Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Zitting 1980-1981
16 267
Nota inzake beleidsvoorwaarden verbonden aan kredieten van het IMF
Nr. 4
BRIEF V A N DE MINISTER V A N FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 21 januari 1981 Tijdens de behandeling van het w e t s o n t w e r p tot v e r h o g i n g v a n het Nederlandse q u o t u m in het Internationale Monetaire Fonds, op 3 september j l . , is vanuit de Kamer gevraagd o m een notitie over de v e r h o u d i n g I M F - b a n k e n lenende landen. In bijgaande notitie w o r d t ingegaan op het belang van en de mogelijkheden tot een betere coördinatie van het kredietbeleid van particuliere banken en het IMF bij de financiering van betalingsbalanstekorten. Deze notitie m o g e ook dienen ter v o o r b e r e i d i n g van de uitgebreide c o m missievergadering over de nota inzake de IMF-conditionaliteit (stuk 16 267) voor welke v e r g a d e r i n g ik u reeds een aantal andere d o c u m e n t e n heb doen toekomen. De Minister van Financiën, A. P. J . M. M. van der Stee
2 vel
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 267, nr. 4
1
DE VERHOUDING IMF-PARTICULIERE BANKEN-DEBITEURENLANDEN 1. Inleiding Deze notitie komt tegemoet aan een verzoek van het lid der Tweede Kamer Joekes tijdens de behandeling op 3 september 1980 van het wetsontwerp tot verhoging van het Nederlandse quotum in het Internationale Monetaire Fonds (IMF). In deze notitie zal nader worden ingegaan op het belang van en de mogelijkheden tot een betere coördinatie van het kredietbeleid van particuliere banken en het IMF bij de financiering van betalingsbalanstekorten. Ter versterking van die coördinatie zou in principe het creëren van een (informeel) gesprekskader als wel het opzetten van een systeem van informatie-uitwisseling dienen te worden overwogen. Nagegaan wordt welke grenzen hieraan gesteld moeten worden, en op welke wijze, binnen deze grenzen, een betere coördinatie tot stand kan worden gebracht. Allereerst wordt, min of meer als achtergrond, enige aandacht gegeven aan de omvang en de aard van de kredietverlening ten behoeve van betalingsbalansfinanciering. 2. Aard en verdeling van de kredietverlening Het is niet eenvoudig om een goed beeld te krijgen van de respectievelijke aandelen van het particuliere (commerciële) bankwezen en het IMF in de financiering van de betalingsbalanstekorten van ontwikkelingslanden. De cijfers met betrekking tot het aandeel van de particuliere banken betreffen veelal ook kredieten die niet louter ter financiering van betalingsbalanstekorten dienen. In de financiering van lopende-rekeningtekorten kan men - afgezien van handelskrediet - twee hoofdcategorieën onderscheiden, namelijk directe investeringen en externe leningen. Deze laatste groep valt weer uiteen in leningen van particuliere banken, plaatsingen van obligaties op buitenlandse en internationale kapitaalmarkten, trekkingen op het IMF en leningen van andere officiële bronnen (vooral officiële ontwikkelingshulp (ODA)). De belangrijkste categorie daarbij is leningen van particuliere banken. Het aandeel hiervan is toegenomen van zo'n 35% in 1975 tot ca. 60% in 1979. Voor geïndustrialiseerde landen zijn plaatsingen van obligaties op buitenlandse en internationale kapitaalmarkten van belang in tegenstelling tot de (niet-olieproducerende) ontwikkelingslanden die naast leningen van het particuliere bankwezen vooral op ODA zijn aangewezen. Het aandeel van IMF-krediet is de afgelopen jaren betrekkelijk bescheiden geweest, hoewel dit krediet veelal een belangrijke katalyserende functie vervulde bij hetvrijkomen van particulier bankkrediet. Er zijn twee factoren te noemen waardoor het aandeel van IMF-krediet in de nabije toekomst naar verwachting sterk zal toenemen. Ten eerste is per 25 november de 7de quotaverhoging in werking getreden waardoor de trekkingsmogelijkheden van het fonds met 50% vergroot werden. Ten tweede is tijdens de laatste jaarvergadering besloten dat het fonds een grotere rol zal moeten spelen in hetaanpassingsproces en de financiering van de huidige betalingsbalanstekorten. Daartoe zal het fonds de quotalimieten verbonden aan de kredietverlening aan individuele leden verhogen tot 150% van de verhoogde quota per jaar, tot een maximum van 450% voor een periode van 3 jaar. Tevens zullen de programma's verbonden aan de kredietverlening gericht worden op een herstel van de economische situatie over lagere periode dan tot op heden gebruikelijk was.
• IBRD «Borrowing in international capitai markets», verschillende uitgaven.
Er is niet alleen een belangrijk verschil met betrekking tot de omvang van de kredietverlening door het IMF en het particuliere bankwezen, maar ook met betrekking tot de aard ervan. Particuliere bankkredieten kunnen voor legio doeleinden worden aangewend. Uit cijfers van de Wereldbank 1 blijkt dat deze kredieten slechts gedeeltelijk werden gebruikt ter financiering van gestegen olie-importkosten. Het merendeel van de leningen werd aangewend voor projecten en programma's die vitaal worden geacht in het ontwikkelingsproces (basissectoren, infrastructuur). Trekkingen op het IMF hebben een veel beperkter doel en dienen in feite alleen ter financiering van betalingsbalanstekorten cq. ter aanvulling van de monetaire reserves. De looptijden van IMF-kredieten zijn iets korter dan die van particulier bankkrediet.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 267, nr. 4
2
Het normale patroon bij het IMF is een aflossingsschema van 3 tot 7 jaar met als uitschieter de z.g. uitgebreide faciliteit tot 10 jaar. De gemiddelde looptijd van middellang particulier bankkrediet bedraagt echter thans bijna 8 jaar. Aan de verstrekking van IMF-krediet worden voorwaarden verbonden die gericht zijn op herstel van storingen in de betalingsbalanspositie van de betrokken leden. Deze beleidsvoorwaarden 2 worden veelal geconcretiseerd in «performance criteria» die van macro-economische aard zijn, waardoor de autoriteiten het recht behouden, zelf prioriteiten te stellen ten aanzien van de microeconomische invulling. Niettemin beschouwen vele (potentiële) debiteurlanden deze beleidsvoorwaarden als een potentiële bedreiging van de nationale souvereiniteit op economisch terrein. Dit laatste geldt niet voor particulier bankkrediet. Aan dit krediet worden vanwege de onderlinge concurrentie tussen particuliere banken geen macro-economische beleidsvoorwaarden verbonden, omdat debiteurlanden dit niet van deze instellingen zouden accepteren. Een nadeel van particulier ten opzichte van IMFkrediet is de hogere rente van het particuliere krediet. Desondanks wordt door de meeste debiteurlanden de voorkeur gegeven aan particulier krediet, omdat het bezwaar van de hogere kosten van dit krediet geringer wordt geacht dan van de aan IMF-krediet verbonden beleidsvoorwaarden. 3. Huidige samenwerkingsverbanden Hoewel het IMF en het particuliere bankwezen beide actief zijn op het terrein van de betalingsbalansfinanciering is er geen formele samenwerking. Wèl vindt er op informele en vrijblijvende basis afstemming van de kredietverlening plaats in de vorm van z.g. parallelle financiering. Dit houdt in dat particuliere banken pas krediet verstrekken aan debiteurlanden met verhoogd kredietrisico als deze een bijstandsovereenkomst met het IMF zijn aangegaan. Deze praktijk komt meer en meer voor, maar helaas nog slechts voornamelijk ten aanzien van landen die al in ernstige moeilijkheden verkeren. Een goed voorbeeld is Argentinië enkele jaren geleden. Recente gevallen zijn o.a. Peru en Turkije. Bij schuldenregelingsonderhandelingen in de z.g. Club van Parijs van landen met acute betalingsbalans" en schuldenproblemen is steeds een IMF-staflid als adviseur aanwezig. Dit geldt met name als zo'n land ook een bijstandsovereenkomst met het IMF is aangegaan, danwei zo'n overeenkomst heeft aangevraagd. Ten slotte kan worden genoemd dat het fonds op informele basis wel informatie verschaft aan particuliere banken over «probleemlanden». 4. Motief voor intensievere samenwerking
2 Voor een uitvoerige beschouwing wordt verwezen naar de Nota inzake beleidsvoorwaarden verbonden aan kredieten van het IMF, Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16 267, nrs. 1-2.
Een motief voor intensievere samenwerking is dat een meer gecoördineerde aanpak van het IMF en particuliere banken de kans vergroot op het tijdig in gang zetten van economische aanpassingsprocessen die tot herstel van een gezonde economische positie leiden. Daarmee wordt de kans op «defaults» verkleind. Een meer gecoördineerde aanpak is in dit verband te zien als een sterkere synchronisatie van een economisch herstelprogramma in het kader van een bijstandsovereenkomst met het IMF, en kredietverlening door particuliere banken. Indien een gecoördineerde financiering tijdig wordt toegepast, wordt ook de kans kleiner dat debiteurlanden door de ruime beschikbaarheid van particulier bankkrediet noodzakelijke beleidswijzigingen uitstellen. Een probleem is dat een dergelijke gecoördineerde aanpak alleen kan slagen als de particuliere banken één lijn trekken: indien een aantal uit concurrentieoverwegingen niet meedoet wordt een gecoördineerde aanpak doorkruist. In dit verband kan worden opgemerkt dat er in feite geen orgaan van internationale banken (bankiers) bestaat via welke een bepaalde gedragslijn bindend overeengekomen kan worden. Het enige middel voor het IMF om bankiers tot meer coördinatie te bewegen is informeel overleg. Een belangrijke gelegenheid hiervoor biedt de jaarvergadering van het IMF (en de Wereldbank) waar ook vrijwel alle belangrijke bankiers verzameld zijn.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 267, nr. 4
3
5. Grenzen aan de samenwerking Aan een intensivering van de samenwerking tussen particuliere banken en het IMF zijn grenzen gesteld. Deze grenzen vloeien voort uit de eigen verantwoordelijkheid van deze instituten. Voor zowel het IMF als de debiteurlanden dient een zodanige grens in acht te worden genomen dat de vertrouwensrelatie tussen beiden verzekerd is en dat de onafhankelijke en onpartijdige positie van het IMF niet in het geding komt. Het wekken van vertrouwen is van essentieel belang voor het goed functioneren van het IMF in de relaties met zijn leden. Dit wederzijdse vertrouwen vereist op zijn beurteen zekere mate van confidentialiteit in de onderlinge verhoudingen, zeker gewenst door de betrokken debiteurlanden, die grenzen stelt aan de beschikbaarstelling van gegevens van het IMF aan derden, i.c. de particuliere banken. Meer in het algemeen moet voorkomen worden dat het IMF gezien wordt als belangenbehartiger van het particuliere bankwezen. Concreter gesteld moet worden voorkomen dat het fonds op enigerlei wijze garant staat voor bedrijfsrisico's die inherent zijn aan kredietverlening door particuliere banken. Dit zou een verstrengeling van belangen betekenen die in strijd is met de onafhankelijke positie van het IMF. Als grens voor de samenwerking met het IMF geldt voor het particuliere bankwezen dat de banken, in hun eigen belang, uiteraard best bereid zullen zijn met het IMF of eventuele andere instanties samen te werken bij de kredietverstrekking (en soms ook bij schuldenheronderhandelingen); deze samenwerking kan echter nimmer zo ver gaan dat de keuze over al dan niet kredietverlening niet meer geheel in eigen hand wordt gehouden (dit geldt uiteraard ook voor het IMF). Dit staat los van eventuele grenzen die door nationale (monetaire) autoriteiten aan de kredietverlening kunnen worden gesteld. 6. Mogelijkheden en vormen van samenwerking In de afgelopen tijd zijn er verschillende vormen van samenwerking voorgesteld, welke onderstaand worden besproken. a. Verbetering van
informatieuitwisseling
Vertegenwoordigers van particuliere banken hebben sinds enige tijd het IMF verzocht om stafrapporten over landen waar zij via hun kredietverlening bij zijn betrokken. Dergelijke stafrapporten bevatten informatie die het resultaat is van vertrouwelijk overleg tussen de IMF-staf en de betreffende nationale autoriteiten, en kunnen in die vorm niet aan particuliere instellingen worden verstrekt. Binnen het IMF wordt de behoefte van banken aan meer en betere informatie terdege onderkend. Met het oog hierop is enige tijd geleden in het college van bewindvoerders van het fonds het voorstel gedaan om enkele maanden te experimenteren met «geschoonde» IMF-rapporten die vooral beschrijvend van aard zijn (de z.g. «Recent Economie Developments»). Hoewel deze experimentele periode inmiddels lang verstreken is, heeft de Board nog steeds geen beslissing genomen om dergelijke rapporten ter beschikking te stellen van particuliere banken. Met name afgevaardigden van ontwikkelingslanden tonen een grote beduchtheid voorformalisering van de informatieverstrekking door het IMF aan het particuliere bankwezen. Zoals reeds in par. 3 is genoemd is het voor de banken soms wel mogelijk op informele wijze informatie te verkrijgen. Daarom dringt het bankwezen thans in mindere mate dan voorheen aan op officiële informatie-uitwisseling. In het kader van de Bank voor Internationale Betalingen zijn de aangesloten centrale banken bezig de gecentraliseerde informatie terzake van de kredietverlening van particuliere banken aan landen en de hieruit resulterende schuldenpositie verder te verbeteren. De gegevens hiervoor worden door het particuliere bankwezen verstrekt aan de centrale banken, die deze gegevens, verzamelen, ze vervolgens bijwerken en ze ten slotte doorgeleiden aan de BIB. De aldus verkregen informatie wordt door de BIB gepubliceerd. Cijfers over andere vormen van schuld zijn niet via de BIB voorhanden.
Tweede Kamerzitting 1980-1981,16 267, nr. 4
4
Gezien het bovenstaande verdient het aanbeveling dat het IMF, de Wereldbank, de OESO en de BIB samen nader onderzoeken welke mogelijkheden er zijn tot een verdere uitwisseling van informatie en uitbouw van informatiesystemen. b. Parallelle financiering Zoals in het voorgaande al is uiteengezet houdt parallelle financiering in dat particuliere banken hun kredietverlening aan debiteurlanden afhankelijk stellen van het aangaan van een bijstandsovereenkomst met het IMF. Het is echter zeer de vraag of dit geïnstitutionaliseerd moet worden. Het eerste bezwaar is dat banken zich in verband met onderlinge concurrentie toch niet te veel zullen willen binden. Daarnaast bestaat het reële gevaar dat het IMF inderdaad het odium zal krijgen van beschermer van het particuliere bankwezen. In aansluiting op het onderzoek van het IMF en de BIB op welke wijze informatie-uitwisseling nader kan worden geregeld, zou ook de mogelijkheid kunnen worden overwogen van het creëren van informeel periodiek overleg tussen IMF en BIB. Dit overleg kan wellicht een mogelijkheid scheppen om in een vroeg stadium de kredietverlening van IMF en particuliere banken wat meer op elkaar af te stemmen (waarbij de centrale banken een bemiddelende rol zouden kunnen spelen). Dit overleg kan er wellicht toe bijdragen dat het fonds in een vroeg stadium wordt ingeroepen en niet gedwongen wordt als «lender of last resort» op te treden. c. IMF als credit-rating
institute
Het beoordelen van de kredietwaardigheid van debiteurlanden door het IMF ten behoeve van particuliere banken behoort niet tot de taken van het fonds, maar behoort duidelijk tot de eigen verantwoordelijkheden van het particuliere bankwezen. d. Gezamenlijke kredietverlening:
fall-back mechanismen
Bij gezamenlijke kredietverlening zouden de belangen van het IMF direct gekoppeld worden aan commerciële belangen van particuliere banken, en dient als zodanig te worden afgewezen. Dit geldt in nog sterkere mate voor «fall-back»-mechanismen waarbij eventuele commerciële verliezen uit een soort gemeenschappelijk garantiefonds van IMF en particuliere banken zouden worden bestreden. 7. Conclusies Gezien de gemeenschappelijke belangen bij de financiering van betalingsbalanstekorten dient de informele samenwerking tussen het IMF en de particuliere banken verder geïntensiveerd te worden. Als uitdrukkelijke voorwaarde hiervoor dient te worden gesteld dat de belangen van debiteurlanden niet geschaad worden en dat het IMF niet het etiket krijgt opgeplakt van beschermer van het particuliere bankwezen. Voor intensivering van de samenwerking lijkt naast uitbreiding van parallelle financiering verbetering van de informatieuitwisseling vooralsnog de meest aangewezen weg. Tot nu toe is het enthousiasme hiervoor van particuliere zijde groter geweest dan van het IMF, dat zich vooral op aandringen van ontwikkelingslanden, erg terughoudend heeft opgesteld. Van Nederlandse zijde zullen waar mogelijk pogingen in het werk worden gesteld om de discussie in het college van bewindvoerders van het fonds voort te zetten over het ter beschikking stellen van IMF-rapporten aan particuliere banken onder voldoende waarborgen voor de vertrouwensrelatie van het IMF met zijn leden. Indien het college in de positieve zin zou beslissen zou het IMF het initiatief kunnen nemen tot een gesprek met de BIB over mogelijkheden tot informele uitwisseling van informatie. In deze besprekingen zouden ook de Wereldbank en de OESO betrokken kunnen worden. De Minister van Financiën, A.P. J . M . M , van der Stee
Tweede Kamerzitting 1980-1981,16 267, nr.4
5
