Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1987-1988

20642

Verbetering w o n i n g w e t w o n i n g e n

Nr. 2

RAPPORT

INHOUDSOPGAVE Blz.

6.3 6.4 6.5 6.6

Kostenbijstelling in 1984 Data pianindiening en bijstelling kosten Ouderdomsgrens Antidatering

7

Bouwkundig resultaat van verbetering van woningwetwoningen Departementaal onderzoek naar bouwkundig resultaat Bouwkundig onderzoek naar tien verbeterde projecten Woontechnische aspecten Bouwtechnische conditie Onderhoudsbehoefte korte en lange termijn

34 34 35 37

8.1 8.2 8.3 8.4 8.5

Terugploeg- en werkgelegenheidsprogramma Financiële instrumenten Uitvoering van de programma's Informatievoorziening Uitvoeringsorganisatie Toepassing van de regelingen

39 39 40 40 41 42

9

Samenvatting

44

Lijst van afkortingen Lijst van gehanteerde begrippen

48 49

1

Inleiding

4

2 2.1 2.2

Het verbeteringsbeleid Doelstellingen van het verbeteringsbeleid Begrote uitgaven

5 5 7

7.1

3 3.1

Planning en programmering Aantal toegekende contingenten en gegunde woningen Informatievoorziening

7

7.2

3.2 4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.3 4.4 5 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.2 5.2.1 5.2.2 5.3

6 6.1 6.2

Regelingen financiële steun woningverbe tering Overzicht voorwaarden voor financiële steun Toelichting belangrijkste voorwaarden voor financiële steun Aard van de financiële steun Hoogte van de maximale verbeteringskosten Minimale investeringsgrenzen en terugkom termijnen Groot onderhoud en geriefsverbetering Uitvoeringsinstructies Decentralisatie Uitvoering van de verbeteringsregeling Directies van de Volkshuisvesting in de provincie Organisatie Behandelingsprocedure en beoordeling van verbeteringsplannen Informatievoorziening Afdeling Bijdragevaststelling en herziening Organisatie Informatievoorziening Financiële afwikkeling budgetplannen Rotterdam Toepassing van regelingen voor verbete ring van woningwetwoningen Dossiervorming bij de directies van de Volkshuisvesting in de provincie Kostenbijstelling in 1982

7 10

7.2.1 7.2.2 7.2.3

12 12

8

13 13 14 14 15 15 16

30 30 31 32

32 32

17 17 17

1 2

18 21 22 22 22 26

3 4

Bijlagen Berekening van de subsidiehoogte volgens MG 81-13, MG 83-57 en MG 86-32 Onderscheid tussen groot onderhoud en verbetering volgens MG 8 1 - 1 3 , MG 83-57 en MG 86-32 De huurprijsverhoging volgens het 1, 2, 3-systeem Overzicht van het aantal bij het onderzoek betrokken dossiers en woningen per jaar en soort programma

51

53 54

55

27 27 28

Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 642, nrs. 1-2

3

1. INLEIDING Verbetering van woningwetwoningen vormt vanaf 1973 onderdeel van het volkshuisvestingsbeleid van de rijksoverheid. Voor de opstelling en uitvoering van het verbeteringsbeleid is binnen het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het directoraatgeneraal van de Volkshuisvesting (DGVH) verantwoordelijk. De uitvoering van het verbeteringsbeleid werd vanaf 1984 gedecentraliseerd. Voor die tijd stelde de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer jaarlijks voor het hele land een aantal te verbeteren woningwetwoningen vast. Dit contingent verdeelde hij vervolgens over de provincies. Aan het provinciale contingent werd een budget gekoppeld, dat verdeeld werd door de hoofdingenieurdirecteur (HID) van de directie van de Volkshuisvesting in de provincie (DVH). De instellingen op het gebied van de volkshuisvesting (woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven) stelden verbeteringsplannen op. Deze plannen gingen naar de gemeente en werden door de gemeente bij de desbetreffende DVH ingediend. De DVH's hadden de taak de plannen administratief, bouwtechnisch en financieel te beoordelen. Een soortgelijk systeem van contingentering bestond voor particuliere huurwoningen en aangekocht particulier bezit. Met het oog op de meer decentrale uitvoering van het verbeteringsbeleid werden in 1984 zogenaamde budgetgemeenten ingesteld. Hieraan voorafgaand was in 1983 bij de vier grote gemeenten een experiment begonnen met een vergaande vorm van decentralisatie. Het aantal budgetgemeenten is in de loop der jaren geleidelijk uitgebreid. De meer decentrale opzet komt zowel tot uiting in veranderingen bij de toewijzing van verbeteringscontingenten als in wijzigingen bij de toetsing van verbeteringsplannen. In de decentrale opzet wordt door de staatssecretaris niet meer alleen aan de provincies een contingent met daaraan gekoppeld een budget ter beschikking gesteld. Er is ook sprake van rechtstreekse toekenning van contingenten aan budgetgemeenten. Binnen bepaalde randvoorwaarden mogen de budgetgemeenten bepalen welke woningwetwoningen zij voor verbetering in aanmerking vinden komen. Vanaf 1984 dienen de budgetgemeenten zelf de verbeteringsplannen financieel en bouwtechnisch te toetsen. De taken van de DVH's waren beperkt tot het administratief toetsen van de subsidie-aanvragen. Met ingang van 1 januari 1987 is de toetsing van verbeteringsplannen naar alle gemeenten gedecentraliseerd. De DVH's dienen wel een steekproefsgewijze doelmatigheids" en rechtmatigheidscontrole uitte voeren. Het onderscheid tussen budgetgemeenten en niet-budgetgemeenten is vanaf dit tijdstip alleen nog van belang voor de wijze waarop verbeteringscontingenten worden toegewezen. De Algemene Rekenkamer heeft in 1987 een onderzoek afgerond naar de verbetering van woningwetwoningen. Aanleiding voor dit onderzoek waren de omvang en de sterke stijging van de uitgaven voor dit beleidsterrein en signalen omtrent te kort schietende kwaliteit van de verbeteringen. De resultaten van het onderzoek zijn in november 1987 aan de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer voorgelegd. Deze reageerde in januari 1988. In zijn commentaar bepaalde hij zich tot de zijns inziens voornaamste conclusies van de Rekenkamer. Het onderzoek van de Rekenkamer had betrekking op een periode waarin nog hoofdzakelijk sprake was van een gecentraliseerde uitvoering


4

van het beleid. In het onderzoek werd rekening gehouden met de op handen zijnde decentralisatie door het accent te leggen op onderwerpen die ook in de meer gedecentraliseerde situatie aan de orde zouden zijn. De Rekenkamer richtte haar onderzoek hoofdzakelijk op de effectiviteit van het verbeteringsbeleid en op de efficiency bij de uitvoering van de regeling. Daarnaast is op een aantal rechtmatigheidsaspecten gelet. Voor dit onderzoek hebben de volgende activiteiten plaatsgevonden: - bestudering van kamerstukken, evaluaties en informatiesystemen; - gesprekken met beleidsambtenaren en externe deskundigen; - dossieronderzoek, waarbij een cijfermatige analyse is gemaakt van ruim 300 verbeteringsdossiers. Om indicaties te verkrijgen over de effectiviteit van het verbeteringsbeleid in de praktijk heeft de Rekenkamer een bouwkundig adviesbureau ingeschakeld, dat tien verbeteringsprojecten onderzocht. De Rekenkamer besteedde ook aandacht aan de verbetering van woningwetwoningen die plaatsvond in het kader van de zogenaamde terugploegen werkgelegenheidsprogramma's van 1984 en 1985. Hiervoor golden voor een deel dezelfde en voor een deel afwijkende voorwaarden ten opzichte van het reguliere programma. In dit rapport worden de bevindingen van de Rekenkamer en de reactie van de staatssecretaris weergegeven. Deze reactie is voorzien van commentaar, wanneer de Rekenkamer dit nodig achtte. De indeling van het rapport is als volgt. Hoofdstuk 2 gaat in op de doelstellingen van het verbeteringsbeleid en de begrote uitgaven. In hoofdstuk 3 komen in het kader van de planning en programmering de verdeling van contingenten en de informatievoorziening aan de orde. In hoofdstuk 4 worden de financiële instrumenten voor de verbetering van woningwetwoningen beschreven. De uitvoeringsorganisatie van de financiële regelingen komt in hoofdstuk 5 aan de orde. Op de toepassing van de regelingen en de dossieranalyse wordt in hoofdstuk 6 ingegaan. Hoofdstuk 7 vermeldt de resultaten van het bouwkundig onderzoek. In hoofdstuk 8 wordt aandacht geschonken aan de regelgeving en de uitvoering van het terugploegen werkgelegenheidsprogramma voor de verbetering van woningwetwoningen. Hoofdstuk 9 bevat de samenvatting. Een lijst van afkortingen en een lijst van gehanteerde begrippen volgen daarop; waar in de tekst voor de eerste maal een begrip wordt gehanteerd, wordt door middel van een (*) naar deze lijst verwezen. Als bijlagen zijn bij het rapport gevoegd: - berekening van de subsidiehoogte volgens de verschillende verbeteringsregelingen (bijlage 1); - onderscheid tussen groot onderhoud en verbetering volgens de verschillende verbeteringsregelingen (bijlage 2); - de huurprijsverhoging volgens het 1, 2, 3-systeem (bijlage 3); - overzicht van het aantal bij het onderzoek betrokken dossiers en woningen per jaar en soort programma (bijlage 4).

2. HET VERBETERINGSBELEID 2 . 1 . Doelstellingen van het verbeteringsbeleid De Rekenkamer heeft de doelstellingen van het verbeteringsbeleid ontleend aan de Meerjarenplannen Stadsvernieuwing (MJP) en aan de circulaires voor financiële steun voor verbetering van woningwetwoningen, de zogenaamde Mededelingen aan de Gemeenten (*), MG's, waarvan de meest recente MG 86-32 is. Uit deze stukken blijkt dat met het beleid het volgende wordt nagestreefd: _ ~ MJP 1983-1987, biz. 26; MJP 1986-1990, het afdoende herstellen van bouwtechnische tekortkomingen in de biz. 39; MG 86-32, biz. 50. woningvoorraad 1 ;


5

- het tot stana Drengen van woontechnische verbeteringen van vooral vooroorlogse en oudere naoorlogse woningen 2 ; - het ervoor zorgen dat woningen na verbetering gedurende een bepaalde termijn goed op de woningmarkt kunnen functioneren 3 . Bij de verbetering van woningwetwoningen dienen twee belangrijke voorwaarden in acht te worden genomen: - de kosten van de verbetering dienen in redelijke verhouding te staan tot de kwaliteit van het te verkrijgen resultaat; - een verbeteringsplan dient sober en doelmatig te zijn. De Rekenkamer constateerde dat de doelstellingen van het verbeteringsbeleid weinig concreet zijn omschreven. Niet is aangegeven wat onder «goed functioneren op de woningmarkt» en onder «afdoende herstel van bouwtechnische tekortkomingen» moet worden verstaan. Daardoor wordt de beoordeling van de resultaten van de verbeteringsinspanningen bemoeilijkt. De Rekenkamer stelde vast dat de voorwaarde ten aanzien van de kosten/kwaliteit-verhouding niet nader is uitgewerkt. Hetzelfde geldt voor de betekenis van «sober en doelmatig». Het ministerie beschikt derhalve niet over criteria om verbeteringsplannen op genoemde voorwaarden te beoordelen. De uitwerking van de voorwaarden voor geldelijke steun wordt weliswaar bemoeilijkt door de kwaliteitsverschillen in de bestaande woningvoorraad. Op dit punt zijn volgens de Rekenkamer door het ministerie echter onvoldoende activiteiten ontplooid. In zijn reactie noemde de staatssecretaris als doelstelling van het verbeteringsbeleid in algemene zin het reduceren van de meer dan normale kwaliteitsachterstand van de te verbeteren huurwoningen, zoals bepaald is op basis van de Kwalitatieve Woningregistratie (KWR). De belangrijkste instrumenten hierbij vormen de woningverbeteringsprogramma's waarvoor op grond van de Regeling geldelijke steun voorzieningen aan huurwoningen 1987 (MG 86-32) subsidie voor woningverbetering wordt verstrekt. In engere zin is het doel van het verbeteringsbeleid het realiseren van dit programma. De realisatie van dit programma wordt nauwlettend gevolgd en wordt gerapporteerd aan de Tweede Kamer. De staatssecretaris stelde dat hij de Tweede Kamer in 1986 in de breedte had geïnformeerd omtrent de doelstellingen van het woningverbeteringsbeleid (brief van 21 november 1986, kenmerk DWS 20N6003). In zijn antwoord spreekt de staatssecretaris slechts in algemene termen over de doelstellingen van het verbeteringsbeleid. Inmiddels heeft echter een nadere precisering van de doelstellingen plaatsgevonden. Dit blijkt uit aanvullende richtlijnen ten behoeve van de uniforme uitvoering van MG 86-32 (juni 1987). In de brief aan de Tweede Kamer van 21 november 1986 wordt slechts gesproken van het bevorderen van het kwaliteitsherstel van de voorraad, zodanig dat de subsidie wordt gericht op die delen van de voorraad waarvan de behoefte aan herstel het grootst is, en zodanig dat de kwaliteitsverbetering per gulden subsidie wordt geoptimaliseerd. In de aanvullende richtlijnen van MG 86-32 wordt genoemd dat: - in principe altijd bouwtechnische gebreken aan de schil (buitenmuren en dak) en draagstructuur dienen te worden hersteld; - na verbetering geen latente gebreken meer aanwezig mogen zijn welke binnen afzienbare termijn (1 5 jaar) manifest zullen worden; - de kwaliteit van de woning na verbetering van dien aard dient te zijn, dat het waarschijnlijk is dat deze gedurende 1 5 jaren met normaal periodiek onderhoud kan worden geëxploiteerd. • M J P 1 9 8 6 1990, blz 39, MG 8 6 - 3 2 , blz 50 • MG 8 1 1 3 , blz 3; MJP 1983-1987, blz. 27/28

Hoewel de gewenste kwaliteitsverbetering in deze richtlijnen concreter gedefinieerd is, blijft het volgens de Rekenkamer nodig de relatie met de kosten nader te preciseren.


6

2.2. Begrote uitgaven Tabel 1 geeft een overzicht van de begrote uitgaven voor de verbetering van woningwetwoningen. Tabel 1 Financiële middelen voor verbetering van woningwetwoningen (kasbasis x f 1 miljoen) jaar

verbeteringssubsidies

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

143,1 185,0 212,4 272,9 501,0 731,6 911,4 1.136,0 2.010,4

rijksleningen begroot

733,5 965,6 933,4 1.026,8 1.039,3 683,6

616,5 374,9 43,5

Bron: directie Financiële en Economische Aangelegenheden van het DGVH

Vanaf 1 januari 1984 is de financiële steunverlening voor naoorlogse woningen door middel van rijksleningen en jaarlijkse bijdragen in het exploitatietekort overgegaan in een systeem van subsidiëring met bijdragen ineens. Met ingang van 1 januari 1987 heeft deze overgang ook met betrekking tot vooroorlogse woningen plaatsgevonden. Omdat deze veranderingen gedurende een lange periode gepaard gaan met extra kasuitgaven, achtte de Rekenkamer de afwezigheid van een uitgebreide toelichting bij de begroting een gemis. De afgelopen jaren is er geen sprake geweest van een heldere en overzichtelijke begrotingspresentatie. De begrote uitgaven voor woningverbetering konden niet rechtstreeks uit de begroting en de daarbij behorende memorie van toelichting worden afgeleid. De Rekenkamer constateerde dat de met de verbetering van woningwetwoningen gemoeide bedragen sinds 1980 tot twee maal toe onder een anders luidend begrotingsartikel zijn opgenomen. Deze wijzigingen werden in de memorie van toelichting slechts zeer summier aangegeven. De staatssecretaris antwoordde dat de wijzigingen in de begrotingsartikelen nauw verband houden met de keuze van het DGVH om de begrotingsartikelen zoveel mogelijk te laten samenvallen met beleidsterreinen. Dit heeft tot gevolg dat beleidswijzigingen ook consequenties kunnen inhouden voor de begrotingsindeling. Ten einde bijvoorbeeld de wijziging die met ingang van januari 1987 in de subsidiëring optrad, ook in de begrotingsindeling inzichtelijker te maken, is besloten tot een onderscheid in twee artikelen onder de titel «Jaarlijkse bijdragen huurwoningen oude regelingen» en «Bijdragen ineens verbetering huurwoningen». De staatssecretaris bevestigde dat gezien de overgang naar het nieuwe subsidiesysteem de toelichting met betrekking tot de financiële onderbouwing summier was. Naar aanleiding van in de Tweede Kamer gestelde vragen over de rijksbegroting 1987 is wel toelichting verstrekt op de begrotingswijzigingen (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 700, hoofdstuk XI, nr. 26, antwoord 35).

3. PLANNING EN P R O G R A M M E R I N G 3 . 1 . Aantal toegekende contingenten en gegunde woningen Om de doelstellingen van het verbeteringsbeleid te bereiken, verdeelt de staatssecretaris jaarlijks contingenten (*) te verbeteren woningen over provincies en budgetgemeenten (*). Bij de vaststelling van de contingenten


wordt een onderbcheid gemaakt tussen drie categorieën woningen, die op hun beurt in bouwjaarklassen worden onderscheiden: - woningwetwoningen; - particuliere huurwoningen; - aangekocht particulier bezit. Vóór 1 januari 1987 werd voor de contingentenverdeling van woningwetwoningen een onderscheid gemaakt in twee bouwjaarklassen: vooroorlogse woningen en naoorlogse woningen ouder dan 25 jaar. Vanaf 1 januari 1987 worden drie bouwjaarklassen onderscheiden: - vooroorlogse woningen; - naoorlogse woningen gebouwd vóór 1968; - naoorlogse woningen gebouwd vanaf 1968, maar ouder dan 15 jaar. Bij de landelijke verdeling spelen een rol: - het behoeftecriterium, gelet op het aantal nog niet verbeterde woningen per woningcategorie, per provincie en per budgetgemeente; - het continuïteitscriterium, om grote jaarlijkse schommelingen in de toe te wijzen contingenten te voorkomen; - de advisering door Gedeputeerde Staten, op basis van door gemeenten ingevulde planningslijsten. Op deze lijsten staan de gemeentelijke voornemens voor woningverbetering weergegeven. Voor de vier grote steden worden bodemcontingenten bepaald, die bij de provinciale verdeling over de gemeenten minimaal gehonoreerd dienen te worden. Aan de toegewezen contingenten wordt een budget gekoppeld. Het budget wordt berekend door het contingent te vermenigvuldigen met de streefsubsidie (*). Voor 1987 bedroegen de streefsubsidies voor de vooroorlogse woningwetwoningen f40.000 per woning, voor de naoorlogse woningwetwoningen 1946-1968 f 12 000 en voor de naoorlogse woningwetwoningen na 1968 f 4 0 0 0 . De budgetgemeenten kunnen zelfstandig bepalen of zij een groot aantal goedkope of een klein aantal duurdere verbeteringsingrepen tot stand willen laten komen. Als randvoorwaarde geldt daarbij onder andere dat het totale budget niet overschreden mag worden. Het is mogelijk door middel van flexibiliteitsafspraken tussen Rijk en budgetgemeenten binnen vastgestelde grenzen van de streefsubsidies, streefaantallen of budgetten af te wijken. De afwijking mag niet te groot zijn, omdat voor diverse woningcategorieën een minimaal aantal woningen gerealiseerd dient te worden. Voor niet-budgetgemeenten wordt per provincie een gezamenlijk budget opgesteld. Ook tussen het Rijk en de provincies kunnen flexibiliteitsafspraken worden gemaakt. Binnen marges kan de HID hierover beslissen. Tabel 2 vermeldt cijfers over jaarlijks toegekende contingenten en het aantal woningen waarvoor de DVH toestemming tot gunning (*) heeft verleend.


8

Tabel 2 Toegekende contingenten woningwetwoningen en aantal gunningen voor woningwetwoningen vooroorlogse woningen

naoorlogse woningen

toegekend

toestemming tot gunning door departement

toegekend

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

9.800 10.200 12.000 10.000 10.000 10.000 9.942

9.800 10.500 14.900 11.546 13.238 13.900 6.678

Totaal

71.942

80.562

jaar

toestemming tot gunning door departement

19.000 19.800 21.000 30.000 30.000 30.000 33.000' 182.800

20.400 22.600 27.500 43.624 41.285 47.256 50.6922 253.357

Bron: directie Woningbouw en Stadsvernieuwing, afdeling Planning en Programmering, Meerjarenplan Stadsvernieuwing 1988-1992, blz. 24. 1 Hiervan 3.000 voor verbetering van woningen vanaf 1968, maar ouder dan 15 jaar. 2 Waarvan 5.753 vanaf 1968, maar ouder dan 15 jaar.

De cijfers laten zien dat vanaf 1983 de aantallen gunningen voor woningwetwoningen beduidend hoger zijn dan de aantallen in de toegewezen contingenten. Dit kan worden toegeschreven aan de geopende mogelijkheid om meer woningen te verbeteren tegen gemiddeld lagere kosten. Het relatief lage aantal vooroorlogse woningen waarvoor in 1987 door het departement toestemming tot gunning werd verleend, wordt veroorzaakt door een omvangrijke herverdelingsoperatie, waarbij een verschuiving plaatsvond van vooroorlogse naar naoorlogse verbeteringscontingenten. De in de periode 1981-1987 gegunde verbeteringsplannen betroffen 42% van de voorraad vooroorlogse woningwetwoningen (circa 192000 woningen). In dezelfde periode hadden de gegunde verbeteringsplannen voor naoorlogse woningen betrekking op 31 % van de voorraad naoorlogse woningwetwoningen, gebouwd vóór 1969 (circa 808000 woningen) 4 . Het ministerie presenteerde gunningscijfers als realisatiecijfers. Navraag bij de DVH's Noord-Holland en Zuid-Holland maakte duidelijk dat er geen zekerheid bestond dat alle projecten waarvoor toestemming tot gunning was verleend maar waarvan nog geen gereedmelding (*) was ontvangen, daadwerkelijk waren uitgevoerd. Bij de samenstelling van de realisatiecijfers woningverbetering wordt er wel van uitgegaan dat deze projecten zijn uitgevoerd. De Rekenkamer heeft de staatssecretaris voorgesteld, naast de gunningscijfers ook het aantal feitelijk gerealiseerde woningen in verbeteringsprojecten aan de Tweede Kamer te presenteren. In de meerjarenplannen zou het aantal tussen 1 januari en 31 december gereedgemelde woningen in verbeteringsprojecten vermeld kunnen worden.

4

In verband met beschikbaar cijfermateriaal is voor deze datum gekozen.

De staatssecretaris antwoordde dat in de meerjarenplannen zoveel mogelijk actuele gegevens worden opgenomen. Dit heeft tot gevolg dat in het jaar van publikatie, dat wil zeggen het jaar voor het desbetreffende begrotingsjaar, slechts een beeld kan worden gegeven van de in dat jaar gegunde en te gunnen projecten. Realisatiecijfers zijn, zo bracht de staatssecretaris naar voren, slechts beschikbaar over het jaar vóór het jaar van publikatie. Deze realisatiecijfers en het beeld van het jaar van publikatie worden in de meerjarenplannen en in de begroting geschetst. Gereedgemelde projecten kunnen wel in de meerjarenplannen worden opgenomen, ware het niet dat deze gegevens


9

op zich niets zeggen. Informatie kan pas worden verkregen indien het aantal gereedmeldingen wordt gekoppeld aan het aantal verleende gunningen in enig jaar. De genoemde realisatiecijfers geven overigens een inzicht in de te verwachten gereedmeldingen, aldus de staatssecretaris. In het kader van het voorgenomen project Financieel Management Volkshuisvesting wordt het volgens de staatssecretaris mogelijk een dergelijk beeld in de meerjarenplannen op te nemen. De staatssecretaris spreekt in zijn antwoord over realisatiecijfers in termen van verleende toestemmingen tot gunning. De Rekenkamer wijst er nogmaals op dat geen enkele zekerheid bestaat dat deze projecten in hun geheel ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Zij zou realisatiecijfers in termen van gereedmeldingen graag opgenomen zien in de meerjarenplannen, zoals het project Financieel Management Volkshuisvesting volgens de staatssecretaris ook mogelijk zal maken. 3.2. Informatievoorziening Om meer inzicht te verkrijgen in de behoefte aan woningverbetering is in 1975 in opdracht van het DGVH het Kwalitatief Woningonderzoek (KWO) gehouden. Het onderzoek leverde globale berekeningen op van de onderhoudsbehoefte van de totale voorraad. Om meer gedetailleerde informatie over de ontwikkelingen in de woningvoorraad te krijgen is in 1983 de Kwalitatieve Woningregistratie (KWR) gestart. Doel van de KWR is onder andere de behoefte aan woningverbetering op landelijk en provinciaal niveau te bepalen. In 1987 verstrekte de KWR echter alleen informatie over de kwaliteitsachterstanden op landelijk niveau. De eerste resultaten van de KWR wijzen uit dat de kwaliteitsachterstand van de woningvoorraad aanzienlijk is (circa f 4 2 miljard). In 1984 werd het Kostendocumentatie- en Analysesysteem (KODAL) opgebouwd. Dit systeem is geleidelijk verder uitgewerkt. Het bevat financiële en globale bouwtechnische gegevens van vanaf 1984 ingediende verbeteringsplannen. Om meer inzicht in de effecten van het verbeteringsbeleid te verkrijgen wil het departement de informatie van het KODAL gaan koppelen aan de uitkomsten van de KWR. Behalve informatie over de behoefte aan woningverbetering beschikt het ministerie ook over informatie over de wijze waarop de toekenning van verbeteringscontingenten op lokaal niveau plaatsvindt. In opdracht van het DGVH is daartoe onderzoek verricht met betrekking tot de nakoming van de budgetafspraken voor woningverbetering. In 1984 werden voor 7052 vooroorlogse woningen verbeteringsafspraken gemaakt. Voor 5193 woningen van de in de budgetafspraak opgenomen plannen (74%) werd daadwerkelijk een plan ingediend. In totaal werden beschikkingen (*) afgegeven voor de verbetering van 6259 vooroorlogse woningen. Derhalve werden voor 1.066 vooroorlogse woningen verbeteringsplannen gegund, die niet in de budgetafspraak (*) opgenomen waren. Bij de categorie naoorlogse woningen waren voor 9260 woningen budgetafspraken gemaakt. Hiervan werd voor 6660 woningen daadwerkelijkeen plan ingediend (72%). In totaal werden beschikkingen afgegeven voor de verbetering van 17 788 naoorlogse woningen. Voor 11 128 naoorlogse woningen werden verbeteringsplannen ingediend zonder dat daarvoor een budgetafspraak was gemaakt. De ontwikkeling van het KODAL was nog onvoldoende gevorderd, waardoor het onzeker was of de koppeling binnen redelijke termijn de


10

gewenste informatie zou opleveren. Volgens de Rekenkamer bestond het gevaar dat het inzicht van het DGVH in de gevolgen van de verbeteringsingrepen op de kwaliteit van de woningvoorraad voorlopig onvoldoende zou blijven. De Rekenkamer achtte het gewenst dat de voltooiing van het KODAL zo spoedig mogelijk tot stand komt. Zij suggereerde naast de kostengegevens van ingediende verbeteringsplannen, ook de gegevens van uitgevoerde verbeteringsprojecten in het systeem op te nemen. De Rekenkamer concludeerde dat het ministerie niet beschikt over een indicatie van de resterende onderhoudsbehoefte van verbeterde woningen. De invloed van verbeteringsingrepen op de onderhoudsbehoefte van de woningvoorraad blijft daardoor onduidelijk. De Rekenkamer merkte op dat het voor een goede verdeling van de landelijke contingenten noodzakelijk is om per provincie en budgetgemeente en per woningcategorie over informatie te beschikken betreffende de bouwen woontechnische kwaliteit van de voorraad en de behoefte aan woningverbetering. Door het tot nu toe hanteren van het zeer globale criterium «aantal woningen dat per categorie nog niet is verbeterd» wordt bij de verdeling van de contingenten slechts in beperkte mate rekening gehouden met de kwaliteit van het woningbestand. Het is daardoor onzeker of het verbeteringsbeleid zich richt op die delen van de voorraad die daarvoor het meest in aanmerking komen. Dit is des te meer onzeker omdat de bepaling van de behoefte aan woningverbetering op lokaal niveau nog gebrekkig is en het opstellen van verbeteringsplannen met vele onzekerheden gepaard gaat. Bovendien blijkt uit een vergelijking van de contingenteringscijfers met de gunningscijfers dat van de contingenterings- en budgetafspraken slechts een beperkte sturing uitgaat. De contingenterings- en budgetafspraken spelen alleen een rol als bestedingsafspraak op gemeentelijk of provinciaal niveau. De staatssecretaris bracht naar voren dat bij de verdeling van het totale woningverbeteringsprogramma niet alleen rekening wordt gehouden met de behoefte aan verbetering per categorie (uitgedrukt in voorraad nog ingrijpend te verbeteren woningen), maar eveneens met de provinciale programma-adviezen en continuïteit in de meerjarencontingenten. De staatssecretaris achtte het wenselijk om in plaats van het criterium «de hoeveelheid nog niet ingrijpend verbeterde woningen», de resultaten van de KWR te gebruiken bij de verdeling van het landelijk verbeteringsprogramma. Op dit moment is dit echter nog niet mogelijk. Om dit te doen is het volgens de bewindspersoon noodzakelijk dat per provincie gedifferentieerde gegevens beschikbaar zijn over de meer dan normale kwaliteitsachterstand van te verbeteren woningen, de ontwikkeling daarvan en de mate waarin gesubsidieerde en ongesubsidieerde verbeteringsingrepen een bijdrage leveren aan het terugdringen van de hoofdzakelijk als «bouwtechnisch» gedefinieerde kwaliteitsachterstand. Daarnaast dient informatie beschikbaar te komen over het aandeel van de investeringen dat ten goede komt aan woontechnische verbeteringen, energiebesparende en geluidswerende maatregelen, preventief onderhoud en dergelijke. Naar deze elementen wordt, zo bracht de staatssecretaris naar voren, nader onderzoek gedaan. Indien de resultaten van dit onderzoek bekend zijn, is het in principe mogelijk bij de verdeling van het woningverbeteringsprogramma rekening te houden met de kwaliteit van de voorraad. Hierdoor wordt volgens de staatssecretaris een betere sturing mogelijk, waarbij hij aantekende dat op lokaal niveau de gemeente verantwoordelijk is voor het inzetten van de beschikbaar gestelde contingenten op die plaatsen waar de kwaliteitsachterstand het grootst is. De staatssecretaris stelde verder dat momenteel op landelijk niveau het behoefteramingsmodel (*) op basis van de KWR al vergevorderd is. Voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 6 4 2 , nrs. 1-2

11

de provincies en de grote steden wordt ook gestreefd naar een dergelijk model, zodat de verbeterbehoefte nauwkeuriger gelokaliseerd kan worden. Volgens de staatssecretaris is het niet noodzakelijk dat voor verdelingsdoeleinden op gemeenteniveau een exact kwantitatief inzicht bestaat in de gemeentelijke kwaliteitsachterstand. Een dergelijk model op gemeentelijk niveau vergt overigens een omvangrijke en kostbare vergroting van de steekproefomvang van de KWR, hetgeen niet in het voornemen van de staatssecretaris ligt. De Rekenkamer vindt het teleurstellend dat ondanks de aanzienlijke bedragen die vanaf 1973 voor het verbeteringsbeleid ter beschikking zijn gesteld, er bij de verdeling van de contingenten nog slechts in beperkte mate rekening wordt gehouden met de kwaliteit van de voorraad. De beleidslijnen waarlangs de staatssecretaris wenst te komen tot een betere sturing voor de toedeling van contingenten worden door de Rekenkamer onderschreven. De bewindspersoon heeft niet duidelijk aangegeven binnen welke termijn de resultaten tot stand zullen komen.

4. REGELINGEN FINANCIËLE STEUN WONINGVERBETERING 4 . 1 . Overzicht voorwaarden voor financiële steun Vanaf 1981 waren de volgende circulaires van toepassing: - MG 81-13, Regeling geldelijke steun uit 's Rijks kas op voet van de Woningwet voor het verbeteren van complexen woningen van toegelaten instellingen en van gemeenten, geldend van 1 april 1981 tot en met 31 december 1983; - MG 83-57, Regeling geldelijke steun uit 's Rijks kas op voet van de Woningwet voor groot onderhoud en verbetering van complexen woningen van toegelaten instellingen en van gemeenten, geldend van 1 januari 1984 tot en met 31 december 1986 5 ; - MG 86-32, Regeling geldelijke steun voorzieningen aan huurwoningen, geldend vanaf 1 januari 1987. Bij de financiële steun voor verbetering van woningwetwoningen zijn drie vormen te onderscheiden: - rijksleningen voor de financiering van verbeteringsplannen (in MG 81-13 en voor vooroorlogse woningen in MG 83-57); - een jaarlijkse bijdrage in het exploitatietekort (in MG 81-13 en voor vooroorlogse woningen in MG 83-57); - een eenmalige bijdrage in de verbeterkosten (in MG 83-57 en voor vooroorlogse woningen in MG 86-32). Op deze geldelijke steun kunnen voorschotten worden verstrekt. In de regelingen voor de financiële steun zijn bepalingen opgenomen omtrent toelaatbare maximale kosten, minimale investeringsbedragen en minimale ouderdom. Door middel van terugkomtermijnen (*) is aangegeven na welke periode een verbeterde woning hernieuwd voor geldelijke steun in aanmerking kan komen.

5 Vanaf 1 januari 1 986 was MG 8 5 - 3 0 van toepassing. Aangezien deze nauwelijks afweek van MG 8 3 - 5 7 is deze niet in de beschrijving opgenomen.

In de regelingen wordt een onderscheid gemaakt tussen groot onderhoud en geriefsverbetering. Ook zijn er bepalingen voor de berekening van een eventuele huurverhoging. De omvang van de financiële steun hangt samen met het bouwjaar van de woning. Van de drie regelingen zijn in tabel 3 de belangrijkste voorwaarden voor het verlenen van financiële steun aangegeven.


12

Tabel 3 De subsidievoorwaarden in de regelingen voor verbetering van woningwetwoningen onderwerp

MG 81-13

MG 83-57

MG 86-32

100% exploitatietekort van het complex

100% exploitatietekort tgv verbetering

80, 60, 40%' bijdrage ineens

50% exploitatietekort

33% bijdrage ineens

-

-

40, 30, 20%' bijdrage ineens 20% bijdrage ineens'

maximale kosten : vooroorlogs naoorlogs

80% 50%

80% 50%

100% 100%

minimale investering

f5.000

f5.000

f5.000

minimale ouderdom

25 jaar

25 jaar

15 jaar

terugkomtermijn: vooroorlogs naoorlogs

25 jaar 25 jaar

3-40 jaar 25 jaar

15 jaar 15 jaar

groot onderhoud: omschrijving % kosten nieuwbouw

limitatief geen grens

niet limitatief 30%

limitatief geen grens

huurverhoging: verbetering groot onderhoud

2'/2%

0%

1%, 2%, 3% 0%

1 %, 2%, 3% 0%

bouwkundig en financieel vooraf en achteraf

bouwkundig en financieel vooraf en achteraf 3

administratief vooraf, bouwkundig en financieel (steekproef) achteraf

subsidiëring: vooroorlogs

naoorlogs - vóór 1968 - na 1968 2

toets DVH

' Afhankelijk van de hoogte van de kosten van de ingreep en het doorschuifsysteem bij hernieuwde subsidie-aanvraag (zie bijlage 1). 2 Op basis van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw. 3 Met uitzondering van de budgetgemeenten.

4.2. Toelichting belangrijkste voorwaarden voor financiële steun 4.2.1. Aard van de financiële steun Krachtens MG 81-13 (1 april 1981) verstrekte het Rijk voor de financiering van verbeteringsplannen rijksleningen, waarvan de looptijd gelijk is aan de restant-levensduur van de verbeterde woningen. Daarnaast verstrekte het Rijk een jaarlijkse bijdrage als na de verbetering een exploitatietekort op het complex bestond. Voor vooroorlogse woningen bedroeg deze bijdrage 100%, voor naoorlogse woningen 50% van het exploitatietekort. In MG 83-57 (1 januari 1984) verstrekte het Rijk voor vooroorlogse woningen een bijdrage van 100% in het exploitatietekort. Voor naoorlogse woningen werd de rijkssteun verleend in de vorm van een bijdrage ineens van 33% van de verbeteringskosten. Met ingang van MG 86-32 (1 januari 1987) worden voor de verbetering van zowel vooroorlogse als naoorlogse woningen alleen nog bijdragen ineens verstrekt. De hoogte van deze bijdragen ineens is afhankelijk van: - het bouwjaar van het complex. Voor vooroorlogse woningen wordt een hoger aandeel in de verbeteringskosten vergoed dan voor naoorlogse woningen; - de investeringshoogte. Naarmate de verbeteringskosten hoger ziin neemt het aandeel van de subsidie in de verbeteringskosten af;


13

- het aantal malen dat ten behoeve van de verbetering van dezelfde woningen een beroep op de regeling voor rijkssteun voor woningverbetering is gedaan. Bij een hernieuwd beroep op subsidie geldt een geringer subsidiebedrag voor het te verbeteren complex. Met de overgang van bijdragen in het exploitatietekort en de verstrekking van rijksleningen naar subsidiëring via bijdragen ineens is een administratieve vereenvoudiging bij de uitvoering van de regeling bereikt. Het ministerie verwacht dat door het vragen van een eigen financiële bijdrage van corporaties voor de verbetering van vooroorlogse woningwetwoningen er een prikkel gegeven wordt voor het betrachten van een sobere en doelmatige planvorming. Ook verwacht het ministerie dat er beter acht zal worden geslagen op een goede verhouding tussen kosten en kwaliteit. De berekening van de subsidiehoogte volgens de drie regelingen is in bijlage 1 opgenomen. 4.2.2. Hoogte van de maximale

verbeteringskosten

Tot 1 januari 1987 gold dat de verbeteringskosten voor vooroorlogse woningen maximaal 80% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw mochten bedragen, en voor naoorlogse woningen maximaal 50%. Met ingang van 1 januari 1987 geldt zowel voor vooroorlogse als naoorlogse woningen dat de verbeteringskosten maximaal 100% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw mogen zijn. Jaarlijks wordt door de staatssecretaris per regio de hoogte van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw vastgesteld. 4.2.3. Minimale investeringsgrenzen en

terugkomtermijnen

Een minimale investeringsgrens als voorwaarde voor geldelijke steun dient te voorkomen dat met subsidies plannen worden uitgevoerd die betrekking hebben op normaal onderhoud van de woningen. De minimale investeringsgrens bedraagt sinds MG 81-13 f 5 0 0 0 en is daarna niet gewijzigd. De terugkomtermijn bepaalt na welke periode een complex woningen opnieuw voor een subsidie in aanmerking kan komen. De terugkomtermijn had ook tot doel een restant levensduur van woningen te garanderen en een hernieuwd beroep op verbeteringssubsidies binnen een bepaalde termijn te voorkomen. Na 1983 was de terugkomtermijn nog alleen van belang om op korte termijn hernieuwd beroep op verbeteringssubsidies te vermijden. In MG 81-13 was deze terugkomtermijn op 25 jaar gesteld. In MG 83-57 was de terugkomtermijn voor vooroorlogse woningen (variërend tussen 3-40 jaar) afhankelijk van de hoogte van de verbeteringskosten als percentage van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw. Voor naoorlogse woningen gold de termijn van 25 jaar. In MG 86-32 is de terugkomtermijn op 15 jaar gesteld. De Rekenkamer is van mening dat de terugkomtermijn onmisbaar is als beheersinstrument en dat zonder de terugkomtermijn de verbeteringsregeling nauwelijks uitvoerbaar is. Wel attendeerde zij de staatssecretaris erop dat door het hanteren van minimale investeringsgrenzen en terugkomtermijnen het negatieve effect kan optreden dat normaal onderhoud wordt uitgesteld en later bij een verbeteringsplan wordt betrokken, waarvoor financiële steun ontvangen kan worden. Verder bracht zij onder zijn aandacht dat de toepassing van terugkomtermijnen kan leiden tot kapitaalvernietiging, omdat een dergelijke termijn in de hand werkt dat bouwonderdelen die op het moment van verbetering nog in goede staat verkeren toch worden vervangen. De Rekenkamer deed de staatssecretaris de aanbeveling meer inzicht te verwerven in de omvang van deze mogelijke


14

neveneffecten. Het beleid dient er volgens de Rekenkamer mede op gericht te zijn dat tijdig normaal onderhoud wordt uitgevoerd en kapitaalvernietiging wordt voorkomen. Wat het laatste betreft beschouwt zij het reduceren van de terugkomtermijn tot 15 jaar in MG 86-32 als een verbetering. In zijn reactie stelde de staatssecretaris dat het beleid gericht is op afdoende ingrepen-ineens, waarna het normale onderhoud uit de daartoe bestemde fondsen gefinancierd moet worden. Terugkomtermijnen en minimale investeringsgrenzen zijn erop gericht om de ingrepen-ineens op een hoger peil te brengen. De reactie van de staatssecretaris laat volgens de Rekenkamer onverlet dat het verwerven van inzicht in mogelijke negatieve effecten van de duur van de terugkomtermijnen en minimale investeringsgrenzen noodzakelijk is. 4.2.4. Groot onderhoud en

geriefsverbetering

Voor plannen met betrekking tot groot onderhoud (bouwtechnische aanpassingen) wordt geen huurverhoging berekend. Voor plannen waarbij ook sprake is van geriefsverbetering (woontechnische aanpassingen) dient een huurverhoging over het gehele investeringsbedrag plaats te vinden. In bijlage 2 wordt op het onderscheid tussen groot onderhoud en geriefsverbetering meer gedetailleerd ingegaan. De financiële bijdrage van bewoners in de kosten van woningverbetering bedroeg 2,5% van de verbeterkosten in MG 81-13. Sinds de invoering van MG 83-57 geldt het zogenaamde 1, 2, 3-systeem. Volgens dit systeem is bij lage verbeteringskosten de huurverhoging relatief gering en neemt bij hogere verbeteringskosten de huurverhoging ten opzichte van de verbeteringskosten relatief meer toe. De systematiek wordt in bijlage 3 toegelicht. De Rekenkamer merkte op dat het onderscheid tussen groot onderhoud en geriefsverbetering bij de interpretatie van de regelingen tot moeizame begripsdiscussies kan leiden. De wijzigingen in de omschrijving van verbeteringen die op groot onderhoud of geriefsverbetering betrekking hebben, bevestigen dit. Verder wees zij erop dat de regels voor de huurverhoging ertoe kunnen leiden dat geriefsverbeteringen op een later tijdstip buiten de regeling om worden uitgevoerd, of dat gewenste geriefsverbeteringen vanwege de huurconsequenties achterwege blijven. 4.3. Uitvoeringsinstructies Bij de invoering van een nieuwe regeling stelt het DGVH instructieen mandaatbrieven op. Deze brieven beogen een landelijke uniforme uitvoering van de regeling te bewerkstelligen. In april 1981 verscheen MG 81-13. De circulaire trad met onmiddellijke ingang in werking. De bijbehorende instructieen mandaatbrief dateert van juni 1983, nadat eerder globale instructies van toepassing waren. De circulaire MG 83-57 verscheen in december 1983, terwijl de bijbehorende instructieen mandaatbrief pas in juli 1984 ter beschikking kwam. MG 8 6 - 3 2 is in december 1986 in de Staatscourant verschenen. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze regeling werden concepten van de nieuwe regeling naar de gemeenten gezonden en vond er overleg plaats met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de vier grote gemeenten en met enkele belangenorganisaties. De beschrijving van de administratieve organisatie behorend bij MG 86-32 is pas in de tweede helft van 1987 ter beschikking gekomen.


15

De Rekenkamei bracht naar voren dat het voorbereiden van verbeteringsplannen moet steunen op een duidelijke planvormingsprocedure. De late verschijning van de diverse regelingen en de bijbehorende instructieen mandaatbrieven kunnen tot verstoringen in de planvoorbereiding leiden. Ofschoon het ministerie de gevolgen van de late gereedkoming van MG 86-32 heeft trachten te ondervangen, is door de late verschijning de planindiening laat op gang gekomen. 4.4. Decentralisatie De verwachting bij het ministerie is dat door de gedecentraliseerde uitvoering van het verbeteringsbeleid beter ingespeeld kan worden op kwaliteitsachterstanden in de woningvoorraad en een betere kosten/kwaliteit-relatie kan worden bereikt. De gemeenten dienen zelf deze relatie in het oog te houden en de verbeteringsplannen financieel en bouwtechnisch te toetsen. De DVH's dienen wel een steekproefsgewijze doelmatigheidsen rechtmatigheidscontrole uit te voeren. De steekproefsgewijze doelmatigheidscontrole door de DVH's vindt na de planindiening plaats en is gericht op de verhouding tussen kosten en kwaliteit en op soberheid van de voorzieningen. Deze controle kan ertoe leiden dat het Rijk tot aanwijzingen overgaat aangaande de uitvoering van de gemeentelijke plantoetsing. De steekproefsgewijze doelmatigheidscontrole kan in geen geval tot herziening van eerder berekende subsidiebedragen, noch tot terugvordering van voorschotten of betaalde subsidies leiden. De steekproefsgewijze rechtmatigheidscontrole op de eindafrekeningen kan bij geconstateerde onjuistheden wel herziening van de berekende subsidies dan wel terugvordering van betaalde voorschotten of subsidies tot gevolg hebben. In mei 1985, juli 1986 en februari 1987 zijn in opdracht van het ministerie evaluerende onderzoeken verricht naar de decentralisatie. Op grond van deze onderzoeken werd geconcludeerd dat: - de kwaliteit van de bouwtechnische en financiële toetsing bij de budgetgemeenten vergeleken met de toetsing bij de centralistische praktijk minder duidelijk geprofileerd was; - de aandacht voor de verhouding tussen kosten en kwaliteit bij de budgetgemeenten beperkt was; - veel middelgrote en kleine budgetgemeenten op een gebrek aan expertise wezen voor de uitvoering van de plantoetsing; - slechts een enkele budgetgemeente in 1986 een financiële medewerker in dienst had, die de aanbestedingen naliep. De Rekenkamer bracht onder de aandacht van de staatssecretaris dat bij de gedecentraliseerde uitvoering van het verbeteringsbeleid het Rijk verantwoordelijk blijft voor de efficiënte en effectieve besteding van de financiële middelen. Zij concludeerde uit de door het ministerie uitgebrachte evaluaties en op grond van gedurende het onderzoek gehouden interviews dat het bij de gedecentraliseerde uitvoering van het verbeteringsbeleid onzeker is of voldoende acht wordt geslagen op een goede verhouding tussen kosten en kwaliteit. De Rekenkamer merkte op dat het departement de ontwikkelingen ten aanzien van de kosten en de kwaliteit van verbeteringsplannen nauwgezet dient te volgen. Indien de uitvoering van het beleid bij de gemeenten tot ongewenste effecten leidt, zal het ministerie aanvullende maatregelen dienen te treffen. Voorts bracht de Rekenkamer naar voren dat de rechtmatigheidscontrole door de gemeenten zodanig dient te zijn dat voldoende zekerheid


16

ontstaat dat de gedeclareerde kosten ook werkelijk zijn besteed voor de verbetering van woningen. De rechtmatigheidscontrole dient mede gebaseerd te zijn op de geleverde prestatie, waardoor kan worden nagegaan of de ingediende rekeningen daadwerkelijk betrekking hebben op tot stand gekomen verbeteringen. Het DGVH behoort zich een oordeel te vormen over de wijze waarop de gemeenten de rechtmatigheidscontrole verrichten. Tot nu toe bestaat er te weinig duidelijkheid over de inhoud van de toezichthoudende taak van het departement. Volgens de staatssecretaris wordt door de verdeling van contingenten naar behoefte en streefsubsidies naar bouwjaarklasse de gemeente een taakstelling met betrekking tot effectiviteit en efficiency opgelegd. Door overlegplicht tussen huurder en verhuurder en de toezichtsfunctie van de gemeente is een zekere waarborg verzekerd. Door middel van een 10%-steekproef, waarbij verbeteringsplannen volledig worden beoordeeld, kunnen ontwikkelingen met betrekking tot kosten en inhoud van verbeteringsplannen vrij nauwkeurig worden gevolgd. Indien de steekproeftoets duidelijk maakt dat door de gemeenten herhaaldelijk geen juiste invulling wordt gegeven aan de subsidievoorwaarden, biedt de regeling mogelijkheden tot sanctie. De Rekenkamer is van mening dat de contingentenverdeling de gemeenten slechts een zeer beperkte taakstelling oplegt, die zeker geen garantie biedt voor een grondige bewaking van effectiviteit en efficiency bij de uitvoering van het verbeteringsbeleid. Daarnaast leidt de overlegplicht tussen huurders en verhuurders niet noodzakelijkerwijs tot een bevredigend bouwkundig resultaat. Wel is de Rekenkamer het met de staatssecretaris eens dat bij een goede toepassing van de steekproefsgewijze controle de mogelijkheid bestaat de kosten en inhoud van verbeteringsplannen vrij nauwkeurig te volgen. Tot nu toe hebben echter nog geen steekproefsgewijze controles plaatsgevonden (zie 5.1.2).

5. U I T V O E R I N G V A N DE VERBETERINGSREGELING 5 . 1 . Directies van de Volkshuisvesting in de provincie 5.1.1.

Organisatie

De uitvoering van de verbeteringsregeling is binnen het DGVH opgedragen aan de DVH's. De leiding van een DVH berust bij een HID. De 12 DVH's beschikten per 1 januari 1986 over ruim zeshonderd formatieplaatsen. De twee grootste DVH's (Zuid-Holland en Noord-Holland) hadden te zamen ruim 30% van de formatieplaatsen, de twee kleinste DVH's (Flevoland en Friesland) ruim 8%. Tot 1987 bestond in de organisatiestructuur van de DVH's een strikte scheiding tussen technische en administratieve dienst. De technische dienst was belast met onder andere de inspectie en planbeoordeling op het gebied van nieuwbouw en verbetering. De administratieve dienst verzorgde de administratieve behandeling van de ingediende plannen en droeg zorg voor de ondersteunende werkzaamheden. Door het ministerie werd deze functionele scheiding als minder gewenst beschouwd. Er waren onvoldoende mogelijkheden om adequaat in te spelen op de veranderingen in het takenpakket van de DVH's. In 1986 werd een reorganisatie van de DVH's in gang gezet. Grondgedachte voor de nieuwe organisatiestructuur van de DVH's was dat het volkshuisvestingsbeleid zich laat indelen in drie beleidsvelden en


17

dat de organisatie daarop afgestemd dient te zijn. Deze beleidsvelden zijn: - bouwlokaties (planning, stedebouw en grondzaken); - woningbouw en -verbetering; - woningbeheer. Voor elk van deze velden werd een (hoofd)afdeling in het leven geroepen. Binnen de hoofdafdeling Woningbouw en -verbetering zijn technische en administratieve werkzaamheden samengebracht en fungeert een stafbureau voor de budgetbewaking en de contingentenadministratie. De verandering van de organisatiestructuur bij de DVH's werd op 1 juli 1987 ingevoerd. Deze reorganisatie maakte deel uit van een totale heroriëntatie van het DGVH, waarvoor als uitgangspunten golden: - sturing op hoofdlijnen; - sturing over langere tijdsperioden; - sturing achteraf door inspectie, toezicht, controle en evaluatie; - verschuiving van de aandachtvan bouwen naar beheren; - vermindering van taken op de terreinen van beleidsuitvoering met betrekking tot regelingen; - versterking van de apparaatszorg en het begrotingsbeheer. Een belangrijk onderdeel van de heroriëntatie vormt de herziening van het financieel management via het project Financieel Management Volkshuisvesting (FMV). De herziening vindt plaats via: - het project Financieel beheer. Dit project beoogt een controleerbare administratie op te bouwen waarbij een directe relatie gelegd kan worden tussen verplichtingen en betalingen; - het project Verbetering begrotingsbeheer. Dit project heeft tot doel beter inzicht te verkrijgen in het totale begrotingsverloop; - het project Overdracht betaalfunctie. Hierbij wordt de betaó 'jnctie van de centrale directie Financieel-Economische Zaken overgedragen aan het DGVH. De verwachting is dat in januari 1989 de implementatiefase van het project FMV zal zijn bereikt. 5.1.2. Behandelingsprocedure

en beoordeling van

verbeteringsplannen

De behandelingsprocedure van verbeteringsplannen door de DVH's staat in de instructieen mandaatbrieven. De beoordeling van de verbeteringsplannen van niet-budgetgemeenten door de DVH's geschiedde tot 1 januari 1987 in drie fasen: - de planvoorbereidingsfase; - de planindieningsfase; - de gereedmeldingsfase. In de fase van de planvoorbereiding werden veelal tussen de gemeente, instellingen op het gebied van de volkshuisvesting en de DVH's afspraken gemaakt over de indiening van de verbeteringsplannen en de te verrichten bouwen woontechnische ingrepen. In de planindieningsfase beoordeelden de DVH's de plannen administratief en technisch. Bij de administratieve toetsing (*) werd beoordeeld of aan de voorwaarden van de regeling werd voldaan. Deze toetsing was betrekkelijk eenvoudig uit te voeren. De technische toetsing betrof een beoordeling van de plannen op soberheid en doelmatigheid, op een goede kosten/kwaliteit-verhouding en op de vraag of de voorwaarden voor steunverlening, zoals de vereiste levensduur en een minimalisatie van de toekomstige onderhoudsbehoefte, in acht werden genomen.


18

In de planindieningsfase was de behandelingsprocedure als volgt: - de gemeente diende per complex een aanvraag voor steun in bij de DVH; - de DVH registreerde de aanvraag op volgorde van binnenkomst, onder vermelding van het desbetreffende complexnummer en behandelde de aanvraag binnen het per woningcategorie provinciaal toegewezen budget; - de DVH beoordeelde de aanvraag en gaf bij een gunstige beoordeling toestemming tot uitvoering (gunning). De desbetreffende gunningsbrief diende in ieder geval het eindbedrag van de goedgekeurde kosten en de eventuele berekening van de mogelijke huurverhoging te vermelden. De door de HID geaccepteerde kosten werden per kostencomponent weergegeven; - het DGVH gaf een voorlopige beschikking af aan de gemeente. In de gereedmeldingsfase dienden de DVH's de ingediende gereedmeldingsbescheiden te toetsen aan de hand van de overgelegde facturen. In deze fase moesten ook de aanvragen voor meer- en minderwerk (*)gecontroleerd worden. Vooral bij gecompliceerde plannen kon tijdens de uitvoering ten gevolge van bestekswijzigingen veel meer- en minderwerk voorkomen. In de gereedmeldingsfase was de behandelingsprocedure: - de gemeente zond na voltooiing van de werkzaamheden per complex de gereedmelding met de bijbehorende bescheiden aan de DVH; - de DVH beoordeelde de gereedmelding en stelde de gemeente schriftelijk in kennis van de goedgekeurde kosten. De door de HID geaccepteerde kosten werden per kostencomponent weergegeven; - de gereedmelding werd doorgezonden naar de afdeling Bijdragevaststelling en "herziening. Deze afdeling stelde de hoogte van de definitieve beschikking vast. De Rekenkamer heeft de planbehandeling en -beoordeling bij vier DVH'S onderzocht: Zuid-Holland, Noord-Holland, Noord-Brabant en Drenthe. De eerste drie DVH's zijn in het onderzoek betrokken omdat deze te zamen een omvangrijk deel van het totale verbeteringscontingent verwerken. De laatste is gekozen om ook inzicht te verkrijgen in het functioneren van een kleine DVH. Het onderzoek was in het bijzonder gericht op de volgende punten: - de wijze van vastlegging van de toetsingsbevindingen; - de door de DVH's gestelde eisen aan de indiening van verbeteringsplannen; - het eventuele gebruik van toetsingsondersteunende informatiesystemen; - de daadwerkelijke uitvoeringscontrole. De Rekenkamer kwam tot de volgende bevindingen: - bij alle vier DVH's ontbrak in de dossiers een duidelijke verslaglegging van eventueel in de voorbereidingsfase gemaakte afspraken tussen gemeenten, instellingen op het gebied van de volkshuisvesting en de DVH's. Overigens bevatten de instructieen mandaatbrieven hieromtrent geen voorschriften; - voor de planbeoordeling beschikten de DVH's over toetsingssystemen noch databestanden. Een gevolg hiervan was dat de planbeoordeling vrijwel geheel steunde op de ervaringen van de controleurs. Bij de toetsing in de indieningsfase lag het accent van de controle op de beoordeling van de soberheid van de ingediende plannen;


19

- een standaardreferentiebestek, waardoor de inhoud van verbeteringsplannen op een uniforme wijze wordt overgelegd, was nog niet operationeel. Voor de opbouw van databestanden is een dergelijk bestek van groot belang; - de resultaten van bouwkundige en financiële toetsing (*) werden in de meeste gevallen niet vastgelegd; - door één van de v\er onderzochte DVH's werden een aannemersbegroting (*) en een technische opname (*) opgevraagd. Krachtens de instructieen mandaatbrieven is het overleggen van deze bescheiden niet voorgeschreven; - in de gereedmeldingsfase werden meestal geen bescheiden verlangd waaruit bleek welke wijzigingen in het goedgekeurde bestek waren aangebracht; - controle op de uitvoering van de verbeteringswerkzaamheden door de DVH's vond slechts incidenteel plaats. De Rekenkamer achtte het ontbreken van een schriftelijke vastlegging van de in de voorbereidingsfase gemaakte afspraken een tekortkoming. In deze fase zijn immers de sturings- en beïnvloedingsmogelijkheden met betrekking tot de in een verbeteringsplan op te nemen werkzaamheden het grootst, in het bijzonder wat betreft het bereiken van een goede verhouding tussen kosten en kwaliteit. De Rekenkamer stelde tevens dat de beoordeling van de verbeteringsplannen op onderdelen als kosten/kwaliteit-verhouding en resterende levensduur door de afwezigheid van toetsingsondersteunende systemen en essentiële planbescheiden (technische opname, aannemersbegroting) dan ook vrijwel onmogelijk uit te voeren was. Zij merkte voorts op dat door het gebrek aan informatie over wijzigingen in hot goedgekeurde bestek de prijs/prestatie-verhouding niet te beoordelen was. De Rekenkamer constateerde dat bij één DVH werd afgeweken van de voorgeschreven bepaling dat schriftelijke goedkeuring van meerwerk door de HID vóór de start van de uitvoering dient te zijn verleend. Bij deze directie vond de beoordeling van meerwerk pas plaats bij de gereedmelding. Een andere directie gaf uitsluitend goedkeuring vooraf voor meerwerk buiten het bestek. De Rekenkamer bracht de gesignaleerde tekortkomingen in verband met het ontbreken van een controlestrategie voor de uitvoering van de verbeteringsregeling. Het controlebeleid werd veelal gevormd door de opvattingen die de afzonderlijke, sterk autonoom functionerende, DVH's erop nahielden. Naar het oordeel van de Rekenkamer is bij de gedecentraliseerde uitvoering van de verbeteringsregeling het ontwikkelen van een controlestrategie van onverminderd belang. Bij de steekproefsgewijze controle zal naar haar mening aandacht geschonken dienen te worden aan: - het toetsingskader voor de planbeoordeling en voor de verhouding tussen kosten en kwaliteit; - de opbouw van databestanden gericht op de beoordeling van de prijs/prestatie-verhouding; - het opstellen van technische opnames, het bestek, de aannemersbegroting en de gereedmelding, zodat de vergelijkbaarheid vergroot en de toetsing vereenvoudigd wordt; - de vastlegging van de resultaten van de uitgevoerde controles; - de rapportage van controlebevindingen.


20

Daarnaast achtte de Rekenkamer het van belang criteria te ontwikkelen voor het geven van aanwijzingen aan gemeenten voor de invulling van de plantoetsing. De staatssecretaris refereerde in zijn reactie aan de ingrijpende reorganisatie, de «heroriëntatie DGVH». Deze heroriëntatie was inmiddels afgerond en had naar zijn oordeel geresulteerd in een heldere organisatiestructuur met een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Daardoor wordt het volgens de staatssecretaris voor het DGVH mogelijk om taak- en produktiegericht te werken en de inzet van mensen en middelen te optimaliseren. In het project Bedrijfsvoering van het DGVH is een cyclus van jaarprogramma's en dergelijke uitgewerkt, opdat de beoogde koppeling tussen verantwoordelijkheden, taken en middelen wordt gerealiseerd. De staatssecretaris noemde verder het opstarten van het project Financieel Management Volkshuisvesting (FMV) dat erop gericht is in 1988 een financiële verantwoordingsadministratie op te leveren die zal leiden tot een integratie van kasbetalingen en verplichtingen. Ook geeft dit project normen en richtlijnen voor een gestructureerde en controleerbare uitvoering van de subsidieregelingen. Deze wijzigingen gaan, zo bracht de bewindsman naar voren, uiteraard gepaard met een structurele uitbreiding van de personele capaciteit ten behoeve van de administratieve organisatie, de interne controle en het financiële toezicht. De personele uitbreiding wordt gedeeltelijk gerealiseerd door een interne herallocatie die het gevolg is van de afslankingsoperatie. Naar aanleiding van de reactie van de staatssecretaris heeft de Rekenkamer in april 1988 bij twee DVH's de stand van zaken met betrekking tot de uit te voeren steekproefsgewijze controle nagegaan. Gebleken is dat: - het ministerie in het kader van het FMV-project concept-werkinstructies heeft opgesteld, waarin controlepunten voor de uitvoering van de regeling zijn aangegeven; - op basis van informatie in het KODAL-systeem een selectie heeft plaatsgevonden van projecten met een naar vermoeden onevenwichtige kosten/kwaliteit-verhouding; - mede door het late tijdstip van planindiening door de gemeenten tot nu toe nog geen steekproefsgewijze controles hebben plaatsgevonden; - nog geen uniforme rapportageverplichtingen zijn ontwikkeld; - behoefte bestaat aan een nadere uitwerking van de normen en richtlijnen zoals deze in de instructieen mandaatbrieven voorkomen. 5.1.3.

Informatievoorziening

De Rekenkamer verzocht de DVH's een overzicht te verstrekken van de in 1982 en in 1984 gegunde verbeteringsprojecten. De verstrekte gegevens zijn vergeleken met de projectregistratie bij de afdeling Bijdragevaststelling en «herziening (BVH) van de directie Woningbeheer en Huurbeleid van het DGVH. De Rekenkamer constateerde grote verschillen tussen de gegevens van de projectregistratie bij de afdeling BVH en die bij de DVH's. Bij de directie Noord-Holland was over gunningsjaar 1982 geen projectregistratie aanwezig. De Rekenkamer bracht naar voren dat er, in verband met de geconstateerde verschillen en tekortkomingen bij de projectregistratie, geen duidelijk beeld van de jaarlijks verleende beschikkingen en daarmee aangegane verplichtingen kon worden verkregen. De Rekenkamer adviseerde regelmatig een systematische vergelijking te laten plaatsvinden tussen de projectlijsten van de DVH's en van de afdeling BVH. Sinds 1 januari 1987 hebben de DVH's een geautomatiseerde projectregistratie, het zogenaamde Voortgangsinformatie Systeem (VIS). In de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20642, nrs. 1-2

21

toekomst zal moeten blijken of de introductie van het VIS verbeteringen in de projectregistratie zal brengen. Bij de in opdracht van het ministerie verrichte evaluatie-onderzoeken naar de gedecentraliseerde uitvoering van woningverbetering kwam eveneens de informatievoorziening bij de DVH's aan de orde. Uit de evaluaties bleek dat het niet mogelijk was om over 1984 en 1985 een compleet overzicht van de aanvraaggegevens van de budgetgemeenten te verkrijgen. De budgetboekhouding over 1984, die de DVH's voor iedere budgetgemeente moesten bijhouden, bleek slechts voor 11 van de 17 gemeenten beschikbaar te zijn; de budgetboekhouding over 1984 was voor 12 van de 16 budgetgemeenten beschikbaar. De in de boekhouding op te nemen gegevens hadden betrekking op het complexnummer, de indieningsdatum, het aantal m 2 oppervlakte, het verbeteringsniveau in procenten, het subsidiabele investeringsbedrag en het al dan niet van toepassing zijn van huurverhogingen. De Rekenkamer concludeerde dat de DVH's hun registrerende taak onvoldoende uitoefenden. Ook vond nagenoeg geen evaluatie plaats van de door hen verrichte werkzaamheden. Het DGVH zou een dergelijke evaluatie kunnen stimuleren. Volgens de Rekenkamer bestaat het gevaar dat uitoefening van de mandatering bij de uitvoering van aan de DVH's opgedragen taken (afgifte van beschikkingen en betaalbaarstelling van voorschotten en definitieve bijdragen) in de aanvangsfase tot fouten zal leiden. 5.2. Afdeling Bijdragevaststelling en 'herziening 5.2.1.

Organisatie

De afdeling Bijdragevaststelling en «herziening (BVH) is belast met de financieel-administratieve werkzaamheden op het gebied van de rijkssteun voor de volkshuisvesting. De afdeling beschikte eind 1986 over tachtig formatieplaatsen. Circa 11 medewerkers besteedden ongeveer 50% van hun dagtaak aan de financiële afwikkeling van verbeteringsplannen van woningwetwoningen. Aan de hand van de door de DVH's goedgekeurde verbeteringsplannen stelde de afdeling BVH de voorlopige financiële steun van rijkswege vast. Voorts werd aan de hand van de aard van de te verbeteren woningen en de van kracht zijnde circulaire de wijze van financiering bepaald (rijkslening, eenmalige of jaarlijkse bijdrage). Gedurende de uitvoering van het verbeteringswerk kon de gemeente om voorschotten verzoeken indien het DGVH het plan financierde door middel van een rijkslening. De definitieve rijkslening dan wel rijksbijdrage werd door de afdeling BVH berekend op basis van het door de DVH's beoordeelde gereedmeldingsformulier. 5.2.2.

Informatievoorziening

Eind 1985 is de afdeling BVH gestart met het geautomatiseerd vastleggen van gegevens van verbeteringsplannen. Deze vastlegging omvat: - een voortgangsregistratiebestand; in dit bestand staan onder andere de basisgegevens van een bij de afdeling binnengekomen verbeteringsplan (provincie, gemeente, complexnummer, kosten, aantal woningen) en de data waarop de verschillende stadia in het totale DGVH-behandelingsproces zijn voltooid; - een complexenbestand: hierin staan de complexgegevens van alle nog niet afgewikkelde verbeteringsplannen met gunningsdatum vóór 31 december 1982 en van alle na die datum gegunde verbeteringsplannen.


22

Gegevens over verstrekte voorschotten zijn in een apart bestand opgenomen. Uit het onderzoek van de Rekenkamer bleek dat de stroomlijning van de werkprocessen bij de afdeling BVH ertoe geleid heeft dat de doorlooptijd van de afhandeling van een verbeteringsplan van vele maanden tot gemiddeld ongeveer 43 dagen is teruggelopen. De afdeling beschikt sinds 1986 over adequate en goed toegankelijke informatie met betrekking tot alle na 1982 gegunde projecten en over de stand van zaken van nog financieel af te wikkelen plannen. Uit het complexenbestand van de afdeling BVH verzamelde de Rekenkamer gegevens over de gereedmelding. Tabel 4 geeft een overzicht van het aantal projecten waarvan bij de HID's nog geen gereedmelding van de gemeenten is ontvangen. In het overzicht zijn de achterstanden van de vóór 1982 gegunde projecten en van de in 1982 gegunde projecten weergegeven 6 . Tabel 4 Verbeteringsplannen waarvan bij de HID's nog geen gereedmeldingen van gemeenten zijn ontvangen (peildatum 3 februari 1987) provincie

vóór 1982 gegund aantal plannen

Groningen Friesland Drenthe Overijssel Gelderland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland Noord-Brabant Limburg totaal

in 1982 gegund

aantal aantal bedrag woningen gunning plannen x f 1.000

aantal bedrag woningen gunning x f 1.000

6 7 1 0 51 14 63 37 1 6 17

159 196 6 0 3.897 1.583 8.063 2.832 3 543 861

8.749 12.276 297 0 199.611 68.568 314.349 94.372 258 9.446 47.056

0 7 1 4 14 14 31 37 1 16 14

0 521 6 544 959 1.532 4.402 5.192 48 796 1.053

0 22.826 318 21.694 75.883 34.599 158.629 254.170 1.170 31.169 47.712

203

18.143

754.982

139

15.053

648.170

De tabel toont dat gemeenten begin 1987 voor 203 van vóór 1982 gegunde verbeteringsplannen nog geen gereedmeldingsbescheiden hebben ingezonden. Het gaat daarbij om een bedrag van ruim f 7 5 5 miljoen. Over gunningsjaar 1982 gaat het om 139 plannen en een bedrag van bijna f 6 5 0 miljoen. Over gunningsjaar 1982 heeft de achterstand betrekking op 45% van de dat jaar gegunde woningen. De achterstand in gereedmelding bij de diverse DVH's was verschillend. In de totale achterstand van de gereedmelding van de vóór 1982 gegunde projecten had vooral de directie Noord-Holland een groot aandeel. Tabel 5 geeft het percentage nog niet gereedgemelde woningen ten opzichte van het aantal gegunde woningen weer uit gunningsjaar 1982.

6

Het jaar 1982 is gekozen, omdat redelijkerwijs verwacht mag worden dat tot en met dat jaar gereedmelding heeft plaatsgevonden.


23

Tabel 5 Aandeel nog niet gereedgemelde woningen uit gunningsjaar 1982 (peildatum 3 februari 1987) directie

percentage

Groningen Friesland Drenthe Overijssel Gelderland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland Noord Brabant Limburg

0 44 1 21 51 48 67 69 11 24 40

Van de vóór 1982 gegunde woningen waren voor 8.013 woningen (investering f 3 8 1 miljoen) voorschotten verstrekt. De gemeente Amsterdam ontving hiervan voorschotten over een totale investering van f 2 1 0 miljoen. Over het gunningsjaar 1982 waren voor 3.288 woningen (investering f 134 miljoen) voorschotten verstrekt. De Rekenkamer constateerde dat er sprake was van een aanzienlijke achterstand in gereedmeldingen en dat de gereedmeldingsproblematiek lange tijd weinig aandacht heeft gehad. Aanwijzingen voor de geringe aandacht waren onder meer: - de afwezigheid van indieningstermijnen voor de gereedmelding in MG 81-13 en MG 8 3 - 5 7 ; - het ontbreken van rappelsystemen bij een aantal directies; - de afwezigheid van sanctiebepalingen indien gemeenten niet of laat de gereedmeldingsbescheiden opsturen; - de afwezigheid van rapportering over de problemen bij de gereedmeldingen in de beleidsdocumenten. De aandacht voor de gereedmeldingsproblematiek is recentelijk toegenomen: - sinds juni 1986 wordt bij het verlenen van voorschotten op basis van de oude regelingen door het ministerie geëist dat binnen één jaar gereedmelding plaatsvindt. Is dit niet het geval dan kan de jaarlijkse bevoorschotting worden stopgezet, terwijl als het Rijk leningen had verstrekt de inning van de annuïteit van de lening door de centrale directie Financiële en Economische Zaken wordt voortgezet; - in de regeling MG 86-32 is opgenomen, dat een verbeteringsplan binnen drie jaar nadat het voor rijkssubsidie is geaccepteerd, bij de HID ter financiële afwikkeling moet zijn ingediend; de uiterste termijn is september van het derde jaar. Indien deze termijn wordt overschreden zal volgens deze regeling in beginsel niet tot uitbetaling van de resterende bijdrage worden overgegaan en kan tot terugvordering van verleende voorschotten worden besloten. De gemiddelde doorlooptijd van de afwikkeling van gereedgemelde projecten verschilde per DVH sterk. Tabel 6 geeft dit aan.


24

Tabel 6 Gemiddelde doorlooptijd voor afwikkeling van gereedgemelde projecten (peildatum 3 februari 1987) provincie

dagen

Groningen Friesland Drenthe Overijssel Gelderland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland Noord-Brabant Limburg Flevoland

4 139 67 61 164 113 423 319 197 115 247 46

gemiddeld

186

In maart 1987 heeft de afdeling BVH een onderzoek gedaan naar de verschillen in de gemiddelde doorlooptijd van de verbeteringsplannen. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat op basis van de huidige werkprocedures en beschikbare toetsingscapaciteit bij de DVH's en bij de afdeling BVH het nog minimaal acht jaar zal duren voordat alle vóór 1 januari 1987 gegunde verbeteringsplannen financieel afgewikkeld zullen zijn. De Rekenkamer achtte de termijn van tenminste acht jaar voor de voltooiing van de financiële afwikkeling van vóór 1 januari 1987 gegunde projecten bijzonder lang. Ten einde grote achterstanden te kunnen inhalen suggereerde de Rekenkamer ten aanzien van vóór 1 januari 1987 gegunde projecten, waarvoor nog geen voorschotten zijn verleend, afspraken met gemeenten over gereedmeldingstermijnen te maken. Daarbij achtte zij het raadzaam om een streefdatum te bepalen waarop de vóór 1 januari 1987 gegunde verbeteringsplannen financieel zijn afgewikkeld. Voorts deed de Rekenkamer het voorstel in de komende MJP's Woningbouw of Stadsvernieuwing of in de memorie van toelichting bij de begrotingsstukken over de voortgang van de financiële afwikkelingen te rapporteren. Deze rapportage zou volgens de Rekenkamer informatie dienen te geven over: - de haalbaarheid van de streefdatum van de financiële afwikkelingen van vóór 1 januari 1987 gegunde verbeteringsplannen; - de nog niet door de gemeenten ingediende gereedmeldingen; - de gemiddelde doorlooptijd van de gereedmeldingen bij de DVH's en de mate waarin de beoordeling van de gereedmeldingen tot bijstellingen heeft geleid; - de effectiviteit van de sinds juni 1986 ingestelde sanctiebepaling bij het verlenen van voorschotten; - de eventueel te treffen aanvullende maatregelen ten einde achterstand in de gereedmeldingen sneller in te lopen. Deze inhaalactie zal niet mogen leiden tot een minder zorgvuldige beoordeling van de gereedmeldingsgegevens, integendeel. Om de problematiek omtrent de gereedmeldingen aan te pakken zijn bij de DVH's veranderingen in werkprocedures en in te schakelen capaciteit onontkoombaar. De staatssecretaris deelde ten aanzien van de tekortkomingen in de planafhandeling mee dat inmiddels voor de uitvoering van de regeling


25

Tabel 5 Aandeel nog niet gereedgemelde woningen uit gunningsjaar 1982 (peildatum 3 februari 1987) directie

pei

Groningen Friesland Drenthe Overijssel Gelderland Utrecht Noord-Holland Zuid-Holland Zeeland Noord-Brabant Limburg

0 44 1 21 51 48 67 69 11 24 40

Van de vóór 1982 gegunde woningen waren voor 8.013 woningen (investering f 3 8 1 miljoen) voorschotten verstrekt. De gemeente Amsterdam ontving hiervan voorschotten over een totale investering van f 2 1 0 miljoen. Over het gunningsjaar 1982 waren voor 3.288 woningen (investering f 134 miljoen) voorschotten verstrekt. De Rekenkamer constateerde dat er sprake was van een aanzienlijke achterstand in gereedmeldingen en dat de gereedmeldingsproblematiek lange tijd weinig aandacht heeft gehad. Aanwijzingen voor de geringe aandacht waren onder meer: - de afwezigheid van indieningstermijnen voor de gereedmelding in MG 81-13 en MG 8 3 - 5 7 ; - het ontbreken van rappelsystemen bij een aantal directies; - de afwezigheid van sanctiebepalingen indien gemeenten niet of laat de gereedmeldingsbescheiden opsturen; - de afwezigheid van rapportering over de problemen bij de gereedmeldingen in de beleidsdocumenten. De aandacht voor de gereedmeldingsproblematiek is recentelijk toegenomen: - sinds juni 1986 wordt bij het verlenen van voorschotten op basis van de oude regelingen door het ministerie geëist dat binnen één jaar gereedmelding plaatsvindt. Is dit niet het geval dan kan de jaarlijkse bevoorschotting worden stopgezet, terwijl als het Rijk leningen had verstrekt de inning van de annuïteit van de lening door de centrale directie Financiële en Economische Zaken wordt voortgezet; - in de regeling MG 86-32 is opgenomen, dat een verbeteringsplan binnen drie jaar nadat het voor rijkssubsidie is geaccepteerd, bij de HID ter financiële afwikkeling moet zijn ingediend; de uiterste termijn is september van het derde jaar. Indien deze termijn wordt overschreden zal volgens deze regeling in beginsel niet tot uitbetaling van de resterende bijdrage worden overgegaan en kan tot terugvordering van verleende voorschotten worden besloten. De gemiddelde doorlooptijd van de afwikkeling van gereedgemelde projecten verschilde per DVH sterk. Tabel 6 geeft dit aan.


24

Daarmee wordt bereikt, zo lichtte de staatssecretaris toe, dat deze kostenposten bij de gunning lager kunnen worden ingeschat. Deze kostenposten beslaan maximaal zo'n 5 a 10% van de verbeteringskosten van een plan. Het werken met deze fondsen is in de verbeteringsregeling uit de jaren 1983 tot en met 1986 niet voorzien en daardoor niet geregeld, maar ligt volgens de staatssecretaris wel in het verlengde van de budgetafspraken woningverbetering. Omdat de reactie van de staatssecretaris de Rekenkamer op enkele punten onvoldoende duidelijk was, heeft zij bij het ministerie nadere informatie ingewonnen en een dossieronderzoek verricht. Uit door de DVH Zuid-Holland verstrekte informatie blijkt dat de door de gemeente Rotterdam gegunde budgetplannen uit de jaren 1983-1986 betrekking hebben op 57 784 te verbeteren woningen. De kosten bij gunning hiervan bedroegen in totaal f 1 9 1 3 923 000. Van 40 963 woningen met totale kosten bij gunning van f 852 718 000 was in december 1987 bij de DVH Zuid-Holland de gereedmelding ontvangen. Voor 16 821 woningen met kosten bij gunning van f 1 061 205 000 diende de gereedmelding nog te worden ontvangen. Van de zijde van het ministerie is vernomen dat inmiddels een accountantsbureau is ingeschakeld ten einde de gereedgemelde plannen van de gemeente Rotterdam te beoordelen. De Rekenkamer gaat er van uit dat de uit de gereedmelding voortvloeiende financiële afwikkeling zal plaatsvinden op basis van werkelijke kosten met dien verstande, dat als de werkelijke kosten bij gereedmelding die bij gunning overschrijden zal worden afgerekend op basis van kosten bij gunning. In juli 1988 heeft de Rekenkamer haar standpunt aan de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer meegedeeld.

6. TOEPASSING V A N REGELINGEN VOOR VERBETERING V A N WONINGWETWONINGEN 6 . 1 . Dossiervorming bij de directies van de Volkshuisvesting in de provincie Om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop de vier DVH's (Zuid-Holland, Noord-Holland, Noord-Brabant en Drenthe) de regelingen voor de woningverbetering toepasten, onderzocht de Rekenkamer de dossiervorming bij deze directies. Voor een goede controle op de uitvoering van de regelingen en de besteding van de financiële middelen is adequate archivering van belang. De Rekenkamer constateerde dat de dossiervorming bij enkele DVH's niet voldeed aan de eisen ten aanzien van beschikbaarheid, inzichtelijkheid en volledigheid. Bij één van de vier onderzochte DVH's werd dit veroorzaakt door problemen van personele aard. Bij een andere DVH was er een slecht georganiseerd archiefbeheer. In veel gevallen was er geen enkele vorm van dossierordening. De Rekenkamer stuitte bij één DVH op verschillende dossiers waarin standaard indieningsof gereedmeldingsformulieren ontbraken. Deze tekortkomingen waren ten dele te wijten aan huisvestingsproblemen. Krachtens MG 81-11 en MG 83-57 dienden verbeteringsplannen bij de indiening vergezeld te gaan van: - een beknopte beschrijving van het complex; - bestek en tekeningen; - een gespecificeerde raming van de kosten.


27

Uit de bestudering van 189 dossiers bleek dat: - in 93% van de dosssiers het bestek was opgenomen; - in ongeveer 70% van de dossiers een aannemersbegroting aanwezig was; - in slechts 10% van de dossiers een technisch opnamerapport voorkwam. In MG 86-32 wordt gesteld dat de indiening van een verbeteringsplan vergezeld dient te gaan van gegevens aangaande de ligging van de woning, de kosten van vergelijkbare nieuwbouw en van bescheiden waaruit een volledige indruk van de aard van de te treffen voorzieningen kan worden afgeleid. Bij de aanvraag moeten in ieder geval ook bestek en bestektekeningen bijgevoegd te worden. De Rekenkamer merkte op dat deze voorschriften te weinig zijn gespecificeerd. Doordat een aannemersbegroting, een technisch opnamerapport en bouwberaadverslagen (*) niet expliciet gevraagd worden, kunnen er problemen ontstaan bij de steekproefsgewijze controle die de DVH's moeten uitvoeren. Het verdient aanbeveling om gespecificeerd aan te geven welke bescheiden bij de indiening aanwezig moeten zijn en welke bescheiden minimaal in de dossiers opgenomen moeten worden. 6.2. Kostenbijstelling in 1982 In het onderzoek zijn de bijstellingen van de totale kosten, van de aanneemsommen en van de overige kosten (*) geanalyseerd. De bijstelling van de totale kosten geeft inzicht in de resultaten van de totale plantoetsing door de DVH's; de bijstelling van de aanneemsom (gemiddeld ongeveer 87% van de totale projectkosten) levert informatie op over de bouwtechnische toetsing; de bijstelling van de overige kosten heeft voornamelijk betrekking op de administratieve toetsing. Bijlage 4 geeft een overzicht van het totaal aantal in het onderzoek betrokken woningen. Het gaat hier om in 1982 gegunde en in 1984 gegunde en gereedgemelde projecten. Vanwege de achterstand in de gereedmelding en financiële afwikkeling was onderzoek naar projecten van latere jaren niet mogelijk. Het onderzoek naar de toepassing van de regeling is voornamelijk gebaseerd op vergelijking van de door de gemeenten aangevraagde en door de vier DVH's goedgekeurde kosten in de indienings- en gereedmeldingsfase. Door de slechte dossiervorming en het vrijwel geheel ontbreken van verslaglegging van eventueel gemaakte afspraken in de voorbereidings-, indieningsof gereedmeldingsfase was een andere methode niet toepasbaar. De cijfers over de indieningsfase hadden betrekking op 169 verbeteringsplannen; de gegevens over de gereedmeldingsfase op 95. De overige (74) plannen waren eind december 1986 nog niet financieel afgewikkeld. Er kan zowel sprake zijn van een positieve bijstelling van de kosten van een verbeteringsplan (de DVH kent meer financiële steun toe dan de gemeente heeft aangevraagd, omdat bijvoorbeeld extra verbeteringsingrepen worden verlangd) als van een negatieve (de DVH kent minder financiële steun toe dan de gemeente heeft aangevraagd, omdat voorgestelde ingrepen overbodig, niet subsidiabel of te duur worden geacht). In tabel 7 zijn de bijstellingspercentages van de in 1982 gegunde verbeteringsplannen weergegeven. Omdat de positieve bijstelling slechts zeer gering was, wordt alleen de negatieve bijstelling van de kosten weergegeven.


28

Tabel 7 Negatieve bijstelling van de kosten van in 1982 gegunde verbeteringsplannen (procenten) provincie

totale kosten indieningsfase

totale kosten gereedmeldingsfase

aanneenv som indieningsfase

aanneemsom gereed~ meldingsfase

overige kosten indieningsfase

Drenthe Noord-Brabant Noord-Holland Zuid-Holland

3,4 1,3 1,8' 1,2

1,1 3,8 0,5 2,1

0,9 1,5 1,5 0,3

0,5 5,3 0,3 0,8

20,3

gemiddeld

1,5

2,3

0,9

2,2

overige kosten gereedmeldings fase 5,1

_2

_2

14,3' 5,4

2,0' 11,4

6,3

3,3

' Dit cijfer is gecorrigeerd omdat deze directie de kosten van renteverlies en risicoverrekening in afwijking tot de andere directies niet bij de goedkeuring van de kosten in de indieningsfase betrekt 2 De bijstelling van de aanneemsom was bij DVH Noord-Brabant hoger dan de bijstelling van de totale kosten.

Uit deze tabel kan het volgende worden afgeleid: - de gemiddelde bijstelling van de totale kosten en van de aanneemsom was in de indieningsfase gering. De gemiddelde bijstelling van de overige kosten was in die fase aanzienlijk, maar liep per DVH sterk uiteen; - de gemiddelde bijstelling van de totale kosten, de aanneemsom en de overige kosten was in de gereedmeldingsfase beperkt en liep niet ver uiteen. Per DVH waren er wel aanmerkelijke verschillen in de hoogte van de bijstelling van de overige kosten. De bijstelling van de aanneemsom was bij de DVH Noord-Brabant opvallend hoog. Uit het dossieronderzoek van de Rekenkamer bleek dat de goedgekeurde subsidiabele kosten bij gereedmelding gemiddeld ongeveer 5,7% lager waren dan de goedgekeurde kosten bij gunning. De verschillen liepen per DVH sterk uiteen. Bij één DVH waren de bedragen bij gereedmelding gemiddeld 1,3% hoger dan bij gunning, terwijl bij een andere DVH de bedragen bij gereedmelding gemiddeld 11,0% lagerwaren dan bij gunning. De Rekenkamer concludeerde dat de bijstelling van de totale kosten in de indieningsfase in belangrijke mate terug te voeren was op de bijstelling van de overige kosten. Deze voornamelijk administratieve bijstelling is door de normering van de diverse kostencomponenten veelal gemakkelijk uit te voeren. De relatief geringe bijstelling van de aanneemsom werd volgens de Rekenkamer veroorzaakt door het ontbreken van een adequaat toetsingsinstrumentarium. Alleen bij de DVH Noord-Brabant bleek van aanpassing van de aanneemsom bij verbeteringsplannen duidelijk sprake te zijn ( 3 , 1 % gemiddeld ten opzichte van 0% gemiddeld bij de andere drie DVH's). Volgens de Rekenkamer was de oorzaak hiervan dat deze DVH bij de planindiening een technisch opnamerapport en een aannemersbegroting eiste. Uit de relatief geringe bijstelling van de aanneemsom bij de vier DVH's kon worden geconcludeerd dat het financieel resultaat van de bouwtechnische toetsing van verbeteringsplannen slechts gering was. In de gereedmeldingsfase liepen de bijstellingspercentages per DVH nogal uiteen. De Rekenkamer stelde dat de aandacht voor het gereedmeldingstraject sterk bepalend was voor de mate waarin de bijstelling plaatsvond. Vooral bij de DVH Noord-Brabant was zowel de bijstelling van


29

de totale kosten als van de aanneemsom in deze fase relatief hoog. De eis van deze DVH tot het overleggen van bouwberaadverslagen en een aannemersbegroting heeft hieraan volgens de Rekenkamer een belangrijke bijdrage geleverd. De Rekenkamer merkte op dat de bijstelling van de totale kosten en van de aanneemsom in de gereedmeldingsfase bij de directie Noord-Holland vrijwel nihil was. Bij deze DVH bleek ook dat de gemiddelde doorlooptijd van de gereedmelding lang en het aantal nog open staande gereedmeldingen hoog was. Dit leidde tot de conclusie dat deze DVH een lage prioriteit aan het gereedmeldingstraject toekende. De geringe bijstellingspercentages zoals deze uit de cijferanalyse naar voren komen, zouden mede het gevolg kunnen zijn van het feit dat het toetsingsinstrumentarium bij de DVH's nog weinig ontwikkeld is (zie 5.1.2). 6.3. Kostenbijstelling in 1984 Het onderzoek naar de gegunde en gereedgemelde verbeteringsplannen over 1984 omvatte de plannen van slechts twee DVH's (Drenthe en Noord-Brabant). De twee andere onderzochte DVH's hadden onvoldoende gereedgemelde projecten om voor dossieranalyse in aanmerking te komen. Bij de onderzochte woningen ging het merendeels om naoorlogse verbeteringsprojecten met een relatief gering aantal te verbeteren woningen. In tabel 8 zijn de bijstellingspercentages van de in 1984 gegunde verbeteringsplannen weergegeven. Tabel 8 Negatieve bijstelling van de kosten van in 1984 gegunde verbeteringsplannen (procenten) provincie



aanneenv som indie ningsfase

aanneenv som gereedmeldingsfase


overige kosten gereed~ meldingsfase

Drenthe Noord-Brabant

5.2 4,3

0,9 5,7

1,4 1,7

0 2,8

42,1 17,5

11,8 23,7

Bij de DVH Noord-Brabant was er ook sprake van lichte positieve bijstellingspercentages: totale kosten indieningsfase 1,1 en gereedmeldingsfase 0 , 1 ; aanneemsom indieningsfase 0,2 en gereedmeldingsfase 0. Uit de vergelijking van deze cijfers met de cijfers uit gunningsjaar 1982 (tabel 7) kan worden afgeleid dat: - de bijstelling van de totale kosten en van de overige kosten in de indieningsfase voor beide DVH's aanmerkelijk hoger was dan de bijstelling van deze kosten over gunningsjaar 1982. De bijstelling van de aanneemsom was iets hoger; - de bijstelling van de totale kosten in de gereedmeldingsfase niet sterk verschilde van de bijstelling van deze kosten over gunningsjaar 1982. De bijstelling van de aanneemsom was voor beide DVH's geringer, de bijstelling van de overige kosten aanmerkelijk hoger. 6.4. Data planindiening en bijstelling kosten In het onderzoek werd nagegaan in hoeverre de indiening van verbeteringsplannen door de gemeenten bij de DVH's gespreid over het jaar


30

plaatsvindt. Volgens de achtereenvolgende regelingen moeten verbeteringsplannen vóór 1 oktober door de gemeenten worden ingediend. Vóór 31 december dient het ministerie het ingediende verbeteringsplan te beoordelen, omtrent de gunning te beslissen en in geval van gunning een beschikking af te geven voor de uitvoering van de werkzaamheden. Uit de onderzochte dossiers bleek dat ongeveer 24% van de verbeteringsplannen in de maand september bij de DVH's werd ingediend. De Rekenkamer ging na in hoeverre de kostenbijstelling van de in september 1982 en 1984 ingediende verbeteringsplannen afweek van de bijstelling van de overige onderzochte plannen. Hiermee kon de invloed van de piekbelasting op de kwaliteit van de plantoetsing door de DVH's worden bepaald. Uit de cijferanalyse bleek dat de bijstelling van de totale kosten van tussen 1 september en 1 oktober ingediende plannen 3,4% bedroeg en hoger was dan de gemiddelde bijstelling van de overige plannen over beide jaren (2,7%). Dit werd met name veroorzaakt doordat de bijstelling van de overige kosten van ingediende plannen tussen 1 september en 1 oktober 13,9% bedroeg, terwijl deze bijstelling van de overige plannen 4,5% bedroeg. De bijstelling van de aanneemsom van ingediende plannen tussen 1 september en 1 oktober bedroeg 0,2% en was daarmee lager dan de gemiddelde bijstelling van de overige plannen over beide jaren (0,9%). De Rekenkamer merkte op dat de hogere bijstelling van de totale kosten van de in september ingediende plannen doet vermoeden dat aan het eind van de indieningsperiode een minder zorgvuldige indiening van verbeteringsplannen door gemeenten plaatsvond. Desondanks was de bijstelling van de aanneemsom door de DVH's lager. Dit kan wijzen op een nog beperktere bouwkundige plantoetsing. De hogere werkdruk en de kortere behandelingstijd bij de DVH's zouden hiervan de oorzaak kunnen vormen. Om in de toekomst de piekbelasting voor de DVH's te verminderen, is in de regeling MG 86-32 de bepaling opgenomen dat gemeenten vóór 1 juni 50% van het toegewezen contingent aan verbeteringsplannen bij de DVH moeten hebben ingediend. Voor 1987 is deze bepaling overigens niet van toepassing verklaard. De Rekenkamer stelde dat de late indiening van verbeteringsplannen bij de DVH's een optimale personeelsinzet belemmert. Een goede naleving van de bepaling (geldig met ingang van 1988) dat 50% van het planaanbod jaarlijks vóór 1 juni dient te zijn ingediend is daarom van groot belang. Het verdient aanbeveling om door aanvullende afspraken met budgetgemeenten een betere spreiding van de planindiening tot stand te brengen. Uit cijfers van het departement blijkt overigens dat ten gevolge van een weinig gespreide planindiening ook over de jaren 1984-1986 zowel bij de categorie vooroorlogse als bij de categorie naoorlogse woningen voor het merendeel van de verbeteringsplannen een beschikking werd afgegeven tussen 1 oktober en 31 december. Voor de jaren 1984 tot en met 1986 gold dit gemiddeld voor ongeveer 75% van het budget voor vooroorlogse woningen en voor ongeveer 60% van het budget voor naoorlogse woningen. 6.5. Ouderdomsgrens Krachtens MG 81-13 en MG 83-57 mochten alleen woningen ouder dan 25 jaar verbeterd worden. Indien woningen jonger waren dan 25 jaar kwamen zij alleen in aanmerking voor geldelijke steun indien er bouw-


31

technische gebreken waren die het voortbestaan van de woning in gevaar brachten. Uit het onderzoek bleek dat ongeveer 20% van de naoorlogse verbeteringsplannen woningen betrof jonger dan 25 jaar. Uit de dossiers kon echter niet worden opgemaakt dat er sprake was van ernstige bouwtechnische gebreken. In enkele dossiers zat wel een brief van de directeurgeneraal van de Volkshuisvesting waarin hij aan bovenstaande eisen refereerde. In deze brieven werd gesteld dat uit de aanvragen van de gemeente noch uit de goedkeuringsbrieven van de HID bleek waarom van deze bepaling moest worden afgeweken. De directeur-generaal bepaalde dat gezien de in de goedkeuringsbrief gedane toezeggingen de plannen desondanks uitgevoerd mochten worden. Voorts bleken bij enkele aanvraagformulieren de gemeenten het bouwjaar van het complex onjuist ingevuld te hebben. Volgens het indieningsformulier waren deze woningcomplexen ouder dan 25 jaar, terwijl zij in werkelijkheid jonger dan 25 jaar waren. In deze gevallen bleek de administratieve toetsing door de betrokken DVH niet juist te zijn verricht. De Rekenkamer concludeerde dat de 25-jaars termijn in de praktijk zeer soepel werd gehanteerd. Brieven van de directeur-generaal die op deze problematiek wezen, hebben niet tot een striktere toepassing geleid. 6.6. Antidatering Uit het onderzoek kwam naar voren dat een groot aantal beschikkingen was geantidateerd. Dit betekent dat voor plannen waarvoor de HID eind 1982 of eind 1984 toestemming tot gunning verleende pas in de loop van 1983 respectievelijk 1985 een beschikking werd afgegeven. De beschikking werd dan alsnog voorzien van de datum 31 december 1982 of 31 december 1984. Van de onderzochte verbeteringsplannen welke gegund waren op basis van het contingent voor 1982 bleek minimaal 24% geantidateerd te zijn. Met betrekking tot 1984 gold dit voor minimaal 21 % van de plannen. Deze cijfers geven volgens de Rekenkamer aan dat het voor het ministerie niet mogelijk was de besluitvorming over de individuele projecten binnen de gestelde termijn af te ronden. Feitelijk werden door deze handelwijze aangegane verplichtingen geboekt op het voorgaande jaar. Deze financiële verantwoording achtte de Rekenkamer onjuist.

7. B O U W K U N D I G RESULTAAT V A N VERBETERING V A N W O NINGWETWONINGEN 7 . 1 . Departementaal onderzoek naar bouwkundig resultaat In opdracht van het ministerie is in 1983 een rapport over de onderhoudsbehoefte van zes gerenoveerde complexen tot stand gekomen. Vijf van deze renovaties werden in 1977 uitgevoerd, één in 1979. Belangrijke conclusies waren: - de woningen vertoonden na de verbetering nogal wat technische tekortkomingen; - de onderhoudsbehoefte was na de renovatie toegenomen; - de onderhoudsbehoefte zou gedurende de resterende afschrijvingsperiode groot zijn.


32

De technische tekortkomingen betroffen met name de buitenschil (gevels, fundering, kozijnen en daken). De toename van de onderhoudsbehoefte werd veroorzaakt door: - het groter worden van de woningen of de toename van het aantal elementen (dakkapellen, nieuwe bergingen enz.); - het niet herstellen van een aantal reeds vóór de renovatie aanwezige gebreken; - veranderde of toegevoegde materialen; - uitvoeringsfouten. Het opheffen van de tekortkomingen in de onderhoudstoestand van de verbeterde complexen maakte werkzaamheden nodig, waarvan de kosten varieerden tussen f 1 121 en f 4 720 per woning. De gemiddelde herstelkosten per woning bedroegen bij benadering f 2 7 1 4 . Voor periodiek onderhoud waren jaarlijkse uitgaven noodzakelijk, variërend tussen f 7 9 0 en f 1 392 per woning (gemiddeld f 1 062). De aanvankelijke onderzoekopdracht van het ministerie was het maken van een beschrijving van het renovatieproces bij woningcomplexen. De rol van architecten, uitvoerders en beheerders bleef in het onderzoek echter onderbelicht. De oorzaak hiervan was onder meer dat bij de DVH's onvoldoende informatie aanwezig was om het verbeteringsproces te analyseren. In augustus 1982 zijn gesprekken gevoerd tussen medewerkers van de directie Onderzoek van het DGVH en het onderzoeksbureau over het verschil tussen de aanvankelijke onderzoeksopdracht en het onderzoeksresultaat. Daarnaast werd in het besprekingsverslag als reden voor het gesprek genoemd dat de resultaten van het onderzoek een negatief beeld opleverden van de kwaliteit van de gerenoveerde woningen. Door de directie Onderzoek werd besloten het onderzoeksrapport niet openbaar te maken. Overwegingen voor de directie waren: - de onderzoeksmethode kende een aantal onvolkomenheden; - de conclusies waren onvoldoende genuanceerd; - de resultaten waren van incidentele aard; - de signalen uit het rapport waren bij het DGVH bekend. Op grond van dezelfde overwegingen werd het rapport ook niet aan de Directieraad van het DGVH voorgelegd. Deze overwegingen waren overigens niet schriftelijk vastgelegd. Zij zijn mondeling door de directeur Onderzoek aan de Rekenkamer kenbaar gemaakt. Daarbij werd gesteld dat de resultaten van het onderzoek wel ter kennis waren gebracht van de departementale Werkgroep Goedkoper Renoveren. De aanbevelingen uit het onderzoek hebben, naar werd medegedeeld, een rol gespeeld bij de opstelling van MG 86-32. In 1985 werd in opdracht van het ministerie een onderzoek gestart naar de woonkosten van verbeterde woningen bij drie complexen. In dit onderzoek werd een raming gemaakt van de hoogte van de onderhoudskosten vóór en na verbetering. Per complex werd voor één woning een gedetailleerde berekening van de onderhoudsbehoefte gemaakt. De Rekenkamer concludeerde dat het DGVH in het verleden slechts weinig onderzoek heeft verricht naar de kwaliteit van de uitvoering van woningverbeteringen, waardoor het ministerie nauwelijks beschikt over informatie met betrekking tot de effecten van de regeling. Naar het oordeel van de Rekenkamer is dit een ernstig gebrek. Als oorzaken voor het tekort aan onderzoek werden door het ministerie genoemd:


33

- eenzijdige aandacht voor grootschalige informatiesystemen gericht op raming van de behoefte aan woningverbetering; - de aanvankelijke beleidsoverweging dat onderzoek naar het bouwtechnische resultaat van de verbeteringsregeling niet zou passen binnen de ontwikkelde decentralisatiegedachte. Het departement is zoals vermeld voornemens door middel van een koppeling tussen de KWR en het KODAL meer inzicht te krijgen in de resultaten van de uitvoering van de woningverbetering. Daarnaast is eind 1987 door het departement toestemming verleend voor het starten van een omvangrijk onderzoek naar de effecten van woningverbetering. De resultaten van dit onderzoek zullen niet eerder dan in de tweede helft van 1989 ter beschikking komen. In zijn antwoord aan de Rekenkamer stelde de staatssecretaris dat de resultaten van de in 1983 uitgevoerde evaluatiestudie niet aan de Directieraad van het DGVH waren voorgelegd en niet zijn gepubliceerd omdat het onderzoek tekortkomingen vertoonde en geen nieuwe informatie had opgeleverd. Hoewel de conclusie gerechtvaardigd is dat de bedoelde complexen na verbetering gebreken vertoonden en de onderhoudsbehoefte bleef bestaan, wees de bewindsman erop dat het verbeteringsbeleid niet de doelstelling heeft om de woningen op nieuwbouwniveau te brengen en dat er wel kwaliteitsverbetering is opgetreden. Daarnaast is het naar zijn mening niet alleen de verantwoordelijkheid van het Rijk dat het gewenste verbeteringsniveau wordt gerealiseerd. Het toezien op de kwaliteit van de uitvoering van de verbetering is primair een taak van de gemeente en de corporaties. Deze kwaliteitsbewaking werkt naar de mening van de staatssecretaris redelijk. De conclusie van de Rekenkamer dat in het verleden door het DGVH nauwelijks onderzoek is verricht naar de effecten op micro-niveau van het verbeteringsinstrument, kon de staatssecretaris delen. Echter mede naar aanleiding van evaluatiestudies is, naast het opstarten van de KWR, een aanvang gemaakt met een effectmetingsonderzoek. Daarnaast stelde de staatssecretaris dat door middel van een steekproef voor een representatief aantal uitgevoerde verbeteringsplannen een inhoudelijke toets op alle relevante aspecten zal worden uitgevoerd. Het invoeren van deze steekproeftoets zal plaatsvinden met ingang van de inwerkingtreding van de Regeling geldelijke steun voorzieningen huurwoningen 1987. In het kader hiervan is een toetsingskader ontwikkeld waarmee op landelijk niveau ontwikkelingen in kosten en kwaliteit kunnen worden gevolgd en tevens een afstemming tussen het KODAL en de KWR kan worden bereikt. De Rekenkamer wijst erop dat in het bedoelde onderzoek bij de bouwkundige beoordeling van de verbeteringsplannen de norm is gehanteerd dat herstel moet hebben plaatsgevonden van bouwtechnische tekortkomingen en dat woningen na verbetering gedurende een redelijke termijn goed op de woningmarkt moeten kunnen functioneren. Uit het onderzoek is gebleken dat deze doelstellingen niet in alle gevallen werden gehaald en dat er geen sprake was van een optimale kosten/kwaliteitrelatie. 7.2. Bouwkundig onderzoek naar tien verbeterde projecten 7.2.1. Woontechnische

aspecten

Om inzicht te krijgen in de mate waarin het bouwkundig resultaat voldoet aan de in de verbeteringsregeling geformuleerde doelstellingen


34

heeft de Rekenkamer in 1987 onderzoek laten verrichten naar de bouwkundige staat van tien verbeterde projecten. De projecten waren deels in 1982 en deels in 1984 gegund. Bij de selectie van de projecten hebben de regionale spreiding, de aard van de verbeteringsingrepen en de verdeling over de voor- en naoorlogse voorraad een rol gespeeld. In het onderzoek werd zowel de woontechnische als de bouwtechnische kwaliteit betrokken. Wat betreft de woontechnische aspecten werden de projecten beoordeeld in het licht van de door het ministerie geformuleerde «uitgangspunten voor woontechnische minimumeisen bij woningverbetering». In de onderzochte woningen bleken geen situaties te bestaan die in strijd zijn met de woontechnische minimumeisen. Wel bestonden er situaties die niet voldeden aan primaire gebruikseisen: - verouderd schakelmateriaal; - onvoldoende beluchting en ventilatie; - verbrandingstoestellen (geisers) die niet waren aangesloten op een vast afvoerkanaal, terwijl dit gezien de normen noodzakelijk was; - ventilatiekanalen van toiletten en douches die gebreken vertoonden en onvoldoende functioneerden; - douchevloeren gestort op daartoe niet geschikte balklagen. Door verzakkingen van de balklaag was een onderbreking ontstaan tussen betegelde douchewanden en de betegelde douchevloeren, waardoor de douches niet waterdicht waren. 7.2.2. Bouwtechnische

conditie

Bij het bouwtechnische onderzoek stonden twee vragen centraal: - Hoe is de technische conditie van de verbeterde complexen? - Hoe groot is de onderhoudsbehoefte van verbeterde complexen? Ten aanzien van de technische conditie van verbeterde woningen werd zowel gekeken naar de onderhoudsstaat van de onderzochte complexen als naar de kwaliteit van de uitvoering van de verbeteringswerkzaamheden. Afwijkingen tussen bestek en uitgevoerde werkzaamheden konden niet worden onderzocht omdat bouwberaadverslagen niet aanwezig waren. Bij een aantal projecten vertoonde de onderhoudstoestand gebreken: - bij één groot-onderhoudsproject en één renovatieproject was er betonschade; - bij drie groot-onderhoudsprojecten en bij vier renovatieprojecten waren er gebreken in het metsel- en voegwerk; - de schoorstenen waren bij drie groot-onderhoudsprojecten en bij twee renovatieprojecten van matige kwaliteit en onderhoudsbehoevend; - bij één renovatieproject waren er duidelijke aanwijzingen dat de fundering gebreken vertoonde; - bij twee groot-onderhoudsprojecten en bij vier renovatieprojecten waar kozijnen of overig geveltimmerwerk en houten dakranden waren gehandhaafd, kwam op grote schaal houtrot voor; - bij twee groot-onderhoudsprojecten en bij drie renovatieprojecten was de kwaliteit van het schilderwerk onvoldoende; - de beglazingssystemen waren bij één groot-onderhoudsproject en bij twee renovatieprojecten niet adequaat; - de dakbedekking was bij één groot-onderhoudsproject en bij twee renovatieprojecten aan onderhoud toe. Bij de onderzochte verbeteringsprojecten werd een groot aantal ontwerp- en detailleringsfouten, verkeerde materiaalkeuzen en gebreken in de uitvoering vastgesteld.


35

Voorbeelden van ontwerp- en detailleringsfouten waren: - foute detaillering van kunststofkozijnen; - afwezigheid van bescherming tegen beschadiging van kozijnen en deuren; - gebrekkige detaillering van dakranden; - ontbrekende of onvoldoende dilatatie (*); - foutieve detaillering van dakkapellen; - onvoldoende ventilatie; - geen of onvoldoende afschot; - constructiefouten bij trappen, vloeren en bergingen; - ontbreken of foute ophanging van dakgoten; Fouten in de materiaalkeuze hadden betrekking op: - matige kwaliteitvan aluminium ramen; - verkeerd verf systeem; - inferieure kwaliteitvan boeiboorden (*); - bitumenweefsel (*) in plaats van lood bij de aansluiting tussen gevel en dak; - te zwak materiaal voor ondereinden van hemelwaterafvoeren. Bij de uitvoering van verbeteringswerken werden enkele evidente fouten geconstateerd: - bij één verbeteringsproject was bij de dakkapellen het lood op het kozijn in plaats van eronder bevestigd. Achter het lood, dat over enkele jaren nauwelijks nog zijn functie zal vervullen, ontstaat een klimaat dat zal leiden tot houtrot; - bij verschillende projecten waren houten constructies niet geventileerd; - in één verbeteringsproject kwamen delen van de houten uitbouwen constant in aanraking met vocht, hetgeen houtrot en schimmelvorming tot gevolg had. Overige uitvoeringsfouten betroffen: - onvoldoende uitvoering van dakbedekking; - foutieve inzetting van kozijnen; - slechte ophanging van ramen; - slechte montage van goten; - slechte uitvoering en reparatie van metselwerk; - foutief uitgevoerde dakranden; - onvoldoende of onvolledig aanbrengen van loodslabben (*); - slecht uitgevoerd schilderwerk. Op grond van het bouwkundig onderzoek concludeerde de Rekenkamer dat er geen aanleiding was te veronderstellen dat de kwaliteit van de verbetering van woningwetwoningen is toegenomen ten opzichte van de uitkomsten van het in 1983 in opdracht van het departement gehouden onderzoek. De technische conditie van een aantal verbeteringsprojecten liet volgens de Rekenkamer te wensen over en de onderhoudstoestand van de onderzochte woningen was zodanig dat uit de verbeteringsinvestering niet altijd voldoende rendement leek te zijn gehaald. Oorzaken van de onvoldoende kwaliteit waren: - het niet uitvoeren van werkzaamheden die wel voor verbetering in aanmerking kwamen; - fouten in het ontwerp, de detaillering of bij de materiaalkeuze; - fouten bij de uitvoering van verbeteringsplannen; - onvoldoende preventief onderhoud door corporaties na de uitvoering van verbeteringsplannen.


36

7.2.3. Onderhoudsbehoefte korte en lange termijn De geraamde inhaalkosten voor de korte termijn en de jaarlijkse kosten voor de onderhoudsbehoefte op lange termijn van verbeterde woningen waarnaar de Rekenkamer bouwkundig onderzoek heeft laten verrichten, worden in tabel 9 weergegeven. Tabel 9 Geraamde onderhoudsbehoefte voor de korte termijn en jaarlijkse onderhoudsbehoefte voor de lange termijn van verbeterde woningen project

soort ingreep groot onderhoud/ renovatie

bouwjaarklasse voor-/ naoorlogs

kosten per woning

jaar gunning

onderhoudsbehoefte korte termijn

jaarlijkse onderhoudsbehoefte lange termijn

Drunen Emmen Breda Amsterdam Velsen Zaanstad Den Haag Rotterdam Vledder Monster

gr onderh gr onderh gr onderh gr onderh gr onderh renovatie renovatie renovatie renovatie renovatie

vooroorl naoorlogs naoorlogs naoorlogs naoorlogs vooroorl vooroorl vooroorl naoorlogs naoorlogs

f26.855 f 26.730 f 29.091 f 25.388 f 23.827 f 66.038 f81.146 f84.193 f39.576 f26.451

1984' 1984 1982 1982 1984 1982 1982 1982 1984 1982

f 512 f 2.264 f 1.520 f 7.176 f 767 f 1.828 f 1.873 f11.780 f 1.560 f 1.109

f f f f f f f f f f

881 671 1.092 1.998 924 1.229 838 1.464 878 1.059

' Het betreft een instandhoudingsproject waarbij slechts een beperkte verlenging van de levensduur (15 jaar) wordt beoogd.

De onderhoudsbehoefte voor de korte termijn betreft de kosten van herstelwerkzaamheden die direct noodzakelijk zijn ter voorkoming van een aanzienlijke extra onderhoudslast op lange termijn. De jaarlijkse onderhoudsbehoefte voor de lange termijn heeft betrekking op de kosten van werkzaamheden voor het uitvoeren van het jaarlijkse planmatige preventieve onderhoud. Uit de tabel kan worden afgeleid dat: - voor alle complexen op korte termijn inhaalkosten noodzakelijk worden geacht. Voor de vier vooroorlogse complexen bedroegen de geraamde kosten gemiddeld f 3 998 per woning en voor de zes naoorlogse complexen gemiddeld f 2 399. Bij de projecten voor groot onderhoud beliepen de gemiddelde herstelkosten f 2 448 en bij renovatieprojecten gemiddeld f 3 630; - op jaarbasis de onderhoudskosten voor de lange termijn voor zowel vooroorlogse als naoorlogse complexen gemiddeld op f 1 103 werden geschat. De onderhoudskosten voor de korte en de lange termijn lopen per project sterk uiteen; - de geraamde kosten voor werkzaamheden op korte termijn gemiddeld bij renovatie bijna f 1 200 hoger waren dan bij groot-onderhoudsprojecten. De Rekenkamer vond het opmerkelijk dat ook voor naoorlogse projecten na verbetering omvangrijke verbeteringswerkzaamheden op korte termijn noodzakelijk waren. Deze onderzoeksresultaten leveren geen ondersteuning voor de veronderstelling van het DGVH dat als gevolg van aanzienlijke eigen bijdragen de corporaties beter acht zullen slaan op het minimaliseren van de onderhoudskosten en op het bereiken van een goede relatie tussen kosten en kwaliteit. Verder merkte de Rekenkamer op dat na de uitvoering van renovatiewerkzaamheden gemiddeld omvangrijkere bouwtechnische tekortkomingen resteerden dan na de uitvoering van groot onderhoud.


37

Een van de onderzochte vooroorlogse complexen betrof een in 1982/ 1983 uitgevoerde ingrijpende renovatie met totale verbeteringskosten van f 84 193 per woning. Op korte termijn werden de noodzakelijke kosten van herstel op f 11 780 per woning geraamd. Na de uitvoering van deze inhaalwerkzaamheden zou desalniettemin een hoge jaarlijkse onderhoudslast van f 1 464 resteren. Normaal variëren deze kosten tussen f 700 en f 1 200. Een vergelijkbare situatie werd aangetroffen bij een groot-onderhoudsproject van naoorlogse woningen. Op korte termijn zou herstel van f 7 1 7 6 per woning noodzakelijk zijn, waarna op jaarbasis een opvallend hoge onderhoudslast van f 1 998 zou resteren. De Rekenkamer concludeerde dat de doelstelling van de verbeteringsregeling, het opheffen van bouwtechnische tekortkomingen en het gedurende een redelijke termijn goed kunnen functioneren op de woningmarkt, onvoldoende is gehaald. De kwaliteitsbewaking bij de uitvoering van woningverbetering behoeft naar haar mening grote zorg. Samenvattend kwam de Rekenkamer tot de volgende aanbevelingen: - intensiveer het onderzoek naar het bouwkundig effect van de regeling voor woningverbetering; - zorg voor regelmatige informatieverschaffing aan opdrachtgevers, aannemers, architecten en gemeenten over de resultaten van deze onderzoeken; - stel technische opname voorafgaande aan de opstelling van een verbeteringsplan verplicht en stel dienaangaande vormvoorschriften vast; - stimuleer het verrichten van preventief onderhoud door te bevorderen dat corporaties verbeteringsplannen vergezeld laten gaan van onderhoudsplannen voor de korte en middellange termijn; - formuleer in een bouwbesluit een minimaal kwaliteitsniveau voor woningen na verbetering; - zorg voor de verhoging van de kwaliteit van de verbeteringswerkzaamheden door een systeem waarbij de aannemer en/of de architect aansprakelijk kan worden gesteld voor een slecht opgesteld verbeteringsplan of voor een slechte uitvoering van de werkzaamheden. De staatssecretaris antwoordde dat inmiddels diverse onderzoeken zijn gestart, waardoor het resultaat van het verbeteringsinstrument kan worden geïnventariseerd en inzichtelijker kan worden gemaakt. Hierbij noemde hij het onderzoek naar de effectmeting van woningverbetering en het onderzoek naar de onderhoudsbehoefte van verbeterde woningen. De verplichting van een technische opname zal de staatssecretaris bezien in relatie tot de decentralisatiegedachte. Door het bedrijfsmatiger functioneren van corporaties raakt het opstellen van een onderhoudsplan steeds meer ingeburgerd. De normale onderhoudsbehoefte kan met een dergelijk plan structureler worden aangepakt door de opdrachtgevers. Hierbij benadrukte de staatssecretaris dat de participanten bij een verbeteringsplan verschillende belangen hebben. De wensen van een opdrachtgever en van huurders zullen niet altijd parallel lopen en dat kan betekenen dat compromissen worden gesloten bij het formuleren van de te realiseren verbeteringen. De Rekenkamer acht het, gelet op de resultaten van haar onderzoek, teleurstellend dat de staatssecretaris met zijn initiatieven nog niet veel verder gaat dan het uitvoeren van onderzoek, gericht op het verkrijgen van meer inzicht. Een grotere daadkracht, gericht op verbetering van het bouwkundig resultaat in relatie tot de kosten, zou hier op zijn plaats zijn.


38

8. TERUGPLObG EN WERKGELEGENHEIDSPROGRAMMA 8 . 1 . Financiële instrumenten Naast het reguliere verbeteringsbeleid werden in 1984 en 1985 ook woningwetwoningen verbeterd op basis van het terugploegen het werkgelegenheidsprogramma. Beide programma's hadden zowel een volkshuisvestings- als werkgelegenheidsdoel. Wat betreft het volkshuisvestingsdoel beoogden de programma's bouwtechnische tekortkomingen in de woningvoorraad op te heffen. Het terugploegprogramma richtte zich daarbij zowel op vooroorlogse als op naoorlogse woningen. Het werkgelegenheidsprogramma was in eerste instantie uitsluitend op de vooroorlogse voorraad gericht. Wat betreft het werkgelegenheidsdoel beoogden de programma's de werkloosheid onder met name langdurig werklozen te bestrijden. Voor de financiering maakte het terugploegprogramma onder meer gebruik van bespaarde uitkeringsgelden. Voor de beide programma's was voor de jaren 1984 en 1985 f 245 miljoen in de begroting van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer opgenomen. Hiervan was f 150 miljoen bestemd voor het terugploegprogramma en f 9 5 miljoen voor het werkgelegenheidsprogramma. Van de f 150 miljoen aan bijdragen voor het terugploegprogramma werd aangenomen dat f 108,8 miljoen via bespaarde uitkeringen terugverdiend kon worden. De resterende f41,2 miljoen zou uit de algemene middelen worden bekostigd. De beschikbare gelden werden als volgt verdeeld: - f 50 miljoen voor de subsidiëring van de verbetering van vooroorlogse woningen; - f 100 miljoen voor de subsidiëring van de verbetering van naoorlogse woningen. Zowel het terugploeg- als het werkgelegenheidsprogramma diende een additioneel effect te hebben. Dit hield in dat verbeteringsactiviteiten die door middel van terugploegen werkgelegenheidssubsidies uitgevoerd zouden worden, zonder die subsidies in het desbetreffende begrotingsjaar achterwege zouden zijn gebleven. Het werkgelegenheids- en het terugploegprogramma waren gebaseerd op de regeling MG 83-57. De meer specifieke bepalingen van het werkgelegenheidsprogramma waren opgenomen in MG 83-42 en MG 83-46 en van het terugploegprogramma in MG 84-03. Voor beide programma's golden de volgende afwijkende bepalingen: - de financiering geschiedt met eigen middelen of met leningen van derden; - het Rijk verstrekt een subsidie van 2/3 van de gemaakte kosten bij vooroorlogse woningen en van 1/3 van de gemaakte kosten bij naoorlogse woningen. Deze subsidie stelt het ministerie voor 80% betaalbaar bij uitgifte van de voorlopige beschikking, terwijl de rest van de subsidie na en op basis van de financiële afwikkeling verstrekt wordt; - de plannen moeten vóór 31 december 1985 gereedgemeld zijn; - renteverliezen zijn niet subsidiabel; - er gelden geen terugkomtermijnen; - met het oog op het werkgelegenheidsdoel moet minimaal 70% van de ingezette bouwvakkers langdurig werkloos zijn. Daarnaast bestonden er per programma nog enkele afzonderlijke bepalingen. Van het op de vooroorlogse woningvoorraad gerichte werkgelegenheidsprogramma waren alleen de kosten voor groot onder-


39

houd subsidiabel. Deze kosten mochten maximaal f 3 0 0 0 0 bedragen en de grens van 30% van de kosten van vergelijkbare nieuwbouw niet overschrijden. Voor het terugploegprogramma gold als afwijkende steunvoorwaarde dat ook woningen jonger dan 25 jaar voor subsidie in aanmerking kwamen. Verder verviel bij dit programma de minimale investeringsgrens van f 5 000 per woning. De Rekenkamer stelde dat in de beide programma's voor de woningverbetering het volkshuisvestingsdoel sterk onderbelicht was. De noodzaak van een additioneel programma voor de instandhouding van de voorraad werd in de beleidsoverwegingen nauwelijks betrokken. Het ontbreken van terugkomtermijnen, de afwezigheid van voorwaarden ten aanzien van de ouderdom van woningen voor opname in de programma's en het niet van toepassing verklaren van een minimale investeringsgrens voor het terugploegprogramma bracht de Rekenkamer tot de conclusie dat de beide programma's niet in het verbeteringsbeleid waren ingepast. 8.2. Uitvoering van de programma's Om inzicht te krijgen in de uitvoering van de programma's zijn toegekende contingenten en verleende gunningen met elkaar vergeleken. Er bleken grote verschillen te bestaan tussen het aantal bij de contingentenverdeling toegewezen woningen en het uiteindelijk aantal gegunde plannen. Het toegewezen contingent voor het werkgelegenheids- en het terugploegprogramma bedroeg respectievelijk 4 7 5 0 en 15 070 woningen; het aantal gegunde woningen respectievelijk 12 124 en 50468. De oorzaak van dit grote aantal gegunde woningen moet worden gezocht in de lage gemiddelde projectkosten bij gunning. Bij het terugploegprogramma was de contingentenverdeling gebaseerd op gemiddelde totale kosten van f 2 4 990 per woning. Deze kosten bedroegen bij de uitgifte van de beschikkingen f 7 870. Voor het werkgelegenheidsprogramma lagen deze bedragen op respectievelijk f 30000 en f 11 660. Dit bevestigt de conclusie dat de programma's niet in het verbeteringsbeleid waren ingepast. De Rekenkamer wees erop dat door het terugploegen het werkgelegenheidsprogramma het totaal aantal te toetsen verbeteringsplannen door de DVH's sterk werd uitgebreid. Het aantal woningen dat voor steunverlening in aanmerking kwam werd met ruim 110% verhoogd. Deze omvangrijke verhoging ging niet gepaard met een uitbreiding van de toetsingscapaciteit bij de DVH's. Door het achterwege blijven van extra toetsingscapaciteit bij de DVH's heeft het ministerie geaccepteerd dat de plantoetsing in de knel zou raken. 8.3. Informatievoorziening Ten behoeve van de evaluatie van het terugploegprogramma heeft de coördinatiegroep «Woningverbetering en terugploegen in de bouw» van het ministerie in december 1984 een interim-evaluatie uitgebracht. In deze studie werd onder andere geconstateerd dat: - een groot deel van het programma eerst begin 1985 zou kunnen starten. Oorzaken van deze vertraging waren het tijdstip van bekend worden van de terugploegregeling, informatieproblemen en de tijd die het kost om plannen voor te bereiden en op te stellen; - het loonaandeel in de totale investering lager lag dan bij de start van het terugploegexperiment werd aangenomen; - de controle per project tot een aanzienlijke belasting van de betrokken partijen leidde; - het programma additioneel was, aangezien de verplichtingen naast die van het reguliere beleid alle in 1984 waren aangegaan.


40

In juni 1985 heeft een onderzoeksbureau in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een evaluatie-onderzoek verricht naar het terugploegprogramma. Volgens het daaruit resulterende rapport diende de additionaliteit van de aangemelde projecten veel nadrukkelijker en zorgvuldiger te worden getoetst dan bij de lopende projecten was gebeurd. Volgens het rapport is er sprake van additionaliteit als: - een project zonder terugploegsubsidie thans en in de eerstkomende jaren niet zou zijn uitgevoerd; - met de bijdrage van derden geen ander werk zou zijn uitgevoerd; - de bijdragen van derden ook niet buiten de sfeer van de bouw aangewend zouden zijn voor een project dat werk oplevert. In de praktijk volstond het departement met de constatering dat het voorgestelde project niet op het investeringsprogramma van het desbetreffende begrotingsjaar voorkwam. Tot de bijdragen van derden kunnen volgens het onderzoeksbureau gerekend worden de bij de opdrachtgevers beschikbare middelen voor de uitvoering van het eigen investerings- en onderhoudsprogramma en de bij de opdrachtgever aanwezige financiële reserves en bijdragen van andere instanties dan de opdrachtgever. Op grond van deze criteria kwam het bureau tot de conclusie dat van de zes in de evaluatiestudie onderzochte verbeteringsprojecten er één volledig additioneel was, drie ook zonder het terugploegprogramma uitgevoerd zouden zijn en dat dit bij twee projecten onzeker was. Daarnaast toonde deze studie aan dat het loonkostenbestanddeel bij het terugploegprogramma te hoog was geschat. Ook gaf de evaluatie aan dat het in de beginfase zeer moeilijk was voor de beschikbare middelen voldoende plannen op te stellen. Bij het terugploegprogramma bleek het uitgangspunt om 50% van het totaal beschikbare budget voor 1984 en 1985 ten laste van de begroting 1984 te laten komen volstrekt niet haalbaar te zijn. Niet de beoogde 50% maar slechts 5% van het totale bedrag is ten laste van de begroting 1984 gekomen. De rest kwam ten laste van begrotingsjaar 1985. De evaluaties wezen uit dat het loonkostenbestanddeel en het aantal extra mensjaren arbeid te hoog waren geschat. Op grond hiervan kon worden verwacht dat de financiële dekking van het terugploegprogramma, voor zover deze uit bespaarde uitkeringsgelden zou dienen te bestaan, tegen zou vallen. 8.4. Uitvoeringsorganisatie Ten behoeve van de uitvoering van de terugploegregeling heeft het DGVH begin 1984 een instructiebrief uitgezonden. Deze brief gaf aan bij de toetsing vooral op werkgelegenheidsaspecten te letten. Anders dan bij het reguliere programma moest de toetsing bij budgetgemeenten op dezelfde wijze geschieden als bij de niet-budgetgemeenten. Volgens de terugploegregeling moesten de DVH's kijken of de ingediende plannen sober en doelmatig waren. De kosten van de plannen dienden tevens overeenkomstig de reguliere bepalingen in redelijke verhouding te staan tot het te verkrijgen resultaat. Voor het werkgelegenheidsprogramma heeft het DGVH geen instructiebrief aan de DVH's gezonden. Analoog aan het reguliere programma dienden de DVH's ook de gereedmelding van beide programma's te beoordelen. Conform het reguliere programma stelde de afdeling BVH de aanvaarde kosten vast. Ten behoeve van de terugploegplannen bestonden projectregistratieformulieren. Dit waren kwartaalverslagen waarin de opdrachtgever het aantal projecten, de duur van de projecten en de namen van de ingescha-


41

kelde werklozen aan moest geven. Deze formulieren dienden de DVH's naar het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door te sturen. De DVH's behoefden deze formulieren niet op juistheid en volledigheid te beoordelen. De Rekenkamer stelde dat over de aard van de door de DVH's uit te voeren plantoetsing weinig duidelijkheid bestond. Voor de uitvoering van het werkgelegenheidsprogramma was geen instructiebrief opgesteld, terwijl de instructiebrief bij het terugploegprogramma hoofdzakelijk aandacht schonk aan werkgelegenheidsaspecten. In deze instructiebrief werd niet ingegaan op de eventueel te verrichten kosten/kwaliteit-toetsing bij de planbeoordeling. De Rekenkamer acht het ontbreken van een goede instructie een gemis. 8.5. Toepassing van de regelingen Bij drie DVH's (Drenthe, Noord-Holland en Zuid-Holland) werd dossieronderzoek verricht naar de contingenten voor het terugploegen het werkgelegenheidsprogramma over 1984. In totaal werden 71 plannen in het onderzoek betrokken. De dossiers zijn gecontroleerd op de aanwezigheid van de planbescheiden. Daarbij werd geconstateerd dat: - in 70% van de dossiers het bestek was opgenomen; - een aannemersbegroting slechts in 38% van de gevallen aanwezig was; - van slechts één project een technische opname aanwezig was. Vergeleken met het reguliere programma waren de dossiers minder volledig. Bij de directie Zuid-Holland waren in 12 dossiers toetsingsbescheiden opgenomen (28%); bij het reguliere programma was het overeenkomstige percentage 88. De steunvoorwaarden bij de werkgelegenheidsregeling bepalen dat plannen volgens deze regeling in eerste instantie gericht dienen te zijn op de vooroorlogse woningvoorraad. Van de 28 dossiers bleken er vijf betrekking te hebben op een naoorlogs verbeteringsproject. De overige (43) projecten voldeden aan de in de regeling gestelde administratieve steunvoorwaarden. De instellingen op het gebied van de volkshuisvesting waren gezien de korte voorbereidingstijd niet in staat om voldoende additionele plannen op te stellen. Daarom werden op aandrang van het DGVH door diverse corporaties plannen voor normaal onderhoud ingediend die anders geheel uit hun onderhoudsfonds betaald zouden zijn. Was die aandrang niet uitgeoefend, dan waren de beschikbare financiële middelen niet volledig benut. Op basis van door de gemeenten ingediende plannen en aan de hand van de goedkeuringsbrieven van de DVH's is nagegaan in welke mate de totale kosten, de aanneemsommen en de overige kosten door de DVH's werden bijgesteld. De resultaten zijn weergegeven in tabel 10. Tabel 10 Negatieve bijstelling van de kosten voor het terugploegen werkgelegenheidsprogramma van in 1984 gegunde verbeteringsplannen (procenten) provincie



aanneemsom indieningsfase

aanneemsom gereedmeldingsfase


overige kosten gereedmeldingsfase

Drenthe Noord-Holland Zuid-Holland

2,6 3,8 2,1

1,1 2,5 0,5

0 3,3 0,2

0,4 2,6 0,2

29.0 7,9 42,9

12,2 2,5 23,9

gemiddeld

2,6

1.0

1,0

0,8

26,7

8,4


42

Uit een vergelijKing van deze cijfers met de cijfers uit gunningsjaar 1982 (tabel 7) kan worden afgeleid dat: - de bijstelling van de totale kosten in de indieningsfase gemiddeld iets hoger was dan de bijstelling van het reguliere programma uit 1982; de bijstelling van de aanneemsom was nagenoeg gelijk; de bijstelling van de overige kosten aanmerkelijk hoger; - de bijstelling van de totale kosten in de gereedmeldingsfase geringer was ten opzichte van het reguliere programma in 1982, ofschoon de bijstelling van de overige kosten hoger was. De bijstelling van de aanneemsom was duidelijk lager. Volgens de terugploegregeling dienden de plannen op 1 januari 1986 gereedgemeld te zijn. Omdat deze termijn voor een aantal gemeenten niet haalbaar bleek, is deze termijn in eerste instantie tot 1 april en uiteindelijk tot 1 oktober 1986 verlengd. Uit de door de afdeling BVH geleverde informatie blijkt dat per 1 oktober bij de drie onderzochte directies 37 projecten met totale investeringskosten van ruim f 3 9 miljoen nog niet gereedgemeld waren. Hiervan hadden 35 projecten betrekking op de directie Noord-Holland. In totaal ging het bij deze directie om 80% van het aantal gegunde woningen en om 6 1 % van het gegunde budget. In slechts 11 van de 71 onderzochte projectdossiers bleken voldoende faktuurbescheiden aanwezig te zijn. In de overige dossiers waren deze geheel of gedeeltelijk afwezig. Bij één DVH werd een aantal verbeteringsplannen op basis van gefixeerde bedragen afgewikkeld. Oorzaak hiervan was de korte gereedmeldingstermijn, waardoor gemeenten plannen gereed meldden die voor een deel nog in uitvoering waren. De Rekenkamer concludeerde uit de dossierstudie dat de voorbereidingstijd veelal te kort was om plannen te ontwikkelen. Door de instellingen op het gebied van de volkshuisvesting werden vaak enigszins aangepaste bestaande onderhoudsplannen ingediend, die normaliter uit het onderhoudsfonds betaald zouden worden. Dit verklaart de gemiddeld lage investeringskosten per woning. Daarnaast maakte de Rekenkamer uit de dossierinhoud op dat in veel gevallen de houten kozijnen van woningen vervangen waren door minder onderhoudsgevoelige kunststof kozijnen. Hierdoor konden de instellingen in de toekomst een besparing op het onderhoudsfonds bereiken. De terugploegen werkgelegenheidsprogramma's blijken op deze manier sterk ten goede te zijn gekomen aan het onderhoudsfonds van deze instellingen. In de relatief hoge bijstelling van de bijkomende kosten zag de Rekenkamer een duidelijke aanwijzing dat een minder zorgvuldige planindiening door de gemeenten had plaatsgevonden. Voor het terugploegen werkgelegenheidsprogramma gold in afwijking van de regeling MG 83-57 een termijn voor de gereedmelding. De plannen voor beide programma's moesten vóór 31 december 1985 gereed zijn gemeld. De praktijk had al uitgewezen dat gereedmeldingen bij het reguliere programma meestal niet binnen een dergelijk korte termijn tot stand kwamen. Het departement had derhalve van te voren kunnen weten dat de gestelde termijn nauwelijks gehaald zou kunnen worden. Door de korte gereedmeldingstermijn ontbraken bij de gereedmelding veelal essentiële bescheiden of werden de plannen te laat ingediend om nog binnen de termijn goed beoordeeld te kunnen worden. De beoordeling van gereedmelding ging daardoor gepaard met veel onzorgvuldigheden. Door het ontbreken van facturen in veel dossiers was het onmogelijk vast te stellen of de bij de financiële afwikkeling aanvaarde kosten in overeenstemming waren met de geleverde werkzaamheden.


43

Samenvattend stelde de Rekenkamer dat het voor een goede inpassing van aanvullende programma's in het volkshuisvestingsbeleid noodzakelijk is dat deze programma's op een additionele behoefte gericht zijn. Het toetsingskader moet daarop zijn toegesneden. De planbehandeling van rijkswege zal hiervoor garanties moeten bieden. Een zorgvuldige en niet overhaaste invoering zijn daarbij noodzakelijk. Het terugploegen het werkgelegenheidsprogramma voldeden volgens de Rekenkamer niet aan deze eisen.

9. S A M E N V A T T I N G De Algemene Rekenkamer heeft in dit rapport verslag gedaan van haar onderzoek naar de effectiviteit en de efficiency van het beleid voor de verbetering van woningwetwoningen. Daartoe heeft zij allereerst de doelstellingen van het beleid geanalyseerd (hoofdstuk 2). Vervolgens heeft zij haar aandacht gericht op het planningsinstrumentarium (hoofdstuk 3), de financiële voorwaarden (hoofdstuk 4), de uitvoeringsorganisatie (hoofdstuk 5), de toepassing van de regelingen (hoofdstuk 6) en de bouwkundige kwaliteit van de verbeterde woningen (hoofdstuk 7). Tenslotte heeft zij aandacht besteed aan het terugploegprogramma en het werkgelegenheidsprogramma, op basis waarvan ook woningwetwoningen werden verbeterd (hoofdstuk 8). De Rekenkamer constateerde in hoofdstuk 2 dat de doelstellingen van het beleid en de voorwaarden die in acht moeten worden genomen bij de verbetering van woningwetwoningen weinig concreet omschreven waren, waardoor beoordeling van de verbeteringsinspanningen werd bemoeilijkt. Inmiddels heeft ten aanzien van de doelstellingen een nadere precisering plaatsgevonden. Twee belangrijke voorwaarden die bij de verbetering van woningwetwoningen in acht dienen te worden genomen zijn: - de kosten van de verbetering dienen in redelijke verhouding te staan tot de kwaliteit van het te verkrijgen resultaat; - een verbeteringsplan dient sober en doelmatig te zijn. Het is volgens de Rekenkamer met name nodig de relatie tussen de kwaliteitsverbetering en de kosten nader te preciseren (paragraaf 2.1). Een belangrijke conclusie in hoofdstuk 3 was dat onvoldoende zeker is, dat bij de toewijzing van verbeteringscontingenten de woningen worden geselecteerd, die uit het oogpunt van optimaal beheer daarvoor het meest in aanmerking komen. De tekortkomingen bij de contingentenverdeling hadden als oorzaak dat de Kwalitatieve Woningregistratie (KWR) nog niet in staat was adequate informatie te geven over de behoefte aan woningverbetering per provincie en per budgetgemeente. Ten tijde van het onderzoek vond de toewijzing van contingenten voornamelijk plaats op basis van het zeer globale criterium «aantal woningen dat per categorie nog niet is verbeterd». Het departement tracht de gesignaleerde tekortkomingen in de verdeling van verbeteringscontingenten op te heffen door de verdere ontwikkeling van de KWR. Volgens de staatssecretaris zal het op grond hiervan mogelijk worden bij de verdeling van de woningverbeteringsprogramma's rekening te houden met de kwaliteit van de bestaande voorraad. Hierdoor zal een betere sturing ontstaan (paragraaf 3.2). In hoofdstuk 4 wees de Rekenkamer erop dat het hanteren van minimale investeringsgrenzen en terugkomtermijnen negatieve effecten kan hebben in de vorm van uitstel van normaal onderhoud en kapitaalvernietiging. Zij acht het van belang dat het inzicht in deze mogelijke neveneffecten wordt vergroot (punt 4.2.3).


44

Met ingang van 1 januari 1987 is de uitvoering van het verbeteringsbeleid gedecentraliseerd. De gemeenten dienen zelf de doelmatigheid en de rechtmatigheid van de uitgaven voor woningverbetering te beoordelen. De directies van de Volkshuisvesting in de provincie (DVH's) zullen steekproefsgewijze doelmatigheids" en rechtmatigheidstoetsen uit gaan voeren. Met de invoering van de decentralisatie beoogt het ministerie een optimale allocatie van verbeteringssubsidies te bereiken en de verhouding tussen kosten en kwaliteit van verbeteringsingrepen te verbeteren (paragraaf 4.4). Op grond van evaluaties van de gedecentraliseerde plantoetsing bij de budgetgemeenten betwijfelde de Rekenkamer of het huidige instrumentarium toereikend is voor het bereiken van de doelen. De Rekenkamer merkte op dat het departement de ontwikkelingen ten aanzien van de kosten en kwaliteit van verbeteringsplannen nauwgezet dient te volgen. Daarnaast wees de Rekenkamer erop dat de door de gemeenten te verrichten rechtmatigheidscontrole mede gebaseerd dient te zijn op de geleverde prestaties, waardoor kan worden nagegaan of de ingediende rekeningen daadwerkelijk betrekking hebben op tot stand gekomen verbeteringen. Het DGVH behoort zich een oordeel te vormen over de wijze waarop de gemeenten de rechtmatigheidscontrole verrichten (paragraaf 4.4). De uitvoering van de verbeteringsregeling is binnen het DGVH opgedragen aan de DVH's. De Rekenkamer concludeerde in hoofdstuk 5 dat een controlestrategie bij de uitvoering van de verbeteringsregeling ontbrak. Het controlebeleid werd veelal gevormd door de opvattingen die de afzonderlijke, sterk autonoom functionerende, DVH's erop nahielden. De Rekenkamer wees op het belang van het ontwikkelen van een controlestrategie, waarbij aandacht geschonken zou moeten worden aan het toetsingskader, de voorschriften ten aanzien van de planindiening en de opbouw van databestanden gericht op de beoordeling van de prijs/prestatie-verhouding. De beoogde steekproefsgewijze controles hebben nog niet plaatsgevonden (punt 5.1.2). In 1986 werd een reorganisatie van de DVH's in gang gezet, die deel uitmaakte van een totale heroriëntatie van het DGVH. Een belangrijk onderdeel van de heroriëntatie vormt de herziening van het financieel management via het project Financieel Management Volkshuisvesting (FMV). De staatssecretaris merkte op dat de «heroriëntatie DGVH» inmiddels afgerond was en had geresulteerd in een heldere organisatiestructuur met een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Daardoor wordt het mogelijk om taak- en produktiegericht te werken. Het project FMV is erop gericht in 1988 een financiële verantwoordingsadministratie op te leveren die zal leiden tot integratie van kasbetalingen en verplichtingen. Ook geeft dit project normen en richtlijnen voor een gestructureerde en controleerbare uitvoering van de subsidieregelingen, aldus de staatssecretaris (punt 5.1.2). Het onderzoek van de Rekenkamer heeft uitgewezen dat de aanzienlijke achterstand in de gereedmelding van verbeteringsplannen door gemeenten nog altijd niet is weggewerkt. De situatie bleek verontrustend. In februari 1987 hadden de gemeenten voor circa f 755 miljoen van vóór 1982 en voor circa f 6 5 0 miljoen van in 1982 gegunde projecten nog geen gereedmelding ingestuurd. Recentelijk is de aandacht voor de gereedmeldingsproblematiek toegenomen. Het departement zoekt naar wegen om de achterstand in te halen. Het DGVH heeft bij de afdeling Bijdragevaststelling en "herziening (BVH) ingrijpende maatregelen genomen (punt 5.2.2).


45

Volgens de staatssecretaris is de afwikkeling van oude verbeteringsplannen moeilijk oplosbaar als gevolg van het ontbreken van personeelscapaciteit, met name bij de DVH's. Inmiddels is een projectmatige aanpak van de achterstanden opgezet, die ertoe moet leiden dat de achterstanden in de toekomst geleidelijk worden teruggebracht. De staatssecretaris noemde daarbij als probleem dat ook bij gemeenten en corporaties achterstanden bestaan. Op dit punt zal hij maatregelen treffen. Tevens zal de staatssecretaris onderzoeken of sancties in de vorm van stopzetting van de bevoorschotting mogelijk zijn. De Rekenkamer acht meer slagvaardigheid gewenst, gezien de omvang van de openstaande bedragen en de complexiteit van de afwikkeling. Daaraan hecht zij vooral omdat naarmate de afwikkeling langer uitblijft problemen die daarbij opkomen moeilijker oplosbaar zijn (punt 5.2.2). De Rekenkamer is van oordeel dat de afwikkeling van budgetplannen van de gemeente Rotterdam uit de periode 1983-1986 (kosten bij gunning f 1,9 miljard) overeenkomstig de werkelijke kosten en niet op basis van kosten bij indiening dient te geschieden (paragraaf 5.3). In hoofdstuk 6 signaleerde de Rekenkamer diverse tekortkomingen bij het uitoefenen van de registrerende functies door de DVH's. De steekproefsgewijze controle die de DVH's moeten verrichten, wordt bemoeilijkt doordat niet gespecificeerd is welke bescheiden minimaal in de woningverbeteringsdossiers opgenomen moeten worden (paragraaf 6.1). Bij de uitvoering van het beleid werd regelmatig van de door het ministerie geformuleerde voorwaarde afgeweken, dat woningen jonger dan 25 jaar slechts in bijzondere gevallen voor geldelijke steun in aanmerking komen (paragraaf 6.5). Voorts werden afgegeven beschikkingen geantidateerd, met als gevolg een onjuiste verantwoording van verplichtingen (paragraaf 6.6). De Rekenkamer stelde in hoofdstuk 7 vast dat het DGVH in het verleden slechts weinig onderzoek heeft verricht naar de kwaliteit van de woningverbetering, waardoor het ministerie nauwelijks beschikt over informatie over het bouwkundig effect van de verbeteringsregeling (paragraaf 7.1). De Rekenkamer heeft door een bouwkundig bureau een onderzoek laten verrichten naar de bouwkundige staat van tien verbeterde projecten. Hierdoor beoogde zij inzicht te krijgen in de mate waarin het bouwkundig resultaat van de verbetering van woningwetwoningen voldoet aan de in de verbeteringsregeling geformuleerde doelstellingen. Het onderzoek gaf indicaties van bouwtechnische tekortkomingen. Er werd een groot aantal ontwerp- en detailleringsfouten, fouten in de materiaalkeuze en gebreken in de uitvoering vastgesteld (punt 7.2.2). Uit het onderzoek bleek dat bij alle tien onderzochte verbeterde complexen op korte termijn werkzaamheden uitgevoerd dienden te worden ter voorkoming van een aanzienlijke extra onderhoudslast voor de lange termijn. De kosten van deze werkzaamheden verschilden tussen f 512 en f 11 780 per verbeterde woning. De Rekenkamer vond het opmerkelijk dat bij een uitgevoerde renovatie met totale verbeteringskosten van f 84 193 per woning op korte termijn herstelkosten van f 11 780 per woning noodzakelijk waren terwijl na de uitvoering van die werkzaamheden desalniettemin een hoge jaarlijkse onderhoudslast van f 1 464 per woning resteert. Een vergelijkbare situatie werd aangetroffen bij een groot-onderhoudsproject van naoorlogse woningen. Op korte termijn is daarbij herstel van f 7 1 7 6 per woning noodzakelijk en resteert een jaarlijks opvallend hoge onderhoudslast van f 1 998 per woning (punt 7.2.3). De Rekenkamer concludeerde dat de doelstelling van de verbeteringsregeling, het opheffen van bouwtechnische tekortkomingen en het


46

gedurende een redelijke termijn goed kunnen functioneren op de woningmarkt, onvoldoende is gehaald. Zij deed onder meer de aanbevelingen het onderzoek naar het bouwkundig effect te intensiveren en een minimaal kwaliteitsniveau te formuleren in een bouwbesluit. De kwaliteitsbewaking bij de uitvoering van woningverbetering behoeft naar de mening van de Rekenkamer grote zorg (punt 7.2.3). De staatssecretaris hoopt door een koppeling van de KWR aan het Kosten Documentatie en Analyse-systeem (KODAL) meer inzicht te verkrijgen in de resultaten van de uitvoering van de woningverbetering. Daarnaast is eind 1987 een aanvang gemaakt met een omvangrijk onderzoek naar de effecten van woningverbetering. De staatssecretaris voegde hier nog aan toe dat door middel van een steekproef voor een representatief aantal uitgevoerde verbeteringsplannen een inhoudelijke toetsing van alle relevante aspecten zal plaatsvinden met ingang van de inwerkingtreding van de Regeling geldelijke steun voorzieningen huurwoningen 1987 (paragraaf 7.1). In hoofdstuk 8 kwamen het terugploegen het werkgelegenheidsprogramma aan de orde, die naar het oordeel van de Rekenkamer onvoldoende in het totale verbeteringsbeleid waren ingepast (paragraaf 8.1). Daarnaast heeft het ontbreken van extra capaciteit voor het toetsen van verbeteringsplannen negatieve invloed gehad op de planbeoordeling (paragraaf 8.2). Uit de reactie van de staatssecretaris blijkt dat omvangrijke inspanningen worden verricht ten einde goede financiële en administratieve randvoorwaarden te scheppen voor de uitvoering van het beleid. De kwaliteit van het bouwkundige resultaat heeft de afgelopen jaren relatief weinig aandacht gehad. Het is volgens de Rekenkamer van groot belang dat ook daaraan een centrale plaats in de beleidsuitvoering wordt gegeven. In samenhang hiermee acht de Rekenkamer het van belang dat: - het departement de controlestrategie verder ontwikkelt om de voorgenomen steekproefsgewijze controle van verbeteringsplannen inhoud te geven en de resultaten daarvan duidelijk vast te leggen; - de ontwikkeling in de relatie tussen kosten en kwaliteit van verbeteringen nauwgezet wordt gevolgd en dat zo nodig bij een negatieve ontwikkeling passende aanvullende maatregelen worden genomen; - gemeenten een kader krijgen aangereikt waarmee de plantoetsing inhoud kan worden gegeven. Naarmate meer aan het gestelde in deze punten zal zijn voldaan, zullen volgens de Rekenkamer meer garanties aanwezig zijn voor een efficiënte en effectieve besteding van de gelden voor woningverbetering.


47

LIJST V A N AFKORTINGEN BVH DGVH DVH FMV HID KODAL KWO KWR MG MJP VIS

Afdeling Bijdragevaststelling en "herziening van het DGVH directoraat-generaal van de Volkshuisvesting van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer directie van de Volkshuisvesting in de Provincie Financieel Management Volkshuisvesting Hoofdingenieur-Directeur van de DVH Kosten Documentatie en Analyse-systeem . Kwalitatief Woningonderzoek Kwalitatieve Woningregistratie Mededelingen aan de Gemeente Meerjarenplan Voortgangsinformatie systeem


48

LIJST V A N GEHANTEERDE BEGRIPPEN Aannemersbegroting

De begroting van een aannemer met loonkosten en materiaalprijzen van de te verrichten werkzaamheden op onderdelen van het bestek

Aanneemsom

Het bedrag waarvoor de aannemer blijkens zijn inschrijving bereid is het verbeteringsplan uit te voeren

Administratieve toets

Controle van plannen voor woningverbetering op administratieve voorwaarden van de regeling (onder andere bouwjaar, kosten vergelijkbare nieuwbouw, tijdstip eventuele eerdere verbetering)

Behoefteramingsmodel

Model waarbij periodiek door middel van een steekproef het bouwtechnische kwaliteitstekort per woningcategorie en bouwjaarklasse wordt geïnventariseerd

Beschikking

Toestemming tot gunning verleend door deHID

Bestek

Juridische vastlegging en beschrijving van de te verrichten werkzaamheden voor woningverbetering

Bitumenweefsel

Pekachtig weefsel dat gebruikt wordt voor de bedekking van platte daken

Boeiboorden

Planken tegen de buitenkant van de muur, die de opstaande zijde van een dakgoot vormen

Bouwberaadverslag

De vastlegging van het overleg tussen bij de uitvoering van de werkzaamheden betrokken partijen

Bouwkundige toets

Controle van plannen voor woningverbetering op sobere en doelmatige planopzet en op de verhouding tussen kosten en kwaliteit

Budgetafspraak

Afspraak tussen Rijk en gemeente over de kosten die als grens voor toegekende plannen voor woningverbetering zullen gelden

Budgetgemeente

Gemeente waarmee het Rijk een afspraak heeft gemaakt over kostengrenzen voor toegekende plannen voor woningverbetering

Contingent

Het aantal woningen dat in een begrotingsjaar met financiële steun van het Rijk mag worden verbeterd

Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988,20 642, nrs. 1-2

49

Dilatatie

Voeg in een bouwwerk, die de werking van het materiaal ten gevolge van temperatuursverandering moet opvangen

Doorlooptijd

De tijd tussen de gereedmelding van de gemeente en de financiële afwikkeling door de DVH

Gereedmelding

Indiening van de bouwafrekening door de gemeente, zodat de definitieve financiële steun vastgesteld kan worden

Gunnen/gunning

Opdracht verlenen/opdrachtverlening aan een aannemer tot uitvoering van het bestek (De DVH's geven formeel toestemming tot gunning; de instellingen op het gebied van de volkshuisvesting gunnen verbeteringsplannen.)

Loodslab

Strook lood in het metselwerk zodat een goede aansluiting met het dakvlak tot stand komt

Meer- en minderwerk

De wijzigingen tijdens de uitvoering van de verbetering ten opzichte van het gegunde bestek

Mededelingen aan de Gemeenten

Beschikkingen en uitvoeringsbesluiten betreffende de toepassing van wetsbepalingen

Overige kosten

Hieronder vallen alle kosten van een verbeteringsplan met uitzondering van de aanneemsom: administratieve begeleiding, architectenhonorarium, kosten van toezicht, onvoorzien en renteen risicoverrekening

Risicoverrekening

De aanpassing van de aanneemsom tijdens de uitvoering aan de ontwikkeling van lonen en materiaalprijzen

Streefsubsidie

De maximale hoogte van de verbeteringssubsidie per woning, per woningcategorie

Technische opname

Systematische vastlegging van de kwaliteit van de diverse gebouwonderdelen van de te verbeteren woningen of complexen

Terugkomtermijn

Termijn waarna met rijkssteun verbeterde woningen voor hernieuwde rijkssteun in aanmerking kunnen komen


50

BIJLAGE 1

Berekening van de subsidiehoogte volgens M G 8 1 - 1 3 , M G 83-57 en M G 8 6 - 3 2 MG 81-13 De jaarlijkse subsidie voor een vooroorlogse woning is gelijk aan de annuïteit van de lening verminderd met zowel de jaarlijkse huurverhoging als met het exploitatieresultaat van het onderhavige complex vóór de verbetering. Bij een investering van f 6 0 0 0 0 bedraagt de huurverhoging f 1 500 (2,5% van f 60000). Bij een annuïteit van 10% en bij een positief exploitatieresultaat van f 500 per woning bedraagt de jaarlijkse subsidie f 4 0 0 0 per woning (10% x f 6 0 0 0 0 - f 1 5 0 0 - f 500). Bij een naoorlogse woning met verbeteringskosten van f 4 0 0 0 0 bedraagt de jaarlijkse subsidie 50% van de annuïteit van de lening verminderd met zowel de jaarlijkse huurverhoging als met het exploitatieresultaat van het onderhavige complex vóór de verbetering. De huurverhoging volgens de verbetering bedraagt f 1 000 (2,5% x f 4 0 0 0 0 ) . Bij een positief exploitatieresultaat van f 5 0 0 per woning en bij een annuïteit van 10% bedraagt de jaarlijkse subsidie f 1 250 per woning (50% x (10% x f40.000 - f 1 000 - f 500)). MG 83-57 Voor de verbetering van vooroorlogse woningen is het totale subsidiebedrag gelijk aan het exploitatietekort. Dit betekent dat de jaarlijkse subsidie gelijk is aan de annuïteit van de investering verminderd met de huurverhoging op jaarbasis. Bij een verbeteringsplan van f 60 000 en kosten van vergelijkbare nieuwbouw van f 100000 bedraagt de huurverhoging volgens de berekening in bijlage 3 f 1 100. Bij een annuïteit van 10% is de jaarlijkse subsidie f 4 900 (10% x f 6 0 0 0 0 - f 1 100). Bij naoorlogse woningen bedraagt bij verbeteringskosten van f 4 0 0 0 0 de éénmalige bijdrage f 13 333 (33% van f 40000). MG 86-32 De bijdrage ineens voor te verbeteren woningen wordt bepaald aan de hand van de hoogte van de verbeteringskosten als percentage van de bouwkosten van vergelijkbare nieuwbouw. Daarnaast speelt de bouwjaarklasse van de te verbeteren woningen een rol. Het subsidiestelsel wordt in onderstaand schema weergegeven. verbeteringskosten in procenten bouwkosten vergelijkbare nieuwbouw

0 t/m 30 30 t/m 50 50 t/m 100 1

bijdrage ineens per bouwjaarklasse vóór 1 - 1 - 1946

1-1-1946 tot 1-1-1968

na 1-1-1968'

80 60 40

40 30 20

20 0 0

Maar ouder dan 15 jaar

Bij verbeteringskosten van een vooroorlogse woningwetwoning van f 6 0 0 0 0 en kosten van vergelijkbare nieuwbouw van f 100000 bedraagt de eenmalige bijdrage f 4 0 0 0 0 . De hoogte van de eenmalige bijdrage is gelijk aan de som van de subsidiebedragen van de drie onderstaande schijven: - schijf 0%- 30% = f 3 0 0 0 0 x 80% = f 2 4 0 0 0 ; - schijf 3 0 % - 50% = f 2 0 0 0 0 x 60% = f 12000; - schijf 50%-100% = f 10000 x 40% = f 4 0 0 0 .


51

De eenmalige bijdrage voor een naoorlogse woning gebouwd vóór 1968 bij kosten van vergelijkbare nieuwbouwvan f 100000 en bij verbeteringskosten van f 40 000 bedraagt f 15 000. Dit bedrag is de som van de subsidiebedragen van de twee onderstaande schijven: - schijf 0%-30% = f 30 000 x 40% = f 12 000; - schijf 30%-50% = f 10000 x 30% = f 3 000. Indien voor dezelfde woning na 15 jaar verbeteringsingrepen worden uitgevoerd dan geldt een doorschuif systeem: het subsidieregime voor de volgende bouwjaarklasse (gebouwd na 1968) wordt van toepassing. Bij een verbeteringsingreep van f 2 0 0 0 0 bedraagt de subsidie dan f 4 0 0 0 (20% x f 2 0 0 0 0 ) .


52

BIJLAGE 2

Onderscheid tussen groot onderhoud en verbetering volgens M G 8 1 - 1 3 , M G 8 3 - 5 7 en M G 8 6 - 3 2 In MG 81-13 stond een niet-limitatieve lijst voor groot-onderhoudswerkzaamheden opgenomen. Deze lijst omvatte: - het geheel of gedeeltelijk vernieuwen van daken; - het vernieuwen van schoorstenen; - het vernieuwen van zinkwerk; - het geheel of gedeeltelijk vernieuwen van de riolering; - het vernieuwen van de water- en gasleidingen en van de electrische installaties; - het vernieuwen van ramen, deuren en kozijnen; - het vernieuwen van balklagen en vloeren; - het wegnemen van vochtbezwaren. In MG 83-57 werd aan deze lijst toegevoegd: - herstel van de fundering; - herstel of vervanging van sanitair of keukenblok; - herstel of vervanging van vloerconstructies; - herstel of vervanging van trappen; - herstel of vervanging van balkons en galerijen. De lijst was daarmee limitatief. In MG 86-32 blijft de lijst uit MG 83-57 van kracht. Nu is deze nietlimitatief.


53

BIJLAGE 3

De huurprijsverhoging volgens het 1,2,3-systeem Het 1,2,3-systeem kent een schijvenstelsel voor de berekening van de huurverhoging. De nieuwe huurprijs van verbeterde woningen wordt berekend door de huurprijs vóór de verbetering te vermeerderen met de percentages volgens dit hieronder weergegeven schijvenstelsel. verbeteringskosten in % van bouwkosten vergelijkbare nieuwbouw

schijf 0% tot 20% schijf 20% tot 50% schijf 50% tot 8 0 % ' .

huurverhoging in % van aanvaarde verbete ringskosten 1 2 3

1 Stel de verbeteringskosten bedragen f 6 0 0 0 0 en de kosten van vergelijkbare nieuwbouw f 100000. De berekening van de huurverhoging over een jaar is dan als volgt: schijf 0%-20% = f 20 000 x 1% = f 200 schijf 20%-50% = f 3 0 0 0 0 x 2% = f 600 schijf 50%-80% = f 1 0 0 0 0 x 3% = f 300 totaal huurverhoging f1100

Bij verbeteringskosten van f 6 0 0 0 0 en bij kosten van vergelijkbare nieuwbouw van f 100000 bedraagt de huurverhoging over een jaar f 1 100. Dit bedrag is gelijk aan de som van de huurverhoging bij de drie achtereenvolgende schijven: - schijf 0%-20% = f 20000 x 1% = f 2 0 0 ; - schijf 20%-50% = f 3 0 0 0 0 x 2% = f 6 0 0 ; - schijf 50%-8O% = f 1 0 0 0 0 x 3 % = f 3 0 0 .


54

BIJLAGE 4

Overzicht van hei aantal bij het onderzoek betrokken dossiers en woningen per jaar en soort programma jaar, soort programma en provincie

aantal dossiers

aantal woningen

aantal gegunde woningen

percentage onderzochte woningen

1982 vooroorlogs Drenthe Noord Brabant Noord-Holland Zuid-Holland

1 10 9 26

24 655 572 2.521

26 767 2.602 3.584

92 85 22 70

totaal

46

3.772

6.979

54

1982 naoorlogs Drenthe Noord Brabant Noord-Holland Zuid-Holland

36 25 33 29

767 1.639 3.480 2.885

643 2.941 4.003 3.972

119 56 87 73

123

8.771

11.559

76

1984 vooroorlogs Drenthe Noord-Brabant Noord-Holland Zuid-Holland

2 1 0 3

92 19 0 263

22 1.004 3.237 3.383

418 2 0 8

totaal

6

374

7.646

5

1984 naoorlogs Drenthe Noord-Brabant Noord-Holland Zuid-Holland

41 21 3 6

685 620 230 103

1.004 3.848 13.891 10.007

68 16 2 1

totaal

71

1.638

28.750

6

totaal


55

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents