Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Zitting 1982-1983

17954

Vernieuwingen in het arbeidsbetstel

Nr.2

REGERINGSSTANDPUNT

INHOUDSOPGAVE

V.

Regeringsstandpunten ten aanzien van hoofdstuk 6: Denkbeelden over betaalde en onbetaalde arbeid

1. 2.

Inleiding Betaalde en onbetaalde arbeid in de maatschappelijke dienstverlening Betaalde arbeid onder een alternatief regime Het verzorgersloon

15 16

Regeringsstandpunt ten aanzien van hoofdstuk 7: Het basisinkomen

17

Blz. I.

Inleiding op het Regeringsstandpunt

II.

Regeringsstandpunt ten aanzien van hoofdstuk 3: Arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof

1. 2. 2.1. 2.2. 2.3.

Inleiding Aanknopingspunten voor het beleid Algemene arbeidstijdverkorting Deeltijdarbeid Betaald educatief verlof

III.

Regeringsstandpunt ten aanzien van hoofdstuk 4: Schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur

4

3. 4. VI. 1. 2.

8 8

1. 2. 2.1. 2.2.

Algemeen Aanknopingspunten voor het beleid Differentiatie in de loonvorming Betere beloning van inconveniënten

IV.

Regeringsstandpunt ten aanzien van hoofdstuk 5: Kwaliteit van de arbeid

11

1. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

Inleiding Aanknopingspunten voor het beleid Overleg werkgever-werknemers Verbetering arbeidsplaatsen Bedrijfsgezondheidszorg Premies in de sociale verzekeringen

11 12 12 12 12 13

9 9 10

Inleiding De consequenties van invoering van een basisinkomen

13 13 14

17 18

Vil.

Regeringsstandpunt ten aanzien van hoofdstuk 8: Consumptie en werkgelegenheid

19

1. 2.

Inleiding De specifieke beleidsterreinen

19 21

VIII.

Regeringsstandpunt ten aanzien van hoofdstuk 9: Een samenvattende beschouwing

23

1. 2.

Inleiding Mogelijke effecten van denkbeelden op de werkgelegenheid Complementariteit en strijdigheid van de denkbeelden Verhouding van de denkbeelden tot het huidige werkgelegenheidsbeleid Keuze voor denkbeelden of openlaten van alle beleidsopties

3. 4. 5.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 954, nrs. 1-2

23 23 24 24 25

3

I. INLEIDING REGERINGSSTANDPUNT WRR-RAPPORT «VERNIEUWINGEN IN HET ARBEIDSBESTEL» De toekomst van de verzorgingsmaatschappij heeft zich in de loop van het laatste decennium geleidelijk steeds sterker aan ons voorgedaan als een opgave die het beleidsdenken en het beleidshandelen bepaalt. De harde feiten van de sociale en economische ontwikkeling hebben ertoe geleid dat in meerdere opzichten breukvlakken zijn ontstaan die nopen tot grondige herijking van de grondslagen waarop de verzorgingsmaatschappij is opgebouwd. Op een aantal fronten, zoals met betrekking tot de industriële structuur, de sociale zekerheid, het inkomensbeleid, het welzijnsbeleid en de bestuurlijke organisatie is zo'n herijking in gang gezet, Met zijn rapporten heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid naar het oordeel van de Regering de laatste jaren daaraan ook een belangrijke bijdrage geleverd. Ook ten aanzien van het thans voorliggende rapport «Vernieuwingen in het arbeidsbestel» kan dat worden opgemerkt. Naar het oordeel van de Regering liggen de aard van de problematiek en de daarvoor aangedragen oplossingen in dit rapport in belangrijke mate in het verlengde van eerdere rapporten van de WRR, met name «Maken wij er werk van?» en «Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie». Twee probleemclusters - in verband met het arbeidsbestel - die naar het oordeel van de WRR zeker niet in belang zullen afnemen - vormen het uitgangspunt van de studie. a. De problematiek samenhangend met werkloosheid, in-activititeit en arbeidsmarkt. Hieronder vallen de toename van het aanta! werklozen en arbeidsongeschikten en het grote ziekteverzuim. Voorts de hiermee samenhangende problematiek van de financierbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel, alsmede de economische gevolgen hiervan. Ten slotte de aansluitingsproblematiek op de arbeidsmarkt en de starheid van de beloningsstructuur. b. De zich ontwikkelende maatschappelijke aspiraties, die maken dat er hogere eisen aan het arbeidsbestel worden gesteld terzake van de menselijke ontplooiingsmogelijkheden. Het betreft hier de rol die (de vormgeving van) het arbeidsbestel speelt bij de emancipatie van de vrouw en de kwaliteit van de arbeid in het algemeen. Met het oog op bovengenoemde problemen èn de zich ontwikkelende aspiraties zijn in onze maatschappij denkbeelden naar voren gekomen, die beogen het arbeidsbestel te veranderen. De WRR constateert dat het niet mogelijk en ook niet wenselijk is alle denkbeelden, die in omloop zijn te onderzoeken. Hij heeft daarom een keuze gemaakt, waarbij een viertal overwegingen een rol gespeeld heeft. In de eerste plaats zijn geen denkbeelden opgenomen die heel duidelijk een partieel karakter hebben. Deze liggen veelal binnen de beleidssfeer van een afzonderlijk ministerie en passen derhalve minder in de taakopdracht van de WRR. De gekozen denkbeelden zijn van een zodanige complexiteit dat zij van betekenis zijn voor verschillende sectoren en facetten van het overheidsbeleid. Voorts wijst de WRR erop dat niet alleen is gelet op het gezichtspunt van de beleidsintegratie, maar ook op de tijdsperiode die gemoeid is met een eventuele introductie van deze denkbeelden in het overheidsbeleid. Zodoende zijn die denkbeelden vermeden waaraan in het bestaande beleid reeds zodanige aandacht wordt geschonken dat ze op korte termijn wellicht zullen worden gerealiseerd. Ook is een overweging geweest dat voor de te onderzoeken denkbeelden een zeker maatschappelijk draagvlak aanwezig moet worden geacht. Ten slotte is een punt van overweging geweest dat de gekozen denkbeelden met elkaar een breed spectrum van ideeën zouden omvatten. Zij verschillen in de mate van ingrijpendheid van de veranderingen die ermee gemoeid zijn en naar de tijdsperiode die voor realisering nodig zal zijn. Bovendien bieden zij ruimte voor verschillen in politieke appreciatie. De gekozen denkbeelden zijn ten behoeve van het onderzoek gegroepeerd tot een zestal probleemvelden, hier aangeduid als oriëntatieterreinen. Deze oriëntatieterreinen zijn:

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17954, nrs. 1-2

4

I. Arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof a. algemene arbeidstijdverkorting b. deeltijdarbeid c. betaald educatief verlof II. Schaarsteverhoudingen en beloningsstruktuur III. Kwaliteit van de arbeid IV. Denkbeelden over betaalde en onbetaalde arbeid a. betaalde en onbetaalde arbeid in de maatschappelijke dienstverlening b. betaalde arbeid onder een alternatief regime c. het verzorgersloon V. Het basisinkomen VI. Consumptie en werkgelegenheid De Regering acht het een goede gedachte vernieuwende denkbeelden omtrent het arbeidsbestel, die leven in de samenleving en daar een zeker draagvlak bezitten, aan te vatten en beleidsmatig uit te werken. De gekozen denkbeelden voldoen ook aan de criteria, die de WRR bij zijn keuze gesteld heeft. Inventarisatie en selectie van denkbeelden, die in de samenleving leven brengt het risico met zich mee dat een studie hierover uiteenvalt in een analyse van losse denkbeelden. De WRR heeft dit ondervangen door een samenvattende beschouwing in een slothoofdstuk over de effekten van de denkbeelden voor werkgelegenheid, arbeidsbestel en maatschappelijke orde. Ook worden twee fundamentele beleidsopties gepresenteerd, die uit de denkbeelden met wijdere strekking kunnen worden afgeleid: handhaving van de doelstelling volledige (betaalde) werkgelegenheid te realiseren middels een vergaande arbeidsduurverkorting of ontkoppeling van arbeid en inkomen middels omvangrijke inkomensoverdrachten. De Regering is van mening dat de WRR op deze wijze een waardevolle studie tot stand gebracht heeft. Zowel de analyse en beleidsaanbevelingen met betrekking tot de afzonderlijke denkbeelden als de samenvattende slotbeschouwing bevatten belangwekkende gedachten waarover de Regering hierna haar standpunt zal formuleren.

II. REGERINGSSTANDPUNT TEN AANZIEN VAN HOOFDSTUK 3: ARBEIDSTIJDVERKORTING, DEELTIJDARBEID EN EDUCATIEF VERLOF 1. Inleiding De WRR kent vanuit verschillende overwegingen grote waarde toe aan verkorting van de arbeidsduur. Een waarde die is gelegen in de mogelijkheid om door middel van arbeidsduurverkorting een herverdeling van schaarse arbeid te bewerkstelligen. Van niet minder belang zijn de kwalitatieve aspecten die aan arbeidsduurverkorting zijn verbonden, zoals de mogelijke bijdrage aan emancipatiedoelstellingen, compenseren van belastende factoren in de arbeid, behoefte aan vrije tijd, behoefte aan of noodzaak tot educatie en behoefte aan flexibele deelname aan het arbeidsproces. Het kabinet stelt zich op het standpunt dat herverdeling van werk via verkorting van de gemiddelde arbeidsduur, onder randvoorwaarden, dient te worden bevorderd. Verkorting van de arbeidsduur kan niet alleen een bijdrage leveren aan de werkloosheidsbestrijding maar ook aan andere doelstellingen, zoals bij voorbeeld emancipatie. Een herverdeling van betaalde en onbetaalde arbeid - met behoud van het recht op persoonlijke keuze - wordt door het kabinet als een belangrijk uitgangspunt gehanteerd.


5

In het regeerakkoord is dan ook het voornemen opgenomen tot een stimulerend en trendsettend beleid inzake vormen van arbeidsduurverkorting met een emancipatiebevorderend effect, waaronder arbeidstijdverkorting per dag. 2. Aanknopingspunten voor het beleid Hieronder wordt afzonderlijk ingegaan op de belangrijkste conclusies van de WRR, gedaan ten aanzien van algemene arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en betaald educatief verlof. 2.1. Algemene arbeidstijdverkorting

(atv)

Opgrond van de berekeningen van het CPB en analyses van de Commissie van Economische Deskundigen van de SER formuleert de WRR voorwaarden waaraan bij invoering van atv ter vermijding van ernstige negatieve effecten moet worden voldaan. Deze voorwaarden liggen voornamelijk in de sfeer van looninlevering en handhaving van de bedrijfstijd. De WRR concludeert dat deze voorwaarden dermate stringent zijn dat invoering van atv op korte termijn daarom minder wenselijk moet worden geacht. Geleidelijkheid van invoering en differentiatie naar sector is in elk geval nodig. De gunstigste omstandigheden doen zich dan voor in de kwartaire sector. Op die manier kan de werkloosheid worden bestreden, terwijl de wijziging in de beloningsstructuur ertoe kan leiden dat de aantrekkingskracht van industriële arbeid toeneemt. Het kabinet verwacht weinig van een arbeidstijdverkorting over de hele linie en van een centralistische aanpak. Het onderschrijft dan ook de keuze in de aanbevelingen van de centrale organisaties van werkgevers en werknemers (Stichting van de Arbeid, 24 november 1982) om een betere verdeling van bestaande werkgelegenheid op decentraal niveau te concretiseren. Het is daarbij van belang de randvoorwaarden in acht te nemen; dat wil zeggen het zoveel mogelijk handhaven van de bedrijfstijd, herbezetten van vrijgekomen arbeidstijd en van kostenneutraliteit voor zowel de bedrijven als de overheid. Het kabinet ziet het als zijn taak de voorwaarden te scheppen die arbeidsduurverkorting mogelijk maken. Daarvoor is het van belang om belemmeringen die er zijn in de sfeer van regel- en wetgeving op te heffen en om arbeidsduurverkorting zoveel mogelijk te bevorderen. In de notitie Werkgelegenheidsbeleid (jan. '83) is nader ingegaan op de voorwaardenscheppende mogelijkheden. In het regeerakkoord is aan de overheid een voortrekkersrol op het terrein van de arbeidsherverdeling toebedeeld. Daartoe wordt overwogen jongeren in de regel bij de overheid en de gesubsidieerde sectoren voor maximaal 32 uur aan te stellen en voorts openvallende vacatures voor niet langer dan 36 uur uit te geven. Daarnaast is in het Centraal Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (5 jan. '83) overeenstemming bereikt over het treffen van arbeiduurverkortende maatregelen in de vorm van drie extra verlofdagen per jaar. Deze extra verlofdagen worden in de toekomst eventueel weer ingenomen indien een voortgaande arbeidsduurverkorting kan leiden tot een meer substantiële arbeidsduurverkorting per dag of per week. Over arbeidsduurverkortende maatregelen in het kleuter-, lager en voortgezet onderwijs en grote delen van de gesubsidieerde en gepremieerde sector is overeenstemming bereikt. 2.2. Deeltijdarbeid (dta) De WRR stelt in zijn rapport dat de redenen om in deeltijd te gaan werken op individueel niveau in de eerste plaats liggen in de sfeer van het verwerven van meer vrije tijd en emancipatie. Maatschappelijk gezien kan tevens de bestrijding van de werkloosheid als een motief worden beschouwd voor het stimuleren van deeltijdarbeid. De WRR is dan ook van oordeel dat


6

uitbreiding van het aantal deeltijdplaatsen één van de belangrijke mogelijkheden is om herverdeling van arbeid te bewerkstelligen. De WRR formuleert in zijn rapport concrete aanknopingspunten voor het beleid, waaronder: de noodzaak om de vraag naar dta te stimuleren, gelijkstelling rechtspositie met die van volletijdwerkers, plaats van dta in het stelsel van de sociale zekerheid. De Regering is het met de WRR eens dat voor de bevordering van dta vooral het vergroten van de vraag naar dta van belang is. In het Werkgelegenheidsplan van het toenmalige kabinet zijn diverse stimuleringsvoorstellen gedaan die grotendeels overeenkomen met de ter zake door de WRR gedane aanbevelingen. Deze hadden betrekking op principiële openstelling van functies voor dta en op taakstelling op arbeidsvoorzieningsmaatregelen. Met betrekking tot een recht op dta als ouderschapsverlof wordt een besluit genomen nadat de adviezen van SER en ER zijn ontvangen. Naar de mening van de Regering dienen bestaande verschillen in rechtspositie tussen deeltijdwerkers en volletijdwerkers waar mogelijk op zo kort mogelijke termijn te worden weggenomen. Zij meent echter niet dat met de uitbreiding van dta moet worden gewacht tot de gelijkwaardige rechtspositie voor deeltijdwerkers geheel is gerealiseerd. Veeleer staat de Regering voor ogen om gelijktijdig onrechtvaardige verschillen zoveel mogelijk weg te werken en dta zoveel mogelijk te bevorderen. Uitgangspunt bij het gelijktrekken van de rechtspositie zal zijn, dat overeenkomstig de opvattingen van de Stichting van de Arbeid, de rechtspositie van deeltijdwerkers in ca.o.'s dient te worden vastgelegd en dat deeltijdwerkers naar rato van het aantal gewerkte uren voor gelijkwaardige arbeid gelijk aan volletijdwerkers moeten worden beloond. Aan verschillen tussen volletijdwerkers en deeltijdwerkers in de sfeer van de sociale zekerheid is aandacht besteed in het Werkgelegenheidsplan van het toenmalige kabinet. De complexiteit van deze materie maakt het niet mogelijk op korte termijn tot wijzigingen te komen. Wel zal een studie worden verricht naar de gevolgen voor de financiële positie van de sociale fondsen bij invoering van dta op grotere schaal en naar de mogelijkheden het sociale zekerheidsstelsel aan te passen aan een grotere variëteit in individuele arbeidsduur. Voor wat betreft het vraagstuk van het kostwinnerschap is de Regering met de WRR van mening dat het inkomen van een samenlevingsverband van twee deeltijdwerkers op dezelfde wijze beschermd dient te worden als dat van een samenlevingsverband met één kostwinner. De Regering streeft er dan bij voorbeeld ook naar voor die samenlevingsverbanden waar twee partners in deeltijd werken eveneens het sociaal minimuminkomen te waarborgen, zoals dat ook het geval is bij samenlevingsverbanden met één kostwinner. Voorts merkt de Regering op dat de problematiek van onder meer het kostwinnerschap in de sociale zekerheid aan de orde komt bij de herziening van het sociale zekerheidsstelsel. In de desbetreffende adviesaanvrage aan de SER en ER wordt ingegaan op de garantie van een sociaal minimuminkomen bij dta. 2.3. Betaald educatief verlof (bev) De WRR werkt in zijn rapport met name een variant van bev uit, waarbij 35-jarigen, die deel uitmaken van de beroepsbevolking, op basis van vrijwilligheid gedurende een jaar met een uitkering van 80% van het laatst verdiende inkomen, educatief verlof genieten. De WRR concludeert dat bev in deze variant tegen een niet te hoge prijs een bijdrage kan leveren aan de vermindering van de werkloosheid. Een verdere belangrijke opmerking van de WRR geldt de keuze die zijns inziens bij de ontwikkeling van bev gemaakt moet worden met betrekking tot het gewicht dat aan de doelstelling van de vermindering van de werkloosheid wordt toegekend ten opzichte van de doelstelling van de vermindering van de sociale ongelijkheid.


7

De Regering merkt allereerst op dat volgens plan in de eerste helft van 1983 de hoofdlijnen aan de Tweede Kamer zullen worden aangeboden van het project «regelgeving (betaald) educatief verlof», onderdeel van het projectministerschap voor de volwasseneneducatie. In verband daarmee volgen hier slechts enkele kanttekeningen bij het WRR-rapport. De Regering heeft in de in mei 1981 uitgebrachte Beginselennota inzake de volwasseneneducatie ten aanzien van bev gekozen voor een combinatie van mogelijke bijdragen aan zowel de vermindering van werkloosheid als vermindering van sociale ongelijkheid. Deze nota stelt dat bev voor de eerstkomende jaren voor werknemers bij voorkeur een positief effect moet hebben op de arbeidsproduktiviteit en op het functioneren in de arbeidsorganisatie. Daarnaast wordt aan bev een functie, zeker op langere termijn, bij het oplossen van sociale vraagstukken toegekend. De organisatie van bev zal naar het oordeel van de Regering zodanig moeten zijn dat de beide doelstellingen eerder in eikaars verlengde liggen dan dat zij tegenover elkaar staan. Een gefaseerde invoering van bev is, vanwege de beheersbaarheid van de ontwikkeling en de resulterende druk op de educatieve voorzieningen, noodzakelijk. In de eerdervermelde «hoofdlijnen» zullen de prioriteiten voor de korte termijn worden ontvouwd. Daarbij zal op het vraagstuk van de financiering van bev worden ingegaan. In verband met dit laatste past de mededeling dat de voor de WRR gemaakte berekeningen, naast die van het op 1 september 1982 uitgebrachte SER-advies over onder meer de mogelijkheid om bev te financieren uit de sociale fondsen, bij de uitwerking van de financiële grondslag zullen worden betrokken. Daarbij zal eveneens aandacht moeten worden geschonken aan de overige kosten en baten die met bev samenhangen. De kosten hebben betrekking op de organisatie, extra educatieve voorzieningen en op vervanging. Onder eventuele compenserende baten kunnen worden verstaan een positief effect van bev voor werknemers op het functioneren in de arbeidsorganisatie en op de arbeidsproduktiviteit. De WRR stelt terecht de (cruciale) vraag naarde feitelijke vervangingsgraad van de bev-gangers. Empirische gevens hierover ontbreken nog grotendeels. In dit verband past een verwijzing naar het in de memorie van toelichting op de achtereenvolgende begrotingen van het Departement van Sociale Zaken (en Werkgelegenheid) vermelde, op dat departement ontwikkelde experiment bev, waarvan de Regering meent dat het serieus met en door de sociale partners moet worden besproken. Ten aanzien van de mogelijkheid aan de deelnemers een inkomensoffer te vragen, merkt de Regering het volgende op. Uit ervaringen elders (bij voorbeeld Zweden) blijkt dat voor de laagste inkomensgroepen bev een volledige of nagenoeg volledige garantie van inkomensbehoud dient te bieden, wil de opbouw van een bev-systeem slagen. De Regering zal bij de verdere vormgeving van bev met dit gegeven ernstig rekening houden.

III. REGERINGSSTANDPUNT TEN AANZIEN VAN HOOFDSTUK 4: SCHAARSTEVERHOUDINGEN EN BELONINGSSTRUCTUUR 1. Algemeen In dit hoofdstuk stelt de WRR de vraag aan de orde in hoeverre een verbetering van de prijsvorming op de arbeidsmarkt kan bijdragen aan de oplossing c.q. vermindering van de problemen van het arbeidsbestel. De vraagstelling luidt of door een verbeterde prijsvorming ook een betere doorwerking van de krachten van vraag en aanbod kan worden gerealiseerd, die ertoe zou kunnen leiden dat een vermindering van de kwalitatieve en kwantitatieve discrepanties optreedt. Alvorens nader in te gaan op dit door de WRR onderzochte denkbeeld merkt de WRR op dat het vraagstuk van de mogelijke bijdrage van inkomensdifferentiatie aan de oplossing van knelpunten op de arbeidsmarkt in de huidige sociaal-economische situatie minder dringend is dan met name het vraagstuk van een absoluut tekort aan arbeidsplaatsen. Knelpunten op


8

de arbeidsmarkt zouden evenwel - versterkt - kunnen optreden wanneer een verbetering in de werkgelegenheidssituatie zou gaan optreden. Niettemin acht de Regering een reactie op dit onderzochte denkbeeld om via loondifferentiatie de werking van de arbeidsmarkt te bevorderen om een aantal redenen gerechtvaardigd. Met de WRR is de Regering van oordeel dat hoewel er in zekere zin reeds sprake is van een gedifferentieerde loonontwikkeling, deze differentiatie te gering blijkt te zijn om grote invloed op de mobiliteit uit te oefenen. Gewezen kan worden op het vraagstuk van de beloning van vaklieden en andere relatief schaarse beroepsbeoefenaren alsmede op de inkomensverhoudingen in het traject minimumloon-modaal. Voorts heeft de Regering de indruk dat in de loonvorming - gemiddeld genomen - het marktmechanisme te weinig werkt, of wel in andere woorden: op grond van de werking van tal van institutionele factoren kan gesproken worden van een zekere verstarring. Naar het oordeel van het kabinet dient veel belang te worden gehecht aan verbetering van het functioneren van de arbeidsmarkt zodat bij een herstel van de conjunctuur de economische ontwikkeling niet onnodig wordt belemmerd. Daartoe zal meer ruimte moeten ontstaan voor loondifferentiatie als één van de instrumenten om de mobiliteit van de arbeid te versterken tussen sectoren en beroepsgroepen. Een dergelijke differentiatie kan het beste tot stand worden gebracht door sociale partners zelf. Aan hen valt een eerste verantwoordelijkheid toe voor wat betreft de primaire inkomensontwikkeling - en verdeling van de marktsector. Voor de overheid impliceert dit een grote terughoudendheid in het gebruik van het wettelijk instrument van de loonmaatregel. Loondifferentiatie is niet het enige instrument waarmee de werking van de arbeidsmarkt kan worden verbeterd. In het regeerakkoord heeft het kabinet ook andere vormen van beleid aangeduid welke hiertoezouden moeten worden ingezet (betere afstemming onderwijs en arbeidsmarkt, consequente toepassing begrip passende arbeid, versnelling ontslagprocedure, bevorderen arbeidscontracten voor bepaalde duur, ruimhartiger beleid ten aanzien van uitzendwezen). 2. Aanknopingspunten voor het beleid De door de WRR aan het slot van het hoofdstuk behandelde «aanknopingspunten van het beleid» zijn geheel toegespitst op de vraagstelling op welke concrete wijze een meer gedifferentieerd loon- en inkomensbeleid vorm kan worden gegeven. Op een tweetal ervan zal de Regering hierna vrij uitgebreid ingaan. Daaraan voorafgaand merkt de Regering het volgende op ten aanzien van de suggesties van de WRR tot herstructurering van de individuele belastingen premiedruk. De Regering is met de WRR van oordeel dat behoefte bestaat aan een nadere toetsing van het belastingstelsel in verband met de invloed van de marginale druk op de bereidheid tot het leveren van arbeidsprestaties enerzijds en tendensen tot ontduiking c.q. afwenteling anderzijds. In de nota Herstructurering Tarief Inkomstenbelasting is op deze problematiek gewezen. Daarnaast lijkt ook een nadere analyse van de mogelijkheden voor een samenhangend beleid met betrekking tot de invloed van de gemiddelde en marginale druk van belastingen, sociale verzekeringspremies en z.g. inkomensprijzen voor verschillende inkomensniveaus wenselijk. Op dit terrein zijn een tweetal interdepartementale commissies werkzaam. Aan de suggestie van de WRR om in de sfeer van de sociale zekerheid een differentiatie aan te brengen op grond van arbeidsverleden en leeftijd zal nader vorm worden gegeven bij de herziening van het stelsel van sociale zekerheid. 2.1. Differentiatie in de loonvorming De WRR oppert de mogelijkheid van een grotere mate van decentralisatie in het loonbeleid waardoor de loonvorming beter op de economische mogelijkheden van sectoren zou kunnen worden afgestemd, knelpunten op


9

de arbeidsmarkt zouden kunnen worden aangepakt en grotere financiële prikkels zouden kunnen worden ingebouwd. Randvoorwaarden zijn: beperkte verschillen in verband met olievlekverwerking en consensus onder belanghebbenden over de mate van differentiatie. In dit verband brengt de WRR de beleidsoptie naar voren om op nationaal niveau «bandbreedten» voor sectorale en regionale differentiatie overeen te komen. Het kabinet meent dat bij de totstandkoming van differentiatie in de marktsector de sociale partners een belangrijke eigen verantwoordelijkheid hebben. Op het decentrale (sectorale) niveau zijn zij het beste in staat vorm te geven aan noodzakelijke verschillen in inkomen. Vanuit dat uitgangspunt wil de Regering bij deze laatste gedachte van de WRR toch enkele kanttekeningen plaatsen. Een dergelijk door de WRR naar voren gebracht systeem van gedecentraliseerde loonvorming kan naar het oordeel van de Regering - indien aan alle bij de loonvorming betrokken partijen recht zou worden gedaan - wel erg hoge eisen stellen aan het centraal overleg aangezien op het centrale niveau overeenstemming zal moeten worden bereikt over de kwantitatieve invulling van de bandbreedten en over de criteria volgens welke in verschillende sectoren, c.q. regio's verschillende bandbreedten kunnen worden vastgesteld. De Regering vraagt zich daarbij af of door het vaststellen van bandbreedten een eventuele wenselijke differentiatie naar beroepen c.q. beroepsgroepen kan worden gerealiseerd. Verder bestaat de kans dat de verschillende typen bandbreedten tot onderling strijdige resultaten leiden. De Regering verwijst in dit verband ook naar het onlangs verschenen SER-advies over de Raamwet Inkomensvorming. Zij zal in haar reactie op dat advies nader terugkomen op deze problematiek. De Regering merkt ten aanzien van de gedachte om in het kader van een discussie over een zelfstandig loonbeleid voor ambtenaren en trendvolgers ook voor deze categorieën een systeem van differentiatie te ontwikkelen het volgende op. De omvangrijke ombuigingstaak met name in de sfeer van looninkomens en overdrachten, die uit het regeerakkoord voortvloeit, leidt ertoe dat het kabinet ten aanzien van de inkomensvorming in de collectieve sector gekozen heeft voor een vormgeving waarin zijn verantwoordelijkheid ter zake duidelijk tot uitdrukking komt. Voor het jaar 1983 heeft dit ertoe geleid dat afgezien van de toekenning van drie converteerbare verlofdagen de arbeidsvoorwaarden van werknemers in de collectieve sector nauwelijks enige wijziging ondergaan. Binnen het voor de collectieve sector geschapen en in de toekomst nog te scheppen kader is zeker ook een differentiatie in de loonvorming voor de verschillende groepen personeel denkbaar. Het regeerakkoord stelt dat er alle aanleiding is voor een herijking van beloningsverhoudingen in de kwartaire sector. Het ligt in de bedoeling te komen tot een systematische vergelijking van de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden van werknemers in de marktsector, de gepremieerde en gesubsidieerde sector en de ambtenaren, de z.g. pakketvergelijking. Mede op basis van de eventuele resultaten van deze voorgenomen pakketvergelijking zal in het overleg met de betrokken organisaties worden bezien hoe een differentiatie in de loonvorming in de collectieve sector kan worden bevorderd. 2.2. Betere beloning van

inconveniënten

Met de suggesties van de WRR om werk met inconveniënten beter te belonen als een van de mogelijkheden om knelpunten op de arbeidsmarkt te vermijden stemt de Regering in. Een meer fundamentele aanpak vormt echter de verbetering van de arbeidsomstandigheden die door de WRR in hoofdstuk 5 wordt besproken. De Regering is van mening dat termen aanwezig zijn onaangenaam werk beter te belonen, zeker voor die arbeidsplaatsen waarvoor arbeidsplaatsverbetering niet goed mogelijk is. De wijze waarop dit kan geschieden zal overwegend door de bedrijven zelf moeten worden onderzocht. Daarbij moet worden voorkomen dat financiële


10

compensatie van onaangename werkomstandigheden leidt tot inkomenseisen van werknemers die in betere omstandigheden werkzaam zijn. Met de WRR is de Regering van mening dat het aanbeveling verdient een eventuele extra beloning voor onaangenaam werk een zodanige vorm te geven dat geen doorwerking plaatsvindt in de hoogte van het minimumloon en ambtenarensalarissen enerzijds en sociale uitkeringen anderzijds. Bij de eerste inkomenscategorieën verdient het de voorkeur om voor zover sprake is van onaangenaam werk een afzonderlijke toeslag te geven, terwijl uiteraard bij de laatste categorie geen sprake van onaangenaam werk kan zijn. Tot slot is de Regering van oordeel dat op het punt van onaangename arbeid verkorting van arbeidsduur tot op zekere hoogte een alternatief vormt voor aanpassingen in de sfeer van beloningen. In dit kader moge verwezen worden naar de desbetreffende aanbeveling in het rapport «Werkloosheid, ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid» (juli 1982). Het kabinet heeft deze aanbeveling overgenomen.

IV. REGERINGSSTANDPUNT TEN AANZIEN VAN HOOFDSTUK 5: KWALITEIT VAN DE ARBEID 1. Inleiding De Regering heeft grote waardering voor dit hoofdstuk in het WRR-rapport en met name voor het onderdeel dat ingaat op de mogelijkheden tot verbetering van de kwaliteit van de arbeid. De WRR toont hierin op overtuigende wijze aan dat het niet alleen op grond van sociale normen nodig is om aandacht te besteden aan deze verbetering, maar ook dat de baten van deze verbetering zowel voor individu, bedrijf als samenleving groot kunnen zijn. De Regering meent met de WRR dat een beleid gericht op verbetering van de kwaliteit van de arbeid geen luxe is. De Regering zal niet ontkennen dat aan bestrijding van de werkloosheid en handhaving en uitbreiding van de werkgelegenheid in de huidige sociaal-economische situatie een allereerste prioriteit moet worden gegeven. Niettemin vindt de Regering dat aan verbetering van de kwaliteit van de arbeid ook groot gewicht moet worden toegekend. Zij voelt zich hierbij gesteund door het betoog van de WRR over sociale en economische baten welke zijn verbonden aan verbetering van de kwaliteit van de arbeid. Een bijzonder probleem bij het streven naar verbetering van de kwaliteit van de arbeid betreft het verlenen van extra loontoeslagen voor onaangename arbeid. De Regering hecht eraan te stellen dat naar haar oordeel humanisering van de arbeid in zijn algemeenheid een hogere prioriteit in het overleg tussen werkgevers en werknemers zou moeten hebben dan extra toeslagen voor onaangename arbeid. De Regering deelt de mening van de WRR dat bedoelde toeslagen op de langere termijn nadelige effecten kunnen hebben, tot schade van de betrokken werknemers, het bedrijfsleven en de samenleving. Extra toeslagen verkleinen de ruimte voor arbeidsplaatsverbeterende investeringen, hebben een remmende invloed op de vereiste medewerking van de werknemer bij doorvoering van kwaliteitsverbeteringen, terwijl de hogere gezondheidsrisico's van handhaving van inconveniënten bovendien ten dele op het bedrijf en ten dele op de samenleving worden afgewenteld. Voor zover verbetering van arbeidsomstandigheden niet realiseerbaar is, kan de Regering zich voorstellen dat arbeid met inconveniënten beter beloond wordt. De Regering verwijst in dit kader naar haar commentaar bij hoofdstuk 4. Aldaar is ook opgemerkt dat naar het oordeel van de Regering arbeidsduurverkorting tot op zekere hoogte een alternatief vormt voor het beter belonen van onaangenaam werk. Wel moet worden opgemerkt dat arbeidsplaatsverbeterende investeringen in sommige gevallen, op korte termijn bezien, voor het bedrijfsleven lastenverhogend werken. De ervaring wijst echter uit dat met betrekking tot het investeringsgebeuren economische en sociale doeleinden verenigbaar zijn.


11

2. Aanknopingspunten voor het beleid 2.1. Overleg werkgever - werknemers De WRR is van oordeel dat de kwaliteit van de arbeid een vast punt van overleg moet vormentussen werkgevers en werknemers. De WRR signaleert reeds tendenties dat dit onderwerp inderdaad een steeds belangrijker rol zou kunnen spelen, zowel bij het overleg binnen de onderneming, als op bedrijfstakniveau bij de c.a.o.-onderhandelingen. De Regering merkt op dat een aantal van de door de WRR aangedragen suggesties aan de orde komen in de Arbeidsomstandighedenwet. Bij de nadere invulling en doorvoering van deze wet wordt onder meer aan dit onderwerp, ook door de sociale partners, verenigd in de Arboraad, hoge prioriteit toegekend. De Regering stelt zich geheel achter het initiatief van de Stichting van de Arbeid om de kwaliteit van de arbeid bijhetc.a.o.-overleg te betrekken. Met betrekking tot het belang van het werkoverleg merkt de Regering op dat de ondernemingsraad op grond van de Wet op de ondernemingsraden naast een instemmingsrecht ten aanzien van een regeling van het werkoverleg, een stimulerende taak ten aanzien van dit overleg als zodanig heeft. 2.2. Verbetering

arbeidsplaatsen

Uit desbetreffende beleidsaanbevelingen blijkt dat de WRR aan de regeling arbeidsplaatsverbetering een belangrijke plaats toekent. Deze mening wordt door de Regering gedeeld. De door de Regering gewenste toepassing van dit instrument wordt evenwel begrensd door de beperkte aanwezige financiële ruimte, alsmede de prioriteit die in het kader van het gerichte financiële beleid wordt gelegd bij de bestrijding van de werkloosheid, in het bijzonder de jeugdwerkloosheid. Opgemerkt kan worden dat de toepassing van de regeling arbeidsplaatsverbetering in 1981 was gericht op de arbeidsplaats als geheel en wel op de categorie van z.g. «moeilijk vervulbare» arbeidsplaatsen. Werkgevers werden uitdrukkelijk gestimuleerd tot het treffen van maatregelen in de sfeer van arbeidsomstandigheden en arbeidstaken en arbeidsverhoudingen. De aanwending van dit instrument is overigens afhankelijk van de aard van concrete bezwarende werkomstandigheden. Evenals de WRR is de Regering van mening dat in de ontwerpfase van produktiemiddelen rekening moet en kan worden gehouden met de kwaliteit van de arbeid. De Regering denkt hierbij onder meer aan bedrijven of bedrijfstakken waar veel innovaties plaatsvinden. Ten aanzien van de aanbeveling van WRR om het stimuleringsbeleid te richten op die bedrijfstakken of categorieën werknemers die met kwalitatief slechte arbeidsplaatsen te maken hebben, kan worden opgemerkt, dat elke subsidieregeling voor arbeidsplaatsverbetering tot dusverre werd gericht op de bedoelde categorie werknemers. Over de suggestie van de WRR, deskundigheid beschikbaar te stellen, wijst de Regering op het voornemen tot instelling van geïntegreerde Arbodiensten welke zich zullen bezighouden met veiligheid, gezondheid en welzijn in de arbeid. 2.3.

Bedrijfsgezondheidszorg

De WRR meent dat de overheid zou kunnen assisteren bij de opzet van een andere organisatiestructuur en bij de coördinatie van het wetenschappelijk onderzoek. De WRR is van oordeel dat de reorganisatie van de bedrijfsgezondheidszorg zou moeten resulteren in een meer primair dan secundair preventief gerichte aanpak. Bedoeld wordt dat het opsporen van ziekteoorzaken belangrijker is dan periodiek geneeskundig onderzoek van werknemers.


12

De Regering onderschrijft het belang dat aan primaire preventieve gezondheidszorg moet worden toegekend. Niettemin is de Regering met de WRR van mening dat periodiek geneeskundig onderzoek (secundaire gezondheidszorg) nodig zal blijven. Enige verschuiving in de keuze van door de bedrijfsgezondheidszorg te verrichten werkzaamheden is wellicht op zijn plaats. De Regering merkt op dat de bedrijfsgezondheidsdiensten reeds beschikken over een instrumentarium om een belangrijke preventieve invloed te kunnen uitoefenen. Genoemd kunnen worden het bedrijfsspreekuur, het begeleiden van mensen met een handicap, voorlichtings- en onderzoeksactiviteiten en gerichte adviezen. De Regering is van oordeel dat reeds veel kennis omtrent gezondheidsbedreigingen in de werksituatie aanwezig is, maar dat het knelpunt allereerst gelegen is in de kennisoverdracht en het gebruik van die kennis. 2.4. Premies in de sociale verzekering De WRR is van oordeel dat via de premieheffing voor de sociale verzekering een directere terugkoppeling tot stand kan worden gebracht tussen de oorzaken van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid in de bedrijfssituatie en de financiële gevolgen ervan. Enerzijds wordt gepleit voor een uitbreiding van het aantal eigen-risicodragende bedrijven. Omdat dit risico alleen gedragen kan worden door grote ondernemingen, wordt anderzijds voorgesteld een bepaalde premiedifferentiatie per bedrijf door te voeren waarbij de hoogte van de premie achteraf wordt gecorrigeerd aan de hand van de gebleken verzuimontwikkeling. Bedrijven met een relatief laag verzuim zouden in deze gedachtengang een no-claimkorting moeten krijgen, naar analogie van de handelwijze bij andere schadeverzekeringen. De Regering vindt dat de gedachte van de WRR om op bedrijfsniveau een relatie te leggen tussen oorzaken en gevolgen van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid serieuze overwegingen verdient. Een verhoogde aandacht op bedrijfsniveau voor verzuimpreventie in de zin van arbeidsplaatsverbeterende maatregelen is naar de mening van de Regering gewenst. De Regering realiseert zich dat er per ziektegeval onduidelijkheid kan bestaan over de exacte oorzaken van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Voorts merkt de Regering op dat vele arbeidsplaatsen slechts in beperkte mate verbeterbaar zijn. Een belangrijke overweging is verder het ervaringsfeit dat hoogte van het ziekterisico naar aard van de bedrijvigheid en naar functiegroep soms belangrijk verschilt. De vraag is overigens of bij hantering van de door de WRR voorgestane methodiek - noclaimkortingen - in alle gevallen de garantie wordt verkregen dat het ziekteverzuim in de betreffende bedrijven door verbetering van de arbeid wordt bestreden. Op dit moment heeft een ambtelijke werkgroep het vraagstuk van alternatieve mogelijkheden van het eigen risico in studie genomen. Ten slotte zal de Regering bezien of het mogelijk is een specifieke regeling voor arbeidsplaatsverbetering te doen instellen, door middel waarvan investeringen worden gestimuleerd voor de verbetering van arbeidsplaatsen welke gekenmerkt worden door verhoogde risico's van verzuim en arbeidsongeschiktheid.

V. REGERINGSSTANDPUNT TEN AANZIEN VAN HOOFDSTUK 6: DENKBEELDEN OVER BETAALDE EN ONBETAALDE ARBEID 1. Inleiding In dit hoofdstuk heeft de WRR een aantal denkbeelden van zeer uiteenlopend karakter over betaalde en onbetaalde arbeid uitgewerkt. Uitgangspunt hierbij is geweest een herwaardering van onbetaalde arbeid ten opzichte van betaalde arbeid met het oog op de betekenis voor het functioneren van de samenleving als geheel. Er treden voortdurend verschuivingen op


13

tussen betaalde en onbetaalde arbeid. Enerzijds hebben zich vele vormen van arbeid in de loop van de tijd van buiten naar binnen het arbeidsbestel bewogen, bij voorbeeld taken op het gebied van welzijnszorg. Anderzijds is een tegengestelde beweging te constateren, zoals bij voorbeeld de toename van doe-het-zelfwerkzaamheden en het nagenoeg verdwijnen van huishoudelijk personeel in vaste dienst bij gezinnen. De WRR besteedt achtereenvolgens aandacht aan de problematiek van substitutie en expansiemogelijkheden van onbetaalde en betaalde arbeid in de maatschappelijke dienstverlening en het sociaal-cultureel werk; betaalde arbeid onder een alternatief regime; en het verzorgersloon. 2. Betaalde en onbetaalde arbeid in de maatschappelijke dienstverlening De WRR stelt onder meer, dat uitbreiding van de beroepsmatige hulpverlening in de maatschappelijke dienstverlening (met name voor wat betreft de hulp aan bejaarden) vooralsnog noodzakelijk is. De WRR voert ter onderbouwing van deze stelling twee overwegingen aan: de groeicapaciteit van de vrijwillige dienstverlening zal door het beperkte aanbod van vrijwillige arbeid gering zijn en de huishoudelijke sector heeft structurele beperkingen om verzorgingstaken op zich te nemen. Uitbreiding van de beroepsmatige hulpverlening betekent volgens de WRR dat een fors beroep zal worden gedaan op de financiële beleidsruimte van de overheid. Het zal naar de mening van de WRR op pas langere termijn wellicht mogelijk zijn om het zorgstelsel van onze maatschappij meer te laten steunen op de onbetaalde hulpverlening. Een beleid gericht op het beter benutten van de kwaliteiten en expansiemogelijkheden van de onbetaalde hulpverlening zal pas na jaren vruchten kunnen afwerpen. De Regering tekent hierbij het volgende aan. Naar de mening van de Regering zijn de grenzen tussen betaald en onbetaald vrijwilligerswerk in beginsel flexibel: de samenleving zelf bepaalt in eerste instantie haar voorkeur voor het een of het ander. Het is echter tegelijkertijd zo dat de overheid vanuit haar verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van de dienstverlening - overigens per sector variërend - eisen stelt, hetgeen in de praktijk de inschakeling van de vrijwilligers, respectievelijk van beroepskrachten bemoeilijkt of bevordert. De keuze tussen inzet van betaalde of onbetaalde krachten (alsmede het vraagstuk van substitutie van betaald door onbetaald werk en omgekeerd) wordt telkens gemaakt vanuit verschillende beleidsinvalshoeken, zoals de gewenst geachte mate van professionalisering in de diverse sectoren van dienstverlening en het behoud van werkgelegenheid. Bij de afweging tussen betaalde en onbetaalde uitvoering van werkzaamheden dienen verschillende factoren een rol te spelen. Een dergelijke afweging kan per werkgebied tot andere resultaten leiden. Het vrijwilligersbeleid vertoont zodoende een grote diversiteit en er is daarom minder ruimte voor brede beleidsmaatregelen dan soms wordt verondersteld. Na deze algemene opmerking wil de Regering nog ingaan op hetgeen de WRR opmerkt over - wat de raad noemt - het betaald vrijwilligerswerk. De Regering acht het principieel en per definitie onjuist te spreken van betaald vrijwilligerswerk. Immers vrijwilligerswerk is naar het oordeel van de Regering «werk dat onbetaald en on verplicht wordt verricht ten behoeve van anderen en/of de samenleving». De Regering wil aan deze definitie vasthouden. Betaling van vrijwilligerswerk kan leiden tot tal van arbeidsrechtelijke problemen. Indien mensen voor vrijwilligerswerk betaald worden, is deze vrijwilligersarbeid uiterst moeilijk te onderscheiden van reguliere arbeid. Aangezien vrijwilligerswerk nooit gehonoreerd zal kunnen worden overeenkomstig de wettelijke of ca.o."bepalingen zal feitelijk een vorm van tweede rangs arbeid ontstaan. Het kabinet is echter van mening dat situaties die in feite overeenkomen met de situatie waarvoor de regeling van de arbeidsovereenkomst is gegeven, in beginsel ook door dat regime moeten worden geregeerd.


14

De Regering vindt het door de WRR gekozen voorbeeld van introductie van alpha-hulpverlening (nl. in bejaardenoorden) weinig gelukkig gekozen. Zo alpha-arbeid al een aantrekkelijke en nuttige vorm van hulpverlening is, dan zou deze eerder gedacht moeten worden in de sfeer van de extramurale dan intramurale dienstverlening. De Regering is echter van mening dat alpha-hulpverlening, naar haar aard slechts inzetbaar is in de gezinsverzorging. Uitbreiding van alpha-hulpverlening naar andere sectoren zoals de WRR voorstelt, wordt door de Regering dan ook onverkort van de hand gewezen. Voorts is het de Regering bekend dat het fenomeen van de alpha-hulp omstreden is. Er wordt aandrang uitgeoefend om de rechtsongelijkheid en het indirecte discrimineren van vrouwen (aangezien feitelijk alleen vrouwen alpha-hulp verrichten) op te heffen. Bovendien merkt de Regering op dat alpha-hulp niet beschouwd kan worden als een vorm van betaald vrijwilligerswerk aangezien er sprake is van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Op grond van vorenstaande overwegingen stelt de Regering zich op het standpunt, dat een onderzoek naar alpha-hulpverlening zoals voorgesteld door de WRR (afwegen voor- en nadelen van alpha-hulp) niet opportuun is. 3. Betaalde arbeid onder een alternatief regime De WRR pleit ervoor om de categorie van cultureel werklozen (dat is die categorie, die alleen nog bereid is arbeid buiten de traditionele arbeidsverhoudingen te verrichten) anders te benaderen dan de andere jeugdige werklozen voor wie de oplossing primair moet liggen in een algemeen beleid ter bestrijding van de werkloosheid. Voor de categorie cultureel werklozen moet meer gedacht worden aan alternatieve vormen van werkgelegenheid die aan een aantal criteria op het gebied van vorming, begeleiding, democratisering en organisatie voldoen. Het op grote schaal introduceren van alternatieve vormen van werkgelegenheid ten behoeve van jongeren zou naar de mening van de WRR tegelijkertijd een tegemoetkoming zijn aan de bestaande druk om langdurig werkloze jongeren te reactiveren, alsook aan de toenemende behoefte aan een andersoortige werkgelegenheid die veelal onder jongeren opgang doet. De overheid heeft zich, aldus de WRR, bij het ontwikkelen van initiatieven in deze richting tot nu toe passief opgesteld. De overheid zou echter wel de mogelijkheden hebben om tot een actievere rol over te gaan. Volgens de WRR bezit de kwartaire sector de grootste opnamecapaciteit voor de creatie van alternatief werk in de vorm van projecten. De WRR ziet mogelijkheden in de sfeer van: klussen en karweitjes ten behoeve van zelfstandig wonende bejaarden; sociaal-culturele accommodaties (jongerencentra); onderhoudswerkzaamheden in de intramurale gezondheidszorg" en bejaardenzorg; natuurbehoud en landschapsbeheer (o.a. «bossenplan»); openluchtrecreatie; reinigings- en plantsoendiensten van gemeenten. Sinds het verschijnen van het WRR-rapport is de maatschappelijke ontwikkeling en de (politieke) discussie rond alternatieve arbeidsvormen in een stroomversnelling geraakt. Met name als gevolg van de sterk gewijzigde sociaal-economische situatie heeft een accentverschuiving plaatsgevonden in de richting van werken met behoud van uitkering voor langdurig werkloze jongeren in het algemeen. In deze vorm en onder de huidige sociaal-economische omstandigheden heeft het denkbeeld werken onder een alternatief regime een andere invulling gekregen. In de afgelopen jaren zijn veel (werk)projecten tot stand gekomen. Daarnaast zijn meer mensen met behoud van hun uitkering onbetaald werk gaan verrichten. In beide gevallen kunnen deze werkzaamheden veel meer gekarakteriseerd worden als een alternatief voor betaald werk dan als het werken onder een alternatief regime. De Regering wil projecten in het kader van alternatieven voor (structurele) werkgelegenheid primair stimuleren uitgaande van haar beleid ter bestrijding van (de gevolgen van) de werkloosheid. De Regering wijst in dit verband op de notitie Werkgelegen-


15

heidsbeleid (zie paragraaf 6) waarin zij haar opvattingen over alternatieven voor structurele werkgelegenheid recentelijk (januari 1983) heeft neergelegd. In deze notitie wordt ingegaan op de bestaande mogelijkheden voor het verrichten van onbetaalde werkzaamheden met behoud van uitkering. Voorts wordt onder bepaalde voorwaarde een uitbreiding van deze mogelijkheden voorgesteld. Tot slot gaat deze notitie in op het scheppen van tijdelijke extra werkgelegenheid. Het gaat hierbij met name om werkgelegenheidsprojecten bij voorbeeld in de sfeer van stadsvernieuwing, monumentenzorg, landinrichting, onderhoudsprojecten van woningbouwcorporaties en bosbouw. Op deze projecten moeten zoveel mogelijk langdurig werklozen worden ingezet. De Regering is het in principe met de WRR eens dat de kwartaire sector de grootste opnamecapaciteit heeft, c.q. kan hebben voor zgn. alternatieve werkprojecten. Evenwel, uit de notitie Werkgelegenheidsbeleid valt af te leiden dat ook deze projecten moeten voldoen aan de gestelde randvoorwaarden. Ten slotte wijst de Regering op het volgende. Vanwege de snelle maatschappelijke veranderingen op dit terrein zijn in opdracht van de overheid een aantal onderzoekingen uitgevoerd, die beogen meer inzicht in de problematiek te bieden. Kort geleden zijn de resultaten van een tweetal onderzoeken gepubliceerd. In het rapport getiteld «Werkprojecten, een alternatief» (onderzoek uitgevoerd door het IVA, Instituut voor Sociaal-Wetenschappelijk onderzoek te Tilburg), wordt een beeld geschetst van zogenaamde werkprojecten voor en door niet-beroepsmatige activiteiten. Verder geeft het onderzoek inzicht in de wijze waarop de projecten zich in de tijd ontwikkelen, welke knelpunten zich bij de opzet en ontwikkeling ervan voordoen en in hoeverre zij een zinvol perspectief bieden aan niet beroepsmatige actieven. Het rapport getiteld «Gemeenschapstaken en vergelijkbare projecten voor langdurig werklozen» (onderzoek uitgevoerd door het Instituut voor Toegepaste Sociologie te Nijmegen), geeft het verslag van een kort verkennend onderzoek naar de wijze waarop onbetaald werk - waaronder gemeenschapstaken - in een veertiental gemeenten wordt georganiseerd. 4. Het verzorgersloon Een sociaal minimuminkomen voor de moeder die haar kinderen verzorgt wordt door de WRR besproken als een emancipatie-alternatief voor de lange termijn, te vergelijken met de door anderen bepleite gelijke verdeling van zowel betaalde arbeid als verzorging over beide ouders bij een aanzienlijke verkorting van de betaalde arbeidstijd. De economische afhankelijkheid van de huisvrouwenrol zou verminderd worden wanneer er door middel van verzorgersloon een zelfstandig inkomen aan verbonden wordt en deze rol zou, zeker dan, voor veel vrouwen aantrekkelijker zijn dan reguliere betaalde arbeid. Hoewel invoering op korte termijn onmogelijk is (wegens de desastreuze macro-economische gevolgen die afwenteling van de hogere premiedruk met zich mee zou brengen) dienen volgens de WRR maatregelen die invoering op langere termijn belemmeren te worden voorkomen. Nader onderzoek zou ertoe kunnen bijdragen dat niet bij voorbaat wordt gekozen voor een ontwikkeling in de richting van de algemene arbeidstijdverkorting (met werk buitenshuis voor beide partners) met uitsluiting van verzorgersloon. Verzorgersloon voldoet naar de mening van de Regering niet als emancipatie-alternatief voor de lange termijn. Weliswaar biedt het een zekere financiële onafhankelijkheid gedurende een beperkte periode in het leven, maar het brengt geen gelijkheid tussen man en vrouw. Wanneer slechts een van beide ouders - en dat zal in de regel de vrouw zijn - de beroepsloopbaan onderbreekt, blijft immers de daardoor veroorzaakte ongelijkheid in arbeidsmarktpositie. De Regering geeft als perspectief voor de lange termijn mede daarom de voorkeur aan het herverdelen over beide ouders van zowel betaalde arbeid als de onbetaalde verzorgingstaken. Kortere


16

arbeidstijden zorgen in dat perspectief voor voldoende tijd voor de verzorging en dragen tevens bij aan voldoende arbeidsmarktkansen voor iedereen. In de meer nabije toekomst kunnen echter noch verzorgersloon noch herverdeling van arbeid een voldoende oplossing geven voor het probleem van de financiële positie van de verzorgende ouder. Op minimumniveau bestaat daarvoor een (afhankelijke) inkomensvoorziening, doordat het systeem van minimuminkomensgarantie voor een (echt)paar slechts van één van beide partners deelneming aan de betaalde arbeid verlangt. Uitbreiding van deze inkomensoverdrachten is - daarin stemmen WRR en regeringsstandpunt overeen - economisch vooralsnog uitgesloten. Men kan zich overigens afvragen o f - in de bestaande situatie van ongelijke verdeling van verzorgingstaken tussen man en vrouw - invoering van elementen van verzorgersloon niet eerder zou bijdragen aan het bevestigen van deze traditionele ongelijke rolverdeling dan aan het doorbreken daarvan. In het herverdelingsperspectief zijn op korte termijn wel geleidelijke tussenstappen mogelijk die zowel bijdragen aan de financiële onafhankelijkheid van de verzorgende ouder(s) als aan een meer gelijke taakverdeling tussen man en vrouw. Men denke hier bij voorbeeld aan deeltijdarbeid, ouderschapsverlof en kinderopvangvoorzieningen; hoewel aangetekend zij dat zich bij de laatste twee zaken belangrijke financiële knelpunten voordoen.

VI. REGERINGSSTANDPUNT TEN AANZIEN VAN HOOFDSTUK 7: BASISINKOMEN 1. Inleiding De WRR constateert dat in de discussie over het verlenen van een basisinkomen twee overwegingen stelselmatig naar voren komen. De eerste overweging betreft de vraag of er in het bestaande economische stelsel grenzen gesteld zijn aan de mogelijkheden van het scheppen van - wat de WRR noemt - inkomensgenererende werkgelegenheid. De tweede overweging betreft sociale en culturele opvattingen over het terugdringen van de dominante rol die «geld verdienen» en «betaald werk» in deze maatschappij in zouden nemen. Met deze overwegingen hangen de volgende verwachtingen ten aanzien van een basisinkomen samen: - een basisinkomen zou de last van de werkloosheid verminderen doordat de verplichting om voor een inkomen te werken wordt weggenomen; - onaangenaam werk waartoe mensen nu nog «gedwongen» worden omdat zij in hun levensonderhoud moeten voorzien, zou beter betaald worden, geautomatiseerd of zou geheel verdwijnen; - er zou meer waardering ontstaan voor onbetaalde arbeid; de inkomensverschillen zouden kleiner worden; - er zou meer ruimte komen voor sociaal-culturele activiteiten, dat wil zeggen nuttige activiteiten die nu blijven liggen of door een groot deel van de bevolking niet kunnen worden ondernomen door het primaat van de betaalde arbeid. Het is de verdienste van het WRR-rapport dat in dit hoofdstuk het denkbeeld loskoppeling arbeid-inkomen wordt bezien in het licht van de historische ontwikkeling van ons land als een industriële samenleving en een verzorgingsstaat en dat uit dien hoofde de verenigbaarheid met beide is onderzocht. Zoals uit het rapport blijkt zijn aan dit vraagstuk principiële aspecten verbonden. De Regering wil op een aantal hiervan wijzen. De WRR acht het maatschappelijk draagvlak voor het denkbeeld als zodanig op dit ogenblik onvoldoende aanwezig. De Regering onderschrijft deze conclusie en wijst daarbij op het feit dat het in principe zelf voorzien in eigen levensonderhoud als waarde stevig verankerd is in de Nederlandse samenleving. Slechts wanneer men - door omstandigheden - niet in staat


17

is deze verantwoordelijkheid waar te maken wordt deze overgenomen door een collectiviteit (overheid, werknemers/werkgevers). Ons sociale zekerheidsstelsel is op deze gedachte geënt. Voorts is de Regering van opvatting dat het idee van een basisinkomen op gespannen voet staat met de waarde die in deze samenleving wordt gehecht aan het hebben van een baan. Men «is» iets in onze samenleving door zijn baan. Een baan biedt niet slechts inkomen maar ook status, aanzien. Een baan brengt een structurering in het persoonlijk leven en biedt belangrijke mogelijkheden om zinvol deel te nemen aan het maatschappelijke leven en om zich persoonlijk te ontplooien. Daarnaast vraagt de Regering zich af of Nederland het - gezien de grote gevolgen voor de betalingsbalans en de concurrentiepositie - zich kan veroorloven door invoering van een basisinkomen internationaal uit de pas te lopen. Hoewel volgens de Regering het begrip basisinkomen niet aansluit bij de huidige sociale en economische condities acht zij het niet uitgesloten dat in een andere sociale en economische situatie anders, dat wil zeggen positief, hierover zal worden gedacht. 2. De consequenties van invoering van een basisinkomen De WRR werkt in zijn rapport één variant van een basisinkomen uit. Daarbij staat de Raad stil bij de consequenties die invoering van deze variant (een uitkering van f5000 voor personen van 24 tot 65 jaar, te financieren uit de inkomstenbelasting) voor bestaande instituties als de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid en de belastingen premiedruk met zich meebrengt. De raad merkt daarbij op dat gezien de complexiteit van het economische en sociale leven in het algemeen en van het arbeidsbestel in het bijzonder het uiterst moeilijk is te schatten wat de repercussies van een dergelijke invoering zullen zijn. Bovendien is het basisinkomen nog niet ingevoerd zodat hier sprake is van een hypothetische situatie. De conclusies die de raad trekt dienen dan ook in dat lichtte worden bezien. Geconstateerd wordt dan dat invoering van een basisinkomen, zeker in combinatie met hoge marginale tarieven in de loon- en inkomstenbelasting, tot een vermindering van het arbeidsaanbod zal leiden. Daar staat tegenover dat belangrijke en principiële wijzigingen in onder meer het sociale zekerheidsstelsel nodig zijn om deze invoering mogelijk te maken. De conclusies ten aanzien van het economisch draagvlak spreken nog meer voor zich. De WRR wijst op de grote negatieve macro-economische effecten die aan invoering van het basisinkomen kleven. Een sterke inkomensnivellering zal optreden, terwijl voorts de potentiële daling van de belastingopbrengst"ten gevolge van de nivellering en de progressie in de loonbelasting - mede met het oog op de financiële ruimte van de collectieve sector een belangrijk aspect zal vormen. De werkgelegenheid zal met ca. 5% dalen en de te verwachten toename van de spanning tussen het niveau van het inkomen uit arbeid en dat van het basisinkomen zal een stringente loon- en inkomenspolitiek vereisen. Ten slotte wijst de raad op een mogelijke versterking van zogenaamde informele markten. De raad komt tot de conclusie dat introductie van een basisinkomen ten tijde van lage economische groei dermate ernstige repercussies in de sociale en economische sfeer zou hebben dat niet van een serieuze optie voor de oplossing van problemen kan worden gesproken. De Regering onderschrijft deze conclusie nadrukkelijk. De door de raad genoemde repercussies met name die met betrekking tot het macro-economische terrein, zouden een onaanvaardbare doorkruising betekenen van het beleid dat door de Regering wordt voorgestaan. Verdere nivellering van inkomens (in elk geval tot f60 000) wordt door de Regering onwenselijk geacht, terwijl zij voorts met betrekking tot loonontwikkeling grote terughoudendheid wenst te betrachten en dus zeker geen stringente loonpolitiek wil voeren. Daling van de belastingopbrengst als gevolg van de invoering van een basisinkomen, zoals door de WRR voorzien strijdt met het streven van de Regering om het financieringstekort terug te dringen en de daling van de werkgelegenheid staat uiteraard


18

op gespannen voet met een van de meest primaire oogmerken van het regeringsbeleid. Een eventueel positief effect zou de vermindering van het arbeidsaanbod kunnen zijn. De Regering beschouwt alles overziend het denkbeeld van een basisinkomen in de gegeven uitwerking voorshands niet als realistisch. Zij meent voorts dat het onder de huidige omstandigheden niet verantwoord is te experimenteren met concepties, waarvan de nadelige effecten voorspelbaar en de voordelige effecten slechts voorstelbaar zijn.

VII. REGERINGSSTANDPUNT TEN AANZIEN VAN HOOFDSTUK 8: CONSUMPTIE EN WERKGELEGENHEID 1. Inleiding In hoofdstuk 8 wordt de relatie tussen consumptie en werkgelegenheid onder de loep genomen. De aandacht is daarbij gericht op de werkgelegenheidseffecten die samenhangen met de samenstelling van het consumptiepakket. In de analyse van de invloed van het consumptiepatroon op de werkgelegenheid zijn twee componenten onderscheiden: het structuureffect en het marktaandeeleffect. Het structuureffect staat voor de verschuiving in de consumptieve vraag tussen sectoren, bij voorbeeld vervanging van materiële consumptie door dienstverlening. Het marktaandeeleffect treedt op in positieve zin als meer binnenlands geproduceerde goederen en diensten worden geconsumeerd ten koste van ingevoerde goederen en diensten. Van een negatief marktaandeeleffect is sprake in de omgekeerde situatie. Een derde component - de omvang van de totale consumptieve vraag die een groot gewicht heeft in meer macro-economische analyses blijft buiten beschouwing. In het rapport wordt geconstateerd dat in het recente verleden er een positief structuureffect en een negatief marktaandeeleffect zijn geweest, en dat per saldo de som van beide effecten voor de werkgelegenheid negatief is geweest. Omdat wordt verwacht dat deze tendensen zich zullen continueren wordt onderzocht of door beleid de structuur van de consumptie zodanig te veranderen is dat een positief werkgelegenheidseffect wordt verkregen. Dit beleid dient dan bij te dragen tot een consumptiepatroon met een meer arbeidsintensief karakter, hetzij een groter binnenlands marktaandeel. De WRR geeft bij wijze van voorbeeld aanzetten voor zo'n beleid op een drietal deelterreinen: verkeer en vervoer, volkshuisvesting en toerisme. De Regering is van mening dat de WRR interessante analytische bouwstenen en beleidsoverwegingen voor een werkgelegenheidsbeleid met aangrijpingspunten in de consumptie naar voren heeft gebracht. Het is een verdienste van het WRR-rapport dat het de aandacht vestigt op de sectorale samenstelling van het bestedingspakket. In de meer gangbare macro-economische analyse komt dit aspect doorgaans weinig tot zijn recht. Om verschillende redenen is niettemin nader onderzoek op de door de WRR aangegeven weg wenselijk. Immers beleid gericht op beïnvloeding van de consumptie is van een dermate complexe aard dat verdere afwegingen wenselijk zijn ten opzichte van enerzijds allerlei andere economische en sociale invloeden die inspelen op en uitgaan van de consumptieve bestedingen, en anderzijds andere doelstellingen van het regeringsbeleid. Ter toelichting hiervan dienen de navolgende kanttekeningen van algemene aard. Opgemerkt zij dat tussen de verschillende bestedingscategorieën waaruit de consument een keuze kan maken een zekere economische samenhang bestaat. Deze samenhang krijgt vorm in het streven naar een individueel zo


19

optimaal mogelijke allocatie van bestedingen, dat zich afspeelt in het kader van prijsverhoudingen, inkomens en regelgeving. Zij allen beïnvloeden de structuur van de consumptie en bieden reeds lange tijd aangrijpingspunten voor beleid, zoals accijnsheffing, inkomensverdeling en kwaliteits- en milieueisen. Dergelijke algemene samenhangen zijn in de WRR-studie, ook in het analytische deel onderbelicht gebleven. Derhalve is het thans niet voorzienbaar of de analyse en aanbevelingen op de deelterreinen niet strijdig zijn met autonome ontwikkelingen en vigerende beleidsinstrumenten. Dit kan in een meer algemene aanpak van onderzoek naar voren komen. Een vraag die zich kan voordoen is bij voorbeeld of de capaciteitsvergroting bij het openbaar vervoer zal leiden tot een voldoende vraagvergroting om de gemaakte kosten te dekken. Vergelijkbaar is de vraag welke vraaguitval door een lastenverhoging in de diverse bestedingscategorieën wordt uitgelokt. Deze vraaguitval behoeft geen evenredige vraagvermindering voor elk der bestedingscategorieën in te houden. Denkbaar is een vraaguitval en/of een algehele arbeidstijdverkorting waarbij de consument gezien zijn toegenomen vrije tijd ertoe overgaat op arbeidsintensieve wijze geproduceerde goederen te vervangen door goederen waarvan hij zelf de eindafwerking kan verrichten. Een nadere uitwerking en toetsing van de in het rapport gehanteerde berekeningen, die nu moesten worden gebaseerd op ad hoc veronderstellingen, ontbreekt nu. Eerst vanuit een meer algemene samenhang tussen sectorale bestedingspatronen, werkgelegenheidseffecten en financieringsmiddelen zal duidelijker worden hoe de geopperde beleidsmogelijkheden zich verhouden tot andere wijzen van werkgelegenheidsbeleid. In zulk een afweging behoeft de door de WRR gehanteerde stringente koppeling tussen financiering en uitgaven binnen een sector niet noodzakelijkerwijs te worden gevolgd. Denkbaar en zelfs gebruikelijk is dat middelen van de ene sector worden overgeheveld naar een andere sector, bij voorbeeld ten behoeve van de werkgelegenheid in de sector volkshuisvesting. Vanuit de hiervoor bedoelde samenhangen stelt de Regering vraagtekens bij het definiëren van de door de WRR voorgestelde beleidsalternatieven als consumptiebeleid. De WRR volgt de zogenaamde oude definitie uit het jaarrapport van de Interdepartementale coördinatiecommissie voor consumentenzaken van 1976-1977; «Het consumptiebeleid beoogt het tot stand brengen van voorwaarden ter bevordering van optimale behoeftenbevrediging door middel en als gevolg van de aanschaf en het gebruik van goederen en diensten, een en ander in wisselwerking met de doelstellingen van het sociaal-economisch en het facettenbeleid». Sedertdien heeft de gedachtenvorming zich gericht op het toespitsen van de definitie op de volgende hoofddoelstelling: «het verbeteren van de mogelijkheden om door middel van consumptie behoeften te bevredigen», die zijn neerslag heeft gevonden in de Nota Consument en Consumptie (NCC). Voor de WRR-aanbevelingen, die in de eerste plaats op werkgelegenheidsbevordering zijn gericht in plaats van op verbetering van de behoeftenbevrediging, verdient de term «vorm van werkgelegenheidsbeleid» de voorkeur. Hierbij is uiteraard wel nadrukkelijk sprake van complementariteit en soms zelfs substitueerbaarheid met aspecten van consumptiebeleid in eigenlijke zin. Evenzo geldt overigens de samenhang met investeringsbeleid; bij de door de WRR gepresenteerde varianten is er niet alleen sprake van beïnvloeding van het consumptiepatroon, maar ook van een verschuiving van consumptieve bestedingen naar (overheids)investeringen. Een dergelijke verschuiving sluit aan bij het regeringsstandpunt dat in een beleid gericht op herstel van economie en werkgelegenheid herstel van investeringen niet realiseerbaar is anders dan ten koste van consumptie. Dat neemt niet weg dat een structurele stimulering van de woningbouw, zoals door de WRR bepleit, ter bevordering van de werkgelegenheid in de gehele bouwnijverheid, naar de mening van de Regering niet zonder meer in de rede ligt.


20

Woningbouw zal in de eerste plaats gemotiveerd moeten blijven door woonbehoefte. De demografische ontwikkeling leidt tot een geleidelijke vermindering van de noodzaak tot uitbreiding van de woningvoorraad. Daartegenover staat een grote opgave op het punt van de woningverbetering, welke sector nog veel werkgelegenheid kan bieden. Bij een beïnvloeding van marktaandeel en structuur van consumptieve bestedingen zal te allen tijde moeten zijn voldaan aan twee randvoorwaarden. Ten eerste mag het beleid niet leiden tot concurrentievervalsing, en geen stap betekenen in de richting van (een verhuld) protectionisme. Dit zou voor de Nederlandse economie bij navolging door andere landen rampzalige gevolgen hebben. Ten tweede dient het beleid zich bij voorkeur te richten op de voorwaarden waaronder de consumptie plaatsvindt, en moet een direct ingrijpen in de consumptievrijheid zoveel mogelijk worden vermeden. De Regering is van mening dat de voorstellen van de WRR binnen deze randvoorwaarden blijven. 2. De specifieke beleidsterreinen Drie specifieke terreinen worden door de WRR nader bekeken: toerisme, verkeer en vervoer en volkshuisvesting. Bij toerisme is het marktaandeeleffect in het geding, bij de andere terreinen het structuureffect. Beleid gericht op het tot stand brengen van een groter marktaandeel van Nederlandse bedrijven vormt een onderdeel van het algemeen beleid gericht op de verbetering van de concurrentiepositie. Op het terrein van het verkeer en vervoer stelt de WRR het openbaar vervoer centraal en beveelt een aantal projecten aan op het gebied van de spoorwegen, het stads- en streekvervoer en de taxi. Het openbaar vervoerbeleid is gericht op het afstemmen van het aanbod op de feitelijke vraag naar vervoer. De aanbeveling van de WRR om infrastructurele knelpunten bij de spoorwegen op te heffen past in het beleid: hiermee is reeds een begin gemaakt. Hetzelfde geldt voor netuitbreiding daar waar de ruimtelijke ontwikkelingen, bij voorbeeld nieuwe stadswijken, nieuwe openbaar vervoervoorzieningen wenselijk doen zijn. Hetgeen de WRR overigens voorstelt is in feite een beleid gericht op vergroting van het aanbod en verbetering van de kwaliteit van het openbaar vervoer, daar waar de feitelijke vraag daartoe geen aanleiding geeft. De WRR gaat hierbij blijkbaar uit van de veronderstelling, dat de vraag naar openbaar vervoer zich min of meer evenredig bij dit vergrote aanbod zal aanpassen. Over het algemeen zal een vergroting van het aanbod echter leiden tot een aanzienlijk minder dan evenredige toename van het aantal reizigers. De meerkosten worden daardoor slechts voor een klein deel goedgemaakt door extra opbrengsten, met als gevolg een toename van de tekorten van het openbaar vervoer. Onder de huidige omstandigheden moet een structurele verhoging van de rijksbijdragen uitgesloten worden geacht. Het werkgelegenheidsperspectief van een consumptiebeleid op het gebied van verkeer en vervoer, i.c. het openbaar vervoer, zoals door de WRR voorgesteld, wordt dientengevolge gering geacht. Bij het beleid ten aanzien van toerisme stelt de WRR voor een (blijvende) verschuiving in de toeristische preferentie van consumenten ten gunste van Nederland in vergelijking met buitenlandse toeristische bestemmingen te bewerkstelligen. Dit moet dan leiden tot een vergroting van de toeristische werkgelegenheid, en de daarvan afgeleide werkgelegenheid. In grote lijnen stemt de Regering in met deze opvatting van de WRR die voor een belangrijk deel reeds in het huidige beleid gestalte krijgt. De werkgelegenheidseffecten van het beleid ten aanzien van de volkshuisvesting worden verkregen door een opvoering van de produktie van de bouwnijverheid. Het voorgestelde recept luidt: «Voer een woonlastenbeleid.


21

en gebruik het daardoor vrijkomende geld om er woningen mee te bouwen». Een woonlastenbeleid zou volgens de WRR erop gericht moeten zijn om de niet op objectieve criteria stoelende verschillen in woonlasten weg te werken. Thans is de situatie zo, aldus de raad, dat de woonlastenverdeling over de bevolking nogal scheef is, en dat velen relatief goedkoop wonen, anderen daarentegen relatief duur. Dit geldt zowel voor de huursector als voor de koopsector, en het vormt een belemmering voor een optimale doorstroming. De WRR is allereerst ingegaan op de vraag of en in welke vorm een woonlastenverhoging kan worden ingevoerd. Daarbij heeft de raad een aantal randvoorwaarden betrokken, met name op het gebied van de welvaartsverdeling. De Regering kan instemmen met het oordeel, dat niet onaanzienlijke aantallen bewoners een in verhouding klein deel van hun inkomen aan woondiensten besteden. Ten dele wordt dit veroorzaakt door scheve prijs-kwaliteitsverhoudingen. In dit verband verwijst de Regering naar het rapport «Heroverweging huur- en subsidiebeleid; beleid eigen woning» waarin een schatting is gemaakt van de opbrengsten van een eventuele doorstromingsheffing. Inmiddels heeft de Raad voor de Volkshuisvesting (RAVO) zich ondubbelzinnig tegen een doorstromingsheffing uitgesproken. De Regering meent dat het advies van de RAVO zorgvuldige overwegingen verdient. Aan de Tweede Kamer is over het voor en tegen van een doorstromingsheffing een notitie toegezegd. Zoals in de Nota Huurwaardeforfait is uiteengezet, wordt een evenwicht nagestreefd tussen de hoogte van het huurwaardeforfait en de huur van soortgelijke woningen. Door de sinds 1979 opgetreden waardedaling van woningen enerzijds en de stijging van de huren anderzijds, is het evenwicht verstoord. Met het voorstel tot verhoging van het huurwaardeforfait per 1 juli 1983 met 0,2 procentpunt wordt het evenwicht hersteld. De met deze verhoging gemoeide middelen zijn bestemd voor de financiering van het voorstel voor de tijdelijke verruiming van de regeling voor aftrek van groot onderhoud. Het door de WRR niet nader gespecificeerde bedrag van f2 mld. dat door verhoging van de woonlasten naar de overheidskas zou toevloeien lijkt wel erg hoog gegrepen. Bovendien zullen er zeer zeker ook indirecte negatieve effecten voor de werkgelegenheid uit voortvloeien. Het geheel overziende heeft de Regering geen overtuigend beeld gekregen van de mogelijkheden die de introductie van een consumptiebeleid op het terrein van de volkshuisvesting heeft voor het bevorderen van de werkgelegenheid. Een laatste opmerking van algemene aard: de Regering vraagt zich af, waarom de WRR zich de beperking heeft opgelegd - dit geldt met name voor het onderwerp volkshuisvesting - dat de financieringsmiddelen die voor het doen van de investeringen vereist zijn, moeten worden opgebracht binnen dezelfde sector. Of anders geformuleerd: Waarom zouden middelen die door een woonlastenbeleid beschikbaar komen persé in de sector volkshuisvesting moeten worden ingezet en waarom zouden middelen vanuit andere sectoren niet kunnen worden aangewend ten behoeve van de werkgelegenheid in de sector volkshuisvesting. Weliswaar is de Regering zich ervan bewust dat de investeringen in de bouwnijverheid belangrijke effecten voor de werkgelegenheid kunnen hebben, toch meent zij dat het meer voor de hand zou hebben gelegen om de vragen, hoe een uit werkgelegenheidsoogpunt optimale besteding van middelen tot stand kan worden gebracht en hoe deze bestedingen zouden moeten worden gefinancierd, als afzonderlijke kwesties te beschouwen. Het aanbrengen van een stringente koppeling tussen uitgaven en middelen behorend tot één sector van overheidsbeleid zou een doorkruising betekenen van de mogelijkheden om via een integrale afweging bij het opstellen van de rijksbegroting tot een zo optimaal mogelijk effect te komen, afgemeten aan alle relevante overheidsdoelstellingen, waaronder die met betrekking tot de werkgelegenheid.


22

VIII. REGERINGSSTANDPUNT TEN AANZIEN VAN HOOFDSTUK 9: EEN SAMENVATTENDE BESCHOUWING 1. Inleiding In het slothoofdstuk van het WRR-rapport worden de tien denkbeelden voor veranderingen in arbeid en arbeidsbestel nog eens kort afzonderlijk uiteengezet en geëvalueerd. Daarna worden de denkbeelden vanuit een andere gezichtshoek bezien, namelijk vanuit hun effecten op werkgelegenheid, arbeidsbestel en maatschappelijke orde. De beoordeling van de tien denkbeelden gezamenlijk naar hun betekenis voor werkgelegenheid, arbeidsbestel en maatschappelijke orde vormt een interessante poging van de WRR tot een samenvattende visie op gewenste vernieuwingen in het arbeidsbestel. Het regeringsstandpunt zal zich concentreren op de conclusies van de WRR ten aanzien van de werkgelegenheidseffecten van de denkbeelden, het gezichtspunt dat ook de meeste aandacht krijgt van de WRR in zijn slotbeschouwing. Voor zover de WRR relevante conclusies trekt met betrekking tot arbeidsbestel en maatschappelijke orde zullen deze in verband worden gebracht met de werkgelegenheidseffecten van de denkbeelden. 2. Mogelijke effecten van de denkbeelden op de werkgelegenheid Uit een oogpunt van werkgelegenheid en werkloosheidsbeleid onderscheidt de WRR de tien denkbeelden naar hun bijdragen tot een netto-werkgelegenheidscreatie en tot een vermindering van de werkloosheid. Aan een netto-werkgelegenheidscreatie kan volgens de WRR worden bijgedragen door de denkbeelden schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur, kwaliteit van de arbeid, consumptie en werkgelegenheid. Vermindering van de werkloosheid kan worden bereikt door middel van een betere verdeling van bestaande werkgelegenheid (algemene arbeidstijdverkorting, deeltijdarbeid en educatief verlof) of door een vermindering van het arbeidsaanbod (basisinkomen en verzorgersloon). Ten slotte beschouwt de WRR de denkbeelden over een verschuiving van betaald naar onbetaald werk en over het alternatief regime als betrekkelijk irrelevant voor het vraagstuk van werkgelegenheid en werkloosheid. Onbetaald werk zal slechts op beperkte schaal ter vervanging van betaald werk (kunnen) fungeren, terwijl de kwantitatieve effecten van het alternatief regime gering zijn. De Regering onderschrijft de wijze waarop de WRR de denkbeelden heeft gegroepeerd naar hun mogelijke bijdrage tot bevordering van de werkgelegenheid of tot vermindering van de werkloosheid. Zij is echter van mening dat de WRR de betekenis van onbetaald werk voor het wegnemen van negatieve gevolgen van de werkloosheid heeft onderschat. Het verrichten van maatschappelijk nuttig werk al dan niet met behoud van een uitkering kan in algemene zin de druk van gedwongen werkloosheid verzachten en de elders door de WRR bepleite verschuiving in de waardering voor resp. betaald en onbetaald werk tevens bevorderen. In specifieke gevallen kan het verrichten van onbetaald werk bijdragen tot een betere toerusting voor de arbeidsmarkt. Ook kunnen vormen van met overheidsgelden gefinancierd onbetaald werk (zoals bij voorbeeld projecten waarbij met behoud van uitkering gewerkt wordt en de overheadkosten worden gesubsidieerd) na verloop van tijd uitgroeien tot werkzaamheden, die zich zelf financieren al dan niet op commerciële basis. Mede om deze redenen zal de Regering in haar beleid ruim aandacht schenken aan het stimuleren van de deelname aan verschillende vormen van onbetaald werk.

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17954, nrs. 1-2

23

3. Complementariteit en strijdigheid van denkbeelden De WRR stelt zich de vraag in hoeverre de tien denkbeelden uit een oogpunt van werkgelegenheidsbeleid onderling tegenstrijdig of elkaar aanvullend en versterkend zijn. Hij beschouwt de maatregelen in de sfeer van netto-werkgelegenheidscreatie en in de sfeer van verdeling van werkgelegenheid als zeer wel met elkaar verenigbaar en zelfs complementair. Educatief verlof en alternatief regime worden niet strijdig beschouwd met een beleid tot creatie en verdeling van werkgelegenheid. De WRR merkt echter op dat educatief verlof op enigerlei wijze gefinancierd moet worden, aldus de premielasten zal verhogen en beslag zal leggen op algemene middelen van de overheid. Voor beide bestedingen bestaat onder de huidige omstandigheden het alternatief deze middelen rechtstreeks te gebruiken voor het scheppen van arbeidsplaatsen. De terugslag, die algemeen basisinkomen en verzorgersloon op de economische groei en werkgelegenheid in de bedrijvensector hebben, bewerkstelligt dat deze strijdig zijn met een beleid ten behoeve van volledige werkgelegenheid. Dit geldt althans op korte termijn volgens de WRR. De raad acht het wel denkbaar deze maatregelen in een langzaam tempo in te voeren over een periode van 10 a 15 jaar. Dan kunnen de economisch nadelige effecten zodanig gedoseerd worden dat er geen storingen van betekenis veroorzaakt worden. De Regering deelt de conclusie van de WRR over complementariteit en strijdigheid van de tien denkbeelden uit een oogpunt van werkgelegenheidsbeleid. Zij wil hier echter nog wel enige kanttekeningen bij plaatsen. In de eerste plaats valt het op dat de WRR beloningsdifferentiatie en kwaliteitsverbetering van de arbeid onderling niet vergelijkt naar hun betekenis voor het oplossen van knelpunten op de arbeidsmarkt. Beide soorten maatregelen worden beschouwd als oplossingen voor nog steeds bestaande of bij economisch herstel te verwachten knelpunten op de arbeidsmarkt, maar er vindt geen afweging plaats van het relatieve gewicht dat aan deze oplossingen voor de knelpunten moet worden toegekend. Overigens is de Regering het eens met de opmerking van de WRR dat via selectieve bevordering van de beroepsvorming tekorten op de arbeidsmarkt kunnen worden ingelopen en de marktpositie van betrokkenen kan worden verbeterd. Een tweede kanttekening heeft betrekking op het algemeen basisinkomen en het verzorgersloon. De Regering is het eens met de conclusie van de WRR dat de terugslag van deze maatregelen op de economische groei en de werkgelegenheid in de bedrijvensector zodanig is dat zij strijdig zijn met een beleid ten behoeve van volledige werkgelegenheid. Gezien de gigantische bedragen, die met de invoering van een algemeen basisinkomen en een verzorgersloon gemoeid zijn, ziet zij niet in, waarom de WRR niettemin concludeert dat het denkbaar is deze maatregelen in een langzaam tempo in te voeren over een periode van 10 a 15 jaar. 4. Verhouding van de denkbeelden tot het huidige werkgelegenheidsbeleid De WRR vraagt zich vervolgens af of de uit een oogpunt van werkgelegenheidsbeleid complementaire denkbeelden ingepast kunnen worden in het thans gangbare werkgelegenheidsbeleid. In het licht van de voorgaande afwegingen gaat het dan om de drie denkbeelden met een mogelijke bijdrage tot netto-werkgelegenheidscreatie - schaarste en beloningsstructuur, kwaliteit van de arbeid, consumptie - en de denkbeelden met betrekking tot herverdeling van betaalde arbeid. De WRR schetst het thans gangbare beleid en beleidsvoorstellen aan de hand van o.a. de CPB-publikatie «De Nederlandse economie in 1985» en het WRR-rapport «Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie» alsmede het rapport «Een industrieel élan» van de adviescommissie inzake het industriebeleid. De schets hiervan en


24

van het thans gangbare werkgelegenheidsbeleid voert de WRR tot de conclusie dat het op z'n minst onzeker is dat dit beleid tot de gewenste terugdringing van de werkloosheid leidt. In het licht van die onzeker leid vraagt de WRR in de eerste plaats aandacht voor mogelijkheden om een breder programma te ontwikkelen. De drie denkbeelden met een mogelijke bijdrage tot de netto-werkgelegenheid acht de raad in een dergelijk breed werkgelegenheidsprogramma zeker op hun plaats, ook al zijn de te verwachten effecten van deze denkbeelden wellicht beperkt in verhouding tot de omvang van de te verwachten werkloosheid. In de tweede plaats meent de WRR dat zelfs met een zeer breed werkgelegenheidsprogramma risico's van haalbaarheid worden gelopen. Daarom meent de raad dat grote aandacht moet worden geschonken aan de mogelijkheden van herverdeling van werk in de bestaande situatie. Sinds het verschijnen van dit WRR rapport is de economische situatie verder verslechterd en de werkloosheid sterk toegenomen. Vanwege deze ontwikkelingen heeft dit kabinet bij zijn aantreden verklaard dat weliswaar niet mag worden berust in een werkloosheid, die vele jaren tussen de 700000 a 900 000 zal liggen, maar dat niet de illusie mag worden gewekt als zou het mogelijk zijn in 4 a 5 jaar tijd de werkloosheid met honderdduizenden terug te dringen. Wat betreft de situering van drie denkbeelden in een werkgelegenheidsbeleid is de Regering van mening dat voor zover beloningsdifferentiatie en kwaliteitsverbetering van de arbeid kunnen bijdragen tot verbetering van de arbeidsproduktiviteit deze situering terecht is. Voor zover zij een bijdrage kunnen leveren tot economisch herstel middels een verbeterde werking van de arbeidsmarkt zullen zij in samenhang met elkaar beschouwd worden en zal ook de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt hierbij betrokken moeten worden. Voor het regeringsstandpunt over het te voeren beleid met betrekking tot beloningsdifferentiatie, kwaliteitsverbetering van de arbeid en consumptie zij verwezen naar de desbetreffende hoofdstukken. Herverdeling van werk tenslotte vormt een belangrijk element in het beleid gericht op terugdringing van de werkloosheid. 5. Keuze voor denkbeelden of openlaten van alle beleidsopties De WRR beschouwt de tien denkbeelden niet alleen naar hun betekenis voor de werkgelegenheid, maar ook naar hun mogelijke effecten voor arbeidsbestel en maatschappelijke orde. Veranderingen in het arbeidsbestel of van de maatschappelijke orde treden op, voor zover de diversiteit van arbeid en werkgelegenheid en de keuzemogelijkheden ten aanzien van arbeid vergroot worden. Deze veranderingen zouden zich manifesteren in een vermindering van de centrale betekenis van betaald werk ten gunste van andere activiteiten als huishoudelijk werk en verzorgingswerk binnen gezinnen en werkzaamheden in de sfeer van het vrijwillig initiatief. Een en ander onder de nadrukkelijke voorwaarde en veronderstelling dat deze ontwikkeling naar een gelijkberechtiging van werksoorten gepaard gaat met een meer gelijke verdeling van deze werksoorten over mannen en vrouwen. Naar dit gezichtspunt bezien hebben volgens de WRR de meeste denkbeelden slechts een beperkte strekking. De meest vernieuwende denkbeelden zijn dan de invoering van een algemeen basisinkomen en een verzorgersloon en een zeer vergaande vorm van arbeidstijdverkorting, zoals de door de Emancipatiecommissie bepleite invoering van een 25-urige werkweek. Deze drie denkbeelden beogen dus een maatschappelijke ontwikkeling in de richting van herwaardering van de verscheidenheid van werksoorten mogelijk te maken. Hiertoe lijken twee verschillende wegen ingeslagen te kunnen worden. Enerzijds een verdeling van inkomen via een zeer vergaande verdeling van arbeid en anderzijds een verdeling van inkomen via inkomensoverdrachten. De WRR typeert de weg van de herverdeling van arbeid als de indirecte en de weg van de uitbreiding van inkomensoverdrachten als de directe methode om veranderingen te


25

bereiken in opvattingen en gedrag ten aanzien van de diverse soorten betaalde en onbetaalde arbeid. Door arbeidstijdverkorting wordt immers wel een kortere werkweek gerealiseerd en zal ook noodzakelijkerwijze een aanpassing van de inkomens moeten plaatsvinden, maar de beoogde veranderingen in de rolverdeling tussen man en vrouw alsmede een meer gelijke deelneming aan betaald en onbetaald werk worden er niet rechtstreeks door tot stand gebracht. Herverdeling van het betaald werk schept slechts een gunstige voorwaarde voor verdergaande veranderingen. Uitbreiding van de inkomensoverdrachten in de vorm van een verzorgersloon of een algemeen basisinkomen grijpt daarentegen veel directer aan bij het tot stand brengen van een andere waardering van tot nu toe onbetaalde werkzaamheden en een verruiming van keuzemogelijkheden. De drie denkbeelden met een wijdere strekking, enerzijds een vergaande vorm van arbeidsduurverkorting, anderzijds basisinkomen en verzorgersloon - zijn te duiden als twee verschillende wegen naar een fundamentele vernieuwing van het arbeidsbestel en van de maatschappelijke orde. Zij worden door de WRR geplaatst in het verlengde van het huidige beleid. Het huidige beleid ten aanzien van arbeid en werkgelegenheid, aangevuld en versterkt met de overige in dit rapport ontvouwde denkbeelden waaronder de gematigde vormen van arbeidsduurverkorting, garandeert niet dat voldoende arbeidsplaatsen gecreëerd worden. Wanneer zou blijken dat het gevoerde beleid niet leidttot een oplossing van het werkgelegenheidsvraagstuk zijn twee beleidsopties voorhanden: enerzijds een veel verdergaande verdeling van betaald werk (25-urige werkweek) en anderzijds een ontkoppeling van (betaald) werk en inkomen middels invoering van verzorgersloon en basisinkomen. De WRR bepleit nadrukkelijk op meerdere plaatsen in het laatste hoofdstuk om beide opties open te houden, zoals o.a. blijkt uit de passage waarmee de slotbeschouwing eindigt. «Het belang dat in het algemeen, ook buiten Nederland, wordt gehecht aan volledige werkgelegenheid en daarmee aan herstel van de economische bedrijvigheid, maakt een maatschappelijke ontwikkeling in de eerste richting - bedoeld wordt een verdergaande herverdeling van betaald werk - waarschijnlijker dan in de tweede. De aandacht voor de oplossing van acute problemen kan er zo toe leiden dat het spectrum van mogelijkheden voorde toekomst onomkeerbaar wordtversmald. De raad acht dit ongewenst en het is vooral hierom dat in deze studie ook uitvoerig aandacht is geschonken aan de ruimte voor een beleid gericht op vergroting van de keuzevrijheid van het individu ten aanzien van werk en inkomstenverwerving. Deze ruimte is weliswaar beperkt gebleken, maar ontbreken doet zij niet. Wil men deze ruimte gebruiken om zo de toekomst open te houden voor fundamentele veranderingen in het arbeidsbestel en in de maatschappelijke orde, dan vergt dit een mobilisatie van krachten. Hier ligt een vraag van maatschappelijke en politieke appreciatie.» (blz. 346). De Regering heeft waardering voor de indringende wijze waarop de WRR twee verderliggende en fundamentele beleidsopties voor een vernieuwing van het arbeidsbestel heeft uitgewerkt. De WRR acht het daarbij niet gewenst een keuze te maken voor een van beide ontwikkelingsmogelijkheden, maar beveelt nadrukkelijk aan de twee beleidsopties open te houden. Hoewel de WRR hier schijnbaar de keuze overlaat aan de politiek, waar deze ook inderdaad thuishoort, neemt zij met haar nadrukkelijke pleidooi voor het openhouden van alle beleidsopties toch een standpunt in. De Regering neemt dit standpunt van de WRR niet over. De bezwaren tegen de invoering van verzorgersloon en basisinkomen zijn dermate groot en van velerlei aard dat de Regering van oordeel is dat zij in haar beleid nu niet rekening moet houden met de mogelijkheid dat deze beleidsoptie wellicht in de verre toekomst een reële wordt, laat staan dat zij de aanbeveling kan opvolgen op korte termijn reeds een bescheiden begin te maken met de invoering van een basisinkomen en/of verzorgersloon. Immers, de bezwaren


26

hiertegen, die zowel van economische als van sociale aard zijn worden door de WRR zelf in haar rapport duidelijk vermeld. De kosten, verbonden aan de invoering van een arbeidsloos inkomen zijn zeer hoog zodat een economisch beleid gericht op herstel van volledige werkgelegenheid hierdoor ernstig verstoord zou worden. Sociaal kleven aan het denkbeeld van een verzorgersloon vanuit de emancipatiegedachte ernstige bezwaren, zolang de kans gering geacht moet worden dat de invoering hiervan gepaard zou gaan met een meer gelijke verdeling van de verzorging van kinderen door mannen en vrouwen. De sociale bezwaren tegen de invoering van een basisinkomen vloeien zowel voort uit de grote betekenis, die maatschappelijk nog steeds wordt toegekend aan betaald werk als uit de maatschappelijke weerstanden die tegen een principiële ontkoppeling van inkomen en de verplichting tot werken bestaan. De Regering is daarom van mening, op grond van argumenten door de WRR zelf aangevoerd, dat de weg van een ontkoppeling van arbeid en inkomen op afzienbare termijn niet als een reële optie beschouwd moet worden. Wellicht dat op langere termijn veranderingen in maatschappelijke opvattingen en van de economische situatie van ons land deze beleidskeuze tot een meer reële mogelijkheid maakt. De overheid zal daarom alert moeten zijn voor signalen die daarop wijzen. Voor de korte termijn wil de Regering echter vooral nadere aandacht besteden aan de andere voorstellen van de WRR tot vernieuwing van het arbeidsbestel. Zoals in het commentaar op de desbetreffende hoofdstukken reeds is aangegeven betreffen dit de denkbeelden beloningsdifferentiatie en kwaliteitsverbetering van de arbeid, op zich en ten opzichte van elkaar voor wat betreft hun betekenis voor het functioneren van de arbeidsmarkt, consumptie en werkgelegenheid en herwaardering van onbetaald werk. Ten slotte de drie varianten van herverdeling van werk, in het WRR-rapport gepresenteerd. De Regering is vastbesloten in overleg met sociale partners een beleid gericht op verdergaande verdeling van betaald werk op doordachte wijze verder te ontwikkelen.


27

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents