realiseren. In de adviezen wordt op de verschillende onderdelen meer beleids– vrijheid danwel andere vormen van beleidsvrijheid bepleit. Ik zal hierop per budget (–onderdeel) ingaan. 5. / Het budget voor jaarlijkse bijdragen De RAVO en de RGF pleiten voor meer mogelijkheden ten aanzien van de ingrijpende verbetering van vooroorlogse particuliere huurwoningen. De RAVO pleit er tevens voor om de ingrijpende verbetering van vroeg naoorlogse woningen als ingrijpende verbetering van vooroorlogse woningen te beschouwen. Beide voorstellen zijn ingegeven door de wens om meer resultaten in deze categorieën woningverbetering te bereiken. Ten aanzien van de particuliere verhuurders concludeert de RAVO dat er in het concept-Besluit reeds mogelijkheden zijn ingebracht om ingrij– pende voor-oorlogse woning-verbetering extra te stimuleren door de subsidie uit te betalen in de vorm van een bijdrage ineens. Hij stelt evenwel dat dit theoretische mogelijkheden zijn.


Ik ben niet geneigd deze voorstellen over te nemen. De mogelijkheid voor gemeenten om de jaarlijkse bijdragen uit te betalen in de vorm van een bijdrage ineens en de mogelijkheid om de ingrijpende vooroorlogse woningverbetering ten laste te brengen van het budget bijdrage ineens bieden mijns inziens voldoende ruimte om in te spelen op de verbeterbe– hoefte van particuliere verhuurders. Bespreking van de door de Raad voorgestane verwijdering van de schotten tussen de budgetten lijkt mij eerst aan de orde na evaluatie van de thans geboden mogelijkheden. Ten aanzien van de vroeg-na-oorlogse woningen stel ik opnieuw dat niet exact is aan te geven in welke mate er reserves (kunnen) zijn opgebouwd. Bovendien blijken niet alle corporaties exploitatietekorten te hebben bij de vroeg-na-oorlogse complexen en zijn er daarnaast de nodige kwaliteitsverschillen in dit segment. De RAVO wenst differentiatie-mogelijkheden in subsidiehoogte op lokaal niveau bij de ingrijpende verbeteringen van vooroorlogse woningen. Hij stelt dat dit een oplossing biedt voor de aanzienlijk uit elkaar lopende investeringen die nodig zijn om een bepaald kwaliteits– niveau te bereiken. Ik ben niet geneigd dit voorstel over te nemen omdat de gemeente al de mogelijkheid heeft afhankelijk van de specifieke situatie toeslagen toe te kennen voor excessieve bouwkosten. Indien de gemeente ook nog de mogelijkheid krijgt om de NCW te differentiëren, vrees ik dat de ordeningsbalans op het lokale niveau doorslaat in het nadeel van de verhuurders. Daarnaast geldt dat dit voorstel de eenvoud van regelgeving niet verhoogt en bovendien op gespannen voet staat met het uitgangspunt dat de afweging tussen vervangende nieuwbouw en ingrij– pende woningverbetering niet beïnvloed wordt door verschillen in subsi– diehoogte. 5.2 Het budget voor bijdragen ineens Woningverbetering De RAVO stelt dat de voorgestelde subsidiepercentages voor de naoorlogse sector geen onoverkomelijke gevolgen behoeven te hebben voor de voortgang van de woningverbetering. Ten aanzien van de niet-ingrijpende verbetering van vooroorlogse woningen is de RAVO van mening, dat deze door het gekozen subsidiepercentage (55%) en de daarmee gepaard gaande gevolgen voor de huren ernstig zal stagneren. Differentiatie van subsidiehoogte biedt daartoe een oplossing. Evenals de RAVO concludeer ik dat een subsidie van 55% in de verbe– terkosten van voor-oorlogse woningen huurgevolgen kent. Differentiatie van subsidiepercentages staat - zoals ik al eerder heb aangegeven evenwel op gespannen voet met de gedachte van een evenwichtige verdeling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en risico' s. Een eventuele generieke verhoging van het subsidiepercentage acht ik onjuist omdat de mijns inziens nu bestaande discrepantie tussen de kostprijs en de huur hiermee in stand zou blijven. Ik deel de veronderstelling van de RAVO niet dat de niet-ingrijpende woningverbetering hiermee te veel zou stagneren. In het hoofdstuk over de simulaties ga ik nader in op dit subsidiepercentage. Daarnaast dringt de RAVO aan op het handhaven van de f2000, –extra subsidie ten behoeve van de exploitatie na woningverbetering van aange– kocht bezit.


8

Gelet op met name de mogelijkheden van het stadsvernieuwingsfonds, ben ik er geen voorstander van de suggestie van de RAVO over te nemen. De nieuwe wijze van huurprijsvaststelling biedt immers de ruimte het bedoelde exploitatietekort voorzover niet gedekt door de reeds geboden subsidiemogelijkheden voor de woningverbetering geheel of gedeeltelijk in de huur door te berekenen. Zo handelend zijn de risico' s voor gemeente en verhuurder nihil en wordt bewerkstelligd dat er vanuit de subsidiëring van te verbeteren woningen geen belemmeringen zijn voor het aankopen van particuliere huurwoningen. Ik ben bereid de RGF en de Gemengde Werkgroep in enige mate tegemoet te komen in hun verzoek om verdergaande deregulering en decentralisatie. Omdat een van rijkswege vastgestelde terugkomtermijn ten onrechte de suggestie wekt dat er na die termijn met zekerheid weer beroep op subsidies kan worden gedaan, ben ik voornemens de terug– komtermijn te laten vervallen. De budgetten voor woningverbetering zullen niet alleen afnemen, maar bovendien eindig zijn. Ik acht de gemeenten ervoor verantwoordelijk zelf te beoordelen welke ingreep wanneer noodzakelijk en doelmatig is. Huisvesting gehandicapten De RAVO stemt in met de bepaling dat gemeenten bij de behandeling van aanvragen aan deze categorie voorrang dienen te verlenen. Hij acht het echter ongewenst als daardoor de woningverbetering onder te grote druk komt te staan en pleit derhalve voor adequate voeding van het budget. De Gemengde Werkgroep en ook de RGF achten het ten principale onjuist de financiële verantwoordelijkheid voor rijksregelingen met open eind-karakter bij de gemeenten te leggen. Hoewel er in de nieuwe situatie geen sprake is van open-einde financiering, constateren de Werkgroep en de RGF dat de uitgavenontwikkeling mede resultante is van invloeden die buiten de directe invloedssfeer van de gemeente liggen. Bovendien wordt geconstateerd dat bij voldoende voeding van het budget de risico' s (minder woningverbetering) zullen meevallen. Hoewel de COG unaniem van mening is dat een adequate huisvesting van gehandicapten de hoogste prioriteit dient te behouden, bestaat binnen de overleggroep verschil van mening over de wijze waarop dit geoperationaliseerd moet worden. Een aantal leden van de COG stelt zich op het standpunt dat de grotere beleidsvrijheid van de gemeente niet ten koste mag gaan van de rechtszekerheid en de landelijke gelijkbe– rechtiging van de gehandicapte. Volgens deze leden moet het Besluit dan ook garanderen dat een gerechtvaardigde aanvraag gehonoreerd wordt. Door de vertegenwoordiging van de VNG in de COG wordt er daarentegen op aangedrongen dat de gemeente juist afwegingsmogelijk– heden moet hebben en prioriteiten moet kunnen stellen. Naar het oordeel van de VNG zullen de rechten van de gehandicapten worden gewaarborgd door de lokale democratie en door de te ontwikkelen model-subsidieverordening. Een ander onderwerp dat de COG mij expliciet onder de aandacht heeft gebracht is de keuze van de sociaal-medisch adviseur. Ook op dit punt heeft de COG een verdeeld advies uitgebracht. Terwijl een deel van de COG de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD) als advies– orgaan voor wil schrijven, is met name de VNG voorstander van vrijheid van keuze van de adviseur. De voorkeur voor de GMD is gebaseerd op de veronderstelling dat de GMD bij uitstek geëquipeerd is ergonomische belemmeringen te kunnen beoordelen in relatie tot de aanvraag van de gehandicapte. De keuze uit diverse gekwalificeerde adviseurs zou als voordeel hebben dat de advies-termijn kan worden verkort en dat de


9

gemeente met de adviseurs over de prijs van het advies kan onderhan– delen. Tenslotte heeft de COG mij geattendeerd op de zogenaamde afbake– ningsproblematiek. Volgens de COG is het basisprobleem dat in het concept-Besluit onhelder is welke woonvoorzieningen voor gehandi– capten gesubsidieerd zullen worden. De meerderheid van de COG komt derhalve tot de conclusie dat exact gedefinieerd zou moeten worden welke voorzieningen op voet van het Besluit voor subsidie in aanmerking komen. De COG beveelt mij dan ook sterk aan een afstemming tussen de betrokken ministeries te laten plaatsvinden. Ten aanzien van de voeding van het budget merk ik op dat in het Meerjarenprogramma Woningbouw reeds voorzien is in een toename van geldelijke steun ten behoeve van voorzieningen voor gehandicapten. Daarnaast is het te verwachten dat GS bij hun advisering rekening houden met de voortgang van de niet-ingrijpende woningverbetering. Ook wil ik erop wijzen dat de geboden mogelijkheid van sparen en ontsparen de gemeente in staat zal stellen een eventueel groot beslag op het deelbudget niet-ingrijpende woningverbetering op te vangen. De suggestie van de VNG om de gelijkberechtiging van de gehandi– capten te waarborgen via de subsidieverordening en de locale democratie spreekt mij bijzonder aan. Ik ben mij er terdege van bewust dat dit geen landelijke gelijkberechtiging garandeert doch slechts een gemeentelijke gelijkberechtiging. Gegeven de lokale verschillen van de woningvoorraad is het niet realistisch een landelijk volstrekt uniforme behandeling na te streven. Omdat de verwachting gerechtvaardigd is dat de meeste gemeenten de model-subsidieverordening zullen overnemen, of daar althans niet veel van zullen afwijken, zal de behandeling van aanvragen ook landelijk gezien niet al te ver uiteen lopen. Dit gezegd hebbend zou ik toch niet graag zien dat de gemeenten door een eigen prioriteitsstelling de voorrangspositie van de gehandicapten in gevaar brengen. Ik ben het dan ook met de COG eens dat een gerechtvaardigde aanvraag gehonoreerd zou moeten worden. Vertrouwende op een adequaat budgethouderschap acht ik de gemeenten in staat de aanvragen van gehandicapten binnen de daartoe gestelde termijn in behandeling te nemen. Hoewel ik hierover nog overleg moet voeren met de desbetreffende bewindslieden van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, ben ik voorshands niet geneigd de gemeente volledig de vrije hand te laten bij de keuze van de instantie die zij aanwijst voor de sociaal-medische advisering bij de behandeling van de aanvragen.Mijn gedachten gaan hier uit naar het opstellen van een lijst van erkende instanties dan wel naar het opstellen van een lijst van criteria waaraan een instantie moet voldoen om bij de advisering te kunnen worden ingeschakeld. De gemeente zal hierbij de vrijheid krijgen te bepalen door welke erkende instantie zij het advies laat uitbrengen en kan vervolgens met deze erkende instantie onderhandelen over de termijn en de prijs van het advies. Voor wat betreft de afbakeningsproblematiek onderken ik de door de COG geschetste complicaties. Ik zal dan ook zeker de aanbeveling overnemen om (nader) overleg te voeren met de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en met Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Uit de regelgeving moet duidelijk blijken welke voorzieningen voor subsidie in aanmerking komen.


10

5.3 Het budget voor toeslagen voor plaatselijk verschillende omstandig– heden De RAVO stemt in met de voorgenomen toename van de beleids– vrijheid bij het verlenen van toeslagen uit dit budget. Alleen acht hij de mogelijkheid uit dit budget toeslagen te verstrekken voor de vrije sector in strijd met de doelgroepenbenadering en slechts tijdelijk nodig. Naar zijn oordeel is echter een evenwichtige afweging tussen nieuwbouw en renovatie niet mogelijk omdat de voeding van het budget niet op de juiste wijze plaats vindt aangezien de toeslagen bij ingrijpende verbe– tering slechts 83% bedragen van het normbedrag bij nieuwbouw. Ik constateer dat de RAVO het met mij eens is dat het een goede zaak is dat nu de mogelijkheid wordt geboden dat voor overigens ongesubsidi– ëerde woningen toeslagen worden gegeven. Wanneer dat op een bepaald moment in de toekomst niet meer nodig zou zijn, lijkt mij dat goed door de individuele gemeenten beoordeeld te kunnen worden: ik heb geen behoefte hier nu van rijkswege nadere voorwaarden te stellen. Het gaat mij er primair om dat ook in bestaand stedelijk gebied, met name in de stadsvernieuwingsgebieden op een met de uitbreidingslo– caties concurrerende wijze betaalbare ongesubsidieerde woningen moeten kunnen worden gebouwd. Met betrekking tot de keuze tussen nieuwbouw en ingrijpende woning– verbetering ben ik van oordeel dat die op gemeentelijk niveau wel degelijk evenwichtig kan plaats vinden. Er wordt alleen bij de bepaling van de hoogte van het landelijk beschikbaar te stellen budget rekening gehouden met de omstandigheid dat een ingrijpende woningverbetering gemiddeld minder duur is dan een nieuwe woning en dat er dus verschil is tussen de gemiddelde hoogte van het extra benodigde bedrag voor bouwen in de bestaande stad ingeval van ingrijpende woningverbetering en in geval van nieuwbouw. 5.4 Het budget voor buurverlagingstoeslagen De RAVO stemt in met de verruimde toepassingsmogelijkheden van de huurverlagingstoeslagen, maar wijst de voorgenomen afbouw van huurverlagingstoeslagen in 10 jaar af. De bewoners dienen zekerheid te hebben gedurende een lange periode over de betaalbaarheid van hun woning. In de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig is de afbouw van de huurverlagingstoeslag aangekondigd. Gezien de doelstelling van de huurverlagingstoeslag acht ik het argument van de RAVO niet overtuigend. Zekerheid ten aanzien van de betaalbaarheid wordt voor de bewoner gecreëerd door de mogelijkheid van de individuele huursub– sidie, niet door de objectgebonden huurverlagingstoeslag. 5.5 Subsidiemogelijkheid marktsector Aan de wens van verschillende adviesorganen om voor de subsidies voor premiehuurwoningen en vrije sector woningen met eenmalige bijdrage een budget te creëren, wil ik tegemoet komen. De budgettering van genoemde subsidiecategorieën past in het streven naar decentralisatie en deregulering. Ik heb hierbij het voornemen beide regelingen als apart onderdeel van het Besluit te handhaven (dus ook met handhaving van de ermee gemoeide subsidie-bedragen), maar het de gemeenten daarbij mogelijk te maken


11

naar eigen inzicht aan plannen uit de premiehuursector danwel de vrije sector subsidie toe te kennen. 6. Kwaliteitsbeleid De RAVO pleit ervoor de gemeente te verplichten per complex een kosten/kwaliteitstoets te (laten) verrichten of om in overleg met opdrachtgevers tot prestatie-eisen op dit punt te komen Naar mijn voorlopige mening schiet een dergelijke verplichting in ordenende zin te ver door. De in het Besluit op te nemen verplichting dat de gemeenteraad zich moet overtuigen van de noodzaak en de soberheid en doelmatigheid (waarvan de kosten-/kwaliteitsverhouding geacht kan worden een onderdeel te zijn) van de plannen waarvoor subsidie wordt toegezegd, zal in de praktijk er onvermijdelijk op neerkomen dat er in een gemeente procedures ontstaan op basis waarvan die overtuiging gevestigd kan worden. De gemeentelijke vrijheid om hier uit een heel scala van denkbare toetsen en afspraken te kiezen, wil ik op voorhand (in afwachting van het rapport van de Commissie Taakstelling en Toezicht) niet inperken. Wat voor mij telt, is het resultaat: daar wil ik de gemeenten op afrekenen. Overigens bezin ik me nog op het recent door de RAVO uitgebrachte advies over het toekomstig kwaliteitsbeleid. 7. Ordening op lokaal niveau

De RAVO acht de positie van de sociale verhuurders in de periode dat het Besluit beheer sociale huursector nog niet is ingevoerd en het Besluit woninggebonden subsidies wel, te zwak en pleit voor nadere ordenings– voorschriften. Ook pleit de Raad voor een gekwalificeerd adviesrecht voor woon-consumentenorganisaties en een verplichting tot het horen van partijen bij de opzet van de gemeentelijke subsidieverordening. Ten principale ben ik van mening dat verhoudingen tussen lokale partij en lokaal geregeld moeten worden. Het Rijk schept daartoe de kaders. Derhalve is in het concept-Besluit woninggebonden subsidies voor de budgetbeherende gemeenten een verplichting opgenomen tot het opstellen van een subsidieverordening. Ik acht het een kwestie van verantwoord bestuur (zorgvuldigheid) dat deze verordening tot stand komt in overleg met de lokale groeperingen. Op voet van de nieuwe Gemeentewet zal op korte termijn een algemene inspraakverordening verplicht worden gesteld. Ik acht het niet juist dat daarnaast nog nieuwe specifieke regels worden gesteld. Door de RAVO werd reeds in het advies inzake de Nota Volkshuis– vesting in de jaren negentig gepleit voor handhaving van de overdraag– baarheid van premiekoop subsidies. In reactie op dat advies gaf ik aan, dat er naar mijn mening geen aanleiding meer bestaat voor handhaving van die overdraagbaarheid. Ik zie thans geen aanleiding om mijn standpunt over de overdraagbaarheid te herzien. 8. Huurvaststelling en exploitatiegevolgen

De RAVO stelt in haar advies dat de lastenontwikkeling (2%) op een bedenkelijk laag niveau is gesteld, zelfs lager dan de huurontwikkeling (3%). De Raad acht het hanteren van deze uitgangspunten bij de vaststelling van de hoogte van de netto contante waarde van de subsidie


12

onjuist, omdat het ondenkbaar is dat de huurontwikkeling 50 jaar lang structureel boven de lastenontwikkeling zal liggen. De Raad stelt voor om van een hogere lastenstijging uit te gaan bij de vaststelling van de NCW-subsidie. Ik merk hierbij in het algemeen op dat het (uiteraard) niet mogelijk is om voor een periode van vijftig jaar de exacte hoogte van willekeurig welke variabele te voorspellen. Te veel onzekere factoren spelen daarbij een rol. Een zeker risico dat de feitelijke ontwikkeling afwijkt van hetgeen bij de subsidiebepaling werd aangenomen is dan ook niet uit te sluiten In hoofdstuk III aangaande de simulaties ga ik nader op deze (naar mijn oordeel overzienbare) risico's in. De aannames omtrent de huur– en lastenstijgmg bij de subsidiebepaling dienen te worden vastgesteld op basis van een reële inschatting van de ontwikkelingen, naar de inzichten van het moment. In aansluiting op de gehanteerde prognoses en geformuleerde beleids– lijnen in de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, met name het uitgangspunt dat de trendmatige huurverhoging in het kader van de beperking van objectsubsidies als regel tenminste 1% hoger zal worden vastgesteld dan de inflatie, blijf ik dan ook uitgaan van een lastenstijging van 2% en een trendmatige huurverhoging van 3%. De RAVO stelt voorts dat in toenemende mate 1,4% van de stichtings– kosten als norm voor de variabele exploitatielasten in de praktijk ontoe– reikend blijkt te zijn. Hij verwijst daarbij naar onderzoek van het Econo– misch Instituut Bouwnijverheid (EIB) waaruit naar zijn mening geconclu– deerd kan worden dat de norm 1,7% zou moeten bedragen. Hierop aansluitend pleit hij voor een aanpassing van de netto contante waarde van de subsidie op dit hogere percentage vanabele lasten. In het bedoelde onderhoudskostenonderzoek (gepubliceerd in 1985) werd door de onderzoekers een drietal soorten onderhoud onder– scheiden: regulier (dagelijks) onderhoud, periodiek onderhoud en groot onderhoud. Het door het EIB geconstateerde verschil tussen de werke– lijke onderhoudsuitgaven en de VROM-norm werd verklaard door uitgaven die niet onder het begrip normonderhoud konden worden gerekend. Het aldus berekende tekort bedroeg f325. Tegelijkertijd werd een overschot op de reguliere onderhoudsnorm becijferd van f 98 voor vooroorlogse en f 3 1 voor naoorlogse woningen. In twee tranches (1 juli 1986 en 1 juli 1988) is het tekort teruggebracht van de oorspronkelijk 0,3 naar 0,1 procent-punt van de stichtingskosten. Ten aanzien van de «ontbrekende» 0,1 procentpunt werd een aantal aanvullende maatre– gelen genomen, namelijk het verkorten van de terugkomtermijn in de verbeteringsregeling tot 15 jaar, en het onder de werking van de verbete– ringsregeling brengen van woningen gebouwd onder de '68-regeling. Het aanvangsniveau van de variabele lasten in de NCW-methode is vastgesteld aansluitend op de aldus aangepaste onderhoudsnorm, en aansluitend op de in het NKS gehanteerde percentages voor belastingen, storm– en brandverzekering en huurderving. Gelet op het voorgaande blijf ik een aanvangsniveau van de variabele lasten van 1,4% van de stichtingskosten toereikend achten. De RAVO wijst in haar advies op de gevaren die door het hanteren van een (in de adviesaanvrage aangekondigde) minimum huurverhoging van 2% ontstaan voor de na-oorlogse verbeteringen. Deze minimum huurver– hoging heeft door het in de simulaties berekende huureffect van f 25 per maand gevaren voor zowel de kwaliteit als de exploitatie, door enerzijds de toename van groot-onderhoudsplannen en anderzijds van verbeter– plannen met een huurverhoging van minder dan 2%.


13

Ik wijs er hierbij op, dat het huurbeleid er hier op gericht is om te komen tot een meer kostendekkende huur, los van de vraag of de ingreep al dan niet gesubsidieerd plaatsvindt. Om dit te bewerkstelligen, en ook om te voorkomen dat een te groot beslag op de ABR wordt gedaan, wi! ik daarom aan sociale verhuurders een minimum huurver– hoging van 2% na verbetering voorschrijven. Het huureffect van gemiddeld f 25 per maand acht ik niet van zo' n omvang, dat daardoor een vlucht in groot-onderhoudsplannen zou ontstaan. Ik deel de bezorgdheid van de RAVO voor de kwaliteit en de exploitatie dan ook niet. De RAVO wijst in haar advies op de problemen bij het hanteren van het begrip boekwaarde bij het bepalen van de minimum-huur voor ingrij– pende verbeteringen. Hij pleit ervoortot een zodanige bijstelling van de exploitatie-uitgangspunten te komen dat het beginsel van een kostendek– kende exploitatie wordt hersteld op basis van een bedrijfseconomische norm. Ik ben niet geneigd de RAVO hierin te volgen. Waar het mij hier bij de mtroductie van het begrip boekwaarde om gaat, is dat nog niet afgeschreven kosten dienen te worden meegenomen in de nieuwe exploitatieopzet. In de praktijk zal de bandbreedte voor een particuliere verhuurder om er strategisch mee om te gaan gering zijn. Als de verhuurder een te lage boekwaarde opvoert zou hij zichzelf financieel tekort doen. Hij zou de huurders en de gemeente tegenover zich treffen als hij een onaannemelijk hoge boekwaarde opvoert. Ook bij sociale verhuurders zie ik in de praktijk geen problemen met het voorschrift van de minimum huurprijs. 9. Invoeringstraject De RAVO heeft ernstige twijfels over de haalbaarheid van de nagestreefde invoering per 1 januari 1992 aangezien het ingrijpende wijzigingen betreft. Ten behoeve van een zorgvuldige invoering van dit Besluit wordt in nauw overleg met de belangenorganisaties gewerkt aan een aantal produkten. Ik noem in dit verband de ontwikkeling van de handreiking Administratieve Organisatie voor gemeenten en de model-subsidieveror– dening. Daarnaast worden diverse voorlichtingsbijeenkomsten en oplei– dingen georganiseerd. Het streven is er op gericht deze projecten vóór 1-7-1991 afgerond te hebben. Gelet hierop heb ik uit uitvoeringstechnische overwegingen alle vertrouwen in de invoeringsdatum van 1 januari 1992. Naast het Besluit woninggebonden subsidies zelf zullen een beperkt aantal ministeriële regelingen, als uitvloeisel van het Besluit, worden gepubliceerd. Conform het met de VNG gesloten bestuursakkoord zal dit voor 1 oktober 1991 plaatsvinden. De RAVO verzoekt in dit kader de concrete invulling van de subsidietabellen voor advies aan hem voor te leggen. Aangezien de bepalende parameters echter niet tijdig bekend zijn, kan ik aan dat verzoek niet voldoen. Het staat de RAVO vrij om ongevraagd advies uit te brengen, dan wel om een reactie achteraf te geven. Tot slot van dit hoofdstuk wil ik reageren op de door de RAVO gevreesde terugval die zich in het eerste jaar bij de uitvoering van de woningbouwprogramma's zou kunnen voordoen. Uit voorzichtigheid en


14

onbekendheid met de nieuwe regelgeving zou in het eerste jaar eerder gespaard dan gebouwd worden. Ik deel deze vrees niet in die zin dat ik daarin aanleiding zou moeten zien om nadere overgangsmaatregelen te treffen. Ten eerste zal door het hierboven besproken goed voorbereide invoeringstraject de onbekendheid zoveel mogelijk weggenomen worden. Daarnaast is de verwachting gerechtvaardigd dat in de (locale) praktijk voldoende druk ontstaat om te gaan bouwen in plaats van te gaan sparen. Ten slotte wijs ik erop dat meerjarig bezien een dergelijke overgangssituatie het bouwprogramma niet frustreert. In de hierna volgende twee hoofdstukken ga ik nader in op de resul– taten van de simulaties en het beleid inzake de woningverbetering. De conclusies ten aanzien hiervan zijn evenwel reeds in het voorafgaande verwoord. III. OVERWEGINGEN BIJ DE GESIMULEERDE EFFECTEN VAN DE INVOERING VAN HET BESLUIT WONINGGEBONDEN SUBSIDIES 1. Inleiding Met de simulaties zijn de risico's in beeld gebracht voor gemeenten en corporaties, alsmede de effecten op de door bewoners te betalen huur. Hierbij dient bedacht te worden dat in de praktijk de effecten kunnen afwijken van de simulatie-resultaten. De in werkelijkheid optredende effecten hangen immers af van het feitelijke gedrag van partijen. De simulatie-resultaten geven de bandbreedte te zien waarbinnen de effecten zich kunnen bewegen. Op grond hiervan kan men zich een oordeel vormen over de mate waarin de risico's aanvaardbaar zijn te achten. De algemene conclusie die ik op grond van de simulatie-uitkomsten wil trekken is dat de ruimte voor gemeenten en verhuurders om mogelijke risico's op te vangen, in relatie tot de bandbreedte waarbinnen effecten kunnen optreden, voldoende ruim is. Naar aanleiding van de simulatie-resultaten signaleer ik dat de ruimte die op de gemeentelijke kas ontstaat in een normaal-situatie omvangrijker is dan gewenst; die ruimte wil ik dan ook beperken. Bij de nieuwbouw treedt gemiddeld genomen geen effect op de door de huurder te betalen huur op, door de aansluiting van de subsidiehoogte op het huidige NKS. De gemiddelde huurverhoging na woningverbetering stijgt conform de verwachtingen. Het huureffect dat optreedt op het niveau van de individuele woning, zal voor de laagste inkomens vrijwel geheel worden opgevangen door de individuele huursubsidie. In het hiernavolgende geef ik een aantal beleidsmatige overwegingen bij de belangrijkste uitkomsten van de uitgevoerde simulaties van het concept-Besluit woninggebonden subsidies. Voor de overige resultaten van de simulaties verwijs ik U naar de bijgevoegde rapportage zelf; in het bijzonder naar hoofdstuk 1 met de conclusies en de samenvatting en naar de hoofdstukken 4, 5 en 6 waarin de mogelijke gevolgen zijn aange– geven voor gemeenten, verhuurders en huurders.

Ter inzage gelegd op de bibliotheek


15

2. Gemeentelijk kasverloop en risico's Zoals hierboven reeds aan de orde is gesteld lopen de budgetge– meenten bepaalde risico's als gevolg van de invoering van de budgetsys tematiek. Om de hoogte van die risico's te bepalen is een drietal scenario's ontwikkeld en doorgerekend. Het standaardscenario gaat uit van een normaal-situatie, terwijl de twee andere scenario' s uitgaan van een situatie waarin de omstandigheden en het gemeentelijk beleid in een gunstig (mooi weer) of ongunstig (slecht weer) effect op de kas resul– teren. Bij het standaardscenario treedt een overschot in de gemeentelijke kas op, dat aan het einde van de looptijd van de subsidiëring circa 12,5% van het oorspronkelijk door het Rijk aan de gemeente toegekende budget bedraagt. Het uiteindelijke overschot is hierbij teruggerekend naar prijzen van nu. Het slecht weer scenario leidt tot slechts een gering negatief gemeentelijk kassaldo een tekort van circa 3,5% van het toegekende budget. Daartegenover staat een overschot van ongeveer 31% van het toegekende budget als resultante van het mooi weer scenario. De simulaties laten zien dat reservering voor risico's nauwelijks nodig zal zijn. Het gaat dus met name om de vraag waaraan de vrij vallende middelen, als gevolg van met name de inkomenstoetsen in de sociale koopsector en de verkoop van woningen, besteed zouden moeten worden. In de afweging of al dan niet voorschriften moeten worden gegeven ten aanzien van de aanwending van de vrijvallende middelen, is het van belang rekening te houden met het feit dat het totaal van de vrijvallende middelen eerst na dertig jaar exact bekend is; dit is immers de maximale looptijd van de subsidieverplichting van de gemeente aan de belangheb– bende. Op voorhand is moeilijk vast te stellen of het op een dergelijk lange termijn nog nodig of wenselijk zal zijn deze middelen in te zetten in het belang van de volkshuisvesting, of in engere zin binnen het Besluit woninggebonden subsidies. De maatschappelijke en economische ontwikkelingen over een periode van dertig jaar zijn immers niet te voorspellen. Voor de kortere termijn is het echter duidelijk dat de voor de volkshuis– vesting beschikbare budgetten in relatie tot de wenselijke investeringen krap zullen blijven. Gezien de te verwachten omvang van de vrijvallende middelen acht ik het gewenst dat thans vrijvalleride middelen opnieuw worden ingezet in de sfeer van het Besluit woninggebonden subsidies. Ik wil echter niet op voorhand al voorwaarden opnemen die zich uitstrekken over de gehele exploitatietermijn. Gelet hierop en gelet op het feit dat de eerste reguliere inkomenstoets bij sociale koopwoningen voor een belangrijk deel bepalend is voor de omvang van het totaal aan vrijvallende middelen, ben ik voornemens in het Besluit het voorschrift op te nemen, dat deze vrij vallende middelen in het verplichtingenbudget jaarfijkse bijdragen worden opgenomen. Deze middelen vallen hierdoor weer onder de subsidievoorwaarden van het Besluit. Dit te doen ligt voor de hand, als wordt bedacht dat met de inkomenstoets als het ware woningen verdwijnen voor de doelgroepen van beleid; opnieuw inzetten van die gelden voor de doelgroepen is dan een logische keuze. Dit betekent dat de vrije bestedingsmogelijkheid van de vrijvallende middelen tot circa 3% van het toegekende budget wordt teruggebracht (uitgaande van het standaardscenario). Deze middelen blijven vrij besteedbaar en kunnen aangewend worden ter dekking van financiële risico's.


16

Deze op te nemen voorwaarde heeft geen effect op het contante tekort bij het slecht-weer scenario (-3,5% van het toegekende budget). Reden hiervoor is, dat er in dit scenario van wordt uitgegaan dat 100% van het budget van gemeentewege wordt gegund in de sociale huursector; ingrijpende verbetering en nieuwbouw. Het overschot in het mooi-weer scenario neemt slechts gering af van 31% naar 29%. In dit scenario is het rente-effect (structureel 1% lagere rente bij de gemeente t.o.v. de rente waarmee door het rijk wordt gecalculeerd) de bepalende factor. 3. Exploitatierisico's verhuurders Essentieel in de netto contante waarde systematiek is, dat achteraf geen herzieningen op de contante waarde van de subsidie meer plaats– vinden. Slechts de looptijd van de jaarlijkse bijdrage za! worden aangepast aan de geldende rentestanden in het 10e en 20e jaar. Het risico dat voor de initiatiefnemers ontstaat bij van de oorspronkelijke aannamen afwijkende ontwikkelingen is door middel van de simulaties in beeld gebracht. Als gevolg van de nieuwe systematiek van uitbetaling van de NCW, door middel van jaarlijkse bijdragen ter grootte van 10% van de NCW, blijken volgens de simulaties gedurende een aantal jaren geringe liquidi– teitstekorten op te treden. Liquiditeitstekorten ontstaan als de exploita– tielasten in enig jaar niet worden gedekt door huurinkomsten en subsidie-ontvangsten. In het standaardscenario ontstaan liquiditeitste– korten in de eerste zes jaren en na afloop van de jaarlijkse bijdrage in een tweetal jaren. In contante termen bedraagt het maximale cumula– tieve tekort circa f 2800. Bij deze berekening is uitgegaan van een normale annuïteitenlening. De liquiditeitstekorten kunnen echter worden gereduceerd. Te denken valt daarbij aan bijvoorbeeld de 10 jaar fixe lening, of aan het vooraf bijlenen van het voorgecalculeerde tekort. De reserveringen worden daardoor niet aangetast. Ik verwacht daarom dat ten aanzien van het liquiditeitsverloop geen problemen voor sociale verhuurders zullen ontstaan. Uit de simulaties blijkt geheel volgens verwachting, dat de huurstijging de voor het exploitatieverloop meest bepalende variabele is. De huurstijging in de eerste tien jaar van de exploitatie is daarbij van doorslaggevend belang. Met de door het Rijk jaarlijks vast te stellen trendmatige huurverhoging wordt de huurstijging voor een belangrijk deel bepaald. Het risico dat de eerste tien jaar een huurstijging wordt gerealiseerd die vanuit exploitatie– technisch oogpunt te gering is, acht ik derhalve klein. Overigens moet ook worden gewezen op de effecten van de huursom– benadering. Wanneer die ingevoerd zal zijn, zal de corporatie in haar huurbeleid niet langer noodzakelijkerwijs behoeven te sturen op een sluitende exploitatie per complex, maar op een sluitende exploitatie over het totale bezit. De voor de exploitatie van het afzonderlijke complex benodigde huurstijging kan dan ook, als daar vanuit de optiek van de verhuurbaarheid aanleiding toe bestaat, elders in het bezit worden gerea– liseerd. De prijszetting, ook van de NCW-woningen, kan dan worden afgestemd op de lokale woningmarktomstandigheden.


17

Ten aanzien van ingrepen tijdens de exploitatie is het belangrijk er op te wijzen, dat als er sprake is van geriefsverbetering een huurverhoging voor de hand ligt. De sociale verhuurder zal binnen de grenzen van het BTIV (en naar verwachting vanaf 1993 het nieuwe Besluit beheer sociale huursector) en de geldende huurprijsregulering vrij zijn een huurver– hoging in rekening te brengen, die past bij de ingreep en de locale woningmarktomstandigheden. De investering zal aldus (deels) kunnen worden gedekt uit een huurstijgmg. Het mogelijk resterende deel zal uit de algemene bednjfsre serve (ABR) moeten worden gedekt. De ABR wordt opgebouwd uit het aandeel constante lasten in de exploitatie en de overige reserveringen die gedurende de exploitatie van de woning ontstaan. In de simulaties is bij het standaardscenario bekeken of deze reserve– ringen voldoende zijn om, eventueel gecombineerd met een huurstijging, een kostendekkende exploitatie te waarborgen. Daaruit blijkt dat zelfs indien er geen huurverhoging zou worden gevraagd, een investering van f 50 000 (prijsniveau 1990) in het 25e jaar volledig uit (een deel van) de opgebouwde reserves kan worden opgebracht. Zonder aanwending van het deel van de ABR opgebouwd uit de constante lasten, zou er slechts een huurverhoging van 0,6% van de kosten van de investering behoeven plaats te vinden. Dit is aanzienlijk geringer dan de huurverhoging van 2% die nu bij niet-ingrijpende woningverbetering is voorgenomen. Bij een tegenvallende bouwprijsstijging van 3% (standaard-scenario 2%) zou bij overigens gelijke uitgangspunten de noodzakelijke huurverhoging 1,9% van de kosten van de ingreep op dat moment moeten bedragen. Uit de simulaties blijkt voorts dat bij twee kleinere ingrepen van f 15 000 (prijzen 1990) in respectievelijk het 20e en 35e jaar in het geheel geen huurverhoging noodzakelijk is; ook niet bij een bouwprijs– stijging van 3% en het niet gebruiken van het aandeel constante lasten in de ABR. Bij deze resultaten wil ik een tweetal kanttekeningen maken. In de eerste plaats dat er bij de uitgevoerde simulaties steeds is uitgegaan van een minimale aanvangshuur. De verhuurder heeft echter de mogelijkheid een hogere aanvangshuur met de huurder overeen te komen. Het exploi– tatieresultaat wordt dan navenant positiever. In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat bij forsere investe– ringen er ook sprake zal kunnen zijn van verlenging van de levensduur van de woning. Terwijl de lasten na het vijftigste jaar afnemen, door het wegvallen van de kapitaalslasten over de oorspronkelijke investering, nemen de huurinkomsten nog verder toe. Een kostendekkende exploitatie is dan te realiseren met een relatief gering gebruik van reserves, of een relatief geringe huurstijging. Ik trek uit het voorafgaande de conclusie dat de exploitatie-risico's voor de sociale verhuurders als gevolg van de nieuwe systematiek geen aanleiding vormen om op dit punt aanvullende maatregelen te treffen. 4. De huureffecten De huurprijzen van nieuw te bouwen sociale huurwoningen zullen ten gevolge van de nieuwe subsidiesystematiek - de NCW-methode - niet noemenswaardig stijgen. Wat vooraf bij de uitwerking van de NCW-methode al min of meer was ingecalculeerd, nl. dat de kleine woningen door het hanteren van één subsidiebedrag ongeacht het inves– teringsniveau c.q. de woninggrootte in huur zullen stijgen, wordt door de simuiaties bevestigd. Voor de sociale huursector bestaat er naast de vaste NCW-subsidie een huurverlagingsbudget, dat ook ingezet kan worden om exploitatiete–


18

korten van vooral complexen met een kleine gemiddelde woninggrootte te vereffenen. Doordat de ingrijpende vooroorlogse verbeteringen een subsidie (gelijk aan de nieuwbouwsubsidie) krijgen die onafhankelijk is van het investe– ringsniveau treden er binnen deze categorie ongelijke huureffecten op. De hoge investeringen (de echte hoogniveau renovaties van Rotterdam) hebben een groter huureffect dan de lagere investeringen (de kleine en grote beurten van Amsterdam), zowel absoluut als relatief. Bij ingrijpende verbeteringen bestaat, net als bij nieuwbouw, de mogelijkheid om een bijdrage uit zowel het kopkosten– als het huurverla– gingsbudget toe te kennen. De gemeenten hebben de vrijheid om die middelen naar eigen inzicht, binnen de gestelde voorwaarden, aan de diverse plannen toe te delen. Deze verdeling zal wel in de subsidieveror– dening aan de orde moeten worden gesteld om verhuurders inzicht en zekerheid te geven met betrekking tot de te verkrijgen middelen. Doordat bij de simulaties is uitgegaan van een vast verband tussen investering en kopkosten (lagere investeringen gaan vergezeld van een lager kopkostenbedrag) en aan elke woning de volledige huurverlagings– toeslag is toegekend, ontstaat er een bepaald spreidingspatroon aan huureffecten. Een andere verdeling zal dus ook tot een ander spreidings– patroon leiden. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de partij en op lokaal niveau. Het subsidiepercentage voor de niet-ingrijpende vooroorlogse verbete– ringen is in het concept-Besluit woninggebonden subsidies vastgesteld op 50% voor belastingsplichtige particuliere verhuurders, en 55% voor de overige verhuurders. Deze percentages zijn voortgekomen uit een beoogde aansluiting op het huurniveau bij ingrijpende verbetering en nieuwbouw, een deregulering van de huurprijsvaststelling, en in samenhang daarmee de voorgenomen bezuiniging van 25% op de vooroorlogse subsidies. Op de aansluiting tussen de huurniveaus bij ingrijpende en niet-ingrijpende woningverbetering ga ik hieronder nog nader in. Voor de eenvoud is eveneens gekozen voor een gelijke (minimum) huurverhoging bij zowel de voor– als de na-oorlogse niet-ingrijpende verbeteringen. Deze minimum huurverhoging bedraagt 2% van de kosten met handhaving van een forfaitaire basishuur. De simulatie-resultaten en de bovengenoemde overwegingen confron– terend, kom ik tot de conclusie dat het subsidiepercentage voor de niet-ingrijpende vooroorlogse voorzieningen in het concept-BWS niet behoeft te worden herzien. Een volgend punt waar ik op in wil gaan is het huurverschil tussen ingrijpende en niet-ingrijpende verbeteringen rond de f 50000, investe– ringsgrens. In de simulaties blijkt een niet-ingrijpende vooroorlogse verbetering van tegen de f 50 000 in een huur te kunnen resulteren die gemiddeld circa f 60 per maand hoger uitkomt, dan bij een ingrijpende vooroorlogse verbetering van net iets boven dat niveau. Dit verschil vindt zijn oorsprong in een aantal factoren: de systeemwijziging, de voorge– nomen bezuiniging van 25% op de vooroorlogse verbeteringssubsidies, de in de simulaties aangenomen verdeling over woningen van het voor de ingrijpende verbeteringen te gebruiken kopkosten– en huurverlagings– budget, en de in de simulaties gehanteerde boekwaarde van f 0 bij ingrij– pende verbeteringen. Ik merk hierbij het volgende op. Zoals hierboven al aangegeven valt de aanwending van gelden uit het kopkosten– en het huurverlagingsbudget


19

onder de verantwoordelijkheid van de lokale overheid. Met die middelen kan zij, binnen de doelstelling van de regeling, sturen in de huurprijs– zetting, en dus ook een meer geleidelijke huurovergang bewerkstelligen tussen beide verbetercategorieën. In de simulaties is van deze gedrags– variabele geabstraheerd. Verder dient bij dit huurverschil te worden bedacht dat het huurverlagingsbudget elk jaar wordt afgebouwd met 10% van de beginwaarde. Na enkele jaren zal daardoor normaliter de huur van een ingrijpend verbeterde woning die van een niet-ingrijpend verbeterde woning overstijgen. Tenslotte dient hier te worden bedacht dat in de simulaties er in alle gevallen mee is gerekend dat er geen reste– rende boekwaarde meer is. Dit betekent dat als bij het vaststellen van de huur na verbetering/vernieuwing wel een resterende boekwaarde moet worden meegenomen, het huurverschil al direct tot geringere proporties zal worden teruggebracht. Gezien de hierboven aangegeven mogelijkheden tot mitigering van het huurverschil acht ik het in de simulatie berekende verschil als uitkomst van de systeemwijziging redelijk. Dit mede in het licht van het beoogde proces naar verzelfstandiging op lokaal niveau, waarbij het streven is gericht op een optimaal gebruik van de subsidiemiddelen. Een lichte stimulans voor ingrijpende verbeteringen met tegelijkertijd een grotere prioriteitsstelling op de slechtste woningen acht ik te recht– vaardigen. Tot slot van deze paragraaf wil ik nader ingaan op de huurverschillen tussen ingrijpende vooroorlogse verbeteringen en de nieuwbouw. Ik constateer in dit verband dat de nieuwe subsidie– en huursystematiek bij de ingrijpende verbeteringen en de vervangende nieuwbouw identiek is. Bij een gelijk investeringsniveau (ingrijpend = kosten + boekwaarde, nieuwbouw = grond-en bouwkosten) treedt dus een gelijke huur op. In de praktijk kennen de ingrijpende verbeteringen een lager investerings– niveau dan de vervangende nieuwbouw, ook de echte hoogniveau-reno– vaties liggen gemiddeld genomen lager. Dit betekent dat de gemiddelde huren ook lager zullen liggen dan bij de nieuwbouw. In de simulaties is geen rekening gehouden met een boekwaarde bij ingrijpende verbe– tering. Indien er bij de vooroorlogse woningen nog een boekwaarde aanwezig is, zal dit leiden tot een overeenkomstig geringer verschil in huurniveau. Wanneer wordt gekeken naar de huur per punt volgens het woningwaarderingssysteem (puntprijs) dan blijkt dat ingrijpende verbete– ringen op een lager niveau liggen dan die van de vervangende nieuwbouw. Het verschil in puntprijs tussen beide categorieën zal echter ten opzichte van de huidige situatie beduidend kleiner worden. Ook ten aanzien van de huureffecten van het nieuwe systeem constateer ik dat de simulatie-resultaten geen aanleiding vormen tot aanpassing van de huidige voorstellen.

IV. HETWONINGVERBETERINGSBELEID 1. Inleiding

In dit hoofdstuk informeer ik U nader over een aantal aspecten van het woningverbeteringsbeleid, met name over de verschillende begrippen bij woningverbetering in relatie tot huurstelling en subsidiëring. Ik geef hiermee gevolg aan mijn toezegging bij de behandeling in Uw Kamer op 18 en 25 juni 1990 van de Nota volkshuisvesting in de jaren negentig om dit medio november te doen. Ik beperk mij hierbij niet tot het concept– Besluit woninggebonden subsidies.


20

In het hierna volgende bespreek ik een aantal begrippen rond woning– verbetering. Vervolgens ga ik in op de wij ze waarop in onder andere het concept-Besluit woninggebonden subsidies nader uitwerking wordt gegeven aan de beleidslijnen uit de Nota volkshuisvesting in de jaren negentig aangaande het verbeteren van huurwoningen. De daarbij behorende effecten op huren en exploitatie zijn weergegeven in de hiervoor besproken rapportage over de simulaties van het concept– Besluit wonmggebonden subsidies. 2. Woningverbeteringsbeleid algemeen Er bestaat een belangrijk verschil tussen nieuwbouw en voorraad in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen huurder, verhuurder en overheid. De overheid als subsidiegever grijpt bij de nieuwbouw in, als de markt– werking onvoldoende is, of voor de doelgroep geen betaalbare woningen oplevert. In de voorraad ligt de verantwoordelijkheid gecompliceerder. In beginsel is de eigenaar altijd zelf verantwoordelijk voor het op een kwali– tatief goed peil houden van zijn eigen woning(bezit). Voor kwaliteitsver– betering is het redelijk dat de bewoner een prijs betaalt, aangezien daardoor het woongenot wordt vergroot. Woningverbetering wordt in het verlengde hiervan alleen door de overheid gesubsidieerd, vanwege het belang dat wordt gehecht aan een kwalitatief goed woon– en leefmilieu in combinatie met het ontbreken van voldoende financiële middelen bij de eigenaar. Bij de verbetering van huurwoningen is daarbij de mvalshoek, dat voor woningen uit bepaalde bouwjaren een zodanig huur– en subsidiebeleid heeft gegolden, dat daarop onvoldoende reserves konden worden gevormd. Dit standpunt over woninggebonden reserve– ringsmogelijkheden staat in belangrijke mate los van de vraag of een verhuurder voor zijn totale bezit voldoende reserves heeft. Hoewel dus de kwaliteit van het woon– en leefmilieu expliciet een voorwerp van overheidszorg is, is de financiële betrokkenheid van de overheid bij de verbetering van woningen (het subsidiemotief) gerelateerd aan de finan– ciële reserveringsmogelijkheden van de eigenaars voor het desbetref– fende complex. De overheidsbetrokkenheid bij de woningverbetering is hiermee eindig. Immers, zodra het kwaliteitsniveau van de woningen waarvoor onvoldoende kon worden gereserveerd op het gewenste peil is gekomen, of als de eigenaars in de toekomst op andere wijze in voldoende reserves hebben kunnen voorzien, vervalt het subsidiemotief, en daarmee de financiële betrokkenheid van de overheid. Wanneer het moment aanbreekt, dat deze betrokkenheid kan worden beëindigd, hangt derhalve af van de kwaliteitsontwikkeling enerzijds en de ontwikkeling van de financiële reserves anderzijds. Immers, zodra het kwaliteitsniveau van de woningen waarvoor onvol– doende kon worden gereserveerd op het gewenste peil is gekomen, of als de eigenaars in de toekomst op andere wijze in voldoende reserves hebben kunnen voorzien, vervalt het subsidiemotief, en daarmee de financiële betrokkenheid van de overheid. Wanneer het moment aanbreekt, dat deze betrokkenheid kan worden beëindigd, hangt derhalve af van de kwaliteitsontwikkeling enerzijds en de ontwikkeling van de financiële reserves anderzijds. 3. Begripsbepaling In het woningverbeteringsbeleid staan twee begrippenparen centraal. Voor de bepaling van de subsidiehoogte wordt onderscheid gemaakt tussen ingrijpende en niet-ingrijpende woningverbetering. Het onder– scheidend criterium hierbij is het investeringsniveau. Voor de bepaling van de huurverhoging van zowel gesubsidieerde als ongesubsidieerde ingrepen is het onderscheid tussen onderhoud, verbetering en


21

vernieuwing van belang. Bij onderhoud kan geen huurverhoging worden opgelegd en bij verbetering en vernieuwing kan dat wel. Het verschil tusseri deze begrippen wordt door de aard van de ingreep bepaald: onderhoud is erop gericht de woning te houden in de staat waarin deze werd gehuurd, zonder dat kwaliteit wordt toegevoegd; verbetering verhoogt de kwaliteit en het woongenot en vernieuwing verlengt de levensduur van de woning. In de nota Volkshuisvesting in de jaren '90 heb ik het begrip vernieuwing ingevoerd. Daaronder versta ik het treffen van dusdanige voorzieningen, dat de levensduur van de woning wordt verlengd boven de normale technische en/of economische levensduur. Dit vergt nieuwe financiële middelen, die niet uit de «oude exploitatie» kunnen worden gedekt - tenzij daarvoor specifiek gereserveerd zou zijn maar uit een nieuwe exploitatieopzet met een nieuwe huurprijs moeten worden terugverdiend. Woningvernieuwing gaat het normale onder– houdsbudget van de verhuurder te boven. Daarom acht ik het overeen– komen van een huurverhoging dan wel een nieuwe huurprijs niet alleen billijk, maar ook economisch noodzakelijk. Dat de woning door een verbeterings– c.q. vernieuwingsingreep beter op de marktvraag aansluit is het gemeenschappelijke belang van verhuurder en huurder. Daarom geldt als algemeen principe dat de bepaling van de huurprijs aan het overleg tussen beide partijen wordt overgelaten. Op dit algemene principe worden verschillende uitzonde– ringen gemaakt, waarop in § 5 wordt ingegaan. In het navolgende schema is weergegeven welke begrippenkaders gelden ten aanzien van de huurbepaling, die wordt afgeleid uit de aard van de ingreep en de subsidiëring. Uit het schema kan worden afgeleid waaruit de kosten voor een ingreep worden gedekt. Schema begrippenkader en dekking van de kosten Ingreep

onderhoud

verbetering en vernieuwing

Gesubsidieerd ingrijpende voorzieningen voorzieningen

ABR / OHF + subsidie ABR/OHF subsidie

ABR +huur subsidie ABR + huur + subsidie

Ongesubsidieerd

ABR/OHR

ABR + huur

Investering

ABR = Algemene BedrijfsReserve OHF = Onderhoudsfonds

Onduidelijkheden over de relatie tussen subsidie, aard van de ingreep en huurbepaling bij woningverbetering komen voort uit het gegeven, dat bij een ingreep, ingrijpende voorzieningen of niet, onderhoud, verbe– tering en vernieuwing (kunnen) worden gecombineerd. De discussie over huurverhoging bij groot-onderhoud laat dit duidelijk zien. In feite gaat het daarbij om de vraag in welke mate er bij een groot-onderhoudsingreep sprake is van vernieuwing. Geconstateerd is, dat dit in de praktijk vaak voorkomt. In die gevallen waarin vernieuwing wordt meegenomen in een groot-onderhoudsingreep, is een huurverhoging redelijk. 4. De subsidiëring in het concept Besluit Woninggebonden Subsidies Met het concept-Besluit woninggebonden subsidies worden vijf budgetten ingesteld die te maken hebben met de woningverbetering. De twee hoofdbudgetten zijn het budget jaarlijkse bijdragen en het budget bijdragen-ineens. Deze budgetten volgen uit twee belangrijke rijksdoel– stellingen en verantwoordelijkheden. Doelstelling van het budget jaarlijkse bijdragen (het woningbouwfonds) is het beschikbaar krijgen


22

(door uitbreiding) c. q. houden (door vervanging + ingrijpend verbeteren van vooroorlogse woningen) van voldoende kwalitatief volwaardige en voor de doelgroep betaalbare woningen. De doelstelling van het budget bijdragen-ineens (het fonds voor het treffen van voorzieningen) is te bevorderen dat de woningvoorraad op peil en in stand wordt gehouden. Deze onderscheiden doelstellingen behoren in mijn visie door middel van gescheiden geldstromen c.q. fondsen te worden nagestreefd en te worden verantwoord. Als uitwerking van deze twee doelstellingen is gekozen voor een budget-indeling in twee doelgebonden budgetten. Daarmee wordt bij de woningverbetering gekozen voor een onderscheid tussen twee soorten te subsidiëren verbeteringen nl. het treffen van ingrijpende voorzieningen aan een woning zijnde een verbetering met een investeringsniveau van boven de f 50 000 en het treffen van voorzie– ningen aan woningen met een investeringsniveau tussen f 50000 en f10000. De achtergrond van deze investeringsgrens is dat investeringen boven de f 50 000 vaak ingrepen zijn met een grote wijziging in woninguit– rusting en woningindeling, terwijl het subsidie op het niveau van nieuwbouw neerkomt. Er is hier over het algemeen sprake van vernieuwing van de woning met geriefsverbeteringen en met een hogere kwaliteit met als oogmerk aanmerkelijke levensduurverlenging, c.q. een handhaving van de woning op de woningmarkt voor een langere tijd. Het gaat immers om het voorkomen dat woningen op afzienbare termijn gesloopt moeten worden. De indeling van ingrijpende voorzieningen aan voor-oorlogse woningen bij het woningbouwfonds is gebaseerd op het streven om te komen tot een subsidie-neutrale afweging tussen ingrijpende verbetering c.q. vervangende nieuwbouw. De uitwisselbaarheid met niet-ingrijpende verbeteringen is uitgesloten omdat daarmee het onderscheid dat het rijk tussen de doelstellingen van beide budgetten maakt, geweld wordt aangedaan. Bij het bepalen van de subidiehoogte is daar ook vanuit gegaan. Bij de ingrijpende verbetering van voor-oorlogse woningen is de exploitatiedekkendheid van huur en subsidie berekend op een verlenging van de exploitatieduur met 50 jaar. De huur voor deze woningen wordt dan niet berekend op een bestaande huur plus het dekken van de nieuwe investering zoals in de huidige regeling maar gaat uit van een volledig nieuwe exploitatie waarbij de restant boekwaarde wordt betrokken. De huur voor verbe– tering komt te vervallen en een huur na verbetering wordt vastgesteld. Dus niet de huurverhoging wordt bepaald, maar de uiteindelijke vraaghuur. De tweede soort voorzieningen betreft de niet-ingrijpende die naar verhouding meer zijn gericht op instandhouding. De woning dient kwali– tatief op peil te worden gehouden. De voorzieningen betreffen vooral onderhoudsvoorzieningen en kleine geriefsverbeteringen. De subsidïering is gericht op het dekken van een deel of de gehele onrendabele top van de investering, omdat de verhuurders vanuit het verleden onvoldoende reserves hebben kunnen opbouwen om de woning op peil te kunnen houden door het treffen van onderhoudsvoorzieningen. De huurstelling gaat dan ook uit van de huur voor verbetering (dekt de exploitatielasten en oude kapitaalslasten) en een huurverhoging die de nieuwe investering geheel of gedeeltelijk afdekt. Deze huurverhoging is alleen van toepassing indien er geriefsverbeteringen plaatsvinden. Over de onderhoudsvoorzieningen wordt geen huurverhoging berekend.


23

5. De huurverhoging na het treffen van voorzieningen 5.7 Het juridisch kader De onderhavige materie is ingewikkeld, omdat zij een kruispunt vormt in de subsidie-relatie tussen de overheid en de verhuurders enerzijds en de huurprijs-relatie tussen de verhuurders en huurders anderzijds. Deze relaties hebben uiteenlopende wettelijke grondslagen. Schematisch kan dit voor de huidige situatie als volgt worden weergegeven. Huidige situatie huurder

verhuurder

verhuurder

1) Huurovereenkomst naar Burgerlijk Recht 2) de Huurprijzenwet woonruimte

Niet van toepassing

overheid

Alleen voor bepaalde gesubsidieerde verbeteringen: Huurprijzenwet woonruimte + Besluit huurprijzen woonruimte

1) subsidieregeling RGSVH 2) alleen in de sociale sector: Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting en Besluit geldelijke steun volkshuisvesting

Uit dit schema blijkt, dat de relatie tussen de verhuurder en de huurder beheerst wordt door het huurovereenkomsten-recht van het Burgerlijk Wetboek en in het kader van de huurstelling door de Huurprijzenwet woonruimte. De relatie tussen de overheid en de verhuurder wordt beheerst door de subsidieregeling en –uitsluitend in de sociale sector– door de spelregels voor sociale verhuurders (Woningwet en Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting respectievelijk Besluit geldeiijke steun volkshuisvesting). Daarnaast is er de relatie tussen de overheid en de huurder. Deze relatie is er alleen in geval van ingrijpende gesubsidi– eerde woningverbetering: de Huurprijzenwet woonruimte bepaalt dat de minister in dat geval de nieuwe huurprijs vaststelt. In bijlage 2 wordt het wettelijk kader nader uiteengezet. 5.2 Situaties waarin de hoofdlijn dat verhuurder en huurder een huurprijs overeenkomen niet wordt gevolgd Onderstaand wordt op een viertal punten nader ingegaan: - de maximumhuur in het Besluit woninggebonden subsidies; - de minimumhuur op voet van het Besluit huurprijzen woonruimte en het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting; - de afschaffing van de huurprijsvaststelling door de minister bij ingrij– pende voorzieningen op voet van de Huurprijzenwet Woonruimte; - de verantwoordelijkheidsverdeling inzake huur, subsidie en aanwending van de algemene bedrijfsreserve. a) maximumhuur in het Besluit Woninggebonden Subsidies Om gesubsidieerde woningen voor de doelgroepen van het beleid bereikbaar te houden is in het Besluit Woninggebonden Subsidies een maximumhuur opgenomen als subsidievoorwaarde. Bij zowel ingrijpende als bij niet-ingrijpende woningverbetering stel ik voor uit te gaan van een maximumhuur van f 670 (peil 1 januari 1990), die jaarlijks wordt geïndexeerd. Derhalve zal geen subsidie kunnen worden verstrekt door de gemeente ten laste van een van de twee budgetten, indien de verhuurder en de huurder een huurprijs boven dit niveau overeenkomen.


24

Bij ingrijpende woningverbetering is het maximum opgenomen in het Besluit huurprijzen woonruimte. Bij niet-ingrijpende woningverbetering in het Besluit woninggebonden subsidies. b) minimumhuur op voet van het Besluit huurprijzen woonruimte en het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (voor gemeentelijke woningbedrijven: het Besluit geldelijke steun volkshuisvesting) In de adviesaanvrage aan de Raad voor de Volkshuisvesting (RAVO) van 23 juli 1990 over de voorgenomen wijziging van het Besluit Huurprijzen Woonruimte heb ik aangegeven dat het van belang is dat verhuurders een kostendekkende exploitatie kunnen realiseren, zonder dat onder druk van de omstandigheden een aanvangshuurprijs wordt overeengekomen die leidt tot het interen op de algemene bedrijfsreserve. Dit vergt een bodem in de huurprijs na het treffen van voorzieningen, waarover aan de toegelaten instellingen voorschriften zullen worden gegeven. Deze minimumhuurprijs voor sociale verhuurders is zowel bij het gesubsidieerd als bij het ongesubsidieerd treffen van voorzieningen van toepassing. In voornoemde adviesaanvraag aan de RAVO is aangegeven dat bij gesubsidieerde ingrijpende woningverbetering als richtlijn een minimum-huur van 6% van de som van de kosten van verbetering plus de boekwaarde van vóór de ingreep wordt gehanteerd en bij gesubsidieerde niet-ingrijpende woningverbetering als richtlijn een minimum-huurver– hoging van 2% van de kosten van de verbeteringingreep. Bij ongesubsidi– eerde ingrepen zullen deze minima hoger moeten zijn, omdat een subsidie ter dekking van een deel van de exploitatieiasten ontbreekt. In de adviesaanvraag aan de RAVO is dit laatste niet vermeld (de advies– aanvraag heeft alleen op de gesubsidieerde verbeteringen betrekking), maar om misverstanden te voorkomen wordt dit hier volledigheidshalve gemeld. Ik merk hier voorts bij op dat de genoemde 6% en 2% gebaseerd zijn op de huidige situatie. Bij voortgaande geleidelijke beperking van de objectsubsidies zullen deze percentages geleidelijk dienen te worden verhoogd. De voorschriften inzake de hoogte van die minimumhuur na woning– verbetering zijn voor de ingrijpende woningverbetering geregeld in het Besluit huurprijzen woonruimte en voor de niet-ingrijpende woningverbe– tering gebaseerd op artikel 13 van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting, respectievelijk een vergelijkbare bepaling in het Besluit beheer sociale huursector dat het Besluit toegelaten instellingen zal gaan vervangen. Een bepalmg die afhankelijk zal worden gesteld van de besluitvorming naar aanleiding van het advies dat de Commissie Taakstelling en Toezicht Sociale Verhuurders zal verstrekken over de verdere verzelfstandiging van woningcorporaties. c) afschaffing op termijn van de ministeriële huurprijsvaststelling Op dit moment stelt de Minister, op voet van art. 9 van de Huurprij– zenwet Woonruimte, de huurprijs na een ingrijpende woningverbetering vast ingeval geldelijke steun op voet van de Woningwet wordt verstrekt. In de Nota Volkshuisvesting heb ik aangegeven dat het niet meer past dat de minister de huurprijs vaststelt na gesubsidieerde ingrijpende woningverbetering. Ook bij gesubsidieerde woningverbetering behoort de huurprijs tussen verhuurder en huurder overeengekomen te kunnen worden. Derhalve is het mijn bedoeling dat de ministeriële huurprijsvast– stelling uit de Huurprijzenwet woonruimte verdwijnt. Naar verwachting zal in 1994 zulks het geval kunnen zijn.


25

Tot de afschaffing van de ministeriële huurprijsvaststelling moet de Minister de huurprijs bij ingrijpende woningverbetering nog blijven vaststellen. In het concept-Besluit woninggebonden subsidies is voor de subsi– diëring het onderscheid tussen ingrijpende en niet-ingrijpende voorzie– ningen bij een kostengrens van f 50 000 gelegd. Het ligt in de rede voor de toepassing van de Huurprijzenwet Woonruimte in het Besluit huurprijzen woonruimte dezelfde grens vast te leggen. Dat wil zeggen, dat zolang de Huurprijzenwet Woonruimte een ministeriële huurprijsvast– stelling eist bij ingrijpende voorzieningen, die vaststellingsbeschikkingen zullen worden afgegeven bij voorzieningen met kosten boven f 50 000. De Minister zal bij gesubsidieerde ingrijpende voorzieningen de huurprijs vaststellen op wat partijen zijn overeengekomen, mits die huurprijs ligt tussen de minimale huur en de maximale huur (conform het gestelde in het gewijzigde Besluit huurprijzen woonruimte). d) verantwoordelijkheidsverdeling inzake huur, subsidie en onttrekking aan de algemene bedrijfsreserve In paragraaf 3 van dit hoofdstuk heb ik in een schema de subsidiëring en de huurverhoging aangegeven, waarbij een onderscheid is gemaakt in de onderdelen huur, subsidie en bijdrage ABR c.q. onderhoudsfonds. De eerstverantwoordelijke voor de verdeling van de dekking over huur, subsidie en ABR c.q. onderhoudsfonds is de verhuurder, maar in de sociale huursector is de verhuurder echter niet gehee! vrij in het overeen– komen van een huurverhoging en de daarmee samenhangende verdeling van de dekking tussen huur, subsidie en ABR. Een sociale verhuurder mag op grond van artikel 21 van het huidige Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting zijn Algemene bedrijfs– reserve uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting aanwenden. Dit brengt mee, dat «geen uitdelingen aan de huurders» mogen plaats– vinden. Dat zou het geval zijn, indien op zich redelijke huurverhogingen niet aan de huurders worden voorgesteld en de kosten van voorzieningen onnodig ten laste van de Algemene bedrijfsreserve (en/of subsidie) worden gebracht. Daarnaast bepaalt artikel 12 van het huidige BTIV dat bij voorzieningen aan de woningen de financiering en de exploitatie - ter beoordeling van Burgemeester en Wethouders - voldoende moeten zijn geregeld. Dit impliceert, dat B. en W. de aanwending van de algemene bedrijfsreserve kunnen beoordelen. Deze bevoegdheid zal, naar mijn verwachting, in het kader van de verzelfstandiging van woningcorporaties onderwerp van gesprek zijn in de Commissie Taakstelling en Toezicht Sociale Verhuurders. 5.3 De huurverhoging bij woningvernieuwing In het voorgaande is aangegeven dat bij onderhoud geen huurver– hoging afdwingbaar is. Bij woningvernieuwing is sprake van levensduur– verlenging en is een huurverhoging wel gerechtvaardigd. Immers de lopende huren bieden slechts ruimte voor dekking van het gewone onderhoud en voor het opbouwen van een beperkte voorziening voor risicodekking. Dit laatste geld in ieder geval voor woningen die aanspraak op subsidiëring voor het treffen van voorzieningen op voet van de Regeling geldelijke steun voor het verbeteren van huurwoningen '87 (RGSVH' 87) kunnen maken. Indien de verhuurder tot levensduurver– lenging wil overgaan, doch over de onderhoudsvoorzieningen geen overeenstemming kan bereiken, dan zal de consequentie zijn dat woning–


26

vernieuwing pas mogelijk is als de algemene bedrijfsreserve daarop wordt aangesproken. De uit de exploitatie gevormde reserves zijn bestemd voor het opvangen van risico's en zijn gemiddeld genomen niet van die omvang, dat een nieuwe investering in de woning en de exploitatie-lasten nadien daaruit kunnen worden gedekt. Anderzijds kan het ook niet zo zijn dat dergelijke investeringen te zeer op subsidie gaan steunen. Dus is het onvermijdelijk dat terzake een nieuwe huurprijs tot stand komt. Deze nieuwe huurprijs moet zodanig zijn, dat gegeven het subsidie (de vaststaande netto contante waarde) en een eventuele bijdrage uit de algemene bedrijfsreserve een sluitende exploitatie mogelijk is. Onder sluitende exploitatie wordt tevens begrepen, dat vervolgingrepen zonder subsidie moeten kunnen plaatsvinden. Wat de huurder betreft, deze zal de afweging moeten maken tussen beëindiging van de huurovereenkomst en het accepteren van een nieuwe huurprijs voor de vernieuwde woning. Dit is in feite een vergelijkbare afweging als de verhuurder maakt: deze moet kiezen tussen beëindiging van de exploitatie en vernieuwing van de woning. In deze situatie ligt het primaat bij het overleg tussen verhuurder en huurder. In de Nota Volks– huisvesting heb ik aangekondigd dat een voorziening in het Burgerlijk Wetboek wordt voorbereid om het mogelijk te maken een uitspraak aan de rechter te vragen in het geval, dat partijen het in dit overleg niet eens worden. De verhuurder zal in zo'n situatie een nieuwe huurovereenkomst met een nieuwe huurprijs aanbieden en de rechter moet dan de redelijkheid van dat aanbod beoordelen. Indien het aanbod redelijk is kan dit leiden tot beëindiging van de huur. 5.4 De toekomstige samenhang tussen de verschillende juridische kaders Samenvattend kan worden opgemerkt dat de bepalingen inzake de huurverhoging na het treffen van voorzieningen zijn opgenomen in het Burgerlijk Wetboek (lastenverdeling bij onderhoud), de Huurprijzenwet woonruimte (wie stelt de huur vast en hoe) en het Besluit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (spelregels voor de toegelaten instellingen, waaronder minimum-huurniveau) en dat bij het gesubsidieerd treffen van voorzieningen de subsidieregeling naar die bepalingen verwijst. Door de invoering van het Besluit woninggebonden subsidies verandert daarin niet veel. In het Besluit woninggebonden subsidies zijn daarom ook geen huurprijsvoorschriften opgenomen. Wel is een maximering van de huurprijs na gesubsidieerde woningverbetering als subsidievoorwaarde bij niet-ingrijpende woningverbetering opgenomen. Die maximering is bedoeld om gesubsidieerde verbeterde huurwoningen beschikbaar te houden voor de aandachtsgroepen in het beleid. Door de veranderingen in de komende j aren (invoering Besluit woninggebonden subsidies, gepland per 1-1-1992, invoering Besluit beheer sociale huursector, en de afschaffing van de ministeriële huurprijsvaststelling bij ingrijpende woningverbetering) wordt de situatie anders dan in het onder 5.1. geschetste schema inzake de huidige situatie. Voor het overzicht treft U daarom onderstaand schema voor de toekomstige situatie aan.


27

Toekomstige situatie huurder

verhuurder

verhuurder

1) Huurovereenkomst naar Burgerlijk Recht 2) de Huurprijzenwet woonruimte

Niet van toepassing

overheid

geen regulering

1) maximum-huur in Besluit wonmggebonden subsidies 2) alleen in de sociale sector: richtlijnen, o.a. minimum-huur in Besluit beheer sociale huursector

V. SLOT Gezien de inhoud van de diverse uitgebrachte adviezen over het concept-Besluit woninggebonden subsidies en het advies van de RAVO over de huurprijsbepaling bij woningverbetering wordt met het voorliggend concept-Besluit, naar mijn stellige overtuiging, een belang– rijke stap gezet in de herallocatie van verantwoordelijkheden. Ik zal de ingeslagen weg met dit Besluit met kracht voortzetten, aangezien ik de decentralisatie en deregulering als een belangrijke pijler beschouw van het volkshuisvestingsbeleid in de jaren negentig. Een pijler die nog aangezet dient te worden is de verzelfstandiging van de sociale verhuurders. De verzelfstandiging van sociale verhuurders dient in balans te zijn met de decentralisatie en deregulering. De Commissie Taakstelling en Toezicht Sociale Verhuurders zal voorstellen moeten doen hoe en in welke mate dat kan gebeuren. Ik ben overigens van mening dat de ordening op lokaal niveau tussen de partijen feitelijk vorm moet krijgen. Voor wat betreft het woningverbeteringsbeleid wil ik tot slot het volgende concluderen. In het Meerjarenplan woningbouw 90-94 heb ik aangekondigd dat er een onderzoek is gestart naar het effect van de woningverbeteringssubsdies op de kwaliteit van de woningen, dit naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer over de verbe– tering van woningwetwoningen en het daarover gevoerde mondelinge overleg met de Kamer (kamerstukken II 1988/89, 20642, nrs. 1, 2, 7). De eerste fase van het onderzoek (de zogenaamde voormeting) is afgerond en het onderzoeksrapport zal ik een dezer dagen aan u doen toekomen. Tijdens de kamerbehandeling van Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig zijn van de zijde van de Kamer suggesties gedaan om de trend– matige huurverhoging hoger vast te stellen dan het voor 1990 en 1991 vastgelegde percentage van 3%, zodat de verhuurders extra reserves kunnen opbouwen, waarna die reserves kunnen worden verrekend met de subsidies voor woningverbetering, onder voorwaarde dat er extra middelen ten behoeve van de individuele huursubsidie beschikbaar komen. Ik heb die gedachte toen interessant en het bestuderen waard genoemd. De resultaten van het totale onderzoek effectmeting (zowel de voornoemde voormeting als de nog op te leveren nameting) wil ik tesamen met de suggestie van de zijde van de Kamer betrekken bij een nadere standpuntbepaling over het verbeteringsbeleid die in 1991 zal plaatsvinden. Zoals ik reeds aangekondigd heb in de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, zal ik een brede evaluatie verrichten voor het antwoord op de vraag in hoeverre de weg die we op het punt staan in te slaan zal hebben beantwoord aan zijn doelstellingen.


28

Ik zie het als een belangrijke uitdaging voor het volkshuisvestingsbeleid in de jaren negentig om, in overleg met de verschillende partners, de implementatie van het Besluit woninggebonden subsidies tot een goed einde te brengen. De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, E. Heerma


29

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents