Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1988-1989

20 828

Wijziging van de begroting van de uitgaven van hoofdstuk X V (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) voor het jaar 1987 (slotwet: derde wijziging)

M E M O R I E V A N TOELICHTING Algemeen Uitgaven Op de begroting van uitgaven van hoofdstuk XV voor het jaar 1987 is ten opzichte van de zgn. «Najaarsnota» een onderuitputting van f 805,1 min. gerealiseerd. De mutaties die tot deze verlaging leiden zijn aangekondigd in de Voorlopige Rekening 1987 (gedrukte stukken 1987/1988, 20 468, nr. 1). Een gedeelte ten bedrage van f 228,8 min. was reeds verwerkt in het 2e wijzigingsvoorstel/Najaarsnota (gedrukte stukken 1987/1988 20 358, nrs. 1-2). Daarnaast is in dit voorstel van wet rekening gehouden met nadere wijzigingen die na de Voorlopige Rekening noodzakelijk zijn gebleken. Samenvattend ontstaat het volgende beeld (bedragen x f 1 min.): 1. 2.

Aangekondigd in de Voorlopige Rekening 1987 - / - f 1 039,0 min. (inclusief f 5,8 min. O.S.) -/-f 228,8 min. Reeds verwerkt in het 2e wijzigingsvoorstel -/-f Nadere wijzigingen: - Automatisering - Arbvo-projecten - Centrale materiële voorzieningen - Diversen

+ +

f 3 , 7 min. f 2,7 min.

-/-/-

f 1,1 min. f 0,2 min.

Voorgestelde verlaging

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 828, nr. 3

810,2 min.

+f

5,1 min.

-/-f

805,1 min.

1

Wetsartikel 1 Artikelen U001, U002, U008, U012, U014, U021, U023, U025, U031, U033, U055, U057, U072, U075, U077, U084, U087 en U089. Per saldo is op de totale personeelsbegroting een overschot gerealiseerd van ca. f 2,4 min. Dit overschot is opgebouwd uit enerzijds ca. f 36 min. lagere uitgaven als gevolg van een vacaturebestand van gemiddeld ± 600 plaatsen op jaarbasis. Hier staan uitgaven (f 33,6 min.) tegenover voor zgn. «tijdelijk personeel» waaronder uitzendkrachten, tewerkgestelde erkende gewetensbezwaarden militaire dienst, WSW-krachten en specialisten op contractbasis. Artikelen U003, U004, U006, U010, U013, U015, U022, U024, U026, U027, U032, U034, U035, U056, U058, U060, U073, U076, U078, U085, U088 en U 090. Het totaalresultaat op de zgn. «materiële artikelen» geeft een meevallende ontwikkeling te zien van ca. f 4,4 min. De oorzaak is voornamelijk gelegen in het niet volledig benutten van de voor «decentralisatie-processen» en «verbetering comptabel bestel» gereserveerde middelen. De in 1987 onbesteed gebleven middelen voor «verbetering comptabel bestel» blijven voor dit project gereserveerd en zullen indien noodzakelijk aan de begroting 1988 en meerjarenraming worden toegevoegd. Artikelen U005 en U059. De bij deze artikelen gerealiseerde onderuitputting ad resp. ca. f 21,7 min. en ca. f 0,7 min. hebben hoofdzakelijk betrekking op vertragingen in de invoering - en de daarmede samenhangende opleidingen - van het PGI-project bij het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening. De in 1987 niet gerealiseerde uitgaven zullen naar verwachting in 1988 en 1989 plaatsvinden. Artikel U007. Het overschot van ca. f 2,1 min. wordt voornamelijk veroorzaakt door lagere uitgaven, ten behoeve van externe ondersteuning in het kader van de decentralisatie-processen dan was voorzien in de raming. Hiernaast is in 1987 nauwelijks aanspraak gemaakt op de beschikbaar gestelde gelden voor «centraal flankerend beleid». Dit hield verband met het feit dat in 1987 de reductie voornamelijk via vacatures is gerealiseerd. Ook hiervan zullen de onbesteed gebleven middelen aan de begroting 1988 worden toegevoegd. Artikel UOII. Op de in 1987 voor onvoorziene uitgaven gereserveerde middelen zijn geen aanspraken gemaakt, zodat het beschikbaar begrotingsbedrag kan worden ingeleverd. Artikel UOI6. Als gevolg van vertragingen in de installatie van de Commissie Gelijke Behandeling zijn de uitgaven beperkt gebleven. De gerealiseerde onderuitputting ad ca. f 0,3 min. is het gevolg hiervan. Artikel UOI8. Als gevolg van de afschaffing van artikel 12 van de Comptabiliteitswet 1976 - waardoor toevoeging van in 1986 onbesteed gebleven middelen (ca. f 3,4 min.) achterwege is gebleven - is op dit artikel een tekort ontstaan van ca. f 2,4 min. Artikel U019. De experimenten «Betaald Educatief Verlof» zijn in 1987 nog niet op gang gekomen. De in 1987 hiervoor beschikbaar gestelde middelen zijn ten dele aangewend voor voorbereidingskosten. Het gerealiseerde overschot ad ca. f 1,1 min. is aan bovenstaande ontwikkeling toe te schrijven. Artikel U020. Hoewel nog geen kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn, wordt aangenomen dat de gerealiseerde onderuitputting ad


2

± f 4,9 min. is veroorzaakt door zowel een lager aantal gepremieerden als een lagere gemiddelde premie dan waarmee rekening was gehouden in de oorspronkelijke begroting. Artikelen U028, U029 en U030. De bij deze artikelen gerealiseerde overschrijdingen van resp. f 0,2 min., f 2,1 min. en f 2,6 min. zijn het gevolg van de afschaffing van artikel 12 van de Comptabiliteitswet 1976, waardoor toevoeging van in 1986 onbesteed gebleven middelen aan de begroting 1987 achterwege is gebleven. De onbesteed gebleven middelen 1986 bedragen resp. f 0,8 min., f 3,5 min. en f 3,4 min. Het gerealiseerde totaal «aan te gane verplichtingen ex art. 16 CW 1976» bij artikel U029 is achtergebleven bij het in de raming opgenomen maximum. De oorzaak is gelegen in de lange «procesgang» bij het toezeggen van subsidies in het kader van nieuwe APV-regelingen. Artikel U036. De op dit artikel voor experimenten ter ondersteuning van de beleidsvorming gericht op behoud, herstel en bevordering van de arbeidsgeschiktheid gereserveerde middelen zijn slechts ten dele aangesproken. De gerealiseerde onderuitputting ad ca. f 0,7 min. is hoofdzakelijk aan bovenstaande ontwikkeling toe te schrijven. Artikel U037. Het gerealiseerde gemiddelde volume 1987 (1682) is iets achtergebleven bij het in de raming opgenomen aantal (1715). Het bij deze regeling opgetreden overschot ad ca. f 1,9 min. is het gevolg van deze iets achterblijvende volumeontwikkeling. Artikelen U038 en U039. Nabetalingen - voor zowel premie- als rijksbijdragen - op afrekeningen over voorgaande jaren zijn lager dan de in de begroting hiervoor gereserveerde bedragen, waardoor overschotten van resp. f 0,5 min. en f 0,2 min. zijn opgetreden. Artikel U041. De kasrealisatie 1987 van de «Toeslagenwet» beloopt ca. f 460 min. en vertoont dientengevolge een onderuitputting van ca. 300 min. Deze meevallende kasontwikkeling is zeer waarschijnlijk toe te schrijven aan overgangsproblemen, waardoor vertragingen zijn opgetreden in het declaratiepatroon van de bedrijfsverenigingen naar het Toeslagenfonds. Artikel U043. De gerealiseerde onderuitputting ad ca. f 128 min. is in belangrijke mate ( ± f 73 min.) toe te schrijven aan positieve effecten in de exploitatiesfeer, waardoor minder c.q. lagere aanvullende vergoedingen zijn verstrekt. Het restant ( ± f 55 min.) van de meevallende uitgavenontwikkeling is het gevolg van lagere personeelsuitgoven die samenhangen met een lager dan toegestaan volumeniveau in de sociale werkvoorziening. Artikel U044. De financiële afwikkeling van de zg. «oude BKRregeling» heeft in 1987 tot ca. f 6,7 min. hogere uitgaven geleid dan de hiervoor in de begroting gereserveerde middelen. Artikel U045. De bij dit artikel tegenvallende uitgaven zijn in z'n geheel toe te schrijven aan de gehanteerde bevoorschottingssystematiek, waardoor de financiële weerslag van de in het 2e wetsvoorstel gemelde volumemeevaller van ca. 9300 personen gedeeltelijk in 1988 tot uitdrukking zal komen. Artikel U046. Als gevolg van vertragingen in de installaties van diverse commissies is in 1987 van het beschikbaar begrotingsbedrag ad f 7,0 min. ca. de helft aan kasuitgaven gerealiseerd.


3

Artikelen U047 en U047A. De ten opzichte van de beschikbare middelen meevallende uitgaven 1987 van resp. ca. f 97,6 min. en f 4 , 0 min. zijn toe te schrijven aan zowel lagere volumes als lagere gemiddelde uitkeringen dan waarmee rekening was gehouden. Artikel U048. De gerealiseerde onderuitputting van ca. f 205,6 min. bij de ABW wordt voornamelijk veroorzaakt door een meevallende volumeontwikkeling van ± 15 000 uitkeringen. Deels is dit toe te schrijven aan een naijling van de wijziging in de Rww per 1 maart 1985 inzake het opnemen van part-time werkzoekenden. Hierdoor heeft een overheveling plaatsgevonden van de «Bijstand aan thuiswonenden» naar de Rww. Voorts is ook de kentering in het aantal echtscheidingen sinds 1985 van invloed op de realisatie. Hiertegenover staat een iets hogere gemiddelde uitkering dan oorspronkelijk geraamd. Artikelen U049, U050, U052 en U053. De bij deze artikelen gerealiseerde - relatief kleine - overschotten en tekorten zijn toe te schrijven aan te verwaarlozen volume danwei nominale-ontwikkelingen. Artikel U050A. Van de 600 sociale rechercheurs waarmee rekening was gehouden in het beschikbaar begrotingsbedrag, bedroeg het gerealiseerd aantal in 1987 ± 300. De gerealiseerde onderuitputting ad ca. f 22,5 min. is hieraan toe te schrijven. Artikel U051. De ontvangsten (aflossingen en rente) in het kader van de leenbijstand zijn hoger uitgevallen dan oorspronkelijk geraamd. Bovendien is er minder leenbijstand ter voorziening in bedrijfskapitaal verstrekt. De meevallende uitgaven 1987 van ca. f 16,7 min. zijn hier het gevolg van. Artikel U054. De financiële afwikkeling in 1987 van de regeling «Uitkeringen aan echte minima 1986» is ± f 10,6 min. lager dan het in de begroting geraamde bedrag. Een iets te hoog geraamd volume is oorzaak van de onderuitputting. Artikel U063. De uitgaven ten behoeve van de CVV's en CBB's zijn iets hoger dan de hiervoor op artikel 63 gereserveerde middelen. Voor 1987 heeft dit geresulteerd tot ca. f 1,1 min. hogere uitgaven. Bovendien moet een bedrag van f 0,7 min. worden overgeboekt naar de Rijksgebouwendienst i.v.m. bouwkundige voorzieningen t.b.v. enkele CVV's. Het resulterende totaaltekort wordt gecompenseerd op artikel U067 «Centrale projecten». Artikel U064. De meevallende uitgavenontwikkeling 1987 bij het «Leerlingwezen» wordt veroorzaakt door een lagere instroom van cursisten alsmede van vertragingen in de kassfeer. Het gerealiseerde overschot (ca. f 24,8 min.) wordt als volgt aangewend: -

Compensatie ten behoeve van het zgn. «1000-banenplan» Vrijvallende middelen Totaal

f 14,0 min. f 10,8 min. f 24,8 min.

Een bijkomend gevolg van de vertragingen in de kasafwikkeling van verplichtingen, is dat meer verplichtingen na 1987 betaald gaan worden, dan waarmee rekening was gehouden in het «maximum aan te gane verplichtingen ex art. 16 CW 1976». De gerealiseerde overschrijding van f 39,2 min. bij de verplichtingen is hiervan het gevolg.


4

Artikel U065. De afwikkeling van de zgn. «oude BKE-projecten» en de zgn. «Proefprojecten Praktijkleerplaatsen» hebben tot ca. f 0,6 min. hogere uitgaven geleid dan de hiervoor in de begroting geraamde middelen. Artikel U066. De toename van de «scholingscomponent» in het Taakstellend beleid heeft ertoe geleid dat het historisch vastgestelde kaspatroon is gewijzigd. Rekening houdend met een aantal correcties t.w.: -

overheveling uit art. 67 overheveling van PNL-gelden (Biza) heraanwending ESF

f 10,2 min. f 0,5 min. f 3,2 min. f 13,9 min.

zijn de kasuitgaven 1987 ca. f 22,5 min. hoger dan het gecorrigeerd begrotingstotaal. De begroting 1988 en de meerjarenraming vanaf 1989 zullen voor bovenstaande ontwikkeling gecorrigeerd moeten worden. Artikel U067. T.o.v. het beschikbaar begrotingsbedrag dienen correcties te worden verwerkt voor de overheveling van het zgn. «1000-banenplan» ad f 18,6 min. Hierna ontstaat een onderuitputting van ca f 16,6 min. wat gedeeltelijk dient ter compensatie van de mutaties genoemd bij de artikelen U063 en U066. Het restant aan lagere kasuitgaven valt vrij. Het maximum «aan te gane verplichtingen» is met ca f 15,8 min. overschreden. Dit is veroorzaakt doordat extra ontvangsten van het ESF opnieuw aangewend mogen worden. In het verplichtingenmaximum was hiermee geen rekening gehouden. Artikel U068. De bij dit artikel opgetreden onderuitputting van ca. f 9,8 min. kan worden toegeschreven aan het trager tot betaling komen van verplichtingen, die in het kader van de «Maatregelen ten behoeve van langdurig werklozen» en het «JOB-plan» zijn aangegaan. Te zamen met de in het 2e wijzigingsvoorstel gemelde verlaging van f 33 min. is een totale onderuitputting van ca. 42,8 min. gerealiseerd. De meerjarenraming dient als gevolg van het bovenstaande met ca. f 30 min. te worden opgehoogd. Artikel U069. Als gevolg van vertragingen in de invoeringsdatum alsmede de tijd die verstrijkt tussen toezegging en daadwerkelijke plaatsing zijn de uitgaven 1987 in het kader van de GWJ/JWG ca. f 21,2 min. lager dan het gecorrigeerd beschikbaar begrotingsbedrag. Artikel U070. De uitgaven in het kader van de afwikkeling van de Terugploegprogramma's zijn ca. f 1,5 min. lager dan de hiervoor gereserveerde middelen, aangezien een aantal projecten niet worden uitgevoerd. Artikel U071. Het bij dit artikel gerealiseerde overschot bevat twee overboekingen naar het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ten behoeve van bouwkundige voorzieningen ANS en CVV's (totaal ca. f 13,0 min.) en een overboeking van ca. f 1,442 min. naar het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen in verband met afwikkeling van PBVE-projecten. Zoals reeds gemeld in het 2e wijzigingsvoorstel blijft de financiële afwikkeling van verplichtingen van de zgn. «oude aanvullend beleidprogramma's» achter bij de in de raming gereserveerde middelen. Van de totale onderuitputting ad ± f 90 min. (f 20 min. in dit wetsvoorstel en f 70 min. in het 2e wijzigingsvoorstel) zal ca. f 60 min. in latere jaren tot betaling komen. De meerjarencijfers zullen aan deze ontwikkeling aangepast moeten worden.


b

Artikelen U080, U081 en U082. De gerealiseerde onderuitputtingen op deze artikelen zijn voornamelijk het gevolg van een lagere remigratie naar Suriname dan waarmee rekening was gehouden in de begrotingsbedragen. In het totaaloverschot ad ca. f 10 min. zit begrepen een overboeking naar het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen ten behoeve van zgn. «Cumi-faciliteiten». Artikel U086. In het beschikbaar begrotingsbedrag was rekening gehouden met de invoering van de zakgeldverhoging per 1 januari 1987. De verhoging is echter pas per 1 juli 1987 geëffectueerd. Het gerealiseerde overschot ad ca. f 1,7 min. is hieraan toe te schrijven. Artikel U09I. De lagere uitgaven bij Subsidies DCE ad ca. f 1,9 min. zijn het gevolg van vertragingen bij de implementatie van onderdelen van enkele projecten met name op het gebied van «Vrouwen en Minderheden» en «Landelijke Ondersteuning». Hierdoor is ook het maximum «aan te gane verplichtingen» voor latere dienstjaren achtergebleven bij de raming. Ontvangsten Algemeen Ten opzichte van de oorspronkelijke ontvangstenraming is in z'n totaliteit een bedrag van f 266,9 min. aan hogere ontvangsten gerealiseerd. Hiervan was reeds een bedrag van f 145,1 min. gemeld in de Voorjaarsnota (gedrukte stukken 1987/1988, 19 980, nr. 1). Daarnaast is in dit wetsvoorstel rekening gehouden met f 137,7 min. mutaties uit de Voorlopige Rekening 1987, alsmede met nadere wijzigingen die na de Voorlopige Rekening zijn opgetreden. Samenvattend ontstaat het volgende beeld: 1. 2. 3.

Voorjaarsnota Voorlopige Rekening 1987 Nadere wijzigingen: - Ontvangsten ESF - Diverse ontvangsten Arbvo - Diversen

+ +

f 145,1 min. 137,7 min.

I- f 18,4 min. + f 3,0 min. -/- f 0,5 min.

-/Voorgestelde verhoging

+

f

15,9 min. 266,9 min.

Artikel MOOI. In de raming is voor terugontvangsten AAW-premie een «pm-post» opgenomen. De boven de raming uitgaande ontvangsten zijn voor het merendeel hieraan toe te schrijven. Artikel M002. In de raming is rekening gehouden met een verrekening met het Bezitsvormingsfonds van f 4,0 min. ter compensatie voor uitgaven in het kader van de Jeugdspaarwet. Aangezien de uitgaven van de Jeugdspaarwet aanzienlijk minder zijn geweest dan daarvoor was geraamd, kon de verrekening achterwege blijven. De lagere ontvangsten zijn hier het gevolg van. Artikel M003. Een correctieboeking uit 1986 van ca. f 0,7 min. is er de oorzaak van dat het in de raming opgenomen totaalbedrag niet geheel is gerealiseerd.


6

Artikel M004. Van de totaalontvangsten ad ca. f 229,6 min. was reeds een bedrag van f 176 min. in de Voorjaarsnota (gedrukte stukken 19 980 nr. 5) gemeld. De ontvangsten hebben voornamelijk betrekking op restituties van in het verleden te hoog bevoorschotte bedragen, die vanwege het onvoorspelbare karakter in de oorspronkelijke begroting als «pmpost» zijn opgenomen. Artikel M005. De oorspronkelijke raming van dit artikel ad f 808,1 min. is reeds bij Voorjaarsnota gecorrigeerd met -/- f 32,1 min. Ten opzichte van deze gecorrigeerde raming (f 776 min.) is een bedrag van ca. f 25 min. meer ontvangen. De hogere ontvangsten zijn het gevolg van onvoorziene hogere ontvangsten van AAF/AOF in verband met verrekeningen over voorgaande kwartalen. Artikel M006. De bijdragen 1987 uit de ESF ten behoeve van WSWprojecten belopen ca. f 3 min. In de raming was een «pm-post» opgenomen. Artikelen M007, M008, M011 en M013. De ontvangsten hebben betrekking op restituties van in het verleden te hoog bevoorschotte bedragen. Vanwege het onvoorspelbare karakter van de posten zijn in de begroting «pm-posten» opgenomen. Artikel M009. De boven de raming uitgaande ontvangsten zijn toe te schrijven aan restituties van achteraf gebleken te hoge bevoorschottingen. Artikel M010. Voor bijdragen uit het ESF ten behoeve van werkgelegenheidsprojecten is een bedrag geraamd van f 33 min. Boven deze taakstelling uitgaande ontvangsten mogen in de uitgavensfeer weer worden aangewend. De uitgavenraming 1988 e.v.j. zal hiervoor worden gecorrigeerd. Artikel MO12. Hogere vergoedingen voor Tewerkgestelde erkende gewetensbezwaarden hebben geleid tot meer ontvangsten van ca. f 1,6 min. dan geraamd in de begroting. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. de Koning


7

BIJLAGE 1

Rapport bij de rekening 1987 Hoofdstuk XV, Sociale Zaken en Werkgelegenheid september 1988 Algemene Rekenkamer

1. INLEIDING De Algemene Rekenkamer heeft haar onderzoek naar de rekening 1987 van begrotingshoofdstuk XV afgesloten. Ingevolge artikel 86 van de Comptabiliteitswet 1976, zoals dat bij de wet van 23 december 1987, Stb. 606 is gewijzigd - de zogenaamde derde wijziging - legt zij de resultaten van dit onderzoek neer in een rapport. Het onderzoek naar de rekening is erop gericht dat de Rekenkamer redelijke zekerheid verkrijgt, dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig zijn en dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Dit wordt het rechtmatigheidsonderzoek genoemd. De reikwijdte beperkt zich tot de rekening zelf en behelst derhalve geen rechtmatigheidsonderzoek door de Rekenkamer naar de aanwending van gelden door derden. In het verslag 1987 (deel 1, punt 3.3) heeft de Rekenkamer medegedeeld dat zij het rechtmatigheidsonderzoek - te beginnen met de rekening 1987 - op een andere wijze heeft ingericht en het heeft aangeduid met rechtmatigheidsonderzoek nieuwe stijl (RONS). 1.1. Rechtmatigheidsonderzoek nieuwe stijl Het RONS is ingegeven door twee belangrijke ontwikkelingen. Enerzijds schrijft de derde wijziging van de Comptabiliteitswet 1976 met ingang van 1987 een versnelling van de verantwoordingsprocedure voor. Anderzijds is er de laatste jaren een verandering in de controlemethodieken. Er is sprake van een ontwikkeling van gegevensgerichte naar systeemgerichte controle. Deze laatste veronderstelt een goede administratieve organisatie en een samenhangend geheel van maatregelen dat de goede werking van de administratie dient te garanderen. Aan het RONS ligt de overtuiging ten grondslag dat de Rekenkamer niet alles kan en wil controleren. Zij gaat dus selectief te werk. Daarom maakt zij allereerst zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van door anderen verrichte controles, met name die van de departementale accountantsdiensten; een bevoegdheid, neergelegd in artikel 67 van de Comptabiliteitswet 1976. Voor de Rekenkamer is het dan ook essentieel inzicht te hebben in de controlesituatie op het departement en de wijze waarop de accountantsdienst van het departement (AD) functioneert. Een belangrijk onderdeel van het RONS is er op gericht dit inzicht op te leveren. Randvoorwaarden voor een goede accountantscontrole zijn een goede administratieve organisatie, een goede interne controle en een adequate geautomatiseerde financiële administratie. Daarnaast zijn van belang de organisatie en personeelsbezetting van de AD, het controlebeleid en de uitvoering ervan. In het RONS wordt aan al deze punten aandacht besteed. Een bijzondere plaats wordt ingenomen door het zogenaamde roulerend onderzoek, waarin elk jaar een of meer gedeelten van de accountantscontrole grondig worden doorgelicht. Naast de onderdelen van het RONS gericht op het verwerven van inzicht in de controlesituatie verricht de Rekenkamer ook - waar zij dat gewenst en mogelijk acht - onderzoek naar bepaalde (categorieën van) uitgaven en ontvangsten, het zogenaamd «aanvullend onderzoek».


8

In 1988 zullen naast de uitgaven en ontvangsten ook de verplichtingen in het RONS betrokken worden. Uiterlijk op 1 juni volgend op het dienstjaar waarop de controle betrekking heeft, ontvangt de Rekenkamer de accountantsrapporten. Het RONS voorziet erin dat de resultaten van de accountantscontrole worden beoordeeld en verwerkt. Daarbij wordt rekening gehouden met de uitkomsten van het RONS naar de controlesituatie. Centrale vraag voor de Rekenkamer bij de beoordeling en de verwerking van de accountantsrapporten is of redelijke zekerheid is verkregen dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig en dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Het RONS mondt uit in rapporten bij de rekening. In de hierin als slothoofdstuk opgenomen conclusies doet de Rekenkamer een uitspraak over de rechtmatigheid van de in de rekening opgenomen uitgaven en de volledigheid van de in de rekening opgenomen ontvangsten. In deze conclusies geeft de Rekenkamer aan of zij op grond van haar onderzoek naar de controlesituatie, de resultaten van de accountantscontrole en indien uitgevoerd - de bevindingen uit haar aanvullend onderzoek, die redelijke zekerheid heeft. Indien zij die redelijke zekerheid niet heeft, geeft zij de oorzaken daarvan, zowel bij de uitgaven als bij de ontvangsten, aan. De conclusies omtrent de rechtmatigheid van de in de rekening 1987 opgenomen uitgaven vormen een aflopende reeks: - redelijke zekerheid; - voor het grootste deel van de uitgaven redelijke zekerheid; - voor een gering deel van de uitgaven redelijke zekerheid; - geen zekerheid. Ten aanzien van de volledigheid van de in de rekening 1987 opgenomen ontvangsten kunnen slechts twee typen conclusies getrokken worden: - redelijke zekerheid; - geen zekerheid. De conclusies vormen de basis voor de oordeelsvorming van de Rekenkamer over de rijksrekening die door de minister van Financiën ingevolge artikel 86 A, tweede lid, Comptabiliteitswet 1976 ter goedkeuring aan de Rekenkamer zal worden toegezonden. De Rekenkamer wijst erop dat haar onderzoek betrekking had op de rekening zoals die ingevolge artikel 86, tweede lid, Comptabiliteitswet 1976 aan de Rekenkamer is toegezonden. De bedragen worden pas definitief met het aannemen van de slotwet(voorstellen). 1.2. Opbouw van het rapport In hoofdstuk 2 worden de bevindingen van het onderzoek naar de controlesituatie weergegeven. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: - de randvoorwaarden voor accountantscontrole; - de controle van de AD; - de resultaten van het roulerend onderzoek. In hoofdstuk 3 zijn door de Rekenkamer van belang geachte controlebevindingen opgenomen die direct op de uitgaven en ontvangsten betrekking hebben. Deze bevindingen zijn het resultaat van de departementale accountantscontrole en van het aanvullend onderzoek van de Rekenkamer.


9

In het kader van de totstandkoming van het rapport bij de rekening is met de minister over de bevindingen gecorrespondeerd. In april en juni 1988 heeft de Rekenkamer haar bevindingen om commentaar voorgelegd. De minister reageerde in juni en juli 1988. De reactie van de minister is in het rapport verwerkt. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies van de Rekenkamer.

2. CONTROLESITUATIE 2 . 1 . Financiële omvang Overzicht van de uitgaven en ontvangsten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (bedragen x f 1 miljoen). sectoren

1987

uitgaven: Ministerie Algemene beleidsaangelegenheden Arbeid Sociale zekerheid Arbeidsvoorziening Internationale zaken Emigratie Tewerkstelling erkende gewetensbezwaarden militaire dienst Emancipatiebeleid

133 94 117 15 989 1.086 2 30 51 27

totaal

17 529

ontvangsten: Samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen met Wet sociale werkvoorzieningloon Restituties, renten en aflossingen Europees Sociaal Fonds Overigen totaal

802 230 60 88 1 180

2.2. Randvoorwaarden 2.2.1. Administratieve

organisatie en interne

controle

Op het terrein van het financieel beheer zijn binnen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid veel ontwikkelingen gaande. In april 1987 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn «Totaalaanpak comptabel bestel» aan de minister van Financiën gepresenteerd. De problematiek kent bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een extra dimensie door de gelijktijdige implementatie van de managementfilosofie inzake decentralisatie en integratie van beleid en beheer in de decentrale sectoren. Met betrekking tot de financiële functie heeft het ministerie een eindsituatie voor ogen waarbij de verschillende sectoren van het departement een eigen verantwoordelijkheid dragen voor het financieel beheer, inclusief de basisregistratie, de interne controle, de kredietbewaking en de rapportering over de begrotingsuitvoering aan de centrale directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ). Deze directie kan zich dan meer richten op haar coördinerende, adviserende en toezichthoudende functie. Zij blijft verantwoordelijk voor de centraal gevoerde administratie.


10

In september 1987 is de stuurgroep Verbetering Financieel Beheer (VFB) door de minister ingesteld. De stuurgroep heeft tot taak voor 1990 het financieel beheer op het vereiste niveau te brengen. Onder deze stuurgroep ressorteren projectteams en werkgroepen die aan de hand van taakopdrachten en planning de beoogde verbetering trachten te realiseren. Een van de teams is belast met de implementatie van aanbevelingen ter zake van de verbetering van de administratieve organisatie. De departementale accountantsdienst (AD) heeft in de periode april 1986 tot oktober 1987 met medewerking van een openbaar accountantskantoor een onderzoek ingesteld naar de opzet van de administratieve organisatie bij het departement. De werking van de geautomatiseerde systemen is niet in dit onderzoek betrokken. Tijdens het onderzoek zijn per organisatorische eenheid in afzonderlijke deelrapporten beschrijvingen vervaardigd van de administratieve organisatie waarin ook bevindingen en aanbevelingen zijn opgenomen. De onderzoeken hadden ten doel een basis te leggen voor het opstellen van een controleprogramma door de AD om deze in staat te stellen een volkomen controle uit te voeren die dient uit te monden in een verklaring bij de financiële verantwoording van het departement. De beschrijvingen van de bestaande administratieve organisatie zijn niet in eerste instantie opgesteld ten behoeve van de beleidsdirectie(s). In het eindrapport van dit onderzoek zijn per directoraat-generaal de tekortkomingen in de administratieve organisatie en de interne controle samengevat. Tijdens het onderzoek is getoetst aan te stellen minimumeisen waaraan de administratieve organisatie en de interne controle moeten voldoen om een betrouwbare financiële verantwoording mogelijk te maken. Deze minimumeisen hadden onder meer betrekking op organisatiebeschrijving, vastlegging van taken en bevoegdheden, voorschriften, interne controlemaatregelen, de mate van vastlegging en de controleerbaarheid van processen. Uit het onderzoek kwam naar voren dat vrijwel overal belangrijke tekortkomingen ten opzichte van de te stellen minimumeisen werden geconstateerd. Aanbevelingen worden gedaan om binnen het gehele departement aan deze eisen te kunnen voldoen. De voornaamste conclusies van het onderzoek zijn: - in een groot aantal gevallen is niet duidelijk hoe verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden zijn geregeld. Daarnaast ontbreken veelal werkinstructies en richtlijnen ten aanzien van de taakuitoefening; - diverse budgethouders voelden zich niet verantwoordelijk voor de aan hen toegewezen begroting. Dit werd veroorzaakt door het feit dat zij onvoldoende informatie krijgen om de begrotingsuitputting te kunnen bewaken en/of door het feit dat ten laste van de hen toegewezen budgetten uitgaven worden gebracht welke niet door de budgethouder beheerst kunnen worden; - in een aantal gevallen is sprake van ongewenste vermenging van functies, waardoor onduidelijkheden inzake voortgangscontroles en financiële verwerking ontstaan; - er dient binnen het ministerie meer aandacht besteed te worden aan de juistheid van de betaalde personeelskosten (salarissen, vaste vergoedingen en dergelijke); - er is onvoldoende aandacht voor de juistheid, volledigheid en tijdigheid van de verwerking van gegevens in geautomatiseerde systemen. De Rekenkamer stelde vast dat aan de aanbevelingen uit de verschillende onderzoeksrapporten tot op heden onvoldoende aandacht is besteed, waardoor het praktisch nut van de beschrijvingen van de administratieve organisatie voor de sectoren van het departement


11

vooralsnog gering is gebleken. Wel zullen de beschrijvingen basismateriaal vormen voor het departement bij de verbetering van de administratieve organisatie. Oorzaken van deze onvoldoende aandacht zijn onder meer een gebrek aan deskundig personeel in de sectoren en de snelle veroudering van de beschrijvingen als gevolg van ingrijpende ontwikkelingen bij het ministerie, zoals de decentralisatie van belangrijke functies en het feit dat soms gedacht wordt dat de beschrijvingen alleen voor de AD zijn bestemd. De stuurgroep VFB heeft maatregelen voorgesteld ter verkrijging van meer financieel-administratief personeel dat onder begeleiding van externe deskundigen, de aanbevelingen bij de sectoren kan implementeren. Ter verbetering van de financieel-administratieve functie van de sectoren zal een formatie-uitbreiding van de diverse sectoren met in totaal 17 plaatsen gerealiseerd worden. De minister ging in zijn commentaar op de bevindingen van de Rekenkamer nader in op de in gang gezette ontwikkelingen en impulsen voor de verbetering van de administratieve organisaties en de interne controle op decentraal niveau. Hij benadrukte het belang van een integrale aanpak, waarbij de totale financiële bedrijfsvoering in het geding is; de exercitie dient niet beperkt te blijven tot uitsluitend versterking van de accountantscontrole. Hij merkte op dat de financiële administratie vooralsnog uit overwegingen van doelmatigheid, continuïteit, functiescheiding en in verband met formatieve randvoorwaarden, behoudens die van de rekenplichtige diensten, geconcentreerd blijft bij CDFEZ. Verbijzonderde interne

controle-afdelingen

De afdeling Interne Controle (IC) van de CDFEZ en de Rijksconsulentschappen zoals die in 1987 gegroepeerd waren in de Centrale Leiding Buitendienst (CLB) van het directoraat-generaal Sociale Zekerheid kunnen worden beschouwd als verbijzonderde IC-afdelingen. De afdeling IC is in 1987 belast geweest met controle-activiteiten in brede zin die betrekking hadden op de financiële verantwoording maar ook op de hieraan ten grondslag liggende maatregelen van administratieve organisatie en interne controle, met name die van CDFEZ zelf. De bescheiden omvang van de formatie van de afdeling (vier plaatsen) heeft veroorzaakt dat een groot deel van de tijd in 1987 besteed is aan het toetsen en begeleiden van de ontwikkeling van het nieuwe geautomatiseerde begrotingssysteem. Na de herstructurering van CDFEZ zal de afdeling IC geïntegreerd worden in een afdeling Administratieve Organisatie en Toezicht; deze afdeling zal toezicht houden op de gang van zaken bij CDFEZ en een coördinerende taak vervullen bij de interne controle-activiteiten binnen de sectoren van het departement. De rijksconsulenten verrichten onder meer controles in wetstechnische zin op de declaraties en kostenopgaven ingediend door de gemeenten met betrekking tot de uitvoering van de Algemene bijstandswet, de Wet sociale werkvoorziening en de Wet werkloosheidsvoorziening. De Rekenkamer merkte op dat onvoldoende overleg heeft plaatsgevonden tussen de AD en de betrokken beleidsdirectie over aard en omvang van de controle van de rijksconsulenten. Opgemerkt wordt dat de opzet van de rijksconsulentschappen met ingang van 1988 een aantal organisatorische veranderingen heeft ondergaan en dat er een nieuw programma van toezicht voor 1988 is opgesteld. Als gevolg van deze wijzigingen is de bestaande beschrijving van de administratieve organisatie niet meer actueel. Dit leidt tot vertraging in de voor deze sector op te stellen controleprogramma's van de AD, die afgestemd dienen te worden op de te wijzigen beschrijvingen.


12

2.2.2. Geautomatiseerde

systemen

De CDFEZ is verantwoordelijk voor de financiële verslaglegging van het departement; ten behoeve ven de begrotingsadministratie wordt gebruik gemaakt van het Overheids Departementale Begrotingsadministratiesysteem (ODB-systeem). Het ODB-systeem beantwoordt niet aan de eisen van een adequaat begrotingsbeheer en -uitvoering. Bij de sectoren van het departement zijn verschillende financiële en basisregistratiesystemen in gebruik. Overzicht geautomatiseerde systemen (x f 1 miljoen) systemen

belangrijkste gebruiker(s)

Crediteuren-, voorschotten- en verplichtingenadministratie (FAS/ODB) Jeugdspaarwet (JSW) Ambtenaren Premie Spaarregeling (APS) Personeelsinformatie, lonen en salarissen (IPA) Arbvo Maatregelen (AMS)

CDFEZ en directoraat-generaal Arbeidsvoorziening

Arbeidsplaatsverbetering (APV) Wet sociale werkvoorziening (WSW) Complementaire Sociale Voorzieningen (CSV) Bijstand declaraties en voorschotten (BDB) Echte minima Zakgeldadministratie Debiteuren-, crediteuren, verplichtingen-, voorschotten- en grootboekadministratie (FAS-SA)

omvang van de registratie

19 000 55

CDFEZ CDFEZ

0,1 centrale directie Personeelsmanagement directoraat-generaal Arbeidsvoorziening directoraat-generaal van de Arbeid directoraat-generaal Sociale Zekerheid directoraat-generaal Sociale Zekerheid directie Bijstandszaken directie Bijstandszaken afdeling Tewerkstelling Erkende Gewetensbezwaarden Dienst voor het Stoomwezen Loontechnische Dienst directie Emigratie

500 500 11 3.100 2.500 10 400 111 48 2 2 37

De gegevens uit de diverse systemen bij de sectoren worden al dan niet langs geautomatiseerde weg verwerkt in het ODB-systeem. De meeste systemen worden verwerkt bij het Rijks Computercentrum (RCC); de overige bij het computercentrum van het departement. Overheids Departementale

Begrotingsadministratiesysteem

De centrale accountantsdienst van het Ministerie van Financiën (CAD) heeft over 1987 een positieve mededeling (dd. 7 april 1988) verstrekt omtrent de betrouwbaarheid en continuïteit van de verwerkingsorganisatie van het RCC voor zover die betrekking heeft op het ODB-systeem. In deze mededeling oordeelde de CAD dat het stelsel van maatregelen en procedures gericht op de betrouwbaarheid en continuïteit van de gegevensverwerking heeft voldaan aan redelijkerwijs te stellen eisen. Over het jaar 1987 zijn geen systematische afwijkingen van betekenis gebleken ten opzichte van het beoordeelde stelsel van maatregelen en procedures. Wel zijn door de CAD enkele op de gebruikersorganisatie betrekking hebbende opmerkingen gemaakt, die van belang zijn voor het departement om een goede accountantscontrole te realiseren. Interdepartementale

Personeelsinformatie

Automatiseringssysteem

De salarisadministratie van het departement wordt bij het RCC verzorgd met behulp van het Interdepartementale Personeelsinformatie


13

Automatiserings (IPA-)systeem (zie verslag 1987, punt 3.7.2). Het beheer over het systeem wordt gevoerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het onderzoek naar de opzet, de werking van, alsmede het beheer over het IPA-systeem is opgedragen aan de CAD. De controle van de CAD moet uitmonden in een mededeling die kan worden gebruikt door de AD's van de deelnemers aan het IPA-systeem bij hun oordeelsvorming over de verantwoorde personeelsuitgaven. De CAD is echter niet gekomen tot een afgerond oordeel over 1987. De AD van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in verband met het ontbreken van een afgerond oordeel van de CAD, aanvullend eigen onderzoek uitgevoerd. Dit onderzoek gaf geen aanwijzingen dat er foutieve salarisbetalingen of berekeningen zijn verricht. Overige systemen De overige geautomatiseerde systemen zijn niet periodiek onderzocht op betrouwbaarheid; een aantal nog nooit. Met de systemen van het directoraat-generaal Sociale Zekerheid wordt een groot financieel belang geregistreerd (f 16 miljard). Opgemerkt wordt dat de systemen WSW, CSV en BDB zullen worden vervangen door een declaratiesysteem dat bij het computercentrum van het departement zal worden verwerkt. Bij de ontwikkeling daarvan is de AD betrokken. In 1986 is door een openbaar accountantskantoor in samenwerking met het EDP-auditbureau van de AD een onderzoek verricht bij het computercentrum van het departement; het rapport verscheen in maart 1987. De conclusies van dit onderzoek waren niet onverdeeld positief. Opgemerkt werd dat de opzet van de fysieke beveiligingsmaatregelen aan redelijk te stellen eisen voldoet, onder voorwaarde dat een calamiteitenplan en een reconstructieplan worden vervaardigd. Tevens werden aanbevelingen gedaan voor organisatorische beveiliging aan de gebruikerszijde, alsmede verbetering van een aantal procedures binnen het computercentrum. Het centrum wordt mogelijk verzelfstandigd. De directeur van de centrale directie Organisatie en Informatie erkende dat er nog tekortkomingen bestaan. Gelet op grote veranderingen ten aanzien van de automatisering (verzelfstandiging directoraat-generaal Arbeidsvoorziening, privatisering computercentrum en nieuwbouw ministerie), alsmede de beperkte huidige middelen zijn prioriteiten gesteld. Zo werd de voorkeur gegeven aan de realisatie van een noodstroomvoorziening. Er heeft nog geen systematische risico-analyse plaatsgevonden. 2.2.3.

Verplichtingen-/kasadministratie

Het ODB-systeem functioneert nagenoeg uitsluitend als verantwoordingsinstrument en niet als beheersinstrument. De kredietbewakingsmogelijkheden van dit systeem worden nauwelijks gebruikt. Uit de rapporten van de afdeling IC blijkt dat bij voortduring grote verschillen bestaan tussen de gegevens volgens de administraties van de budgethouders en die van het ODB-systeem. Deze verschillen moeten grotendeels worden toegeschreven aan afstemmingsproblemen tussen de onderscheiden administraties. In het ODB-systeem, worden niet alle aangegane verplichtingen geregistreerd. De verplichtingenadministratie bij CDFEZ en bij andere dienstonderdelen vertoont gebreken. Op centraal niveau (CDFEZ) kan de volledigheid van de lopende verplichtingen en de aangegane verplichtingen, die in latere jaren tot uitgaven zullen leiden niet worden vastgesteld. Bij diverse dienstonderdelen bestaan interpretatieverschillen ten aanzien van binnen- en buitenlijnse verplichtingen.


14

Bij de invoering van het ODB-systeem is door de betrokken ministers de Coördinatie Commissie Automatisering Financiële Administratie (CAFA) ingesteld. In 1984 besloten de in de CAFA verenigde departementen tot de bouw van een nieuw systeem ter vervanging van het verouderde ODB. In het plan van aanpak van juli 1987 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 395, nr. 14) vermeldde de minister van Financiën dat het nieuwe CAFA-systeem vanaf 1 januari 1988 bij zes ministeries in de praktijk zou worden beproefd. In november 1987 besloot de CAFA dat bij het gereedkomen van nieuwe versies van het gemeenschappelijk ontwerp van de hoofdadministratie, elk departement op eigen wijze richting zal geven aan de realisering van het eindprodukt. Door CDFEZ van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in dit verband besloten in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken een integratie tot stand te brengen tussen het beschikbare functioneel ontwerp van het CAFA I-systeem en de ook bij deze departementen in gebruik zijnde FAS-systemen. Dit zogenaamde CAFAS-systeem zou het voordeel hebben dat de gebruikers reeds vertrouwd zijn met de FAS-systemen. Het CAFAS-systeem moet in februari 1989 operationeel zijn, maar voldoet dan nog niet geheel aan de in het plan van aanpak comptabel bestel (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 395, nr. 14) gestelde eis van een geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie. In de loop van 1989 zal het CAFAS-systeem hiertoe verder worden ontwikkeld, inclusief de benodigde aanpassingen in de basisregistratiesystemen. Dan kan geheel voldaan worden aan de gestelde eisen. Per 1 januari 1990 zal dit systeem volgens planning in gebruik kunnen worden genomen. Gelet op de te verwachten concentratie van werkzaamheden in 1989, zoals het aanbrengen van wijzigingen in het functioneel ontwerp, programmering, testen, conversie en integrale invoering kan getwijfeld worden aan het realiteitsgehalte van de genoemde streefdatum. Bovendien kan de automatisering van de financiële gegevensverwerking niet los gezien worden van de noodzakelijke verbetering van de administratieve organisatie en interne controle welke samen moeten zorgen voor een verbeterd comptabel bestel in een gedecentraliseerde structuur. In zijn commentaar op de door de Rekenkamer uitgesproken twijfel aan de tijdige realisatie van het CAFAS-systeem benadrukte de minister dat dit systeem de integratie vormt van het CAFA-produkt, dat per medio 1988 wordt opgeleverd, en het FAS-systeem dat reeds jaren gehanteerd wordt. Dit geïntegreerde systeem dient vervolgens omgebouwd te worden tot een nieuw apparatuur-concept. De verwerking van het hoofdbestand blijft bij het RCC, dat thans ook het ODB-systeem exploiteert. Door deze benadering is volgens de minister het aantal risicofactoren zo beperkt mogelijk gehouden. Hij acht het van belang dat met harde streefdata wordt gewerkt ten einde de exercitie onder druk te houden. Bovendien merkte hij op dat de eisen die worden gesteld aan een integrale kas- en verplichtingenadministratie nog onvoldoende geformuleerd zijn. Er zal zijns inziens rekening moeten worden gehouden met de verschillen in de departementale werkterreinen, zoals investeringsdepartementen, subsidie- en bestuurlijke departementen, waarbij het gewicht van een verplichtingenadministratie aanzienlijk uiteen kan lopen. De haalbaarheid van de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie hangt volgens hem niet alleen van het CAFAS-systeem af, maar ook van het realiteitsgehalte van de te stellen administratieve eisen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1 988-1989, 20 828, nr. 3

15

Inderdaad laten de geformuleerde eisen naar de mening van de Rekenkamer nog zeker ruimte voor aanpassingen op detailpunten. Wil men echter een geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie realiseren binnen de vastgestelde termijn, dan lijkt een intensief overleg met de minister van Financiën over de aangesneden punten op korte termijn geboden. 2.3. Audit Committee Op 8 juli 1987 is de Commissie departementaal controlebeleid (CDCB) ingesteld. Deze commissie kan als Audit Committee worden beschouwd. Leden van de commissie zijn de plaatsvervangend secretaris-generaal, de directeuren-generaal, de directeur FEZ en de directeur AD. De secretaris-generaal is voorzitter. De commissie heeft tot taak de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te adviseren over het binnen het departement te voeren beleid op het gebied van de controle. In het kader van deze taak moet de commissie jaarlijks een plan opmaken voor de controles voor de komende vijf kalenderjaren, uit te voeren door de AD en de daarmee belaste inspectie- en controle-organen van de directoraten-generaal, directies en afdelingen van het ministerie. De commissie moet het controleplan ter vaststelling aan de minister voorleggen. De commissie is in 1987 voor het eerst bijeengekomen. Bij deze eerste vergadering heeft men zich beraden over de stand van zaken met betrekking tot de administratieve organisatie, de interne controle van het departement en over de verbetering van het financieel beheer. Voor 1988 is nog geen departementaal controleplan opgesteld. De Rekenkamer merkte op dat met name ten aanzien van de verbijzonderde controle-organen afstemmingsproblemen in de controle-activiteiten behandeld zouden kunnen worden in de CDCB. Zij had de indruk gekregen dat de controle-activiteiten onvoldoende op elkaar werden afgestemd. 2.4. Controle door de accountantsdienst 2.4.1. Algemene

informatie

De AD is ingesteld in 1981. Daarvoor was een afdeling van de CDFEZ belast met de financiële controle. In de eerste jaren van zijn bestaan is de AD in belangrijke mate bezig geweest met ondersteunende werkzaamheden zoals het verstrekken van subsidie-adviezen. Daarnaast heeft de AD sinds zijn instelling stappen gezet om zich te ontwikkelen tot een dienst die in staat is een verklaring af te geven bij de rekening. Taakomschrijving Volgens het controleplan Accountantsdienst 1987 e.v. zoals verstrekt aan de minister van Financiën in december 1986 rekent de AD tot haar hoofdtaken: - de controletaken zoals vastgelegd in artikel 3, eerste lid van het Besluit taak departementale accountantsdienst; - de advisering bij de bouw van (financiële) informatiesystemen en de reorganisatie van de administratieve organisatie, ter zake van betrouwbaarheid en controleerbaarheid; - de advisering bij het tot stand komen van nieuwe subsidieregelingen.


16

In deze taken zijn mede begrepen de controle op de doelmatigheid van het gevoerde beheer, van de administraties en het stelsel van interne controlemaatregelen. Organisatie De AD is rechtstreeks onder de secretaris-generaal geplaatst. Gedurende het dienstjaar 1987 was de dienst georganiseerd in vijf groepen waarbij aan elke groep de controle van een of meer sectoren van het departement was opgedragen. Daarnaast is er een algemeen secretariaat, een stafbureau en een EDP-auditbureau. Begin 1988 waren er naar de mening van de Rekenkamer nog enige organisatorische tekortkomingen bij de AD die een goede beheersing van de kwaliteit van de controle in de weg staan: - er is geen handboek bevattende instructies, handleidingen, vragenlijsten enz.; - hoewel beoogd wordt de richtlijn van het Nederlands Instituut van Registeraccountants met betrekking tot de vastlegging van verrichte accountantswerkzaamheden te hanteren, vertoont de dossierinrichting tekortkomingen; - er is geen uniforme tijdverantwoording. De wijze waarop de aan de controles bestede tijd wordt geregistreerd en verantwoord, wordt aan de groepen overgelaten; - er is geen documentatie-afdeling. Voor de uitvoering van rechtmatigheidscontroles is het toetsen aan bestaande en actueel zijnde weten regelgeving een vereiste. In de huidige situatie wordt door de verschillende controlefunctionarissen naar eigen inzicht weten regelgeving verzameld. Vanuit de leiding wordt via stafstukken wel zorg gedragen voor meer specifieke informatie. Blijkens mededeling van de AD wordt eraan gewerkt deze tekortkomingen op te heffen: - in de eerste helft van 1988 zal een concept voor een Handboek AD gereedkomen waarin instructies zullen zijn opgenomen voor de aanpak van de controle, de rapportering, de secretariaatsfunctie enz.; - er wordt gewerkt aan een uniform systeem van planning- en tijdverantwoording dat in 1988 zal worden ingevoerd; - er zal een adequate documentatiefunctie bij het secretariaat worden ingericht. Formatie en bezetting Uit het jaarrapport over 1987 van de AD blijkt dat de door de AD gewenste formatie 71 medewerkers is; de werkelijke formatie en bezetting is 37. 1 januari 1988

1 januari 1987

Registeraccountants overig

formatie

bezetting

formatie

bezetting

4 33

4 33

4 33

4 33

In verband met de voorgenomen verzelfstandiging van het directoraatgeneraal Arbeidsvoorziening zullen in de loop van 1988 8 van de 37 formatieplaatsen worden overgeheveld naar dit directoraat-generaal; verder zullen in het kader van de «afslankingsoperatie» 4 formatieplaatsen verdwijnen. Per saldo resteren 25 formatieplaatsen.


17

In het kader van de versterking van de accountantscontrole en de verbetering van het comptabel bestel is aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de periode 1987 tot en met 1990 een extra bedrag van f 25,7 miljoen toebedeeld. Hiervan is een deel bestemd voor de financiering van extra formatieplaatsen bij de AD. Het andere deel is bestemd voor de verbetering van de administratieve organisatie, inclusief de verplichtingen-/kasadministratie. Op advies van het Audit Committee is besloten de uitbreiding van de AD voorlopig vast te stellen op ten minste 15 plaatsen, zodat een formatie van 40 ontstaat. De definitieve beslissing zal worden genomen, zodra het concept controleplan is besproken met de leiding van de directoraten-generaal. Een optimale vervulling van de taken vergt volgens een berekening van de AD na de verzelfstandiging van het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening een formatie van 50 personen. Volgens de AD kan bij een bezetting van 44 medewerkers een zodanige controle worden uitgevoerd dat de AD tot een accountantsverklaring bij de departementale financiële verantwoording kan komen. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat gesteund kan worden op de werkzaamheden van interne controlemedewerkers en een verbeterde administratieve organisatie bij de sectoren. Een beperking tot 44 brengt met zich mee dat bij een volledige vervulling van de controletaak de adviserende taak niet volledig kan worden uitgevoerd. Ook bijzondere opdrachten zouden in dat geval niet de gewenste aandacht kunnen krijgen. In dit verband is verder van belang dat door de departementsleiding nog niet is besloten gelden ter beschikking te stellen om uitbesteding te financieren ten einde in de bestaande capaciteitstekorten (gedeeltelijk) te voorzien. De geschetste ontwikkelingen op het gebied van de formatie en bezetting baren de Rekenkamer zorg. Uitbesteding^ Het niveau van uitbesteding van accountantscontrole werd door de AD over 1987 als volgt berekend: indirecte uitbesteding (accountantscontrole op subsidies en overdrachtsuitgaven) 70 mensjaren directe uitbesteding 1 mensjaar totaal 71 mensjaren In de CDCB is inmiddels afgesproken, dat met ingang van het dienstjaar 1988 de accountantscontrole bij het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening uitbesteed zal gaan worden. Dit geschiedt vooruitlopende op de voorgenomen verzelfstandiging van dit directoraat-generaal. De omvang van deze uitbesteding wordt door de AD voorlopig getaxeerd op 15 mensjaren. Rapportering Het hoofd van de AD draagt zorg voor doelmatige en tijdige rapportering van de uitkomsten van de werkzaamheden van zijn dienst aan zijn minister. ' De Rekenkamer wijst erop dat over 1987 nog geen uniforme criteria beschikbaar waren voor de berekening van de mate van uitbesteding Vooralsnog zijn de uitbestedingsgegevens van de diverse ministeries niet onderling vergelijkbaar.

Over het dienstjaar 1987 heeft de AD een jaarrapport opgesteld dat bij brief van 3 mei 1988 aan de Rekenkamer is aangeboden. Het grootste gedeelte van de controleresultaten is nader gedetailleerd in afzonderlijke reeds uitgebrachte en nog uit te brengen rapporten.


18

2.4.2.

Controlebeleid

Blijkens het door de AD in 1984 opgestelde beleidsplan is met het oog op een meer doelmatige controle-aanpak in principe gekozen voor de systeemgerichte controle-aanpak. Essentieel hierbij is een passende en goed beschreven administratieve organisatie van de departementsonderdelen. Deze zijn hiervoor verantwoordelijk. In 1985 is een aanvang gemaakt met de voorbereiding van een dergelijke controle-aanpak die moet leiden tot een verklaring bij de departementale jaarrekening. Deze aanvang betrof vooral het beschrijven van de administratieve organisatie als basis voor de te ontwikkelen controleprogramma's. In 1988 zullen de controlegroepen de in samenwerking met een extern accountantskantoor ontwikkelde controleprogramma's gaan gebruiken welke thans in een toetsingsfase verkeren. De AD is nog niet toe aan een volkomen controle gericht op de departementale verantwoording als geheel. In 1987 kende de controle «witte vlekken», dat wil zeggen uitgaven die niet in de controle worden betrokken. Dit betreft met name een deel van de uitgaven in de sfeer van de Sociale Zekerheid (circa f 16 miljard). In januari 1988 is begonnen met het vervaardigen van instructies om alsnog een deel van de uitgaven van de Sociale Zekerheid over 1987 te kunnen controleren. Er zijn onderzoeken, geen volkomen controles, ingesteld naar de uitgaven die zijn verwerkt via het geautomatiseerde bijstandsdeclaratieen voorschottensysteem (financieel belang f 10 miljard). Ook werden binnen het systeem gegenereerde voorschotten in dit onderzoek betrokken. Verder is onderzoek ingesteld naar de uitgaven in verband met de vervroegde uitbestedingsregeling ex-mijnwerkers (f 84 miljoen) en de Toeslagenwet (f 460 miljoen). De overige f 5 miljard is niet in de controle betrokken. Ook de andere sectoren van de begroting met een financieel belang van totaal (uitgaven en ontvangsten) circa f 2 miljard zijn niet op volkomen wijze gecontroleerd. De controlegroepen hebben in 1987 voor een belangrijk deel nog een gegevensgerichte controle-aanpak gevolgd. Hierbij werd grotendeels met de oude, summiere controleprogramma's gewerkt waarbij de begrotingsartikelen globaal zijn gecontroleerd voor zover tijd en menskracht beschikbaar waren. Een uitgebreid controleprogramma welke een uiteenzetting behoort te geven van de invalshoeken van waaruit de controle wordt benaderd, zoals de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne controle enz., ontbreekt nog. Bij de controle van de uitgaven op het gebied van de sociale zekerheid kan de AD gebruik maken van door andere instanties en organen uitgeoefende controles zoals van de accountants die verklaringen afgeven ex artikel 265bis van de Gemeentewet en van de rijksconsulenten. In september 1987 is overeenstemming bereikt over de reikwijdte van de verklaring van de bij de gemeenten fungerende accountants inzake de jaaropgave van de uitkeringskosten ingevolge de Algemene bijstandswet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (I0AZ). Vanaf het dienstjaar 1988 gaat de nieuwe verklaring gelden. De AD zal de verklaringen in haar controle betrekken. De AD is werkzaam met het wegnemen van de kwantitatieve en kwalitatieve gebreken in zijn functioneren. Daarvan getuigen onder meer: - het aantrekken van meer personeel in 1988;


19

- voor de controle over het dienstjaar 1988 zal gebruik worden gemaakt van controleprogramma's, gebaseerd op de vervaardigde beschrijvingen van de administratieve organisatie; - er wordt naar gestreefd de beschrijvingen van de administratieve organisatie steeds up-to-date te houden; - in het kader van het project VFB zijn in 1987 belangrijke stappen gezet om te komen tot verbetering van de administratieve organisatie en versterking van de accountantscontrole. Met betrekking tot het functioneren van de AD merkte de minister op naar aanleiding van de door de Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen dat de in april 1987 gestarte reorganisatie van de AD inmiddels tot een aantal verbeteringen heeft geleid. Aangezien de AD terecht een integrale aanpak nastreeft, betekent een en ander een min of meer gelijktijdig oplossen in 1988 van de door de Rekenkamer gesignaleerde gebreken, hetgeen mede afhankelijk zal zijn van de wervingsresultaten. Immers, aldus de minister, juist het gebrek aan menskracht heeft in het verleden de kwaliteitsbeheersing beïnvloed. 2.4.3. EDP-audit Het EDP-auditbureau bestaat thans uit twee personen maar zal na een voorgenomen reorganisatie bestaan uit een formatie van vier plaatsen. Gebrek aan menskracht is de reden waarom er voor is gekozen de activiteiten van het EDP-auditbureau te beperken tot de betrokkenheid bij ontwerp en implementatie van nieuwe systemen zoals het CAFA I-systeem (CDFEZ), het declaratiesysteem directoraat-generaal Sociale Zekerheid en het AMS-systeem (directoraat-generaal Arbeidsvoorziening). Doelstelling van deze activiteiten is toetsing van de ontwerpen van deze systemen op controle- en beveiligingsaspecten. Het EDP-auditbureau besteedt een deel van de beschikbare tijd aan het vergroten van de automatiserings- en controlekennis van de medewerkers van de AD. 2.5. Roulerend onderzoek Als object voor het roulerend onderzoek is gekozen voor het directoraat-generaal van de Arbeid waarbij met name aandacht is besteed aan de accountantscontrole op de uitgaven ten behoeve van de Arbeidsinspectie (Al). Bij het onderzoek is met name aandacht besteed aan de gehanteerde controle-aanpak en de uitvoering ervan. De uitgaven van het directoraat-generaal waren in 1987 circa f 1 1 7 miljoen. De ontvangsten bedroegen circa f 2 2 miljoen waarvan ruim f 19 miljoen vergoedingen voor ten behoeve van derden door het Stoomwezen verrichte werkzaamheden. De begroting gaf weinig inzicht in de besteding van de middelen. Een prestatiebegroting is nog niet voorhanden. Volgens het beleidsplan van het directoraat-generaal wordt hiernaar gestreefd. Het roulerend onderzoek spitste zich toe op de controle van de AD gericht op de ruim f 5 miljoen materiële uitgaven voor de Al en f 29 miljoen overige beleidsuitgaven. Als richtlijn voor de controle van het dienstjaar 1987 is gehanteerd het op onderdelen nader uitgewerkte controleprogramma «Aanvaardbaar globalere controle-aanpak op korte termijn». Deze richtlijn was opgesteld ten behoeve van de zogenaamde «inhaalactie» waarbij in verband met de gewenste versnelling van de rapportering over de controle van de dienstjaren tot en met 1986 met een globale oordeelsvorming genoegen werd genomen.


20

Voor 1987 is wederom van dit «noodprogramma» gebruik gemaakt. Onder meer werd dit gerechtvaardigd door de grote aandacht die is besteed aan de beschrijving van de administratieve organisatie, het opstellen van controleprogamma's en diverse bijzondere opdrachten. De richtlijn is niet op het directoraat-generaal van de Arbeid toegespitst; een hierop gebaseerd werkprogramma ontbrak. De controle-aanpak door de AD kan als gegevensgericht worden getypeerd en maakt door zijn globale karakter geen aanspraak op de aanduiding van een volkomen controle. De gehanteerde controlerichtlijn betreft voornamelijk cijferbeoordeling. Voorts vonden ten aanzien van de uitgaven voor servicekrachten en beheersuitgaven detailcontroles van bijzondere posten en een eenvoudige steekproef op individuele posten plaats. De controledossiers gaven geen goed inzicht in de mate waarin cijferbeoordeling, de detailcontroles en steekproeven waren verricht. De keuze van de te controleren posten was niet duidelijk. Wegens tijdgebrek en gelet op het geringe financieel belang in 1987 zou de controle op de volledigheid van ontvangsten worden nagelaten. Veelal was niet aangegeven welk financieel belang in hoeverre (%) is gecontroleerd. Een tolerantienorm was niet bepaald. In het controleprogramma voor 1987 bleek geen rekening te zijn gehouden met het op basis van het onderzoek naar de administratieve organisatie wenselijk geachte steekproefsgewijs onderzoek naar de formele en materiële juistheid van ingediende declaraties in gevallen waarin geen accountantsverklaring wordt verlangd. Het komt gewenst voor dat de AD steekproefsgewijs de door derden verrichte accountantswerkzaamheden die worden gebruikt bij de vaststelling van subsidies aan een onderzoek onderwerpt. Van een door de afdeling IC van CDFEZ voorgenomen controle inzake het directoraat-generaal van de Arbeid was de AD niet op de hoogte. Wel verkreeg de AD de rapportage van de afdeling IC met betrekking tot de controle bij CDFEZ ter zake van de door het directoraat-generaal van de Arbeid aangeleverde mutaties. In de controledossiers waren veel stukken opgenomen welke in de algemene dossiers thuishoren. Er ontbrak een recente autorisatielijst. In dossiers van 1987 zaten veel stukken met betrekking tot oude dienstjaren. Er was geen gebruik gemaakt van standaard aantekenvellen. De algemene dossiers waren niet geheel bijgewerkt. Als algemeen oordeel als resultaat van het uitgevoerde roulerend onderzoek komt naar voren dat de dossiers van de AD onvoldoende inzicht bieden in de kwaliteit en kwantiteit van de uitgevoerde controle. Een door middel van een risico-analyse onderbouwd controle- en werkprogramma met prioriteitstelling ontbrak voor het dienstjaar 1987. De gekozen te controleren posten zijn subjectief bepaald. Uit de afwerking van de gecontroleerde posten bleek niet duidelijk tot welk resultaat de controle heeft geleid. De controle geeft geen gekwantificeerd oordeel. In 1988 zal de kwaliteit van de controle verbeterd worden door het hanteren van nieuwe controleprogramma's. De minister merkte in zijn reactie op dat de in het onderzoek betrokken uitgaven geen representatief deel van de begroting 1987 vormen. Ook blijkt volgens hem niet welke normen de Rekenkamer heeft gehanteerd bij de beoordeling van de activiteiten van de AD.


21

De inspanningen welke de AD zich thans getroost om een substantiële bijdrage te leveren aan het project Verbetering Financieel Beheer en, in het verleden, met betrekking tot de administratieve organisatie, gaat uiteraard ten koste van de controlecapaciteit. De Rekenkamer is het eens met de minister dat de in het roulerend onderzoek betrokken uitgaven niet representatief zijn, gerelateerd aan het totaal van de begroting 1987. Het roulerend onderzoek heeft vooral tot doel de oordeelsvorming van de Rekenkamer over de kwaliteit van de controle in het algemeen te versterken. In die zin levert het roulerend onderzoek - gezien de omvang van de AD-controle - wel een representatief beeld op. Over de door de Rekenkamer gehanteerde normen merkt de Rekenkamer op dat getoetst is aan de uitgangspunten, die de AD zelf hanteert als richtinggevend voor het handelen en andere algemene normen ter zake van controle, dossiervorming enz.

3. CONTROLE-UITKOMSTEN 3 . 1 . Bevindingen departementale accountantsdienst Accountantsverklaring Het jaarrapport over 1987 van de AD geeft de uitkomsten van de controle gericht op de departementale financiële jaarverantwoording. De financiële verantwoording bestaat uit de rekening van uitgaven, ontvangsten en lopende verplichtingen en de saldibalans. Deze zijn opgesteld door CDFEZ. De opgave lopende verplichtingen per eind 1987, het garantie-overzicht, het overzicht van de extra comptabele vorderingen en schulden per eind 1987 en de opgave van deelnemingen zijn door de AD opgesteld op basis van de door de sectoren verstrekte gegevens. Het onderzoek van de AD heeft niet geleid tot afgifte van een accountantsverklaring. De directeur van de AD heeft de volgende mededeling verstrekt: «Door mijn dienst zijn controles uitgevoerd van gedeelten van de financiële jaarverantwoording 1987. Deze werkzaamheden vormden over 1987 geen sluitend geheel. Derhalve is door mijn dienst over 1987 geen onderzoek ingesteld naar de getrouwheid van de departementale financiële jaarverantwoording als geheel.» In zijn jaarrapport komt de AD - mede naar aanleiding van een uiteenzetting over uitbesteding van werkzaamheden, formatie en werving - tot de volgende conclusies over het eigen functioneren: - de reorganisatie van de AD is door de weergegeven ontwikkelingen beïnvloed. De daarmee gemoeid zijnde kosten (in tijd en geld) hebben daardoor helaas slechts beperkt effect gesorteerd; - ondanks het beschikbaar komen van gelden voor de accountantscontrole bestaat er tot op heden onvoldoende zekerheid, dat de dienst in de toekomst over voldoende middelen zal kunnen beschikken om de opgedragen taken te kunnen uitvoeren. De AD merkt nog op dat afgifte van een accountantsverklaring, indien tijdig voldoende middelen worden toegekend op zijn vroegst over 1989 mogelijk zal zijn. 3.1.2. Administratieve

organisatie

Als uitvloeisel van het beleidsplan van de AD heeft de dienst in samenwerking met een openbaar accountantskantoor de administratieve


22

organisatie van het ministerie beschreven. Een samenvattend rapport is in 1987 verschenen. Realisering van de aanbevelingen zal leiden tot een administratieve organisatie, die voldoet aan de minimumeisen die een accountsverklaring mogelijk maken. De AD concludeert in haar jaarrapport dat in 1987 belangrijke stappen zijn gezet om te komen tot verbetering van de administratieve organisatie en versterking van de accountantscontrole. In haar jaarrapport besteedt de AD per sector aandacht aan de controleresultaten op dit gebied. In punt 2.1 is de Rekenkamer dieper ingegaan op de administratieve organisatie van het departement. Hoewel de AD heeft geconstateerd dat bij de sectoren van het departement een aantal maatregelen ter verbetering is genomen merkt zij op dat het aanbrengen van verbeteringen in de administratieve organisatie, en soms zelf het beschrijven daarvan, veelal afhankelijk gesteld wordt van verwachte reorganisaties. Vele aanbevelingen op het gebied van de administratieve organisatie hebben echter onafhankelijk van de organisatievorm geldingskracht. Het niet tijdig aanbrengen van verbeteringen onder verwijzing naar komende reorganisaties leidt tot het blijven voortduren van de kans op fouten en het blijven lopen van risico's. Mede in verband met de voorgenomen verzelfstandiging van het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening, is de administratieve organisatie van bijzonder belang. Deze, alsmede de uitvoering van de financieel-administratieve functie bij het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening geeft de Rekenkamer reeds jaren reden tot ernstige bezorgdheid (verslag 1984, punt 5.2.7). In 1986 is bij het directoraat-generaal begonnen met het ontwerpen van een nieuw financieel-administratief systeem, gericht op de financiële besturings- en verantwoordingsfunctie na de voorgenomen verzelfstandiging. Gelet op de trage voortgang moest het invoeren van het nieuwe systeem worden uitgesteld tot 1 januari 1989 (was 1 januari 1988). Gezien dit uitstel heeft de Rekenkamer de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in januari 1988 geschreven, dat zij zich afvroeg of de verbeteringen in de administratieve organisatie gerealiseerd konden worden nog vóór de verzelfstandiging van het directoraat-generaal zijn beslag zou krijgen. Voorts verzocht zij in kennis te worden gesteld van de maatregelen die het tijdig operationeel krijgen van de financiële administratie zullen waarborgen en per welke datum de nieuwe bedrijfsadministratie zal worden ingevoerd. De minister is in zijn antwoord van april 1988 uitgebreid ingegaan op het inmiddels in gang gezette uitvoeringstraject. Met het oog op de nieuwe eisen die de verzelfstandiging met zich mee zal brengen, leek het de minister niet gewenst alle aanbevelingen opgenomen in de beschrijving van de bestaande administratieve organisatie op te volgen. Een door de AD samengesteld overzicht van die aanbevelingen, die ook in de overgangssituatie dienen te worden opgevolgd, wordt inmiddels bij het directoraat-generaal verwerkt. De minister kon nog geen exact antwoord geven wanneer de bedrijfsadministratie zou worden geïmplementeerd. Hij merkte op dat voor een adequate registratie van de bedrijfsvoering en het afleggen van verantwoording over het gevoerde beleid implementatie van de eerder genoemde financiële systemen voldoende is. In haar jaarrapport spreekt de AD nadrukkelijk haar zorg uit over het tijdig operationeel krijgen van het nieuwe financieel-administratief systeem. Zij baseert dit op het feit dat eerst in april 1988 is besloten van


23

welk standaardpakket gebruik zal worden gemaakt. Dit betekent dat pas daarna begonnen is met het toevoegen van specifieke eisen aan het pakket (bijvoorbeeld een verplichtingenadministratie), testen, opleiden enz. De Rekenkamer blijft ook met zorg vervuld over het tijdig in gebruik kunnen nemen van een betrouwbaar systeem. Zij wijst er in dit verband op dat voor een goede overgang naar de nieuwe voorgenomen uitvoeringsstructuur de aanwezigheid van een aanvaardbare financiële administratie een belangrijke voorwaarde vormt. 3.1.3. Bevindingen op het gebied van de uitgaven en ontvangsten Het jaarrapport bevat een groot aantal bevindingen op het gebied van de uitgaven en ontvangsten. Als gevolg van de werkwijze van de AD hebben deze het karakter van het signaleren van incidenten. De bevindingen blijken in een groot aantal gevallen nauw samen te hangen met de tekortkomingen op het gebied van de administratieve organisatie. Een deel ervan is nog voor het opmaken van de jaarverantwoording gecorrigeerd. In het hiernavolgende wordt slechts aandacht voor enige meer structurele problemen gevraagd, terwijl daarnaast enkele gevallen worden behandeld waarin de AD heeft geconstateerd dat gehandeld is in strijd met artikel 66 van de Comptabiliteitswet 1976. Over een aantal bevindingen heeft de Rekenkamer op ambtelijk niveau nader overleg gevoerd met de CDFEZ. Dit betrof: - het niet verrekenen van een bedrag van ruim f 5 miljoen met het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen; - onterechte budgetuitputting voor ongeveer f 3 miljoen; - een boeking in mindering van bezwaar van het uitgavenartikel 1987 in plaats van ten gunste van de middelen voor ruim f 56.000. Het bedrag van ruim f 5 miljoen, dat niet verrekend was, is bij de oorspronkelijke uitgave op een rekening buiten begrotingsverband geboekt. Omdat het bedrag niet tijdig was verrekend met het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen is het bij de jaarafsluiting ten laste van een begrotingsartikel gebracht, dat onderuitputting vertoonde. Overigens is gebleken dat het gekozen artikel onjuist is. Uit informatie van de CDFEZ is gebleken dat het in 1988 van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen ontvangen bedrag alsnog weer zal worden teruggestort. In de onterechte budgetuitputting van ruim f 3 miljoen zijn begrepen vooruitbetalingen voor automatiseringsapparatuur, die eerst in 1988 geleverd zijn (circa f 2,8 miljoen). De directeur van de CDFEZ acht deze uitgaven ook op gespannen voet te staan met de vigerende voorschriften. Hij heeft de secretaris-generaal verzocht een circulaire uit te doen gaan, waarin de betrokken diensthoofden (wederom) wordt verzocht zich te houden aan de geldende voorschriften. In het verslag 1987 (punt 3.15.1) besteedde de Rekenkamer reeds aandacht aan de afwikkeling van het Terugkeerprojectenprogramma (TPP). In verband met de beslissing in 1983 het TPP te beëindigen diende de stichting Nederlands Centrum Buitenlanders (NCB) haar administratie af te sluiten en over te dragen aan het departement. De overdracht heeft per 1 januari 1987 plaatsgevonden aan dë directie Emigratie. In 1987 is van de stichting een bedrag van f 1 746 000 ontvangen. Een bedrag van f 372 000 is uitgekeerd aan personen, wier aanvraag alsnog werd gehonoreerd. Het ontvangen en het betaalde bedrag zijn buiten begrotingsverband geboekt.


24

De AD merkt hierbij op: - een overeenkomst tussen de stichting en de directie Emigratie betreffende de afwikkeling van de TPP is nog niet gesloten; - het is onduidelijk wat de grondslag is van het terugontvangen bedrag; - ontvangsten en uitgaven zijn niet zichtbaar gemaakt in de begroting. Over het omvangrijke terrein van het directoraat-generaal Sociale Zekerheid worden door de AD onder meer opmerkingen gemaakt over de verwerking van de bijstandsuitgaven en de uitvoering van de Toeslagenwet. Over dit laatste onderwerp verrichtte de Rekenkamer aanvullend onderzoek. Daarover wordt gerapporteerd in hoofdstuk 3.2.2. Het globale - onderzoek van de AD naar de verwerking van de uitgaven voor bijstand heeft onder meer geleid tot aanmerkingen ter zake van een aantal ongeautoriseerde bevoorschottingen (circa f 14 miljoen), te hoge bevoorschotting (f 6 miljoen) en onjuiste artikelbelasting (circa f 53 miljoen). Dit laatste is inmiddels gecorrigeerd. Het AD-jaarrapport bevat een aantal opmerkingen over het verlenen van voorschotten. Een voorbeeld daarvan is het vermelden van de vervroegde uittredingsregeling ex-mijnwerkers. De AD merkt daarover op dat door een tegenvallende volume-ontwikkeling in 1986 de begroting 1987 bij voorjaarsnota met ruim f 17 miljoen moest worden bijgesteld. Door de wijze van bevoorschotting kwam het uitvoerend orgaan in liquiditeitsproblemen. In overleg met het Ministerie van Financiën is besloten het uitvoerend orgaan buiten de begrotingsadministratie om, een tijdelijk financieringsvoorschot te verstrekken. Van het voorschot ad f 7,5 miljoen is slechts f 20.000 in de begrotingsadministratie verwerkt. Het tijdelijk voorschot is begin 1988 teruggestort in 's Rijks schatkist. De AD merkte op dat door de gevolgde methodiek de verstrekte voorschotten op onvolledige wijze in de administratie worden vastgelegd. Op het terrein van de voorschotverlening heeft de Rekenkamer aanvullend onderzoek verricht (punt 3.2.1). 3.1.4. Adviestaak van de

accountantsdienst

De AD wordt in toenemende mate betrokken bij de totstandkoming van ministeriële regelingen. Het stadium van inschakeling en de wijze waarop laten echter nog te wensen over. De AD merkt op dat, in tegenstelling tot het advies van de dienst, voorwaarden voor de subsidieverstrekking niet waren opgenomen in een regeling, waardoor de controle onvoldoende gewaarborgd is. Bovendien is het in 1987 enkele malen voorgekomen dat regelingen in de Staatscourant werden aangekondigd, dan wel voor advisering waren verzonden, zonder dat de AD bij de totstandkoming was betrokken. Ten einde aan zijn taak uitvoering te kunnen geven, moet de dienst reeds in het voortraject voldoende geinformeerd worden over de ontwikkelingen op het terrein van de regelgeving en de controle. 3.2. Bevindingen Rekenkamer In punt 3.2.1 wordt ingegaan op een onderzoek naar het verlenen van voorschotten door het departement en de afhandeling ervan. In punt 3.2.2 wordt gerapporteerd over een aantal aspecten van een onderzoek naar de uitvoering van de Toeslagenwet. Een belangrijk deel van de uitgaven voor de Sociale Zekerheid is door de AD slechts globaal of in het geheel niet in de controle betrokken. Dit was mede aanleiding voor de Rekenkamer aanvullend onderzoek op dit terrein te verrichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1 989, 20 828, nr. 3

25

3.2.1. Onderzoek naar verleende

voorschotten

3.2.1.1. Inleiding De Rekenkamer heeft onderzoek verricht naar de door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 1986 en 1987 verleende voorschotten. Het onderzoek richtte zich op de administratieve organisatie betreffende het afhandelen van verleende voorschotten, de gevoerde voorschotadministraties en het beheer ervan. Het onderzoek had in het bijzonder ten doel na te gaan wat de gevolgen waren van de decentralisatie van de voorschotadministratie per 1 januari 1987. Een goede voorschotadministratie betekent immers een bron van informatie, aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat met derden juist zal worden dan wel is afgerekend. De bevindingen van de Rekenkamer zijn in juni 1988 aan de minister voorgelegd. Deze heeft bij brief van 13 juli 1988 gereageerd. 3.2.1.2. Algemeen Volgens de Beschikking verlening voorschotten wordt onder voorschotten verstaan: a. voorlopige betalingen, welke dienen te worden verrekend met de later definitief door het Rijk verschuldigde bedragen; b. in het algemeen geldverstrekkingen aan derden voor het doen van uitgaven ten laste van het Rijk. Betaling van voorschotten, waartoe geen verplichting bestaat, worden verstrekt op grond van het dienstbelang, het gebruik of de billijkheid. Voorschotten mogen worden verleend tot ten hoogste viervijfde gedeelte van de waarde van de verrichte prestaties. Voor een hoger voorschot dan wel voor nog te verrichten prestaties dient voldoende zekerheid te worden gesteld. Deze zekerheidsstelling kan evenwel achterwege blijven indien het algemeen gebruik hiertoe niet overgaat dan wel in bijzondere gevallen bij gemotiveerd besluit van de minister. Voorschotten op subsidies, bijdragen en dergelijke worden verleend tot zodanige bearagen als verantwoord is te achten. Bij afzonderlijke beschikking is bepaald dat uit de administratie van de CDFEZ moeten blijken de ten laste van de begroting gebrachte voorschotten, die nog moeten worden verrekend. Voorts dient voor interne controle zorg te worden gedragen opdat fouten en onrechtmatigheden zoveel mogelijk worden voorkomen. In zijn reactie merkte de minister op dat binnen het departement drie soorten voorschotten worden verleend: - voorschotten aan ambtenaren (al dan niet doorlopend); deze voorschotten zijn sedert 1987 gebracht onder de groep debiteuren; - voorschotten op subsidies; voor deze subsidies worden vaak verplichtingen aangegaan, die gefaseerd worden afgedaan. Het opnemen van deze betalingen in een voorschotadministratie wordt gezien als een doublure, omdat er een verplichtingenadministratie wordt gevoerd; - voorschotten aan gemeenten inzake de uitvoering van sociale wetten. 3.2.1.3. Gang van zaken De dienstonderdelen verlenen zelf de voorschotten voor de door derden te verrichten prestaties. Voor de bewaking daarvan bergen ze de documenten, die betrekking hebben op deze bevoorschotting, gewoonlijk in dossiers op. Aan de hand hiervan verifiëren ze de voor de desbetreffende projecten definitief in rekening gebrachte bedragen. De dienstonderdelen dienen ervoor te zorgen dat de opdracht definitief wordt afgerekend, waarbij de verleende voorschotten in mindering worden gebracht en worden afgeboekt.


26

Binnen het ministerie zijn zogenaamde rekenplichtige diensten aangewezen. Zij beschikken over aan hen toevertrouwde geldmiddelen en leggen maandelijks verantwoording af over het beheer daarvan. De CDFEZ verricht de betalingen voor de niet-rekenplichtige diensten aan de hand van door deze diensten verstrekte gegevens. Voor controle zijn deze gegevens vaak te summier. Voor een nadere controle dienen de oorspronkelijke gegevens, berustend bij de onderscheidenlijke administraties, te worden geraadpleegd. Het is noodzakelijk dat de door de CDFEZ geregistreerde gegevens direct en rechtstreeks terug te vinden zijn bij de administraties van de diensten. Dit bleek veelal niet het geval. Naar het stafbureau IC van de CDFEZ in het rapport inzake het financieel beheer bij de CDFEZ over 1986 mededeelde, was een veel gehoorde klacht over de gang van zaken voor 1987 dat de door de dienstonderdelen aangeboden gegevens te laat in de departementale boekhouding werden verwerkt. Dit belemmerde het afstemmen van de door de CDFEZ toegezonden overzichten van de in de departementale boekhouding geboekte mutaties met de gegevens van de gedecentraliseerde administraties. Ook om andere redenen waren de twee stromen gegevens moeilijk met elkaar te vergelijken. De Rekenkamer constateerde dat de dienstonderdelen deze vergelijking hierdoor vaak achterwege lieten. De dienstonderdelen voeren in de regel een administratie, die is ingericht volgens de specifieke behoeften van leiding en medewerkers van die directie. De voorschotadministraties, voor zover aanwezig, bleken geautomatiseerd. De programma's daartoe werden door de diensten in eigen beheer ontworpen. Meerdere keren bleken deze computerprogramma's geen mogelijkheid te bevatten de per project verzamelde gegevens in totalen weer te geven. In die gevallen kunnen de administrateurs niet controleren of de in hun geautomatiseerde bestanden opgenomen financiële gegevens juist zijn. Het inrichten van de administraties werd binnen het ministerie niet gecoördineerd. Hierdoor was een centrale verwerking van de gegevens uit die administraties niet of nauwelijks mogelijk. Ingevolge de Beschikking verlening voorschotten mogen voorschotten voor subsidiedoeleinden en onderzoeken in de regel worden verleend tot ten hoogste het bedrag dat nodig is om te voorzien in de geldbehoefte van één maand. Op een enkele uitzondering na voldeden de diensten niet aan deze bepaling. Voorschotten werden regelmatig voor perioden van drie maanden of langer verleend. Naar is gebleken moesten bij de definitieve afrekening als gevolg hiervan nog al eens bedragen van soms aanmerkelijke omvang worden teruggevorderd. Dikwijls werden de toegekende voorschotten krachtens een subsidieregeling gebaseerd op de door een derde ingediende en door het ministerie goedgekeurde begroting. Vaak bleken bij de definitieve afrekening de werkelijke uitkomsten lager te zijn. Terugvordering was dan noodza-

kelijk. De CDFEZ voerde de integrale financiële beheersfunctie voor de directie Sociale Verzekeringen van het directoraat-generaal Sociale Zekerheid. Bij het directoraat-generaal Sociale Zekerheid zelf bleken de vorderingen, ontstaan door de verstrekte voorschotten aan de gemeenten voor de leenbijstand, alsmede de afname van de vorderingen niet geadministreerd te zijn. De ontvangsten worden gesaldeerd met de uitgaven en niet afzonderlijk in beeld gebracht. Daardoor bestaat onvoldoende zicht


27

op het feitelijk niveau van de uitstaande voorschotten. Deze werden door het departement voor de leenbijstand ultimo 1987 becijferd op circa f 9 0 0 miljoen. 3.2.1.4. Decentralisatie In 1986 werd besloten de voorschottenadministratie van de CDFEZ te decentraliseren. Bij circulaire van 21 oktober 1986 heeft het hoofd van de CDFEZ de dienstonderdelen van het ministerie medegedeeld dat per 1 januari 1987 zijn afdeling niet meer de afwikkeling van door de beleidsafdelingen toegekende voorschotten zou controleren. Ze dienden voortaan zelf de verleende voorschotten tijdig af te wikkelen. Desgewenst zou de CDFEZ nog wel de voorschotten voor de beleidsafdelingen administreren. Jaarlijks zouden dan de voorschotten, ouder dan vijf jaar, zonder meer uit de centrale administratie worden verwijderd. Deze geschrapte posten zouden wel aan de desbetreffende dienstonderdelen worden opgegeven. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de CDFEZ in tegenstelling tot wat in de circulaire van oktober 1986 is vermeld sinds 1 januari 1987 in het geheel geen voorschotadministratie meer bijhield. Evenmin waren de bedragen, zoals die per 31 december 1986 in de voorschottenadministratie van de CDFEZ waren opgenomen, bij de desbetreffende dienstonderdelen bekend. Hierdoor konden de diensten hun gegevens betreffende de te verrekenen voorschotten per 1 januari 1987 niet vergelijken met die van de centrale administratie. Overdracht van de tot dan toe bij de CDFEZ gevoerde administraties vond niet plaats. Evenmin heeft de CDFEZ aangegeven op welke wijze de dienstonderdelen hun voorschottenadministratie zouden moeten inrichten. De verantwoordelijkheid voor een goede gang van zaken werd zonder nader overleg geheel gedelegeerd aan de dienstonderdelen. Van verschillende kanten is tegen het voornemen tot decentralisatie van de voorschottenadministratie van de CDFEZ bezwaar aangetekend. Bij brief van 12 januari 1987 heeft de AD bezwaar aangetekend tegen de door de de CDFEZ getroffen maatregel. Hierover had met de AD overleg moeten plaatsvinden. Dit is niet gebeurd. Verder wees de dienst erop dat niet meer voldaan zou worden aan alle relevante regelingen. Bij interne nota antwoordde de directeur CDFEZ onder andere dat de reden voor zijn besluit gelegen was in de reductie van het aantal formatieplaatsen van zijn directie. De door de minister van Financiën gegeven voorschriften zouden moeten worden verminderd; nu worden deze telkens vermeerderd. Gelet op de reductie van formatieplaatsen wordt het steeds moeilijker alle regelingen na te leven. Bij brief van 12 januari 1987 reageerde het Ministerie van Financiën op de voorgenomen maatregelen. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid antwoordde bij brief van februari 1987 in dezelfde geest als in eerder genoemde interne nota. Het Ministerie van Financiën berichtte op 16 april 1987 dat die motivering niet terecht werd geacht en dat er geen reden was tot wijziging van de bestaande regelgeving. Het niet naleven van de voorschriften werd niet geaccepteerd daar dit zou leiden tot een uitholling van de beheerstaken van de CDFEZ. Verzocht werd om op korte termijn (mogelijk per 1 juni 1987) regels op te stellen die het decentraal voeren en bewaken van voorschotadministraties op verantwoorde wijze mogelijk zouden maken. De totalen van de gedecentraliseerde voorschotadministraties dienen centraal bij de CDFEZ te worden


28

geregistreerd. In afwachting daarvan moesten de voorschotten centraal worden geadministreerd om de continuïteit in deze administratie niet te doorbreken, aldus het Ministerie van Financiën. Bij circulaire dd. 27 mei 1987 heeft de CDFEZ vervolgens de diensthoofden van het ministerie verzocht bij het toezeggen van voorschotbetalingen zich strikt aan de regels van de Beschikking verlening voorschotten van 1977 te houden. Concrete richtlijnen voor het bijhouden van voorschottenadministraties werden evenwel niet verstrekt. Gebleken is dat de CDFEZ niet heeft gepoogd de bij de dienstonderdelen beschikbare gegevens over de omvang van de nog te verrekenen voorschotten per 31 december 1987 te rangschikken of te beoordelen. Op 9 december 1987 is, na overleg met de AD een «Regeling voorschottenadministratie Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid» verschenen. Met deze regeling, die 1 januari 1988 in werking is getreden, heeft ook de CAD zich verenigd. De regeling bepaalt onder andere dat elk dienstonderdeel jaarlijks een overzicht moet maken van de nog te te verrekenen voorschotten. In zijn reactie merkte de minister op dat sinds 1982 de formatie van de afdeling die bij de CDFEZ voorschotadministratie bijhield met vijf formatieplaatsen was afgenomen. Omdat er toch nieuwe en zwaardere taken aan deze afdeling worden opgelegd werden taken afgestoten die ook elders werden verricht. De minister erkende dat er onvoldoende overleg met de departementsonderdelen is geweest over de overdracht van de voorschottenadministratie en dat niet tijdig is nagegaan of de reeds bestaande administraties voldeden aan de in de Beschikking administratie centrale afdeling FEZ gestelde eisen. Als excuus hiervoor voerde hij aan dat de CDFEZ in de voorbereidingen tot reorganisatie in het kader van de decentralisatie van uitvoeringstaken was gewikkeld. Volgens de minister was het Ministerie van Financiën vooraf op de hoogte gesteld van het voornemen tot decentralisatie van de voorschottenadministratie. Pas nadat de maatregelen waren doorgevoerd werd een negatieve reactie ontvangen. De minister merkte verder nog op dat met de per 1 januari 1988 ingevoerde regeling, de dienstonderdelen op verantwoorde wijze de uitstaande voorschotten kunnen administreren. Hoewel deze regeling in ruime kring is verspreid, had aan de voorbereiding en de begeleiding meer aandacht moeten worden besteed (zie ook punt 3.2.1.5). 3.2.1.5. Huidige situa tie Per 1 januari 1988 is de nieuwe regeling voorschottenadministratie van het ministerie in werking getreden. De Rekenkamer heeft bij verschillende departementsonderdelen nagegaan hoe de voorschotadministratie was ingericht. Allereerst werd bezien of de administrateurs van de onderzochte dienstonderdelen beschikten over in de regeling bedoelde aanwijzingen van de CDFEZ omtrent de inrichting van hun administratie. Dit bleek niet het geval te zijn. In een enkel geval bleek het de administrateur zelfs onbekend dat de CDFEZ de administratie van voorschotten niet meer verzorgde. Voor zover de dienstonderdelen wel een eigen voorschotadministratie bezaten, verschilden deze administraties sterk in opzet en reikwijdte. Dit leidde ertoe dat een vergelijking tussen de door de CDFEZ in de saldibalans per ultimo 1986 en ultimo 1987 opgenomen gegevens over te


29

verrekenen voorschotten en de bij de sectoren bekende gegevens aanzienlijke verschillen opleverde. Verder werd opgemerkt dat bij de directie Sociale Verzekeringen in het geheel geen voorschotadministratie werd gevoerd. De afwikkeling van financiële aangelegenheden voor deze directie vond nog steeds plaats bij de CDFEZ. Naar de mening van de Rekenkamer werd daarbij niet voldaan aan de aan een voorschotadministratie te stellen eisen. Bij het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening bleken niet alle voorschotten in de door dit directoraat-generaal centraal gevoerde administratie te zijn opgenomen. Ook in het jaarrapport over 1987 van de AD zijn met betrekking tot voorschotten een aantal controlebevindingen opgenomen, waarvan de voornaamste zijn: - bij het directoraat-generaal voor Algemene Beleidsaangelegenheden zijn aan een instelling, zonder dat gegevens inzake de liquiditeitsbehoefte gevraagd werden, voorschotten verstrekt die 100% van de begrote exploitatiekosten en activiteitenkosten omvatten; - een bedrag van voor f 5 miljoen aan gemeenten betaalde voorschotten ingevolge de Algemene bijstandswet in 1982 is eerst op initiatief van de gemeenten eind 1986/1987 verrekend. De afstemming tussen de CDFEZ en de directie Bijstandszaken liet daarbij te wensen over; dit bleek onder meer uit het door de CDFEZ afboeken van openstaande voorschotten Algemene bijstandswet met betrekking tot het vierde kwartaal 1982 zonder dat dit formeel was goedgekeurd; - de AD heeft ook boekingen via het BDB-systeem nagegaan en voorts de buiten het systeem gegenereerde voorschotten in het onderzoek betrokken. Als conclusie kwam onder meer naar voren dat de bevoorschottingsfactoren in het systeem zonder formele goedkeuring gewijzigd kunnen worden. Als gevolg hiervan zijn gemeenten voor circa f 14 miljoen ongeautoriseerd bevoorschot; - bij het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening viel op dat alle onderzochte Centra voor Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening (CBB) te hoog waren bevoorschot. Voor zes CBB's leidde dit tot een terugvordering van f 7 5 0 000. In zijn reactie op de bevindingen van de Rekenkamer merkte de minister op dat bedacht moet worden dat de thans werkende geautomatiseerde systemen in het verleden (sommige zijn meer dan tien jaar in gebruik) zijn ontwikkeld. Het inschakelen van verschillende computercentra en externe bureaus en het niet inschakelen van FEZ-deskundigen zijn er mede oorzaak van dat administraties niet uniform zijn ingericht. Voorts zijn ten aanzien van de voorschottenregistratie niet alle gegevens zodanig vastgelegd dat wordt voldaan aan de in de Beschikking administratie centrale afdeling FEZ neergelegde voorschriften. Over de door de Rekenkamer geconstateerde verschillen in de bij de CDFEZ en de sectoren aanwezige gegevens merkte hij op dat conform de Beschikking administratie centrale afdeling FEZ voorschotten niet in de saldibalans behoeven te worden verantwoord. Bij de jaarrekening over 1987 zijn, zoals is voorgeschreven, nominatieve overzichten verstrekt van de volgens departementsonderdelen nog openstaande voorschotten per dienstjaar. Hiermee wordt voldaan aan de in artikel 59 van de Beschikking administratie centrale afdeling FEZ gestelde eis. In het verleden zijn de door de CDFEZ verstrekte voorschotten opgenomen in de saldibalans als een signaalfunctie op het afwikkelen van die voorschotten. Deze opname is nimmer volledig geweest en heeft zich beperkt tot die voorschotten, die in de specifieke voorschottenadministratie van de CDFEZ werden geregistreerd. Dit geldt eveneens voor de door de rekenplichtige van het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening in de salibalans opgenomen voorschotten.


30

Ten aanzien van het ontbreken van een voorschotadministratie bij het directoraat generaal Sociale Zekerheid achtte hij het niet opportuun dat op het punt van de leenbijstand zowel bij de directie Bijstandszaken als bij de CDFEZ een voorschotadministratie uit hoofde van kostencomponenten wordt gevoerd. Dit zou immers tot verregaande doublures leiden. De gemeenten voeren een voorschotadministratie waaruit de te declareren kosten en terugbetalingen voortvloeien. Indien vervolgens het departement eenzelfde administratie zou voeren, ontstaat een doublure. Uitbreiding van de administratie op centraal niveau van voorschotten en debiteuren op kostenniveau in deze sector zou er toe leiden dat de administratie vele malen groter wordt zonder dat er van toegevoegde waarde sprake is op het gebied van inzicht, verantwoording en beleidsvoering. Wel is er als gevolg van decentralisatie een einde gekomen aan de door de CDFEZ aan de directie Sociale Verzekeringen verleende service om de jaarlijkse beschikkingen ter financiering en afrekening op te maken. Sinds 1 januari 1988 wordt een en ander onder formele bevoegdheid van het directoraat-generaal Sociale Zekerheid uitgevoerd. Per 1 september 1988 zal de gehele uitvoering ook daadwerkelijk bij het directoraat-generaal Sociale Zekerheid plaatsvinden. 3.2.1.6. Slot De Rekenkamer concludeerde onder andere dat de tekortkomingen in het decentralisatieproces van het voorschotbeheer hebben geleid tot: - ontbreken van voorschotadministraties; - gebreken in coördinatie, controle en uniformiteit; - ontoereikende informatievoorziening. De minister merkte hierbij op dat in het kader van de verbetering van het comptabel bestel maatregelen in voorbereiding zijn om de administratieve organisatie bij de dienstonderdelen te verbeteren en te versterken, onder meer door extra personele en materiële inzet. De decentralisatie van taken op financieel-economisch gebied zal een bijdrage moeten leveren aan de versterking van de lokale kennis van financieel-administratieve voorschriften. De Rekenkamer concludeert dat de bevindingen uit dit specifieke onderzoek de algemene gevolgtrekkingen omtrent de administratieve organisatie van het departement zowel wat betreft de structuur als wat betreft de werking bevestigen. 3.2.2. Rijksbijdrage ingevolge de Toeslagenwet De Toeslagenwet is met ingang van 1 januari 1987 in werking getreden. De toeslagen en de daarop betrekking hebbende uitvoeringskosten komen ten laste van het Toeslagenfonds. Dit fonds betrekt zijn middelen van het Rijk. Het fonds heeft de status van rechtspersoon. Er is een fondsbestuur, dat verantwoordelijk en rekenplichtig is aan de Sociale Verzekeringsraad. De bedrijfsverenigingen voeren deze wet uit. De Sociale Verzekeringsraad houdt ook toezicht op het Toeslagenfonds ingevolge artikel 47 van de Organisatiewet Sociale Verzekering. In 1987 is f 4 6 0 miljoen geboekt ten laste van artikel 4 1 : Toeslagenwet. Hoewel dit artikel niet representatief is voor het gehele werkterrein van het directoraat-generaal Sociale Zekerheid is het wel de belangrijkste uitgavenpost op het terrein van de rijksbijdragen aan de sociale verzekeringen.


31

Bij brief van juni 1988 heeft de Rekenkamer de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een aantal bevindingen voorgelegd van een onderzoek naar deze rijksbijdrage. De minister reageerde bij brief van 15 juli 1988. Aan deze correspondentie is het volgende ontleend. 3.2.2.1. Afdracht rijksgelden Artikel 26, eerste lid, van de Toeslagenwet bepaalt dat in de middelen tot dekking van de uitgaven van het Toeslagenfonds wordt voorzien door het Rijk. Ingevolge het tweede lid van hetzelfde artikel stellen de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Financiën regels over de wijze waarop de afdracht van gelden door het Rijk aan het Toeslagenfonds plaatsvindt. Daartoe is bij besluit van 23 december 1986 gewijzigd op 26 maart 1987, overgegaan. Dit besluit stelt onder meer regels inzake voorschotverstrekking, afrekening, begrotingsopstelling, jaarrekening en controle. In bijzondere gevallen kan een hoger of lager voorschot worden verleend. Vastgesteld werd dat het fonds in het eerste halfjaar van 1987 tot een bedrag van f 2 6 5 miljoen aan leningen bij andere fondsen en zogenaamde call-gelden heeft opgenomen. De Rekenkamer meende dat het bestuur met deze handelwijze gelet op de ondubbelzinnige tekst van artikel 26, eerste lid buiten zijn bevoegdheden was getreden. Voorts legde de Rekenkamer de vraag aan de minister voor of en zo ja tot welke omvang rentekosten ten laste van 's Rijks kas kunnen worden gebracht. De AD constateerde in zijn jaarrapport 1987 dat het ministerie in januari en juni 1987 voorschotten van respectievelijk f 50 en f 118 miljoen heeft overgemaakt. De vaststelling van beide voorschotten is volgens de AD niet overeenkomstig de uitvoeringsbeschikking geschied. Ook signaleerde de AD het opnemen van leningen bij het Algemeen Werkloosheidsfonds. Een door het ministerie gevraagde opgave van de hiermee gemoeide kosten werd in 1987 niet ontvangen. In zijn commentaar op de bevindingen van de Rekenkamer antwoordde de minister dat het Toeslagenfonds door het lenen van gelden naar zijn mening de wettelijke bevoegdheden niet heeft overschreden. Artikel 26, eerste lid, dient te worden geïnterpreteerd als een norm, gericht tot de overheid, die een verplichting inhoudt tot dekking van de uitgaven van het Toeslagenfonds. De bevoegdheden van het bestuur van het fonds zijn geregeld in artikel 31 van de Toeslagenwet en kennen geen beperkingen. De minister ziet de met de opneming van de bedoelde leningen gemoeide rentelasten als rechtmatig gepleegde uitgaven, die uit 's Rijks kas kunnen worden voldaan. Uit een oogpunt van verantwoord financieel beheer achtte hij het niet voor de hand liggen deze rentelasten ten laste van het rijk te laten komen. Hij heeft het fonds bij brief van 29 juni 1987 gevraagd om een opgave van de rentelasten. Na ontvangst van deze opgave zal nog een besluit worden genomen. 3.2.2.2. Begroting en jaarrekening Ingevolge het besluit van 23 december 1986, diende het bestuur van het Toeslagenfonds in februari 1987 de begroting voor 1987 aan de minister ter goedkeuring toe te zenden. Begrotingen voor 1987 en 1988 werden in juli 1987 door het bestuur van het Toeslagenfonds vastgesteld en ter goedkeuring ingediend. Tot goedkeuring is de minister echter niet overgegaan, vanwege een daarin opgenomen oneigenlijke post en het ontbreken van een toelichting. Hierdoor bleek beoordeling van de begroting niet goed mogelijk. Het ministerie verzocht het bestuur van het Toeslagenfonds op korte termijn nieuwe begrotingen in te dienen. De herziene begrotingen voor beide jaren zijn in 1987 echter niet meer aan de minister voorgelegd.


32

Een neveneffect van het ontbreken van een goedgekeurde begroting was dat in 1987 de hoogte van de uitvoeringskosten niet is bepaald. In een meerjarenraming was uitgegaan van 6 a 7% van de uitkeringslasten. Het feitelijke percentage diende volgens de voorschriften bepaald te worden op grond van een door het Toeslagenfonds voor te leggen berekening op basis van feitelijke toekenningen en een nader vast te stellen verdeelsleutel. Ook deze uitvoeringskosten komen voor rekening van het rijk. In zijn jaarrapport over 1987 constateerde de AD eveneens dat in de eerst helft van 1987 geen uitvoering was gegeven aan de verplichting van het Toeslagenfonds iedere maand de minister een opgave te verstrekken van de geraamde en werkelijke lasten over de relevante maanden. Daardoor ontbrak inzicht in de feitelijk gedane uitgaven. De Rekenkamer achtte het niet aanvaardbaar dat begrotingen eerst worden ingediend dan wel worden goedgekeurd na aanvang van het begrotingsjaar. Dit uitgangspunt werd door de minister in zijn antwoord ondersteund. Hij deelde echter niet de opvatting dat het Uitvoeringsbesluit niet was nageleefd. Het vervangende besluit van 26 maart 1 987 bepaalde volgens de minister dat vaststelling en indiening van de begroting voor 1987 in juni 1987 diende te geschieden. Dit voorschrift is met de vaststelling op 1 juni 1987 en de indiening ter goedkeuring op 10 juli 1987 nagenoeg correct nageleefd. De bijgestelde begrotingen voor 1987 en 1988 zijn op 22 juni 1988 door het bestuur van het Toeslagenfonds vastgesteld en op 30 juni 1988 ter goedkeuring aan de minister aangeboden. Naar het zich laat aanzien kan thans tot goedkeuring van de begrotingen over 1987, 1988 en 1989 worden overgegaan. Wat betreft de uitvoeringskosten deelde de minister mede dat het departement in maart 1988 verzocht heeft schriftelijk op de hoogte gesteld te worden van de wijze van berekenen van de administratieve kosten. Medio juli was een dergelijke berekeningswijze nog niet ontvangen. Ten aanzien van de informatievoorziening richting departement was de minister van mening dat de start al met al niet vlekkeloos is verlopen. Dit is het gevolg van aanloopproblemen die samenhangen met de veelomvattendheid van de wijzigingen, waarmee de uitvoeringsorganen tijdens de eerste periode na de herziening van het sociale zekerheidsstelstel zijn geconfronteerd. Hij verwachtte dat deze aanloopproblemen medio 1988 zullen zijn opgelost. De Rekenkamer acht het onjuist dat het Toeslagenfonds sinds haar totstandkoming zonder goedgekeurde begroting functioneert.

4. CONCLUSIE De financiële verantwoording van begrotingshoofdstuk XV over 1987 omvat circa f 17.530 miljoen aan uitgaven en circa f 1 180 miljoen aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft, op grond van haar onderzoek naar de controlesituatie, de controleresultaten van de AD en haar eigen aanvullend onderzoek, geen zekerheid dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig zijn. Zij heeft eveneens geen zekerheid dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. De oorzaken hiervan zijn het feit


33

dat de administratieve organisatie niet voldoet aan de minimumeisen die in het kader van een goede accountantscontrole nodig zijn en het ontbreken van een adequate controle door de AD. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat er in 1987 stappen zijn gezet voor de verbetering van de administratieve organisatie, de interne controle en de accountantscontrole. Zij acht het daarbij noodzakelijk dat de realisatie hiervan hoge prioriteit van de ambtelijke en politieke leiding krijgt om er zeker van te zijn dat binnen de gestelde termijnen de gewenste verbeteringen worden gerealiseerd. Extra aandacht is daarbij nodig voor te verzelfstandigen onderdelen van het departement. De controlesituatie bij het ministerie blijft voor de Rekenkamer vooralsnog een bron van zorg.


34

BIJLAGE 2

Jaarrapport over 1987 van de Accountantsdienst van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 13 september 1988 Hierbij doe ik u toekomen het Jaarrapport van de Accountantsdienst van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over het jaar 1987. Ik stel mij voor dat dit rapport onderwerp van overleg wordt in het begrotingsonderzoek ten behoeve van de behandeling van de begroting 1989. In het kader van deze behandeling hecht ik er aan het volgende onder uw aandacht te brengen. 1. Inleiding Sinds de introductie van de feitenonderzoeken door de Tweede Kamer, worden de jaarrapportages van de Interne Accountantsdiensten naar aanleiding van de jaarrekening aan de Kamer ter beschikking gesteld. Daarnaast kunnen, op verzoek, ook deelrapporten van de departementale Accountantsdiensten ter beschikking worden gesteld voor vertrouwelijke inzage. Als bijdrage aan de gewenste noodzakelijke versterking van de controle- en toezichtfunctie van het parlement, dit mede in het kader van de verbetering van het Comptabel Bestel bij de Rijksoverheid, is dit uiteraard belangrijk. Desalniettemin acht ik een kanttekening hierbij op zijn plaats. Onverlet diens onafhankelijke positie binnen de departementale organisatie, blijft de eindverantwoordelijkheid voor alle activiteiten van de departementale Accountantsdienst berusten bij de beherende Minister van het betreffende begrotingshoofdstuk. Het ligt derhalve voor de hand dat de aanbieding van deze rapportage geschiedt door de verantwoordelijke Minister. Dat deze aanbieding tevens gepaard gaat met een reactie op een aantal bevindingen in de rapportage van het hoofd van de Accountantsdienst, duidt mijns inziens op het spanningsveld tussen de thans gevolgde procedure en de gebruikelijke politieke eindverantwoordelijkheid van de beherende Minister in de richting van het parlement. Het is daarom dat ik met instemming heb vernomen dat de Algemene Rekenkamer mijn ambtgenoot van Financiën heeft medegedeeld dat de Rekenkamer zich ten doel stelt de rapporten bij de rekeningen een zodanige inhoud te geven dat de Tweede Kamer in de toekomst niet meer de behoefte zal gevoelen de interne rapportering van de Accountantsdiensten op te vragen. Gezien het hierboven vermelde spanningsveld, alsmede gezien de onafhankelijke positie van de Algemene Rekenkamer en diens bij de wet verankerde rol in de richting van het parlement, acht ik de door de Rekenkamer nagestreefde procedure juister dan de thans gevolgde werkwijze. Deze opvatting wordt gesterkt door het feit dat over het algemeen de Algemene Rekenkamer eerst een correspondentie voert met de beherend Minister over haar bevindingen alvorens de Kamer in kennis te stellen van haar eindoordeel. Ook in het Jaarrapport 1987 wordt deze procedure gevolgd. Daarentegen lijkt een correspondentie via het parlement tussen de beherend Minister en diens eigen departementale Accountantsdienst staatsrechtelijk minder voor de hand te liggen. Desalniettemin acht ik het van belang de Kamer in kennis te stellen van een aantal kanttekeningen bij het onderhavige Jaarrapport 1987 van de departementale Accountantsdienst. Deze kanttekeningen berusten op afweging mijnerzijds van enerzijds de bevindingen van de controleur en anderzijds van de reacties op die bevindingen van de zijde van de aan de controle onderworpen onderdelen van het departement, voorzover deze reacties niet zijn opgenomen in het Jaarrapport.


35

2. Algemeen 2.1. De versnelling van de procedures rond de suppletoire wetgeving, de rekening en verantwoording en de daarbij behorende rapportage leggen een grote druk op die onderdelen van het departement die daarmede in het bijzonder belast zijn. Ook voor de totstandkoming van het Jaarrapport was slechts een beperkte periode beschikbaar. Dit heeft de procedure rond hoor en wederhoor tussen controleur en gecontroleerde onder druk gezet. In de Commissie Departementaal Controlebeleid (CDCB, het zgn. Audit-Comittee) bij mijn departement is naar aanleiding hiervan afgesproken dat in de toekomst hierin verbeteringen zullen worden aangebracht. 2.2. Ten aanzien van de in het rapport vermelde capaciteitsproblematiek van de Accountantsdienst merk ik op dat intussen 15 extra plaatsen zijn toegevoegd aan de dienst ten laste van het budget Comptabel Bestel. Daarmee is de capaciteit gebracht op 40 plaatsen. Over de eventuele toewijzing van enkele extra plaatsen vindt nog nadere besluitvorming plaats in de bovenvermelde commissie (de CDCB). De accountantscontrole ten behoeve van Arbvo is inmiddels met ingang van 1988 uitbesteed aan een extern accountantskantoor. Dit mede met het oog op de toekomstige verzelfstandiging van ARBVO. 2.3. Met betrekking tot de opmerkingen inzake de verbetering van het Financieel Beheer bij mijn departement, moge ik kortheidshalve verwijzen naar de desbetreffende passage in het algemene deel van de memorie van toelichting. Voorts wijs ik op de komende rapportage van de Minister van Financiën inzake de voortgang van de totaalaanpak Comptabel Bestel bij de onderscheiden departementen. 2.4. Het rapport bevat naast algemene bevindingen een aanzienlijk aantal incidentele controleresultaten. Deze aanpak leidt er toe dat een integraal oordeel over het functioneren van de diverse onderdelen ontbreekt. Ik acht het van belang dat in toekomstige jaarrapportages meer aandacht wordt besteed aan een representatieve oordeelsvorming omtrent het integrale functioneren van departementsonderdelen, waarbij de controle zich meer richt op de administratieve organisatie, het financiële beheer en de interne controle in hoofdlijnen. Overigens merk ik daarbij vervolgens op dat het onderhavige rapport niet zo zeer een rapportage is inzake de jaarrekening 1987, maar meer een beeld geeft van de rapportage-activiteiten van de Accountantsdienst gedurende de afgelopen periode. 2.5. Het thans voorliggende rapport bevat geen verklaring. Bij de huidige stand van zaken lag dit ook niet in de verwachting. Ook voor 1988 zal zulks nog niet kunnen geschieden. De twee belangrijkste oorzaken zijn de volgende. Ten eerste bleek de capaciteit van de Accountantsdienst onvoldoende om een volkomen controle uit te oefenen teneinde een getrouw beeld te verkrijgen op basis waarvan een verklaring kan worden afgegeven. Zoals hiervoor echter reeds is aangegeven is de capaciteit inmiddels aanzienlijk uitgebreid. Ten tweede dient er nog een aantal verbeteringen tot stand gebracht te worden, welke met name liggen op het terrein van de administratieve organisatie, de interne controle en het (decentrale) financiële beheersproces. Zoals reeds vermeld wordt aan deze verbeteringen met prioriteit gewerkt in het kader van het Project Verbetering Financieel Beheer. Het streven is er op gericht om de belangrijkste processen (gelet op het geldelijke belang en de risicogevoeligheid) vast te leggen voor 1 januari 1989, op grond waarvan de Accountantsdienst kan controleren.


36

Deze verbeteringen en de versterking van enerzijds de functies administratieve organisatie en interne controle bij de verschillende sectoren en anderzijds de reeds genoemde versterking van de Accountantsdienst, doen mij de hoop uitspreken dat de Accountantsdienst over het jaar 1989 in staat zal zijn een verklaring af te geven. 3. In het onderstaande ga ik in op een aantal bevindingen in het rapport. Daarbij wordt de nadruk gelegd op de bevindingen inzake het Directoraat-Generaal Sociale Zekerheid en het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening. Het ligt daarbij voor de hand dat ik mij beperk tot de meest relevante bevindingen onder verwijzing naar de nummering van het rapport. 3.1. Directoraat-Generaal

voor Algemene

Beleidsaangelegenheden

2.2.4. Voorzover fouten aan het licht komen, worden deze gecorrigeerd door de betrokken onderdelen. Daarbij zij opgemerkt dat de uitvoering van de Jeugdspaarwet een groot aantal mutaties omvat. Over de relatieve omvang van de incidentele tekortkomingen doet het rapport geen uitspraak. Voorts zij nog opgemerkt dat de Centrale Directie FinancieelEconomische Zaken in service de administratie voert van de Jeugdspaarwet. De eindverantwoordelijkheid voor deze wetgeving blijft echter bij het betrokken Directoraat-Generaal liggen. 3.2. Directoraat-Generaal

van de Arbeid

2.3.4. De opmerking over de archivering betreft niet de officiële archivering, maar de werkdossiers ter plaatse. Voorts zij verwezen naar mijn algemene opmerking met betrekking tot incidentele bevindingen welke echter geen representatief beeld geven van het functioneren van een onderdeel als geheel. Dit geldt zeker ook voor de rapportage inzake dit omvangrijke onderdeel. 3.3. Directoraat-Generaal

Sociale Zekerheid

2.4.1. Met betrekking tot het nieuwe declaratiesysteem merk ik op dat ik de Accountantsdienst heb verzocht om thans zo spoedig mogelijk een oordeel over de betrouwbaarheidsaspecten van dit systeem af te geven. Ik hecht er aan dat het onderhavige systeem per 1 januari 1989 operationeel wordt, waarmede tevens de administratieve organisatie rond dit systeem per die datum zal dienen te zijn vastgesteld.

2.4.2. Naar aanleiding van de aanbeveling om de overeenkomst met de DSM te wijzigen inzake het overmaken van de DSM-bijdrage, wordt thans overleg gevoerd met de DSM om dienovereenkomstig tot een aanpassing te komen.

2.4.3. - Opgemerkt wordt dat het per 31 maart 1987 in werking getreden herziene uitvoeringsbesluit op grond van artikel 26 TW meer op het besluit van de Sociale Verzekeringsraad (SVr) is afgestemd. Deze nadere afstemming heeft echter met name betrekking op de betalingstijdstippen, welke in het oorspronkelijke besluit abusievelijk waren afgestemd op de regelen met betrekking tot het Algemeen Werkloosheidsfonds in plaats van op de regelen met betrekking tot het Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds zoals in de adviesaanvrage was gesteld.


37

- Opgemerkt wordt dat ultimo 1987 over 1987 en 1988 nog geen herziene begrotingen waren ontvangen. Dit is juist. Inmiddels zijn echter herziene begrotingen over 1987 en 1988 alsmede de begroting over 1989 ontvangen. Naar verwachting zullen deze begrotingen één dezer dagen worden goedgekeurd. - Opgemerkt wordt dat met ingang van augustus 1987 het maandelijkse voorschotbedrag voor 1987 werd bepaald op f 65 miljoen, welk bedrag door het Toeslagenfonds (Tf) werd aangepast aan de hand van de binnengekomen verrekeningsinformatie van de uitvoeringsorganen. De gekozen formulering wekt de indruk dat slechts de hoogte van het voorschot werd aangepast. In feite hebben daarnaast vanaf augustus 1987 tevens maandelijks verrekeningen plaatsgevonden van de tot dan toe verstrekte voorschotten aan de hand van realisatiecijfers. - Opgemerkt wordt dat in het verslagjaar door het Tf geen specificaties van volumina per wettelijke basis en per uitvoeringsorgaan zijn geleverd. In mei 1988 zijn inmiddels de eerste volumegegevens opgeleverd en thans zijn de volumegegevens tot en met juni 1988 ten departemente ontvangen.

2.4.4. De Directie Bijstandszaken heeft ook voor het vergoedingsjaar 1987 aan de gemeenten de verplichting opgelegd dat de definitieve kostenopgave voorzien moet zijn van een accountantsverklaring volgens een door het departement voorgeschreven model. De reikwijdte en strekking van deze modelverklaring is in materieel opzicht gelijk aan het ingaande 1988 in de regelgeving voorgeschreven model.

2.4.5. Omtrent het houden van reviews door de departementale Accountantsdienst bij de controlerende accountants van de gemeenten in het kader van de rechtmatigheidscontrole, is thans nog nader overleg gaande tussen de Accountantsdienst en het Directoraat-Generaal. Daarbij is het principiële punt aan de orde wat de verantwoordelijkheden zijn van de Accountantsdienst en welke verantwoordelijkheden er liggen bij de controlerende accountants van de gemeenten die in medebewind de desbetreffende sociale voorzieningen uitvoeren. Dit nader overleg, dat tevens van belang is voor de resterende capaciteitsproblematiek van de Accountantsdienst, zal op korte termijn worden afgerond.

2.4.6. Uit een per ultimo 1984 door de Directie Bijstandszaken uitgevoerde analyse van de in een instructie beschreven werkzaamheden met betrekking tot de zogenaamde handbetaling van voorschotten bleek dat de procedures niet geheel voldeden. Aanpassing van de instructie is door de Directie in 1985 aangebracht. De aanpassing bleek afdoende te zijn.

2.4.7. 2e gedachtenstreepje: Met ingang van 1988 is in verband met een verschuiving van het betaaltijdstip ruimte voor controle vooraf gecreëerd en is deze controle ook daadwerkelijk procedureel ingevoerd. Daarnaast kan de opmerking van de Accountantsdienst tot misverstanden leiden, in die zin dat wellicht de conclusie kan worden getrokken dat er per saldo door het rijk ca. f 14 miljoen meer is uitbetaald aan gemeenten. Dit is echter niet het geval. De analyse had zich moeten richten op de omvang van het bedrag dat in 1987 per saldo meer aan de onderzochte gemeenten is uitbetaald, te weten f 4 5 3 300. Overigens is dit verschil gladgetrokken in het jaar 1988 bij de afrekening van het derde kwartaal 1987. Voor de overige betalingen geldt dat deze binnen het jaar 1987 zijn gevolgd door lagere rekeningen en derhalve niet tot een hogere belasting van de begroting in 1987 hebben geleid.


38

3e gedachtenstreepje: De conclusie van de Accountantsdienst is gebaseerd op beoordeling van de doorslag van de originele declaratie. De bewerking in de administratie geschiedt aan de hand van de originele declaratie. De door de Accountantsdienst gesignaleerde mogelijke problemen hebben zich als zodanig in het uitvoeringspraktijk nimmer voorgedaan. 4e gedachtenstreepje: De constatering van de Accountantsdienst berust op een misverstand. Er is geen sprake van een systeemfout, doch van een bewuste beleidskeuze bij het ontwikkelen van het systeem en wel om zeer pragmatische redenen. Bij een nadere analyse van de bevoorschottingssystematiek kan de conclusie niet anders luiden dan dat de uiteindelijke artikelbelasting een juist beeld geeft. Immers, eerst wordt de macro raming opgesteld per categorie en vervolgens wordt deze raming uitgedrukt in een percentage van het basiskwartaal. 5e gedachtenstreepje: Door overname van foutieve basisgegevens is bij de extra-comptabele berekening van de verdeling van openstaande voorschotten een bedrag van f 91 400 in plaats van op de I0AW, op de Rww als toegerekend voorschot verantwoord. Dit heeft geen invloed op de geldstroom van het rijk naar de desbetreffende gemeente gehad. Wel op de verwerking in de departementale rekening 1987 en heeft als zodanig een tegengestelde overloop 1 987/1988 opgeleverd voor de Rww en de IOAW. Vanuit de systematiek is deze «fout» in de tijd gezien als een automatisme gecorrigeerd. Het is dus niet zo dat er in de departementale boekhouding een bedrag van ruim f 52 miljoen verkeerd is verantwoord. 6e gedachtenstreepje: De in regelgeving geschapen mogelijkheid tot het staken van de bevoorschotting, is een sturingsinstrument teneinde te bereiken dat gemeenten tijdig ten behoeve van de informatievoorziening voorlopige kostenopgaven indienen. Dit instrument dient van toepassing te zijn bij duidelijk verwijtbaar gedrag. Als de overschrijding van de termijn binnen aanvaardbare grenzen blijft en van incidentele aard is, dan wel de gemeente door een zich buiten haar schuld voordoende calamiteit niet aan een tijdige inzending kan voldoen, is er geen belang voor het rijk het voorschot te staken. 7e gedachtenstreepje: Het is niet in strijd met de klaarblijkelijke bedoeling van de regelgeving om aanvullende voorlopige kostenopgaven te betrekken bij de vaststelling van het maandvoorschot voor een individuele gemeente. De conclusie van de Accountantsdienst kan derhalve vanuit een beleidsmatig oogpunt bezien, niet worden onderschreven. 8e gedachtenstreepje: Er is geen sprake geweest van een te hoge bevoorschotting. Immers vanuit de systematiek kan en is er niet meer bevoorschot dan op grond van macro-ramingen voor elke periode is begroot. 70e gedachtenstreepje: De hier bedoelde sancties zijn van toepassing als sturingsinstrument teneinde zorg te dragen voor een tijdige indiening. Het ligt daarbij voor de hand deze niet toe te passen als niet verwijtbare factoren ten grondslag liggen aan een te late indiening.


39

71e gedachtenstreepje: De conclusie dat op grond van art. 47a ABW een onaanvaardbaar risico wordt gelopen verdient nadere onderbouwing. Vooralsnog deel ik deze conclusie niet. Ik heb de Accountantsdienst verzocht dit nader uit te zoeken.

2.4.7 7. De door de Accountantsdienst gerapporteerde vertraging in de controle is zowel het gevolg van personeelsmutaties bij CSV, als een gevolg van de achterstand in de controle bij de Accountantsdienst.

2.4.12. Ik kan de conclusie van de Accountantsdienst als zou de controle met betrekking tot het besluit «tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven voor jongeren» onvoldoende zijn gewaarborgd niet onderschrijven. Het daartoe uitgebrachte advies van de Accountantsdienst is overgenomen, echter met dien verstande dat de door de Accountantsdienst voorgestelde voorwaarden niet zijn opgenomen in de regelgeving zelve, doch in de toekenningsbrief. Hier wordt verwezen naar artikel 8 van de regeling, waarin de mogelijkheid is opgenomen van het stellen van nadere voorwaarden. Eén van deze voorwaarden is het inzenden van een opgave, welke dient te zijn voorzien van een verklaring van getrouwheid van de deskundige, belast met de krachtens art. 265 bis van de Gemeentewet voorgeschreven controle. Het model van deze verklaring is in zeer nauw overleg met de Accountantsdienst tot stand gekomen. In materiële zin is van het terzake door de Accountantsdienst uitgebrachte advies derhalve niet afgeweken. 3.4. Directoraat-Generaal

voor de

Arbeidsvoorziening

Dit Directoraat-Generaal is onderwerp van bespreking geweest tijdens de feitenonderzoeken 1986 en 1987. Hoewel thans het specifieke feitenonderzoek vervangen is door een algemeen begrotingsonderzoek, acht ik het desalniettemin van belang wat uitvoeriger in te gaan op de bevindingen van de Accountantsdienst terzake van dit onderdeel teneinde de aansluiting met de voorgaande feitenonderzoeken te behouden.

2.5. 7. In het rapport wordt met nadruk de zorg uitgesproken over het tijdig operationeel krijgen van een betrouwbaar financieel systeem. Met betrekking tot de voortgang van het FIMA-project wordt het volgende opgemerkt. In juli 1988 is overeenkomstig de planning de software opgeleverd die voldeed aan de technische specificatie van het beoogde administratief financieel systeem. De gebruikerstest van dit systeem heeft evenwel niet volgens planning voor eind augustus kunnen geschieden als gevolg van vertraging bij de levering en installatie van de hardware en datacommunicatie in de proefregio's. Deze gebruikerstest zal nu in de eerste weken van september 1988 plaatsvinden. De Accountantsdienst zal daarbij nauw betrokken zijn. Het streven is erop gericht dat ultimo september/ begin oktober de Accountantsdienst aan mij zal rapporteren over zijn bevindingen. In deze rapportage zal tevens begrepen zijn zijn oordeel over het concept van het financieel-economisch handboek, waarin de administratieve organisatie is beschreven. Een ander aspect van het FIMA-project betreft de opleidingen van de medewerkers in de nieuwe financiële kolom. Alle opleidingen, dit betreft zowel de vaktechnische als de automatiseringsopleidingen, zijn gestart en verlopen volgens plan. De eerste resultaten zijn zeer bevredigend.


40

Alhoewel erkend dient te worden dat het FIMA-project een kritisch tijdpad kent, deel ik, gelet op de huidige stand van zaken, vooralsnog niet de zorg van de Accountantsdienst.

2.5.2. De aspecten van de aanbevelingen van de Accountantsdienst zullen worden meegenomen in de opbouw van de nieuwe structuur.

2.5.3. De opzet van de administratieve organisatie bij de GAB's en C(A)VV's is gebaseerd op een administratie volgens de Comptabiliteitswet 1976. Zoals ook bij punt 2.5.1. naar voren komt is in het FIMA-project een administratief systeem conform B.W.II, titel 8 (de Wet op de Jaarrekening) ontwikkeld dat ook zal voldoen aan de eisen die de Accountantsdienst stelt. Dit systeem zal bovendien in de overgangsfase • zolang de Comptabiliteitswet 1976 voor Arbvo van kracht zal zijn - aan de eisen van die Comptabiliteitswet voldoen.

2.5.6. Conform de voorlopige subsidie-regeling C.B.B, wordt op basis van de ingediende begroting tot 100% bevoorschot. Om o.m. de gesignaleerde problemen te voorkomen wordt een nieuwe C.B.B.-regeling ingevoerd. Deze regeling zal m.i.v. 1 januari 1989 in werking treden. De subsidie zal worden verstrekt op basis van het aantal gerealiseerde effectieve scholingsplaatsen en de bevoorschotting vindt plaats tot max. 80%.

2.5.7. De uitgaven door 0 en W bedroegen f 32.268.346, = . Ten laste van 0 en W was te verrekenen met Arbvo f 3.576.915, = . In totaal benodigd bij O en W was dus f 35.845.261, = . In de begroting van 0 en W was f 30.008.000, = opgenomen, zodat het tekort f 5.837.261,= bedroeg. Afgesproken werd dat Arbvo een compensatie van f 4.200.000,= plus de helft van het resterende tekort f 818.631, = in totaal dus f 5.018.631,= zou leveren. Daar nog f 3.576.915,= t.g.v. Arbvo verrekend diende te worden is f 1.441.716,= bij Slotwet naar de begroting van 0 en W overgeheveld.

2.5.8. In verreweg de meeste gevallen vinden betalingen plaats op grond van definitieve stukken. In een zeer beperkt aantal spoedgevallen kan helaas niet altijd worden ontkomen aan betalingen op conceptbrieven. Nog meer aandacht zal worden besteed aan het vermelden hiervan op concept-brieven.

2.5.9. De Maatregel Langdurig Werklozen is gebaseerd op de Wet ter Bevordering van de Werkgelegenheid voor Werkzoekenden, die zeer langdurig werkloos zijn. Deze Wet was voor Arbvo een gegeven, waarin alle ingrediënten voor de maatregel reeds waren aangegeven. De verdere regelgeving was daarom dermate eenvoudig, dat het niet nodig werd geacht in dit geval de Accountantsdienst in te schakelen. In de toekomst zal echter tijdig overleg plaatsvinden om vast te stellen of en zo ja in welke mate in dit soort gevallen de Accountantsdienst dient te worden ingeschakeld.

2.5.10. De aanvragen voor subsidie dienen in het jaar voorafgaande aan het jaar waarin de maatregelen worden toegepast bij het Europees Sociaal Fonds te worden ingediend. In de aanvraag moet dus met ramingen van het aantal toepassingen worden gewerkt. Op basis van deze aanvragen


41

worden door het Europees Sociaal Fonds voorschotten verstrekt. Terugbetalingen (v.w.b. de aanvragen 1986 een bedrag van f 6.147.000, = ) vinden plaats omdat de realisatie te optimistisch werd ingeschat. Om de voor de in te dienen eindclaims benodigde informatie tijdig en juist aan te leveren, zijn thans betere afspraken met de betreffende beleidsafdelingen gemaakt. 2.5.11. Teneinde de ondoelmatige procedures van boekingsopdrachten en tussenrekeningen te vermijden zal de aanbeveling van de Accountantsdienst zo spoedig mogelijk met deskundigen bij het Rijkscomputer centrum worden besproken. Voor het jaar 1988 wordt thans nagaan hoe de door de Accountantsdienst in 1987 gesignaleerde gebreken v.w.b. de codering kunnen worden gecorrigeerd. 2.5.12. Het verrichten van betalingen waarvan de prestaties nog niet zijn geleverd is inderdaad in strijd met de Comptabiliteitswet 1976. De betalingen van het Rijksinkoopbureau zijn echter wel gedaan onder de garantie dat de leveringen snel en correct zouden worden uitgevoerd. Desalniettemin zal dit jaar een circulaire aan de GAB's worden gezonden waarin erop wordt gewezen dat deze handelwijze niet correct is. Dat de handtekeningen voor dienstprestatie niet steeds overeenstemmen met het mandaatregister wordt veroorzaakt door de vele personeelswijzigingen als gevolg van de lopende reorganisatie. De verwachting bestaat dat met ingang van 1989 een up to date mandaatregister zal zijn opgesteld. 2.5. 13. Het geautomatiseerde F.A.S.-systeem kent twee controles om dubbele betalingen te voorkomen: - de relatie crediteurnummer en boekingsnummer is uniek; - de relatie crediteurnummer, de documentdatum en documentnummer is uniek. Mocht het ondanks deze maatregelen toch voorkomen dat een dubbele betaling wordt verricht, dan wordt deze betaling achteraf d.m.v. een verbandscontrole van betaalstukken per crediteur gesignaleerd. 2.5. 14. Het kan inderdaad voorkomen dat creditnota's worden betaald. Het betreft de gevallen waarbij in het F.A.S.-systeem creditnota's automatisch zijn verrekend met betaalstukken, terwijl de leverancier inmiddels tot terugbetaling is overgegaan. Deze dubbele verrekening wordt d m v . een betaling van de creditnota gecorrigeerd. 2.5.15. Aan iedere overboeking dient een bewijsstuk ten grondslag te liggen t.b.v. de controle en inzichtelijkheid. Overboekingen zonder bewijsstukken moeten worden teruggezonden naar de desbetreffende verificateur ter completering. 2.5.16. Door uitbreiding van het aantal kostenplaatsen en kostensoorten is het coderen van betaalstukken ingewikkelder geworden. Nu de budgettering is ingevoerd vindt een verschuiving van de werkzaamheden m.b.t. het coderen plaats. De budgethouder/de beheerder dient zelf de codering van kostenplaats/kostensoort op de betaalstukken aan te geven. Deze methodiek maakt het destemeer noodzakelijk dat een goede toelichting op kostenplaatsen/kostensoorten wordt gegeven. Bij de ontwikkeling in het FIMA-traject wordt hieraan in het handboek FIMA uitgebreid aandacht geschonken. Dit FIMA-handboek zal eind 1988 worden vastgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20828, nr. 3

42

2.5.18. Door reorganisaties binnen zowel het departement als Arbvo vinden er verschuivingen plaats v.w.b. de taken en werkzaamheden van de diverse dienstonderdelen. Een goede taakafbakening en het bepalen van de budgetverantwoordelijkheid wordt o.m. in het FIMA-project nader uitgewerkt. Dit krijgt begin 1989 zijn beslag.

2.5.19. Het mandaatregister m.b.t. de dienstprestaties ter zake van uitgaven voor raden en commissies wordt thans gecontroleerd en bijgesteld.

2.5.20. Naar aanleiding van het rapport van de Accountantsdienst dd. 10 augustus 1988 betreffende het onderzoek naar de subsidieafrekeningen van 6 BRP-projecten bij een GAB is direct de bevoorschotting op nog lopende projecten stopgezet. Met de desbetreffende Stichting is afgesproken, dat de eindafrekeningen van de onderhavige projecten zullen worden herzien, indien de Stichting niet in staat is alsnog deugdelijke bewijsstukken in te dienen.

2.5.21. Zoals al in reacties op voorgaande jaarrapporten is aangegeven is het Arbvo-maatregelen systeem (A.M.S.) in principe niet bedoeld als systeem voor de registratie van de verplichtingen. Het betreft een betaalsysteem waarmee de Centrale Dienst de betalingen t.b.v. het Regionaal Apparaat worden verricht. De verplichtingen worden ingebracht om te voorkomen dat meer betaald wordt dan als verplichting is aangegeven. De verantwoordelijkheid voor het proces van aan te gane verplichting t/m betaling ligt bij het Regionaal Apparaat die daartoe v.w.b. de registratie de Taakstellend Beleidadministratie (T.B.A.) voert. Aangezien deze T.B.A. inderdaad nog steeds niet vlekkeloos wordt bijgehouden vindt aan het eind van het jaar een afstemming plaats tussen de in A.M.S. en in het T.B.A. ingevoerde verplichtingen. Inmiddels is de reorganisatie van de financiële administratieve organisatie - d.m.v. het FIMA-project - zover gevorderd, dat bij de meeste regionale instanties de kwaliteit sterk is opgevoerd door aanstelling van FIMAprojectleiders. Deze projectleiders is inmiddels opdracht gegeven de in de boekhouding geregistreerde verplichtingen - ook v.w.b. de oudere jaren - na te trekken.

2.5.22. Door de d.m.v. de reorganisatie van de financieel administratieve organisatie doorgevoerde kwaliteitsverbetering bij het Regionaal Apparaat - o.m. de aanstelling van de hiervoor genoemde FIMA-projectleiders - mag al voor het jaar 1988 verwacht worden dat ook v.w.b. het letten op de rechtmatigheid van de betalingen conform de subsidievoorwaarden een aanzienlijke vooruitgang zal worden geboekt.

2.5.23. - De uitgaven en ontvangsten die door het desbetreffende GAB in de 1 e week 1988 ten laste van resp. ten gunste van het dienstjaar 1987 zijn geboekt, zijn tijdig gecorrigeerd, zodat belasting van het juiste begrotingsjaar heeft plaatsgevonden. - In een circulaire aan het Regionale Apparaat zal erop worden gewezen dat belasting van een verkeerd dienstjaar in strijd is met de Comptabiliteitswet 1976. - In het handboek Arbvo zal worden aangegeven dat betaalstukken van een verificatie-paraaf dienen te zijn voorzien.


43

- In het handboek wordt een kostensoortaanduiding op betaalstukken niet voorgeschreven daar de kostensoort op het kas/giro-blad van de maandverantwoording wordt aangegeven. - Het komt inderdaad voor dat de Rijksgebouwendienst bepaalde kosten van activiteiten t.b.v. onroerende goederen niet meer voor haar rekening kan nemen. Indien het om relatief geringe bedragen gaat worden deze noodgedwongen gefinancierd uit het materieel artikel. Een nadere meer duidelijke taakafbakening zal ook t.a.v. dit punt in het FIMAtraject worden uitgewerkt.

2.5.24. Afstemming van de kas/giro-saldi met de grootboekadministratie is steeds mogelijk gebleken. Wel dient uiteraard rekening te worden gehouden met het feit dat de maandverantwoording in ODB steeds één maand achterloopt. Vanaf januari 1988 worden maandelijks de afschriften van de tussenrekeningen van kas- en giro verstrekt zodat controles thans mogelijk zijn.

2.5.25. Het Regionale Apparaat wordt regelmatig gemaand de tussenrekeningen op te schonen. Er kan overigens worden gewezen op het feit dat de saldi op de tussenrekeningen, binnen de daarvoor in de Comptabiliteitswet 1976 gestelde tijd, zijn afgewikkeld.

2.5.26. Mede naar aanleiding van het rapport van de Accountantsdienst aan de Directeur-Generaal voor de Arbeidsvoorziening is de desbetreffende medewerker op non-activiteit gesteld en zijn de daartoe geëigende maatregelen getroffen.

2.5.27. Om belangenvermenging tussen GAB's en daarmee gelieerde stichtingen en andere rechtspersonen te vermijden, zijn in opdracht van de Directeur-Generaal voor de Arbeidsvoorziening voor dergelijke relaties nadere uitgangspunten geformuleerd. Van deze uitgangspunten is het Regionale Apparaat in kennis gesteld. Na kennisname van het commentaar van de regionale instanties zullen in de loop van 1988, gehoord de Bijzondere Commissie van Overleg, nadere uitvoeringsaanwijzingen worden gegeven. 3.5. Vijfde sector,

beleidsonderdelen

2.6.1. In de loop van 1987 zijn mede naar aanleiding van de door de Accountantsdienst gemaakte controle-opmerkingen bij de Directie Emigratie verbeteringen aangebracht met betrekking tot: - de fysieke beveiliging van de computerruimte; • het opslaan van gegevensbestanden buiten het gebouw; • het bewaren van invoerverslagen. In het standaardpakket FAS zijn op grond van interdepartementale afspraken geen programmawijzigingen aangebracht met betrekking tot het afdrukken en bewaren van controlegetallen.

2.6.12. De Directie Internationale Zaken is tengevolge van een reorganisatie thans ondergebracht bij het Directoraat-Generaal voor Algemene Beleidsaangelegenheden. Het verlenen van dienstprestatie op verrekenstukken afkomstig van het Ministerie van Buitenlandse Zaken levert tengevolge van de gecompliceerde wijze van verrekenen met voornoemd ministerie, nl. verrekenen


44

per buitenlandse post per maand, waardoor uitgaven moeten worden verantwoord die betrekking hebben op meerdere dienstonderdelen en begrotingsartikelen, de nodige problemen op. Deze aangelegenheid heeft, gezien de invoering van de budgetstructuur, de nodige aandacht. 3.6. Vijfde Sector, centrale en stafonderdelen Ten aanzien van de centrale en stafonderdelen van de Vijfde Sector kan worden opgemerkt dat er nog geen sprake is van een adequate (administratieve) organisatiestructuur. Dit hangt ten dele samen met lopende operaties die met name deze sector betreffen. Ik doel hier op de personele ontvlechting ten behoeve van de verzelfstandiging van Arbvo, de decentralisatie van een aantal beheersfuncties van staf- naar lijnonderdelen, de reorganisaties binnen bepaalde onderdelen, respectievelijk samenvlechting van verschillende afdelingen tot één organisatieonderdeel. De administratieve organisatie is immers een afgeleide van een vastgelegde hoofdstructuur. Zowel in het kader van genoemde operaties als in het kader van het Project Verbetering Financieel Beheer wordt hieraan met voortvarendheid gewerkt. Daarnaast is een extern adviesbureau ingeschakeld dat mede de positie van enkele stafonderdelen in het onderzoek naar een definitieve topstructuur van het departement betrekt. 2.7.8. De Centrale Directie Financieel-Economische Zaken ziet er op toe, dat de Centrale Directie Personeelsmanagement tijdig de financiële en tussenrekeningen met betrekking tot de personeelsuitgaven muteert. Periodiek vindt hiertoe overleg plaats tussen voornoemde directies. Aan dit overleg neemt ook een vertegenwoordiger van de Accountantsdienst deel.

2.7.9. In 1987 zijn de desbetreffende diensthoofden door middel van een circulaire nogmaals gewezen op hun verantwoordelijkheid met betrekking tot het melden aan de Bedrijfsvereniging van een aangetrokken uitzendkracht. De verantwoordelijkheden te dien aangaande zijn binnen het departement gedecentraliseerd. Aan het door de Accountantsdienst gedane voorstel tot centrale bewaking zal dan ook geen gevolg worden gegeven. 4 . Bij het begrotingsonderzoek zal tevens de rapportage van de Algemene Rekenkamer over het dienstjaar 1987 aan de orde komen. Voorzover in deze rapportage de resultaten van de gevoerde correspondentie met mij worden vermeld, verwijs ik daar kortheidshalve naar. Voorzover de rapportage van de Algemene Rekenkamer - die mede gebaseerd is op bevindingen van de interne Accountantsdienst - bevindingen zal bevatten die in deze brief worden behandeld, volsta ik met de constatering dat mijn kanttekeningen tevens als reactie op de betrokken bevindingen van de Algemene Rekenkamer kunnen worden beschouwd. Ik stel mij voor dat de overige punten tijdens het begrotingsonderzoek aan de orde kunnen komen, voorzover zij daartoe aanleiding geven. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. de Koning


45

MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Jaarrapport over 1987 Inhoudsopgave I

Rapport inzake controle van de administratie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over het dienstjaar 1987: Hoofdstuk 1. Inleiding 2. Samenvatting controleresultaten ministerie 3. Mededeling betreffende de financiële jaarverantwoording over 1987

II'

Departementale financiële jaarverantwoording 1. Saldibalans per 31 december 1987 2. Rekening van uitgaven, ontvangsten en aangegane verplichtingen over 1987 3. Opgave van de lopende verplichtingen per 31 december 1987 4. Garantie-overzicht 5. Overzicht van de extra-comptabele vorderingen en schulden per 31 december 1987 6. Overzicht van de deelnemingen in ondernemingen en internationale instellingen per 31 december 1987

Uitgebracht aan: De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid In afschrift aan: De Staatssecretaris De Secretaris-Generaal De plv. Secretaris-Generaal, tevens hoofd vijfde sector De Directeur-Generaal voor Algemene Beleidsaangelegenheden De Directeur-Generaal van de Arbeid De Directeur-Generaal Sociale Zekerheid De Directeur-Generaal voor de Arbeidsvoorziening Het Hoofd van de Centrale Directie Financieel-Economische Zaken De Algemene Rekenkamer De Centrale Accountantsdienst van het Ministerie van Financiën

Ter inzage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 2 0 8 2 8 , nr. 3

46

Aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Rapport inzake controle van de administratie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over het dienstjaar 1987. 1. Inleiding 1.1. Algemeen Thans bied ik u een samenvattend jaarrapport aan over de resultaten van de controle over het jaar 1987. In het kader van de controlewerkzaamheden zijn gedeelten van de financiële verantwoording, zoals opgenomen in deel II van dit rapport, onderzocht. Het onderzoek is niet volkomen geweest en heeft derhalve, zoals uiteengezet in punt 1.4 en hoofdstuk 3, niet geleid tot afgifte van een accountantsverklaring. Op de verwachtingen ten aanzien van het in de nabije toekomst kunnen afgeven van accountantsverklaringen ga ik in punt 1.4 nader in. 1.2 Functie van de accountantscontrole Door de wetgever worden via de Rijksbegroting gelden beschikbaar gesteld voor de uit te voeren taken. In wetten en regelingen, zoals de Comptabiliteitswet 1976, worden voorschriften gegeven over de wijze van besteding en de verantwoording daarvan. Binnen een departement worden de taken uiteraard ook gedelegeerd aan medewerkers, verdeeld over alle echelons. De beschikbare middelen worden via begrotingsartikelen en daarvan afgeleide budgetten beschikbaar gesteld aan de diverse afdelingen. In dit stelsel van controlemaatregelen is ook de inschakeling van een Accountantsdienst begrepen. Hij neemt hierin door onafhankelijkheid en specifieke deskundigheid een belangrijke plaats in. De onafhankelijkheid wordt bereikt door de organisatorische plaats, in hiërarchisch opzicht onafhankelijk van de te controleren departementsonderdelen en door het niet belast zijn met taken op het gebied van de beleidsuitvoering. Hierdoor heeft de Accountantsdienst geen belang bij de uitkomsten van de controle. De specifieke deskundigheid op het gebied van de controle wordt gegarandeerd door de dienst onder leiding te stellen van een registeraccountant en door het inschakelen van gekwalificeerd personeel. Door genoemde onafhankelijkheid en deskundigheid is de Accountantsdienst bij uitstek in staat een oordeel uit te spreken over de doelmatigheid van het stelsel van controlemaatregelen en over de betrouwbaarheid van de financiële administraties en de daaruit voortvloeiende verslaglegging.

1.3. Ontwikkelingen van de accountantscontrole bij de Rijksoverheid Na wijziging van artikel 26 van de Comptabiliteitswet 1976 was de positie van de departementale Accountantsdiensten wettelijk geregeld. Inmiddels is hun taak nader geregeld in het in 1987 afgekondigde Besluit Taak Departementale Accountantsdienst. Als vervolg op de rapportage van de Interdepartementale Werkgroep Privatiseringsonderzoek Accountantscontrole («Rapport Peschar II»), die in april 1986 werd uitgebracht, werden, mede op aandringen van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal, in 1987 extra middelen voor de


47

accountantscontrole ter beschikking gesteld. Op de invulling hiervan bij het Ministerie van SZW kom ik in punt 1.4 nader terug. In vervolg op het Rapport Peschar is in 1987 de Interdepartementale werkgroep structurering en uitbesteding van accountantswerkzaamheden ingesteld. Deze werkgroep had tot taak de Minister van Financiën te adviseren over de per ministerie opgestelde meerjarige plannen voor de accountantscontrole. De werkzaamheden van de werkgroep werden in januari 1988 afgerond met het uitbrengen van haar rapport. Hierin kwamen als voornaamste conclusies en aanbevelingen naar voren: - d e verbetering van het comptabel bestel, waarin begrepen zowel de verbetering van de administratieve organisatie als de versterking van de accountantscontrole, dient met kracht te worden voortgezet; - de situatie met betrekking tot de personeelsbezetting van de Accountantsdiensten, alsmede de toenemende verslechtering daarvan, zijn weinig hoopgevend voor de realisering van de beoogde verbeteringen van het comptabel bestel op het punt van de accountantscontrole bij de rijksdienst; - mede in samenhang met het voorgaande en gezien de tijd die besluitvorming over en realisatie van de te nemen maatregelen vergen wordt betwijfeld, of de nog te treffen maatregelen tot een tijdig resultaat zullen leiden; - er dient gestreefd te worden naar uniformiteit van opvattingen over de reikwijdte van de accountantsverklaringen en over de kwantitatieve bepaling van de uitbesteding per departement. Inmiddels heeft behandeling van het rapport in de Uitgebreide Commissievergadering van de Vaste Kamercommissie van de Rijksuitgaven plaatsgevonden. Mede naar aanleiding van enige hierin behandelde moties heeft de Ministervan Financiën toezeggingen gedaan met betrekking tot te ondernemen akties en te leveren rapportages. 1.4. Ontwikkeling accountantscontrole bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Zoals reeds in het jaarrapport over 1986 vermeld, is in 1987 het departementale audit-committee ingesteld, met als naam: «Commissie Departementaal Controlebeleid». Op 30 december 1986 is het controleplan van mijn dienst voor de jaren 1987 e.v. aan de Ministervan Financiën aangeboden. Daarin werd ondermeer een formatieuitbreiding met 36 mensen, gebaseerd op een ruwe capaciteitsberekening, noodzakelijk geacht, waarvoor de financiële middelen werden gevraagd. Ter uitwerking van de aanbevelingen gedaan in het rapport Peschar heeft het interdepartementale overleg van de departementale accountantsdiensten (IODAD) een aantal maatregelen getroffen en plannen ontvouwd waardoor volgens het kabinet wordt bereikt dat de eisen die het parlement en het kabinet stellen met betrekking tot de accountantscontrole zullen worden verwezenlijkt. Indien mocht blijken dat voor de financiering van genoemde plannen onvoldoende ruimte binnen de begrotingshoofdstukken kon worden gevonden, was de Minister van Financiën in februari 1987 bereid zonodig te overwegen de voor het comptabel bestel reeds beschikbaar gestelde aanvullende post te verhogen en te verbreden. Op 28 april 1987 is het «Totaalplan van aanpak Comptabel Bestel» bij de Minister van Financiën ingediend. In juli 1987 heeft de regering blijkens de brief van de Minister van Financiën dd. 15 juli 1987 aan de Tweede Kamer besloten om voor de versterking van de accountantscontrole en voor de verbeteringen van het comptabel bestel extra financiële middelen uit te trekken. Het aan het


48

Ministerie van SZW toebedeelde bedrag over de periode 1987 t/m 1990 van 25,7 miljoen, valt volgens de eraan ten grondslag liggende gegevens uiteen in een bedrag van 1 5,4 miljoen voor de accountantscontrole en 10,3 miljoen voor verbetering AO incl. kas-verplichtingenadministratie. De berekening van het voor de verbetering van de accountantscontrole toebedeelde bedrag omvat onder meer de financiering van de 36 formatieplaatsen. Naar aanleiding van de lopende en in gang gezette akties is begin juli besloten een en ander in te bedden in een totaal projekt. Om te komen tot een verbetering van het financiële beheer bij het departement is door de minister op 2 oktober 1987 de Stuurgroep Verbetering Financieel Beheer ingesteld. Die stuurgroep, waarin de Accountantsdienst participeert, adviseert over de besteding van de gelden van het comptabel bestel. Teneinde de administratieve organisatie en interne controle bij de sectoren te versterken, is besloten een deel van de 36 plaatsen te gebruiken voor het aanstellen van functionarissen die werkzaam zullen zijn op die gebieden bij de sectoren. De genoemde uitbreiding met 36 formatieplaatsen was gebaseerd op een ruwe capaciteitsberekening, die eind 1986 was gemaakt. Het uitgangspunt daarbij was het volledig uitvoeren van de controletaken door mijn dienst, met inbegrip van het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening (Arbvo), dat naar verwachting per 1 januari 1989 verzelfstandigd wordt. In het kader van de reorganisatie van de Accountantsdienst is een nauwkeuriger capaciteitsberekening gemaakt. Deze is getoetst door een accountantskantoor, dat als oordeel gaf, dat de onderbouwing redelijk voorkwam. Op basis van deze capaciteitsberekening berekende ik de benodigde bezetting voor mijn dienst als volgt: Inclusief de controle van Arbvo 71 formatieplaatsen Exclusief de controle van Arbvo 50 formatieplaatsen Inmiddels is door de Stuurgroep Verbetering Financieel Beheer een voorstel gedaan voorverdeling van genoemde 36 formatieplaatsen. Op basis van de plannen van de afdelingen van het ministerie en genoemde capaciteitsbehoefte werd voorgesteld 19 formatieplaatsen aan de Accountantsdienst toe te kennen en de overige 17 plaatsen te gebruiken voor functies op het gebied van administratieve organisatie en interne controle bij de sectoren. Dit voorstel is inmiddels in de Commissie Departementaal Controlebeleid behandeld, in samenhang met het controleplan 1988 e.v. van mijn dienst. In dit controleplan was rekening gehouden met bovengenoemde capaciteitsbehoefte. De uitbreiding van de Accountantsdienst werd voorlopig vastgesteld op tenminste 15 plaatsen. Voordat een definitieve beslissing wordt genomen, dient eerst het concept-controleplan besproken te zijn met de leiding van de directoraten-generaal en van de vijfde sector. Deze actie is op het moment nog niet geheel afgerond. Het niveau van uitbesteding van accountantscontrole werd over 1987 door mij als volgt berekend : Indirecte uitbesteding (accountantscontrole op subsidies en overdrachtsuitgaven) 70 mensjaren Directe uitbesteding 1 mensjaar totaal 71 mensjaren In de Commissie Departementaal Controlebeleid is inmiddels afgesproken, dat met ingang van het dienstjaar 1988 de accountantscontrole bij het DG Arbvo uitbesteed zal gaan worden. Dit geschiedt


49

vooruitlopende op de komende verzelfstandiging en in verband met de ontvlechtingsoperatie, waarbij 8 medewerkers van mijn dienst in de loop van dit jaar naar het DG Arbvo worden overgeplaatst. De omvang van deze uitbesteding taxeer ik voorlopig op 15 mensjaren. Door de departementsleiding is nog niet besloten om uit de voor de accountantscontrole beschikbaar gestelde gelden verdere uitbesteding te financieren teneinde in het bestaande capaciteitstekort van de Accountantsdienst (gedeeltelijk) te voorzien. Een en ander heeft natuurlijk gevolgen voor de werkzaamheden van mijn dienst. Op korte termijn betekent het dat het uitvoeren van een volkomen controle, leidend tot het afgeven van een accountantsverklaring bij de departementale financiële verantwoording, over 1988 niet mogelijk zal zijn. In het jaarrapport over 1986 had ik overigens hier mijn twijfel al over uitgesproken. Afgifte van een accountantsverklaring bij de departementale financiële verantwoording zal, indien aan de Accountantsdienst tijdig voldoende middelen worden toegekend, op zijn vroegst over 1989 mogelijk zijn. In ieder geval zal bij mijn dienst slechts een beperkte capaciteit aanwezig zijn voor advies en bijzonder onderzoeken, zoals gerichte doelmatigheidsonderzoeken. Ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden kan ik melden, dat aan een gedeelte van het personeel van mijn dienst in 1987 arbeidsmarkttoelagen zijn toegekend. Deze toelagen zijn overigens niet toereikend geweest voor opheffing van het verschil in arbeidsvoorwaarden met de marktsector. Als gevolg van de uitbreiding van mijn dienst met o.a. middelbaar en hoger personeel zal bezien moeten worden of vanaf 1988 een hoger bedrag aan arbeidsmarkttoelagen beschikbaar gesteld zal kunnen worden. Vooruitlopend op de te verkrijgen goedkeuringen van de formatieplaatsen is in november 1987 gestart met de wervingsactie. Hoewel als direct resultaat acht mensen zijn aangenomen, bleek het niet beschikbaar zijn van formatieplaatsen waardoor slechts een arbeidscontract voor bepaalde tijd kan worden aangeboden, voor een aantal sollicitanten bezwaarlijk te zijn. Het verschil in arbeidsvoorwaarden heeft overigens belemmerend gewerkt op het volledig slagen van de gehouden wervingsactie. Samenvattend leidt dit voor mij tot de navolgende conclusies: 1. De reorganisatie van mijn dienst is door de weergegeven ontwikkelingen beïnvloed. De daarmede gemoeid zijnde kosten in tijd en in geld hebben daardoor helaas slechts beperkt effect gesorteerd. 2. Ondanks het beschikbaar komen van gelden voor de accountantscontrole heb ik tot op heden onvoldoende zekerheid, dat mijn dienst in de toekomst over voldoende middelen zal kunnen beschikken om de opgedragen taken te kunnen uitvoeren. -i 3. In het kader van het project Verbetering Financieel Beheer zijn in 1987 belangrijke stappen gezet om te komen tot verbetering van de administratieve organisatie en versterking van de accountantscontrole. 1.5. Controleresultaten 1987 In hoofdstuk 2 is een samenvatting gegeven van de resultaten uit de werkzaamheden van mijn dienst over het jaar 1987. Zoals uit het voorgaande moge blijken, bestond er tijdens de uitvoering van de controle een capaciteitsgebrek bij mijn dienst. Daardoor is de controle


50

niet volkomen geweest en krijgen de controlebevindingen soms noodgedwongen - het karakter van het signaleren van incidenten. Het grootste gedeelte van de controleresultaten is nader gedetailleerd in afzonderlijke reeds uitgebrachte en nog uit te brengen rapporten.

2. S A M E N V A T T I N G CONTROLERESULTATEN MINISTERIE 2 . 1 . Administratieve organisatie ministerie 2.1.1. Zoals in het voorgaande jaarrapport opgemerkt, is als uitvloeisel van het beleidsplan van mijn dienst, in 1986, na een drietal proefprojecten in 1985, een begin gemaakt met het beschrijven en evalueren van de administratieve organisatie van het ministerie. De uitvoering geschiedde door een accountantskantoor, in samenwerking met mijn dienst. De doelstelling was het leggen van een basis voor het opstellen van controleprogramma's voor de accountantscontrole. Realisering van de gedane aanbevelingen zal leiden tot een administratieve organisatie, die voldoet aan de minimumeisen die een goedkeurende accountantsverklaring mogelijk maken. Inmiddels is in 1987 de beschrijving nagenoeg geheel afgerond. Een samenvattend rapport werd in dit jaar aan de departementsleiding aangeboden. De stand van zaken met betrekking tot de administratieve organisatie is bij de diverse departementsonderdelen in dit hoofdstuk weergegeven. Overigens heb ik geconstateerd, dat het aanbrengen van verbeteringen in de administratieve organisatie, en soms zelfs het beschrijven daarvan, afhankelijk gesteld worden van verwachte reorganisaties. Zoals ik in mijn begeleidende nota bij eerdergenoemd samenvattend rapport heb gesteld, zijn vele aanbevelingen geldig, onafhankelijk van de organisatievorm. Daarnaast dient mijns inziens het aanpassen van de administratieve organisatie en de beschrijving daarvan onderdeel uit te maken van een reorganisatieproces. Het niet tijdig aanbrengen van verbeteringen leidt tot het blijven voortduren van de kans op fouten en het blijven lopen van risico's. 2.1.2. Mede naar aanleiding van de gedane aanbevelingen, die voortvloeiden uit het bij 2.1.1. vermelde onderzoek, werd om te komen tot een verbetering van het financiële beheer bij het departement, door de minister op 2 oktober 1987 de eerder genoemde Stuurgroep Verbetering Financieel Beheer ingesteld. Deze stuurgroep heeft als taak de departementsleiding te adviseren over het te voeren beleid, gericht op een structurele verbetering van het beheer over de voor de taakuitvoering beschikbaar gestelde financiële middelen, alsmede de implementatie van de goedgekeurde voorstellen te begeleiden. De werkzaamheden zijn in de tijd begrensd tot 31 december 1989, hetgeen impliceert dat vóór die datum de organisatie en procedures rond het financieel beheer van het departement op een aanvaardbaar niveau moeten zijn gebracht. Overigens is het streven erop gericht de administratieve organisatie reeds in 1989 zodanig te hebben verbeterd dat deze een goedkeurende verklaring van de Accountantsdienst niet in de weg staat. Zowel in de Stuurgroep als in de werken projectgroepen is de Accountantsdienst vertegenwoordigd. Inmiddels heeft de Secretaris-Generaal besloten om 17 van de 36 plaatsen, genoemd in punt 1.4., aan te wenden voor het aanstellen van functionarissen die werkzaam zullen zijn op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle bij de sectoren van het departement. De versterking die hierdoor in het voortraject zal gaan optreden, zal naar verwachting een gunstige uitwerking hebben op de kwaliteit van de financiële informatie en verantwoording.


51

2.2. Directoraat-Generaal voor Algemene Beleidsaangelegenheden Administratieve organisatie 2.2.1. In 1986 werd het onderzoek naar de administratieve organisatie van het directoraat-generaal afgerond. Dit resulteerde in een rapport met diverse bevindingen en aanbevelingen. Toezeggingen inzake implementatie van de aanbevelingen werden toen nog niet gedaan, omdat de ontwikkelingen op het gebied van decentralisatie en budgetverantwoordelijkheid nog gaande waren. Met ingang van 15 juni 1987 werd bij het directoraat-generaal formeel een nieuwe organisatiestructuur van kracht. De wijzigingen ten opzichte van de oude organisatiestructuur hadden gevolgen voor de in 1986 beschreven administratieve organisatie. Deze zijn evenwel nog niet vastgelegd. In het kader van het Projekt verbetering financieel beheer is in 1988 een begin gemaakt met het actualiseren van de beschrijving van de administratieve organisatie. Toegezegd is dat rekening zal worden gehouden met de organisatiewijzigingen. 2.2.2. De werkzaamheden met betrekking tot de uitvoering van de Jeugdspaarwet liggen zowel bij het directoraat-generaal (voor wat betreft de hardheidsclausule) als bij het bureau spaarregelingen van de Centrale Directie Financieel-economische Zaken. In het laatste gevaïgaat het om «in service» verrichte werkzaamheden. In hoeverre het directoraat-generaal verantwoordelijk kan zijn voor de uitgaven inzake de Jeugdspaarwet is mij bij deze structuur niet duidelijk. 2.2.3. Van de Loontechnische Dienst werd de administratieve organisatie reeds in 1985 beschreven. De aanbevelingen hadden betrekking op punten van gering belang. Ze werden op bevredigende wijze geïmplementeerd. De administratieve organisatie onderging in 1986 veranderingen door de invoering van zelfbeheer en de invoering van een geautomatiseerde administratie (het FAS-systeem). Deze wijzigingen zijn nog niet verwerkt in de beschrijving van de administratieve organisatie. Beleidsuitgaven 2.2.4. Bij controle van premiebetalingen in het kader van de Jeugdspaarwet, exclusief de betalingen ingevolge de hardheidsclausule, is geconstateerd dat: - de jeugdspaarovereenkomsten in enkele gevallen niet door de deelnemer of wettelijke vertegenwoordiger waren ondertekend; - de in de overeenkomsten in te vullen gegevens inzake het identiteitsbewijs niet altijd ingevuld waren danwei onvoldoende bewijs vormden; - premie werd uitbetaald in het laatste spaarjaar. Recht op uitbetaling van spaarpremie ontstaat eerst na voltooiing laatste spaarjaar; - op basis van onvoldoende bewijs spaarpremie betaalbaar werd gesteld. Teneinde zekerheid te verkrijgen omtrent de gedeclareerde bedragen wordt aan een registeraccountant belast met de externe controle, of een controleur, belast met de interne controle, gevraagd een (standaard) verklaring af te geven over de door een financiële instelling gedeclareerde premies. Kennelijk worden met deze verklaringen de geconstateerde onvolkomenheden in jeugdspaarovereenkomsten en kwitanties niet ondervangen.


52

2.2.5. De Jeugdspaarwet-betalingen vinden plaats via een geautomatiseerd systeem. Enkele instellingen leveren de bescheiden, zoals jeugdspaarovereenkomsten en kwitanties op diskettes aan. Door een gescheiden inzending van declaraties en overeenkomsten naar twee verschillende plaatsen vindt achteraf confrontatie plaats. Sinds kort kent het geautomatiseerde systeem ook een bestand dat de mogelijkheid biedt alle op een verschillen-overzicht voorkomende records te corrigeren. De mogelijkheid tot het aanbrengen van correcties vindt voor verwerking plaats. 2.2.6. Door het directoraat-generaal worden de exploitatiekosten en de activiteitenkosten van een instelling gesubsidieerd. Uit een naar deze subsidieverstrekking gehouden onderzoek is gebleken dat: - een door het directoraat-generaal toegepaste korting van f 8000 op de exploitatiebegroting 1987 van de stichting niet schriftelijk was vastgelegd; - 100% voorschotverstrekking plaatsvond, voordat gegevens inzake liquiditeitsbehoefte gevraagd werden. In die zin is niet conform de Beschikking verlening voorschotten behandeld; - d e door de instelling over 1985 en 1986 terug te betalen subsidiebedragen onjuist in de administratie werden verantwoord. Door saldering met een te verlenen voorschot 1987 werden deze bedragen in strijd met de Comptabiliteitswet '76 in mindering van bezwaar op het uitgavenartikel 1987 geboekt. Deze terugbetalingen over 1985 en 1986 (totaal f 56 153) hadden ten gunste van de middelen geboekt moeten worden; - door de instelling niet voldaan kon worden aan de gestelde termijn van indiening van de accountantsrapporten over 1985 en 1986. Met betrekking tot de wijze van voorschotverstrekking kan nog worden opgemerkt dat op basis van de nu beschikbare gegevens gesteld kan worden dat die in 1988 beter zal aansluiten op de Beschikking verlening voorschotten. Materiële uitgaven 2.2.7. Een gehouden controle op de materiële uitgaven van het Directoraat-Generaal, exclusief de Loontechnische Dienst, heeft geresulteerd in de volgende bevindingen: - dubbele betalingen konden plaatsvinden, omdat zowel de originele als kopie-declaraties betaalbaar werden gesteld; - in een tweetal gevallen vond onjuiste artikelbelasting plaats. In één geval hadden de kosten voor aankopen ten laste van het DirectoraatGeneraal voor de Arbeidsvoorziening moeten komen, terwijl in het andere geval verplaatsingskosten voor rekening van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid hadden moeten komen; - een betaling vond plaats voor de leveringen van ca. 2 1/2 jaar oud. Verzuimd was de betreffende facturen van een verklaring van dienstprestatie te voorzien. Gezien de verstreken termijn lijkt dit ook praktisch niet uitvoerbaar en derhalve zinloos; - d e mogelijkheid tot betalingskorting werd niet altijd benut; - uitgaven werden soms op onjuiste kostensoorten aangewezen. De opmerkingen die qua strekking overeenkomen met die van 1986 zijn mede het gevolg van een onvoldoende administratieve organisatie en interne controle. Met name het vaststellen van dienstprestatie en het verifiëren van declaraties en facturen voorafgaande aan betalingen is essentieel teneinde achteraf de geoorloofdheid van de verrichte handelingen te kunnen vaststellen.


53

Loontechnische Dienst 2.2.8. De reiskosten maken een belangrijk deel uit van de materiële uitgaven van de dienst. Uit de door de districten aangeboden reisdeclaraties blijkt niet altijd dat verificatie heeft plaatsgevonden. Aanbevolen wordt voor de districten een eensluidende instructie op te stellen. 2.2.9. Eind 1987 heeft de Loontechnische Dienst het jaarverslag 1986 (incl. de financiële verantwoording) inzake de proeftuin Zelfbeheer aan de Accountantsdienst ter controle aangeboden. De vertraging in deze rapportage werd mede veroorzaakt door aanmerkelijke problemen bij het inrichten en operationaliseren van een bedrijfsmatige administratie. Zoals vorig jaar is opgemerkt dient de Accountantsdienst ingevolge de kaderregeling Experimenten Zelfbeheer SZW deze verantwoording te controleren. Het onderzoek is inmiddels gestart; rapportage zal binnen afzienbare tijd plaatsvinden. De dienst is ook voor de jaren 1987 en 1988 als proeftuin voor Zelfbeheer aangewezen. Op grond van de kaderregeling zouden de jaarstukken 1987 voor 1 april 1988 bij de Secretaris-Generaal moeten zijn ingediend, die vervolgens o.a. voor verzending aan mijn dienst zorgdraagt. Medio april 1988 was deze rapportage nog niet ontvangen. 2.3. Directoraat-Generaal van de Arbeid Administratieve organisatie 2.3.1. Het rapport inzake het onderzoek naar de administratieve organisatie van het directoraat-generaal is in april 1987 uitgebracht. In dit rapport is een zestal aanbevelingen gedaan ter verbetering van de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne controle. Met betrekking tot de twee aanbevelingen die betrekking hadden op de uitgaven in het kader van subsidies en onderzoeken ligt het initiatief nog bij de Accountantsdienst. In drie gevallen was de realisatie van de aanbevelingen afhankelijk van ontwikkelingen binnen het directoraatgeneraal (m.b.t. vergoedingen) en het departement (m.b.t. de G&M en KAZ-problematiek). Afhankelijk van de stand van de ontwikkelingen zullen deze aanbevelingen worden meegenomen in het Projekt verbetering financieel beheer. Toegezegd werd dat de aanbeveling inzake de periodieke afstemming van personeelskosten zou worden doorgevoerd. 2.3.2. In oktober 1986 is het rapport naar aanleiding van het onderzoek naar de administratieve organisatie van de Dienst voor het Stoomwezen uitgebracht. Naar aanleiding van een bespreking van dit rapport werd een werkgroep ingesteld, belast met de uitwerking van de aanbevelingen. De Accountantsdienst heeft in deze werkgroep geparticipeerd. In april 1987 is een nota, vergezeld van diverse procesbeschrijvingen en werkinstructies, uitgebracht waarin is aangegeven hoe de gesignaleerde tekortkomingen zijn respectievelijk zullen worden weggenomen. Uit de controle is gebleken dat ook het onderhoud van de administratieve organisatie de aandacht van de dienst heeft. Enkele aanbevelingen zijn overigens nog afhankelijk gesteld van de voortgang van het Projekt Ontwikkeling Stoomwezen en een nog op te zetten automatiseringsprojekt.


54

Beleidsuitgaven 2.3.3. De accountantsverklaringen bij de subsidiedeclaraties van een drietal instellingen geven geen inzicht in de naleving van de subsidievoorwaarden. In overleg met de Accountantsdienst zal hiervoor een oplossing worden gezocht. 2.3.4. Bij een proceduretest op de administratieve organisatie van de onderzoeksprojekten is gebleken dat de archivering van de bescheiden te wensen overlaat. Voorgesteld wordt alle bescheiden op een centraal punt te archiveren. Tevens werd voor een onderzoeksprojekt de verplichting voor latere dienstjaren ten laste van een foutief jaar vastgesteld. Materiële uitgaven 2.3.5. Als resultaat van een steekproefonderzoek van deze uitgaven bij het directoraat-generaal is het volgende geconstateerd: -uitgaven zijn ten laste van foutieve kostenplaatsen c.q. kostensoorten gedaan; - betalingen zijn op kopie-facturen verricht; - betalingen zijn ten laste van het dienstjaar 1987 geboekt, terwijl de prestatie eerst in 1988 werd geleverd; Daar een groot gedeelte van de materiële uitgaven in 1987 door centrale diensten en niet door het directoraat-generaal werd gecodeerd en geverifieerd, konden bovenstaande onvolkomenheden mede ontstaan. Deze situatie zal in 1988 wijzigen. 2.4. Directoraat-Generaal Sociale Zekerheid Administratieve organisatie 2.4.1. In verband met de komende reorganisatie van het directoraatgeneraal is enige terughoudendheid betracht met de volledige uitwerking en implementatie van de gedane aanbevelingen betreffende de administratieve organisatie. Dit mede gezien het nieuwe declaratiesysteem, waarvan de verwachting is, dat het per 1 januari 1989 operationeel wordt. Vooruitlopend hierop heb ik inmiddels afspraken gemaakt om de administratieve organisatie rond dit geautomatiseerde systeem te begeleiden, alsmede de betrouwbaarheidsaspecten van dit systeem te bezien. In 1987 is de beschrijving van de administratieve organisatie van de Directie Bijstandszaken tot stand gekomen. Ik heb een aantal aanbevelingen geformuleerd, waarvan de realisatie in de loop van 1987 is gestart. De beschrijving van de administratieve organisatie van de Centrale Leiding Buitendienst verkeert in een gevorderd stadium en zal binnenkort aan de betrokken sectoren worden aangeboden. Beleidsuitgaven 2.4.2. De oorspronkelijke begroting van f 68 400 000 ter zake van de Vervroegde Uittredingsregeling ex-mijnwerkers is bij Voorjaarsnota met f 17 100 000 bijgesteld tot een bedrag van f 85 500 000. Deze bijstelling is toe te schrijven aan de doorwerking van de tegengevallen volumeontwikkeling in 1986. De uitgaven hebben betrekking op verstrekte voorschotten over de periode januari tot en met december 1987, alsmede op een nabetaling van administratiekosten terzake van de regeling, die van 1984 tot en met


55

1986 gold. De regeling is in werking getreden per 1 juli 1979 en was in eerste instantie tot en met 1982 van kracht. De eerste verlenging van de regeling gold tot en met 1983. De kosten van deze regeling komen volledig ten laste van de rijksbegroting. Bij de tweede verlenging van de regeling, met ingang van 1984, is met een onderneming overeengekomen dat deze in het kader van de regeling een bijdrage verstrekt ter vermindering van de ten laste van de rijksbegroting komende kosten. Bij verlenging per 1 januari 1987 is wederom een bijdrage toegezegd, t.w. f 15 min. gespreid over 8 jaren. Evenals in vorige jaren is deze bijdrage voor het jaar 1987 in mindering gebracht op het door het ministerie verstrekte financieringsvoorschot over december. Gezien de hoogte van de gezamenlijke bijdrage, t.w. f 7 490 000 bracht deze wijze van verrekening het uitvoerend orgaan in liquiditeitsproblemen, daar betaling van de uitkeringen medio december plaatsvindt en de betreffende bijdrage ultimo december wordt ontvangen. In overleg met het Ministerie van Financiën is besloten het uitvoerend orgaan buiten de begrotingsadministratie om een tijdelijk financieringsvoorschot te verstrekken ter grootte van de betreffende bijdrage. Van het aangevraagde voorschot over december 1987 van f 7 510 000 is hierdoor slechts f 20 000 in de begrotingsadministratie verwerkt. Het tijdelijke voorschot van f 7 490 000 is op 5 januari 1988 in de Rijksschatkist teruggestort. Door de gevolgde methodiek worden de verstrekte voorschotten op onvolledige wijze in de administratie vastgelegd en verliest de specificatie van de voorschotten over de drie regelingen aan betekenis. Aangezien de bijdrage van de onderneming voor het jaar 1988 ca. f 13 miljoen zal bedragen dienen bij een ongewijzigde procedure reeds in november 1988 tijdelijke financieringsvoorschotten aan het uitvoerend orgaan te worden verstrekt om de uitkeringen betaalbaar te kunnen stellen. Aanbevolen wordt de overeenkomst met de onderneming te wijzigen daar waar gesteld is dat deze haar bijdrage overmaakt aan het uitvoerend orgaan. Hierdoor kan worden bereikt, dat de bijdrage in de regeling voor het lopende jaar in het zelfde jaar aan het ministerie wordt overgemaakt, waardoor deze bijdrage na ontvangst in mindering van bezwaar in de begrotingsadministratie kan worden verwerkt. Het ministerie verleent dan aan het uitvoerend orgaan ongekorte financieringsvoorschotten. Na vaststelling van de definitieve bijdrage van de onderneming kan tevens afrekening van de voorschotten via het ministerie plaatsvinden. In 1987 is voorts een jaaropgave inzake de kosten over 1986 ontvangen. Het verschil ad. f 7 1 2 000 tussen de jaaropgave 1986 en het in 1986 in voorschot ontvangen bedrag is in 1987 van het uitvoerend orgaan ontvangen. Van dit bedrag is f 100 000 als uitgaven en f 812 000 als middelen verantwoord. Het bedrag van f 8 1 2 000 is in de begrotingsadministratie nader uitgesplitst als restitutie VUT-uitkeringen en restitutie VUT-administratie-kosten, voor respectievelijk f 772 000 en f 40 000. Door de creatie van afzonderlijke kostensoorten per regelingenjaar ontstaat strijdigheid met het te hanteren kasstelsel in de administratie. Een - bij afrekening noodzakelijk blijkende - verschuiving tussen de exploitatiejaren binnen dezelfde kostensoort resulteert hierdoor in een verschuiving van (negatieve) ontvangsten naar uitgaven. Aanbevolen wordt, om bij regelingen, waarbij verschillende kostensoorten op voorschotbasis worden gefinancierd, géén onderscheid in regelingenjaar maar naar kasjaar te hanteren.


56

2.4.3. De Toeslagenwet, onderdeel uitmakend van het nieuwe stelsel van sociale zekerheid, is per 1 januari 1987 van kracht geworden. Deze wet dient ter vervanging van de minimumdagloonbepalingen in de werknemersverzekeringen en de verhoogde grondslagensystematiek van de AAW, en voorziet in een aanvulling op uitkeringen ingevolge de AAW, de WAO, de WAMIL, de ZW en de NWW. De uitvoering van de Toeslagenwet is opgedragen aan de uitvoeringsorganen van de sociale verzekeringen en het per 1 januari 1987 opgerichte Toeslagenfonds, waarvan de administratie gevoerd wordt door het Secretariaat van de Sociale Verzekeringsraad. Ofschoon de regering de financiering van de uit deze wet voortvloeiende uitgaven wilde dekken door middel van premieheffing in de vorm van een volksverzekering, is op basis van het SER-advies uiteindelijk gekozen voor financiering uit de algemene middelen. Hiermede veranderde de feitelijke inhoud van het Toeslagenfonds in een doorsluisfunctie van rijksgelden naar de uitvoeringsorganen. De afdracht van gelden door het rijk aan het Toeslagenfonds is geregeld in artikel 26, lid 2 van de Toeslagenwet. Hierin is bepaald, dat de ministers van SZW en Financiën nadere regelen kunnen geven. De afdracht van gelden door het Toeslagenfonds aan de uitvoeringsorganen is geregeld in artikel 27, lid 3 van de wet. Hierin wordt de Sociale Verzekeringsraad aangewezen tot het stellen van nadere regelen. Ultimo 1986 zijn beide uitvoeringsbeschikkingen tot stand gekomen en in de Staatscourant gepubliceerd. Na publicatie bleek dat deze besluiten vanwege het ontbreken van overleg tussen het ministerie en de Sociale Verzekeringsraad tijdens de ontwerpfase, niet op elkaar aansloten. Per 31 maart 1987 is de oorspronkelijke ministeriële beschikking ingetrokken en vervangen door een meer op het besluit van de Sociale Verzekeringsraad afgestemde beschikking. Deze uitvoeringsbeschikking handelt over de jaarbegroting de maandelijkse voorschotverstrekking en afrekening, de informatie-verstrekking, de jaarrekening en de controle. De begroting van het Toeslagenfonds dient door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te worden goedgekeurd. De begrotingen voor 1987 en 1988 zijn in juli 1987 door het bestuur van het Toeslagenfonds vastgesteld en ter goedkeuring bij de minister ingediend. Inmiddels heeft de staatssecretaris het Toeslagenfonds bericht, dat niet tot goedkeuring kan worden overgegaan ondermeer vanwege de opname van f 100 miljoen terzake van verrekeningen met enige pensioenfondsen, waarvoor naar zijn mening de wettelijke basis ontbreekt. Ultimo 1987 waren nog geen herziene begrotingen ontvangen. Ingevolge de uitvoeringsbeschikking dient het Toeslagenfonds iedere maand de minister een opgave te verstrekken van de geraamde lasten over een bepaalde maand, alsmede van de werkelijke lasten van de maand voorafgaande aan de vorige maand. Hieraan heeft het fonds in de eerste helft van 1987 geen uitvoering gegeven. Op telefonisch verzoek van de Sociale Verzekeringsraad is in januari 1987 een voorschot verstrekt van f 50 miljoen, een tweede voorschot ( f 1 1 8 miljoen) werd aan het fonds overgemaakt na de ontvangst van haar brief d.d. 11 juni 1987. De vaststelling van beide voorschotten is niet overeenkomstig de uitvoeringsbeschikking geschied. In plaats van het aanvragen van rijksmiddelen heeft het fonds ter voorziening in haar financieringsbehoefte zogenaamde callgelden geleend bij het Algemeen Werkloosheidsfonds. Een door het ministerie gevraagde opgave van de hiermede gemoeide kosten werd in 1987 niet ontvangen. Met ingang van augustus 1987 is het maandelijkse voorschot voor 1987 bepaald op f 65 miljoen, welk bedrag door het fonds wordt


57

aangepast aan de hand van de binnengekomen verrekeningsinformatie van de uitvoeringsorganen. In totaal is aan het Toeslagenfonds in 1987 f 459 566 000 aan voorschotten verstrekt, hetgeen in de begrotingsadministratie als zodanig is verantwoord. Van het fonds zijn in 1987 maandafrekeningen inzake de uitvoeringsorganen ontvangen tot en met oktober 1987. Deze afrekeningen zijn, exclusief de daarin opgenomen (omstreden) claims van de pensioenfondsen, voorlopig verrekend met de verstrekte voorschotten over die periode. De maandafrekeningen van uitgekeerde toeslagen zijn ingevolge de uitvoeringsbeschikking gespecificeerd naar wettelijke basis. De gedeclareerde bedragen vertonen per uitvoeringsorgaan echter een grillig patroon, waardoor de indruk bestaat dat het rubriceren van de toeslagen niet consequent gebeurt. Een oordeel over de feitelijke afrekeningen kan echter eerst dan gegeven worden als het jaarverslag van het Toeslagenfonds en de jaarverslagen van de uitvoeringsorganen, voorzien van een accountantsverklaring, zijn ontvangen. De in de uitvoeringsbeschikking in artikel 7 vermelde specificaties van volumina per wettelijke basis en per uitvoeringsorgaan blijken door de uitvoeringsorganen en het Toeslagenfonds tot op heden niet te worden verstrekt. Het fonds is daar met nadruk op gewezen. Zonder deze specificaties is oordeelsvorming omtrent de verrichte uitgaven niet mogelijk. In de uitvoeringsbeschikking is in artikel 8 geregeld dat aan de hand van de ingediende jaarrekening van het Toeslagenfonds binnen twee maanden een nadere afrekening zal plaatsvinden. De departementale accountantscontrole op de uitgaven van het fonds is geregeld in artikel 9. Op korte termijn zal overleg plaatsvinden tussen het secretariaat van de SVr, de accountant van het Toeslagenfonds en de departementale accountantsdienst inzake afstemming van de controle. De controle op de toepassing van de Toeslagenwet en de juistheid van de uitgaven van de door de uitvoeringsorganen ingediende declaraties berust bij het Toeslagenfonds. Het fonds is inmiddels verzocht over de resultaten van de op grond van artikel 37 van de Toeslagenwet verrichte onderzoeken te rapporteren. 2.4.4. Het jaarrapport 1986 signaleerde problemen over de onduidelijkheid, die er bestond omtrent de reikwijdte van de accountantscontrole op de jaaropgaven betreffende het aan de gemeenten te vergoeden aandeel in de kosten van de bijstandsuitkeringen. Op verzoek van de Directie Bijstandszaken hebben de organisaties van de accountants van de gemeenten en mijn dienst meegewerkt aan de tot stand koming van duidelijke artikelen en toelichting hierover in het nieuwe besluit verantwoording en vergoeding uitkeringskosten ABW, IOAW en I0AZ. Het Besluit is per 1 januari 1988 in werking getreden. Hierdoor werden de verantwoordelijkheden op adequate wijze geformuleerd en expliciet gemaakt. 2.4.5. In 1987 heeft mijn dienst een begin gemaakt met het houden van enkele review-gesprekken met controlerende accountants bij enkele gemeentelijke sociale diensten. Deze review-gesprekken dienen om inzicht te krijgen in de wijze waarop en de mate waarin er controle is uitgeoefend op de administratieve organisatie en de ingebouwde interne controlemaatregelen in het traject aanvraag uitkeringen tot en met de uiteindelijke betaling aan de uitkeringsgerechtigden en de controle gedurende het uitkeringstrajekt. In een geval moest worden geconcludeerd, dat er onzekerheid bestond omtrent de strekking van de afgegeven accountantsverklaring. De betreffende accountantsorganisatie is door mij gewezen op de juiste naleving van de Gedrags- en Beroepsregels Registeraccountants.


58

2.4.6. Op verzoek van de Directeur Bijstandszaken heeft mijn dienst in 1987 een onderzoek ingesteld naar de oorzaken van het onverrekend blijven van enkele eind 1982 aan gemeenten betaalde voorschotten (in totaal ruim f 5 000 000). Het onderzoek leidde tot de volgende conclusies: - bij de overkomst op 1 januari 1983 van de Directie Bijstandszaken van het toenmalige Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk naar het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn de openstaande (handmatig verstrekte) voorschotten niet overgedragen aan de Centrale Directie Financieel-economische Zaken (CDFEZ) van SZW. Hierdoor konden de openstaande voorschotten niet op (tijdige) afwikkeling worden bewaakt; - d e directie Bijstandszaken had met behulp van de tot haar ter beschikking staande gegevens de bewaking op de uitvoering wel kunnen uitvoeren; - uitsluitend als gevolg van signalen, afgegeven door een tweetal gemeenten zijn de voorschotten eind 1986, c.q. begin 1987 verrekend;

- CDFEZ bracht zonder (zichtbaar) overleg met de Directie Bijstandszaken terugontvangen voorschotten ABW via de rekening «posten in onderzoek betreffende Bijstandszaken» ten gunste van de «algemene middelen», waardoor noodzakelijke afstemmingen tussen financiële gegevens en beschikkingen door de Directie Bijstandszaken niet gemaakt konden worden; - de afboeking van openstaande voorschotten ABW met betrekking tot het 4e kwartaal 1982 heeft bij CDFEZ, zonder dat de formele goedkeuring zichtbaar was gemaakt op het boekingsformulier, in 1986 plaatsgevonden; - d e rekening «ABW-voorschotten handmatig» vertoonde in 1983 en 1984 het karakter van een gemengde rekening, waardoor ze geen betekenis had als maatregel van interne controle; - na 1 januari 1985 zijn er met betrekking tot handmatige verstrekkingen geen omissies geconstateerd. 2.4.7. Mijn dienst heeft de begrotingsartikelen 47 t/m 54, zoals deze voor 1987 zijn geformuleerd, aan een onderzoek onderworpen. De nadruk van het onderzoek heeft in belangrijke mate gelegen op de uitgaven, die zijn verwerkt via het BDB-systeem. Deze belopen een bedrag van 10,1 miljard. Daarnaast werden in 1987 de buiten het BDB-systeem gegenereerde voorschotten in dit onderzoek betrokken. Het onderzoek heeft geleid tot de volgende conclusies: - in het overzicht betreffende de bevoorschottingsfactoren over december zijn een aantal posities handmatig (na uittypen) gewijzigd. Niet na te gaan was of deze mutaties door daartoe bevoegde functionarissen zijn aangebracht; - in 1987 zijn een drietal bevoorschottingsfactoren in het BDBsysteem ingevoerd, zonder dat daarvoor de goedkeuring van de afdeling F.E.A. formeel aanwezig was. Dit leidde tot niet geautoriseerde bevoorschotting bij de onderzochte gemeenten tot een bedrag van ca. f 14 000 000; - als gevolg van de lay-out van de declaratie is het niet steeds duidelijk welke uitgaven de gemeenten declareren. Dit bemoeilijkt de controle en zou tot onjuiste informatie kunnen leiden; - in het BDB-systeem blijkt een structurele fout voor te komen bij de verwerking van de zgn. statistische declaratie. Dit leidt tot foutieve bevoorschotting; - de verdeling van de handmatig betaalde openstaande voorschotten ultimo 1987 ad f 52 800 000 heeft geleid tot een onjuiste artikelbelasting. Toegezegd is dat e.e.a. zal worden onderzocht en gecorrigeerd;


59

- aan het te laat indienen van declaraties wordt niet altijd de consequentie voor gemeenten met betrekking tot de bevoorschotting verbonden, die voorgeschreven is; - d e na afloop van een kwartaal na de 20e van de tweede maand ingediende aanvullende declaraties leiden, in tegenstelling tot de te laat ingediende hoofddeclaraties, tot beïnvloeding van het bevoorschottingsniveau aan gemeenten; - de in het eerste half jaar na afloop van het kalenderjaar ingediende slotdeclaraties, zijnde correcties betrekking hebbende op het afgelopen jaar, leiden tot een te hoge bevoorschotting van ruim f 6 000 000; - o p onderdelen zijn door de afdeling bijstandsvergoedingen de interne-controle-instructies inzake de declaratieverwerking niet opgevolgd. Dit leidde tot het lopen van risico's en tot aanvullende controles door mijn dienst; - het te laat indienen van jaaropgaven leidt niet altijd tot de sancties voor de gemeenten, die op grond van regelgeving voor de hand liggend zijn; - als gevolg van het niet goed afstemmen van de controleplanning van de Rijksconsulentschappen Sociale Zekerheid op de indiening van de jaaropgaven wordt het moeilijk een financiële maatregel te treffen, binnen de in art. 47a van de Algemene Bijstandswet genoemde termijn. Ik ben van mening dat hierdoor onaanvaardbaar risico wordt gelopen; - de verstrekte voorschotten over de eerste drie kwartalen van 1987 komen voor wat betreft de onderzochte gemeenten in totaliteit nagenoeg overeen met de gedeclareerde bedragen; - de boekingen die in het BDB-systeem hebben plaatsgevonden zijn volledig verantwoord in het ODB-systeem. Gesteld kan worden dat de administratieve organisatie op een aantal punten verbetering behoeft. 2.4.8. Mijn dienst was betrokken bij de totstandkoming van de Bijdrageregeling Bijzondere Controle. Als gevolg van het opnemen van een aantal duidelijke en verifieerbare elementen in de regeling is getracht de beheersbaarheid en de controleerbaarheid van de regeling te optimaliseren. 2.4.9. Mijn dienst wordt in toenemende mate betrokken bij de tot stand koming van een aantal ministeriële regelingen. De wijze waarop dit gebeurt laat echter nog te wensen over. Teneinde aan mijn taak uitvoering te kunnen geven hecht ik er aan dat ik in het voortraject al voldoende geïnformeerd ben over de ontwikkelingen op het terrein van de controle en de regelgeving. Hiervoor acht ik een goede afstemming van belang, zodat ik niet achteraf word geconfronteerd met subsidieregelingen en voorschriften, waarin de controle feitelijk niet of onvoldoende is gewaarborgd. Ik acht het van belang, dat bij de inschakeling van externe accountants ten aanzien van de door hen af te geven verklaringen eenduidig wordt geregeld welke specifieke controles vanuit de regelgeving in deze verklaringen dienen te worden bevestigd. Hierdoor wordt duidelijk, welke controles dienen te worden uitgevoerd binnen het ministerie. In 1987 kwam het enkele malen voor, dat er regelingen in de staatscourant werden aangekondigd, dan wel voor advisering waren verzonden, zonder dat mijn dienst in een eerder stadium bij de tot stand koming was betrokken. 2.4.10. Sedert 1985 wordt door de Afdeling Bijzondere Arbeidszorg van de Directie Complementaire Sociale Voorzieningen gewerkt aan een subsidieregeling, die in de plaats moet komen van de huidige «Rijkssubsidieregeling Schipperswelzijn» van 27 november 1963. Evenals in 1986 is in 1987 aan concepten van de «Rijkssubsidie regeling Schipperszorg»


\

60

aandacht gegeven en zijn hierover besprekingen gevoerd. Personeelsmutaties bij de Afdeling Bijzondere Arbeidszorg hebben de totstandkoming van een nieuwe regeling vertraagd. 2.4.11. Het secretariaat van de Stichting Zeemanswelzijn Nederland wordt verzorgd door de Afdeling Bijzondere Arbeidszorg. Door het bestuur van de Stichting is inmiddels besloten tot privatisering over te gaan. Voorwaarde daarbij is, dat aan de zeemanszorg - anders dan tot nog toe het geval is - een subsidieregeling zal worden verbonden. Als gevolg van voornoemde personeelsmutaties bij de Afdeling Bijzondere Arbeidszorg is vertraging in de subsidievaststellingen ontstaan; daardoor is de controle op de jaarrekening over 1983 eerst in 1987 verricht. 2.4.12. Mijn dienst was betrokken bij de totstandkoming van het besluit «tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven voor jongeren». Als gevolg van het, in tegenstelling tot mijn advies, niet opnemen van de voorwaarden voor de subsidieverstrekking in de regeling zelf, is de controle onvoldoende gewaarborgd. In de accountantsverklaring bij de declaratie kan hierdoor namelijk niet aan exacte voorschriften gerefereerd worden. 2.5. Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening Administratieve organisatie 2.5.1. In 1986 werd een aanvang gemaakt met het ontwerpen van een nieuw financieel-administratief systeem, gericht op de financiële besturings- en verantwoordingsfunctie van het directoraat-generaal na de voorgenomen verzelfstandiging. Nadat in 1986 de globale ontwerpen «financiële administratie» en «bedrijfsadministratie» waren gereedgekomen, bracht de directie van het directoraat-generaal ingrijpende wijzigingen aan in de organisatiestructuur waarvan bij deze ontwerpen was uitgegaan. Besloten werd tot decentralisatie van de grootboekadministratie en de betaalfunctie naar lokaal niveau. Naar aanleiding van kritische kanttekeningen van de zijde van CDFEZ en Accountantsdienst besloot de leiding door een accountantskantoor een contra-expertise te laten uitvoeren. Ook dit kantoor sprak gerede twijfels uit over de haalbaarheid van een betrouwbare administratieve organisatie en een flexibel, betrouwbaar financieel systeem binnen de gestelde termijn. (N.B. op 1 januari 1989 moet het systeem operationeel zijn). Na overleg met de betrokkenen bleef de leiding van het directoraatgeneraal bij haar standpunt dat de betaal- en grootboekfunctie bij de Gewestelijke Arbeidsbureaus en Centra voor (Administratieve) Vakopleidingen voor Volwassenen komt te liggen, omdat dit beter in de bestuurlijke filosofie naar de toekomst en het daarmee samenhangende decentralisatie-concept zou passen. Inmiddels is een protocol opgesteld tussen de Directeur-Generaal voor de Arbeidsvoorziening en de directeur van de Accountantsdienst over de uitvoering van een toetsings- en evaluatieonderzoek van het financieeladministratieve systeem in drie proefregio's. Overigens wil ik nogmaals met nadruk mijn zorg uitspreken over het tijdig operationeel krijgen van een betrouwbaar financieel systeem. Een zorg die o.a. gegrond is op het feit dat eerst in april 1988 besloten is van welk standaardpakket gebruik zal worden gemaakt. Dit betekent dat pas daarna begonnen kon worden met het toevoegen van specifieke eisen aan dat pakket (b.v. een verplichtingenadministratie), testen, opleiden medewerkers enz.


61

2.5.2. Ten aanzien van de implementatie van de AO-aanbevelingen, zoals geformuleerd in de afzonderlijke AO-rapporten, is gesteld dat die mede afhankelijk is van het nieuwe financieel-administratieve systeem. Toegezegd werd enkele aspecten van de aanbevelingen mee te nemen in de opbouw van de nieuwe structuur. 2.5.3. In voorgaande jaren is onderzocht of de opzet van de administratieve organisatie en het stelsel van interne controlemaatregelen bij de GAB's en de C(A)VV's voldoet aan de minimum eisen om een goedkeurende accountantsverklaring mogelijk te maken. Hiertoe is de opzet van de administratieve organisatie bij de GAB's en C(A)VV's beschreven. De bevindingen en aanbevelingen zijn neergelegd in rapporten per bureau. Bij een aantal bureaus is nagegaan in hoeverre de gedane aanbevelingen thans zijn gerealiseerd. Dit onderzoek geeft aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen: - met name ten aanzien van de inkoopactiviteiten bij de GAB's is veelal een functievermenging geconstateerd. Werkzaamheden met betrekking tot het plaatsen van de bestelling, de ontvangst en de controle van de facturen zijn in één persoon verenigd; - zowel bij de GAB's als bij de C(A)VV's zijn slechts in enkele gevallen duidelijke en aan elke functie aangepaste taakomschrijvingen, alsmede «up to date» geautoriseerde parafen- en handtekeningenlijsten aanwezig; - t e n aanzien van de cursistenvergoedingenadministratie komt het voor dat het bijhouden van het girostandenregister, alsmede het uitvoeren van verificatiewerkzaamheden op onvoldoende wijze plaats vindt. Voorts vindt functievermenging plaats tussen degene die belast is met de cursistenvergoedingenadministratie en degene die het girostandenregister bijhoudt en de verificatietaak uitvoert; - in een aantal gevallen wordt het tweehandtekeningenstelsel niet toegepast. Teneinde de juistheid van de betalingsopdracht te waarborgen verdient het aanbeveling deze aanvullende interne controlemaatregel te hanteren. Op grond van het bovenstaande wordt opgemerkt dat de administratieve organisatie en het stelsel van interne controlemaatregelen bij de GAB's en C(A)VV's nog altijd niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Beleidsuitgaven 2.5.4. De «Rijkssubsidieregeling Beroepskeuzevoorlichting 1986» schrijft voor dat de registeraccountant of de accountant-administratieconsulent tevens rapporteert omtrent de juiste naleving van deze subsidieregeling door de gesubsidieerde instelling. De minister kan met betrekking tot deze rapportage een protocol voorschrijven. Gedurende het verslagjaar zijn hierover besprekingen gevoerd met de Hoofdafdeling Beroepskeuzevoorlichting en Methodiekontwikkeling (B.M.O.), uiteindelijk resulterend in de vaststelling van het protocol. 2.5.5. Door frauduleuze handelingen van een (voormalig) bestuurslid was een particuliere instelling voor beroepskeuzevoorlichting in onoverkomelijke financiële problemen gekomen. Besprekingen met B.M.O., de accountant en bestuursleden van de instellingen, alsmede aanvullende (subsidie-)onderzoeken hebben geleid tot een fusie met een andere (gesubsidieerde) instelling in de regio, zodat liquidatie kon worden voorkomen.


62

2.5.6. Om in aanmerking te komen voor de toekenning van een subsidie ten behoeve van de exploitatie van een Centrum voor Beroepsoriëntatie en Beroepsoefening (CBB) dient de gemeente, volgens de bepalingen van de (voorlopige) subsidieregeling voor de CBB, vóór 1 oktober voorafgaand aan het kalenderjaar, waarop de aanvraag betrekking heeft, een schriftelijke aanvraag voor subsidie in te dienen. Bij 5 van de 6 over 1987 onderzochte CBB's werd de aanvraag circa 3 maanden te laat ingediend. Voorts werden de einddeclaraties niet tijdig ingediend. Volgens de subsidieregeling dient dat te geschieden vóór 1 juli van het jaar volgend op het verslagjaar. De indiening geschiedde gemiddeld 3 maanden te laat. Uit de subsidieafrekeningen bleek, dat alle in het onderzoek betrokken CBB's hoger werden bevoorschot dan de eindafrekening. Voor 6 CBB's leidde dit tot een terugvordering van circa f 750 000. 2.5.7. In de begroting van 1987 is op het artikel «Praktijkondersteunend en Beroepskwalificerend Onderwijs f 5,2 min aan middelen beschikbaar gesteld. Hiervan is 3,4 min bestemd voor de afwikkeling van de nog resterende toezeggingen van het cursusjaar 1986/1987 voor projecten Beroepskwalificerende Educatie en 1,8 min voor de totstandkoming van een negental proefprojecten «Praktijkleerplaatsen» voor jongeren die niet of nog niet in het leerlingwezen terecht kunnen. Voor genoemde activiteiten werd in het dienstjaar 1987 circa f 4 8 2 000 ten laste van dit artikel verantwoord. Voorts werd ten laste van dit artikel een bedrag van circa f 5 083 000 verantwoord betreffende uitgaven in het kader van de maatregel «Primaire Beroepsgerichte Volwasseneneducatie» (PBVE). Deze maatregel is per 1 augustus 1987 van kracht geworden. De uitgaven voor de PBVE worden gefinancierd door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en door het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (O&W). Het op eerdergenoemd artikel geboekte bedrag van f 5 083 000 heeft betrekking op door het ministerie ten behoeve van het Ministerie van O&W gedane betalingen voor de PBVE. Dit bedrag werd niet met het Ministerie van O&W verrekend. Hierdoor vindt een onjuiste artikelbelasting plaats. Desgevraagd deelde de Centrale Dienst mee, dat de verrekening te laat werd aangemeld waardoor dit niet meer ten gunste van het dienstjaar 1987 kon worden gebracht. Geconstateerd werd voorts dat de directeur-generaal het Ministerie van O&W heeft toegezegd bereid te zijn 50 % van het tekort ad f 10 500 000, dat bij O&W op de PVBE was ontstaan, te fourneren. Overheveling van een bedrag ad f 1 400 000 naar de begroting van het Ministerie van O&W zal plaatsvinden bij Slotwet 1987. 2.5.8. Geconstateerd werd dat de eindafrekening over 1986 van de Stichting Uitzendbureau Arbeidsvoorziening «Start» ten bedrage van f 121 000 tweemaal werd betaald, namelijk op 22 oktober 1987 op basis van de concept-beschikking en 5 november 1987 op basis van de definitieve beschikking. Als oorzaak van de dubbele betaling werd aangegeven, dat verzuimd was op de conceptbeschikking te vermelden dat betaling had plaatsgevonden. Ultimo januari 1988 is het ten onrechte betaalde bedrag teruggevorderd. Geadviseerd wordt, ter voorkoming van dubbele betalingen, uitsluitend op basis van definitieve stukken te betalen.


63

2.5.9. In de Staatscourant van 14 oktober 1987 is de subsidiemaatregel Langdurig Werklozen gepubliceerd. De maatregel strekt tot uitvoering van artikel 7 van de Wet ter Bevordering van de Werkgelegenheid voor Werkzoekenden die zeer langdurig werkloos zijn. Deze wet is per 10 oktober 1986 in werking getreden. Op basis van de wet is al eerder, per 1 oktober 1986, een maatregel langdurig werklozen tot stand gekomen. Vooruitlopend op te verwachten wetswijzigingen heeft vanaf 25 maart 1987 een gewijzigde maatregel gegolden. Nu de wijzigingen kracht van de Wet hebben gekregen is per 15 oktober de hernieuwde Maatregel Langdurig Werklozen van kracht geworden. Zowel de hernieuwde maatregel alsmede de vanaf 25 maart 1987 gegolden gewijzigde maatregel werden niet vooraf ter advisering aan de Accountantsdienst voorgelegd, hetgeen in strijd is met de Beleidsregels en Standaardsubsidievoorwaarden. Hierin is bepaald, dat de Accountantsdienst vroegtijdig moet worden ingeschakeld bij tot standkoming en wijziging van subsidieregelingen. Declaraties Europees Sociaal Fonds 2.5.10. Door het directoraat-generaal worden zowel de aanvragen om bijstand als de op de goedgekeurde aanvragen betrekking hebbende declaraties bij het Europees Sociale Fonds ingediend. Voor de aanvragen om bijstand inzake activiteiten 1986 is uitgegaan van een steekproef met een totaal aangevraagd subsidiebedrag van f 57 975 000. Hiervan is een bedrag van f 34 505 000 door het fonds goedgekeurd. Het verschil wordt veroorzaakt door het toepassen van reducties door het fonds en door het niet subsidiabel stellen van bepaalde aanvragen. De daadwerkelijke ontvangst ligt evenwel nog lager dan het goedgekeurde bedrag. Als gevolg van omstandigheden als -stagnatie in de registratie van personeelsgegevens; - het werken met personeelsgegevens uit vorige jaren, waardoor niet aan de formele voorwaarden is voldaan; - het niet tijdig aanleveren van informatie voor de eindclaim; - een gebrekkige medewerking van beleidskaders, diende een bedrag van f 6 147 000 aan het fonds te worden gerestitueerd. De opmerkingen komen overeen met die van een reeds gehouden onderzoek naar de aanvragen om bijstand inzake activiteiten 1984. Geadviseerd wordt maatregelen te treffen die leiden tot het indienen van goed onderbouwde en haalbare aanvragen en eindclaims. Personeelskosten « V e r m e e n d / M o o r » 2.5.11. Teneinde de categorie bemiddelaars van het DirectoraatGeneraal voor de Arbeidsvoorziening, die zich met bemiddelingsactiviteiten in het kader van deze wet bezighouden, van een kenmerk te voorzien, werd in de salarisadministratie een afzonderlijke groepscode aangebracht. In het algemeen kan worden opgemerkt, dat de financiële administratie van het ministerie (die organisatorisch is ingericht) zich niet leent voor het toepassen van een functionele indeling. Het op deze wijze verbijzonderen van deze groep in de salarisadministratie heeft tot de volgende bevindingen geleid: - aan een aantal ambtenaren en arbeidscontractanten uit de periferie werd in 1987 maandelijks een toelage verstrekt uit hoofde van een toegenomen zwaarte van hun bemiddelingsactiviteiten voor langdurig werklozen. Aan deze constructie met (waarnemings)toelagen werd, blijkens mededeling van de personeelsafdeling van het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening, de voorkeur gegeven boven tijdelijke bevorderingen, die met veel administratieve handelingen gepaard zouden gaan.


64

Vastgesteld is, dat het bedrag van de toelage op beschikkingen aan de betrokkenen is vermeld onder de benamingen «waarnemingstoelage» en «toelage Vermeend/ Moor». Aangezien het hier in het geheel geen toelage betreft als bedoeld in het BBRA 1984 is vermelding op de beschikkingen onjuist; - een gedeelte van de verstrekte toelagen is in de salarisadministratie verantwoord op de code bedoeld voor «waarnemingstoelage», een ander gedeelte op een speciaal voor deze toelage gecreëerde code (toelage Vermeend/Moor). Dit heeft tot gevolg gehad, dat een bedrag van f 31 000 in de overige toelagen van het ODB-systeem werd verantwoord (echter op de kostenplaats van de centrale dienst). Een bedrag van f 5 000 is daarentegen rechtstreeks op de kostenplaats van het provinciaal apparaat geboekt. De volledigheid van de in dit kader verstrekte toelagen is niet vastgesteld, aangezien niet alle betrokken bemiddelaars verbijzonderd zijn naar de afzonderlijke groepscode; - d e betreffende salarissen, vakantiegelden, toelagen en sociale lasten zijn ten laste van het artikel van de centrale dienst gebracht in plaats van het provinciaal apparaat. Hierdoor heeft een verschuiving in de Rijksrekening plaatsgevonden van in totaal f 7 852 000. Bovendien is het bedrag van de overboeking van een tussenrekening naar het personele artikel f 46 000 te laag (f 19 000 voor de post salarissen en f 27 000 voor de post sociale lasten). Teneinde ondoelmatige procedures van boekingsopdrachten en tussenrekeningen te vermijden, wordt aanbevolen de boekingen in de centrale financiële administratie (ODB-systeem) waar mogelijk rechtstreeks te doen geschieden via het subsysteem journalisering van het IPA-systeem. Tevens dient de organisatorische indeling van de salarisadministratie gevolgd te worden, daar anders bepaalde kenmerken van de personeelscategoriën verschillende betekenissen krijgen. Materiële uitgaven 2.5.12. Het directoraat-generaal heeft in de periode van ultimo november tot medio december 1987 betalingen tot een totaalbedrag van f 890 000 verrichï voor de aanschaf van automatiseringsapparatuur, waarvan de levering nog moest plaatsvinden. Blijkens informatie hadden de aanschaf en vooruitbetaling tot doel de lopende begroting uit te putten. Deze handelswijze is strijdig met de Comptabiliteitswet 1976. Voorts bleken de facturen door een onbevoegde functionaris te zijn voorzien van een verklaring van dienstprestatie, waarbij aangetekend dient te worden dat - daar levering nog niet had plaatsgevonden - deze verklaring geen betekenis heeft. 2.5.13. Ondanks het feit dat het geautomatiseerde FAS-systeem voorziet in een controle op dubbele betalingen, komt het voor dat het systeem deze betalingen niet altijd signaleert. Dit wordt dan veroorzaakt door de wijze waarop de factuur- of declaratiegegevens al of niet consequent op het boekingsformulier worden overgenomen. De in een steekproef aangetroffen dubbele betalingen (f 19 000) zijn inmiddels verrekend. 2.5.14. In een tweetal gevallen werd geconstateerd dat creditnota's als betaalstukken werden beschouwd. Hierdoor zijn ten onrechte betalingen (f 1 000) verricht. 2.5.15. Ingevolge paragraaf 3 lid 3.4. van de «Regeling inzake de administratie en de verslaggeving van de rekenplichtigen van het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid» moet van een interne overboeking een stuk aanwezig zijn waaruit ondermeer de aard en de


6b

reden van de overboeking blijkt. Het directoraat-generaal houdt onvoldoende rekening met deze bepaling, waardoor de administratie minder toegankelijk en controleerbaar wordt. 2.5.16. Mede met het oog op het budgetteren en bewaken van kosten voorziet het rekeningschema erin uitgaven aan specifiek te onderscheiden kostenplaats/kostensoortcodes toe te rekenen. Het komt veelvuldig voor dat gebruik wordt gemaakt van foutieve kostensoortaanduidingen. Maatregelen van interne controle moeten getroffen worden om te voorkomen dat achteraf talrijke correctie boekingen moeten worden verricht teneinde een juiste belasting van kostenplaats/kostensoortcodes te verkrijgen. Te denken valt aan door het actueel houden van het rekeningschema en dit uit te breiden met een bijlage waarin kostensoorten gedefinieerd worden. 2.5.17. Ten aanzien van de opleidingskosten wordt opgemerkt dat: - als gevolg van overboekingen kostenplaatsen ten onrechte creditsaldi vertoonden; - de verklaringen voor dienstprestatie werden gegeven door onbevoegde c.q. niet in het mandaatregister vermelde personen; - er gezien de geboekte annuleringskosten (f 19 500) aanleiding lijkt te zijn tot het zorgvuldiger plannen van opleidingen. 2.5.18. Bij de controle werd geconstateerd dat de verklaring van dienstprestatie voor materiële uitgaven door zowel beleidsafdelingen, de Centrale Afdeling Gebouwen en Materieel als de afdeling Algemene Zaken van het directoraat-generaal werden gegeven. Onduidelijk is de taakafbakening tussen voornoemde afdelingen; tevens is de (budget)verantwoordelijkheid onduidelijk. Gebleken is dat betaalstukken betaalbaar werden gesteld waarop: - g e e n verklaring van dienstprestatie aanwezig was; - onbevoegde personen c.q. niet in het mandaatregister opgenomen personen een verklaring van dienstprestatie hadden afgegeven. 2.5.19. Bij de beoordeling van de uitgaven van raden en commissies bleek dat de verklaringen van dienstprestaties niet altijd door daartoe bevoegde functionarissen werden afgegeven. Bovendien werden in enkele gevallen de gedeclareerde werkelijke kosten onvoldoende toegelicht. Beleidsuitgaven periferie 2.5.20. In overleg met de Directeur van een Gewestelijk Arbeidsbureau is een onderzoek ingesteld naar de declaraties van een stichting in verband met de subsidiëring van zes projecten in het kader van de (subsidie)-regeling Bijzondere Regionale Projecten. Bij vier projecten kon de stichting geen deugdelijke bewijsstukken overleggen voor de bij het ministerie gedeclareerde kosten van computerhuur ad f 7 1 000. Volgens mededeling van de directeur van de stichting waren ten behoeve van deze projecten geen computers bij derden gehuurd. Bij vijf projecten werden bedragen gedeclareerd voor «resterende administratiekosten» voor in totaal f 6 000. Deze gedeclareerde bedragen hadden geen betrekking op werkelijk gemaakte kosten, maar bestonden uit het verschil tussen de goedgekeurde begrotingsbedragen en direct ten behoeve van de projecten gemaakte administratiekosten. De ten gunste van de projecten komende deelnemersbijdragen waren bij vier projecten lager dan deze op grond van deelnemerslijsten hadden moeten zijn. De hieruit voortvloeiende inkomstenderving van in totaal f 800 werd ten laste van de declaratie gebracht.


66

In één geval werd aan een docent een vergoeding in natura gegeven ad f 800. Door de stichting zijn zowel tot een te hoog bedrag uitbetaalde loondervingsvergoedingen als niet uitbetaalde loondervingsvergoedingen gedeclareerd, tot een totaalbedrag van f 2 400. Van de kosten van zaalhuur ad f 11 000 van het project «Kursus beroepsopleiding toeristisch medewerker» kon niet worden vastgesteld of deze kosten daadwerkelijk verband houden met dit project. Bij alle in het onderzoek betrokken projecten, was door een accountant-administratieconsulent een verklaring afgegeven bij de ingediende declaratie. Afrekening op basis van de ingediende declaraties met verklaringen zou op grond van voorgaande conclusies hebben geleid tot het te hoog vaststellen van subsidies van in totaal f 94 000; dat is 27% van de gedeclareerde bedragen. 2.5.21. Door middel van een steekproef over het eerste halfjaar 1987 uit het Arbvo-maatregelen systeem (AMS) is nagegaan of de in het AMS geregistreerde aangegane verplichtingen (toezeggingen) overeenkomen met de in de Taakstellend Beleidadministratie (TBA) geregistreerde aangegane verplichtingen. De TBA wordt door de GAB's gevoerd ter bewaking van de aan de GAB's toegekende budgetten met betrekking tot Arbvo-maatregelen. Vastgesteld werd dat, als gevolg van diverse oorzaken, van een elftal toezeggingen de in het AMS geregistreerde bedragen niet in overeenstemming waren met de in de TBA geregistreerde bedragen. In totaal was in het AMS per 1 november 1987 f 6 361 000 meer geboekt dan in het TBA, hetgeen hoofdzakelijk het gevolg was van het onjuist overnemen c.q. invullen van de bedragen op de aanmeldingsformulieren. Per 31 januari 1988 was dat verschil teruggebracht tot f 145 000. Mede op grond van het bovenstaande wordt opgemerkt dat van de in de opzet van de administratieve organisatie opgesloten mogelijkheden van verbandcontroles tussen de TBA enerzijds en het AMS danwei het ODB-systeem anderzijds nog altijd onvoldoende gebruik werd gemaakt. Dit geldt ook voor de afstemmingsmogelijkheden tussen de «aan te gane» en «aangegane verplichtingen» wegens het niet structureel boeken van de «aan te gane verplichtingen» in de TBA. Eveneens wordt niet altijd in de TBA het bedrag van de aangegane verplichting, bij de tot een definitieve betaling geleid hebbende toezegging, in overeenstemming gebracht met het uiteindelijk betaalde bedrag, hetgeen budgetonderschrijding tot gevolg kan hebben. Tevens is de uit de administratieve organisatie-onderzoeken resulterende aanbeveling tot het voornummeren van de toezeggingen niet opgevolgd. Op grond van bovenstaande onvolkomenheden wordt geconcludeerd dat de volledigheid en juistheid van de verplichtingen uit hoofde van Arbvo-maatregelen nog altijd niet is gewaarborgd. 2.5.22. Bij een gehouden steekproef-onderzoek naar de rechtmatigheid van de betalingen uit hoofde van Arbvo-maatregelen werd geconstateerd dat door de GAB's niet altijd de subsidievoorwaarden in acht werden genomen. Geconstateerd werd dat ten aanzien van de: - Maatregel ter Ondersteuning van Arbeidsinpassing (MOA) arbeidsovereenkomsten waren gesloten voordat de directeur een beslissing had genomen omtrent het verlenen van subsidie en schriftelijke inwerkprogramma's niet waren ingediend;


67

- Kaderregeling Scholing (KRS) toezeggingen aan gesubsidieerden niet waren gelimiteerd; - Werkgelegenheidsverruimende Maatregel (WVM) de voorschreven werkloosheidsduur niet voldoende was en arbeidsovereenkomsten waren gesloten voordat de directeur een beslissing had genomen of niet de mogelijkheid van tussentijdse beëindiging in de arbeidsovereenkomst was opgenomen. Materiële uitgaven periferie 2.5.23. Een steekproefgewijze onderzoek naar de rechtmatigheid van de betalingen leidde tot de navolgende bevindingen: - bij een GAB werden de kas- en giromutaties over de eerste week van januari 1988 ten onrechte ten laste c.q. ten gunste gebracht van het dienstjaar 1987 (ontvangen werd f 4 4 000 uitgegeven werd f 3 6 000); - bij een CVV werd de per ultimo 1987 resterende budgetruimte ( f 1 1 8 000) op de desbetreffende kostensoorten geboekt en tegengeboekt op een tussenrekening. Door betalingen in 1988 op deze tussenrekeningen te verantwoorden, wordt het saldo op deze rekening weer tegengeboekt. Op deze wijze worden budgetgelden toegekend voor 1987 aangewend in 1988, met het gevolg dat het kalenderjaar waarin de uitgaven worden gedaan niet als dienstjaar wordt aangemerkt; - bij een aantal bureau's werden in december 1987 facturen betaald (veelal voorzien van een verklaring van dienstprestatie) tot een bedrag van f 510 000 waarbij de levering van de gefactureerde goederen en/of diensten in 1988 zal plaatsvinden. Ten tijde van de controle (1e kwartaal 1988) waren een aantal prestaties nog altijd niet geleverd. Bovenbedoelde facturen zijn derhalve onvoldoende om het recht van de schuldeiser te staven. Voorts wordt met deze «voorschotverstrekking» niet gehandeld overeenkomstig de voorwaarden genoemd in de Beschikking verlening voorschotten; - bij een CAVV werd vastgesteld dat in de maand december 1987 een tweetal facturen ten bedrage van f 136 000, respectievelijk f 4 4 000 tweemaal zijn betaald. Inmiddels is hierover kontakt opgenomen met de Centrale Dienst. Toegezegd is dat deze bedragen in 1988 met nog te ontvangen facturen zullen worden verrekend; - o p meer dan de helft van de onderzochte bewijsstukken ontbrak de verificatieparaaf, terwijl hoofdzakelijk bij de GAB's de kostensoortaanduiding niet werd vermeld op de bewijsstukken en ontvangstverklaringen veelal niet aanwezig waren; - bij een tweetal CVV's werden facturen betaald (totaal f 58 000) die betrekking hebben op het renoveren en uitbreiden van parkeerplaatsen respectievelijk het maken van een receptie en wachtruimte. Deze uitgaven werden geboekt ten laste van kostensoorten van de CVV's hetgeen onjuist is. Deze kosten (ten behoeve van onroerende goederen) dienen ten laste te komen van het begrotingsartikel van de Rijksgebouwendienst. Als gevolg van bovenstaande onvolkomenheden kan de rechtmatigheid van een aantal uitgaven niet of onvoldoende worden beoordeeld, dan wel zijn zij niet rechtmatig. Liquide middelen (kas- en girogelden) periferie 2.5.24. Bij de onderzochte bureaus is nagegaan of de aanwezige kasc.q. girogelden volgens de (laatste) dagafschriften in overeenstemming waren met de saldi volgens de kas/girobladen, alsmede met de grootboekadministratie (ODB).


68

Behoudens enkele kasverschillen waren de liquide middelen in overeenstemming met de saldi volgens de kas/girobladen. Afstemming van de kas/girosaldi met de grootboekadministratie was niet doelmatig mogelijk, omdat op de gehanteerde financiële- en tussenrekeningen de kasgelden en girotegoeden op een ingewikkelde manier zijn opgenomen. Weliswaar zijn sinds 1987 voor de C(A)VV's in de grootboekadministratie de rekeningen «Postbankrekeningnummers Centra» en «Kassen Centra» opgenomen, echter de saldi van deze rekeningen worden aan de C(A)VV's niet zichtbaar gemaakt. Mede gezien het bovenstaande is het van belang dat regelmatig intern door de bureaus kas- en girocontroles worden uitgevoerd door een functionaris onafhankelijk van degene die de kas/girogelden beheert en/of de registratie daarvan bijhoudt. Met name bij de in het onderzoek betrokken C(A)VV's werd vastgesteld, dat deze controle veelal achterwege blijft. 2.5.25. Ter bewaking van de tijdigheid en juistheid van de afhandeling en de verwerking van de posten op de financiële- en tussenrekeningen dienen door de bureaus periodiek afloopcontroles uitgevoerd te worden. Van de uitgevoerde interne controlehandelingen dienen controleerbare vastleggingen plaats te vinden. Opgemerkt wordt dat bij een aantal bureaus eerdergenoemde afloopcontroles niet werden uitgevoerd dan wel controleerbare vastleggingen niet plaatsvonden. Onderzoek in verband met fraude bij een GAB 2.5.26. Naar aanleiding van een gepleegde fraude bij een GAB werd in 1986 een onderzoek begonnen naar de omvang van de fraude. Het onderzoek werd in 1987 afgerond, waarbij vast kwam te staan dat uiteindelijk in twaalf gevallen frauduleuze betalingen zijn verricht tot een totaalbedrag van f 209 000. De resultaten van het onderzoek zijn door middel van een nota ter kennis gebracht aan de Directeur-Generaal voor de Arbeidsvoorziening. Stichtingen en andere rechtspersonen 2.5.27. Bij de in het onderzoek betrokken bureaus is nagevraagd of de bureaus gelieerd zijn aan stichtingen of andere rechtspersonen en zo ja, waaruit die verbondenheid bestaat. Hierbij zijn de volgende aspecten aan de orde gekomen: -financiering geheel of gedeeltelijk met Arbvo-middelen; - deelname aan bestuur; - arbeidsinzet van personeel in dienst van de stichting ten behoeve van Arbvo; "financiering van arbeidsinzet van Arbvo-medewerkers die ten behoeve van de stichting werkzaamheden verrichtten. Bovengenoemde aspecten zijn ook door het directoraat-generaal geïnventariseerd. Mede op basis van de verstrekte gegevens zou een nader beleidsstandpunt worden bepaald. Uit de dezerzijds uitgevoerde inventarisatie is gebleken dat een aantal bureaus gelieerd zijn aan stichtingen (in totaal werden een zestiental stichtingen genoemd), waarbij sprake is van één of andere combinatie van eerdergenoemde aspecten. Met name de situatie waarbij vermenging van belangen plaatsvindt, wordt niet gewenst geacht. Echter teneinde de juiste conclusies te kunnen trekken uit de controlebevindingen werd door mij aan het directoraat-generaal verzocht om een duidelijk beleidsstandpunt in te nemen.


69

Inmiddels zijn door het directoraat-generaal een aantal uitgangspunten geformuleerd. Deze moeten onder meer voorkomen dat situaties ontstaan waarbij vermenging van belangen plaatsvindt. De uitgangspunten zullen op korte termijn ter kennis van de GAB's en C(A)W's worden gebracht. Voorzover uit de gehouden inventarisatie blijkt dat vormen van belangenvermenging bestaan die afwijken van de geformuleerde uitgangspunten, heeft het directoraat-generaal toegezegd op korte termijn maatregelen te treffen tot beëindiging daarvan. 2.6. Vijfde sector, beleidsafdelingen Directie emigratie Administratieve organisatie 2.6.1. Het rapport inzake het onderzoek naar de administratieve organisatie is eind 1986 uitgebracht. De directie heeft toen een realisatieplan ten behoeve van de verbetering van administratieve organisatie opgesteld, dat synchroon liep met de aanbevelingen in het rapport. In 1987 zijn de aanbevelingen, daar waar mogelijk, geïmplementeerd. Hierbij dient aangetekend te worden dat bij de directie enkele ontwikkelingen spelen. Het betreft de omzetting van de experimentele remigratieregeling in een definitieve en de herstructurering van het (r)emigratiebestel. Deze ontwikkelingen zijn weer van invloed op de opzet van de administratieve organisatie. In het kader van het Projekt Verbetering Financieel Beheer heeft de directie, rekening houdende met genoemde ontwikkelingen, een implementatieplan opgesteld dat gezien kan worden als het vervolg op het eerder vermelde realisatieplan. 2.6.2. De financiële administratie van de Directie Emigratie wordt sinds 1987 met het geautomatiseerde FAS-systeem gevoerd. Bij het gebruik van dit systeem zijn de volgende onvolkomenheden gesignaleerd: - onvoldoende fysieke beveiliging computerruimte; -onvoldoende reconstructiemogelijkheden wegens ontbreken externe opslag gegevensbestanden; - als gevolg van vernietiging van verslagen kunnen door de directie uitgevoerde controles niet worden vastgesteld; - de volledige en juiste verwerking van gegevens wordt niet bewaakt met behulp van controletellingen. Vermelde punten zijn door mijn dienst onder de aandacht van de directie gebracht. Toegezegd is deze onvolkomenheden op te heffen. Beleidsuitgaven 2.6.3. In de vigerende remigratieregelingen is bepaald dat de remigrant eerst aanspraak kan maken op zijn vervoerskosten en overbruggingsuitkering als hij zijn vertrek heeft gemeld bij de vreemdelingenpolitie en het gemeentesecretariaat van zijn woonplaats. De vervoerskosten worden vóór zijn vertrek in Nederland betaald, terwijl de overbruggingsuitkering in het bestemmingsland wordt uitbetaald. Indien de remigrant na uitschrijving besluit van remigratie af te zien, ontvangt de directie, behoudens eventuele eigen melding remigrant, geen bericht omtrent het niet doorgaan van de remigratie. In dat geval is dan sprake van een onverschuldigde betaling, die teruggevorderd dient te worden. Derhalve wordt in overweging gegeven maatregelen te treffen die leiden tot signalering van dit soort gevallen. Vervolgens zal hierop een invorderingsbeleid ontwikkeld moeten worden.


70

2.6.4. De Directie Emigratie is belast met de afwikkelingen van het Terugkeerprojekten-programma, dat oorspronkelijk onder verantwoordelijkheid van het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening werd uitgevoerd. Deze afwikkeling strekt zich ook uit tot diegenen van de groep van 522 personen, die niet in aanmerking kwamen voor het afgeschafte subsidie, maar voor wie alsnog een financiële tegemoetkoming werd geregeld. Per 1 januari 1987 werden de zaken met betrekking tot het programma overgenomen van een stichting. Van de stichting werd in 1987 een bedrag van f 1 746 000 ontvangen. Dit bedrag werd buiten de begrotingsadministratie op een zogenaamde derdenrekening geparkeerd. Verstrekte financiële tegemoetkomingen en toegekende projektgelden aan de groep van 16 personen, wiens aanvraag alsnog werd gehonoreerd, werden eveneens buiten begrotingsverband geboekt. Het gaat hierbij om een bedrag van f 372 000. De ontvangst, diverse betalingen en wijze van verantwoording geven aanleiding tot de volgende opmerkingen: - e e n overeenkomst tussen de genoemde stichting en de Directie Emigratie betreffende afwikkeling van het Terugkeerprojektprogramma is (nog) niet afgesloten; - het is onduidelijk wat de grondslag is van het terugontvangen bedrag van f 1 746 000; - ontvangst en uitgaven werden door de Directie Emigratie niet in de begroting zichtbaar gemaakt. Door de Directie Emigratie is toegezegd dat in 1988, op basis van een overeenkomst, de volledige afrekening met de stichting zal plaatsvinden. Deze afrekening zal betrekking moeten hebben op de door het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening verstrekte voorschotten ad f 4 000 000, het ontvangen bedrag van f 1 746 000 en de door de Directie Emigratie gedane uitgaven. 2.6.5. In het kader van de in Australië verstrekte woningbouwleningen is tijdens de voorbereiding van de zogenoemde 3e-etappe-lening een fonds opgericht. Dit fonds moest de dekking van koersverliezen, renteverliezen, transportkosten en synchronisatieverliezen met betrekking tot deze lening verzorgen. De kosten zouden gefinancierd worden met de door de woningbouwverenigingen betaalde premies en afgedragen commissies. In 1983 werd door de Directie Emigratie met de voorzitter van het fonds overeengekomen dat op het moment dat de Nederlandse hoofdsomschuld van de 2e-etappe-lening zou zijn afgelost, de vordering op het fonds ad f 900 000 opeisbaar zou worden. Daar de laatste aflossing van de 2e-etappe-lening in april 1986 heeft plaatsgevonden, had op dat moment de vordering op het fonds opgeëist moeten worden. Door de directie zijn thans stappen in die richting ondernomen. DIRECTIE COÖRDINATIE EMANCIPATIEBELEID Beleidsuitgaven 2.6.6. De directie heeft een subsidie aan een stichting afgerekend op basis van een door een administratiekantoor gedane «mededeling». In de aan de stichting verzonden brief inzake het definitieve subsidie 1986 wordt deze «mededeling» door de directie aangeduid als een accountantsverklaring. In de Subsidieregeling Projekten Emancipatiewerkers is bepaald dat bij de financiële jaarrekening een verklaring van getrouwheid, afgegeven door een registeraccountant, dient te worden overgelegd. Eventueel kan worden volstaan met een door een accountant-administratieconsulent opgestelde financiële jaarrekening.


71

Uit de verklaring c.q. opgestelde financiële rekening moet blijken dat de inkomsten en uitgaven in overeenstemming zijn met de subsidieregeling, Aan deze bepaling is met de «mededeling» van het administratiekantoor niet voldaan. 2.6.7. Aan een organisatie werd in het kader van de Subsidieregeling Projekten Emancipatiewerkers het subsidie 1987 toegezegd en een voorschot verstrekt. De subsidieregeling bepaalt dat de begroting uiterlijk dient te worden ingediend op 1 oktober van het voorafgaande kalenderjaar. De gesubsidieerde had hieraan voor wat betreft de begroting 1987 niet voldaan. Na het uitblijven van de begroting heeft de directie naar eigen inzicht het maximale subsidie voor 1987 vastgesteld. Deze werkwijze strookt niet met de subsidieregeling. 2.6.8. Een stichting ontving over 1986 een subsidie onder o.a. de voorwaarde dat het financieel overzicht 1986 uiterlijk 1 juni 1987 bij de directie moest worden ingediend. Ultimo 1987 was nog geen financieel overzicht ontvangen. In dit verband wordt verwezen naar de aanbeveling die is gedaan in het in 1985 uitgebrachte rapport inzake de AO van de directie. Daarin werd gewezen op het belang van een controle op de tijdige ontvangst van een financiële afrekening.

EMANCIPATIERAAD Administratieve organisatie 2.6.9. In het rapport betreffende het onderzoek naar de administratieve organisatie bij het bureau van de Emancipatieraad is een viertal aanbevelingen gedaan. Het bureau heeft in alle gevallen aktie ondernomen tot verbetering. Echter met betrekking tot de aanbeveling inzake het treffen van een voorziening voor de continuïteit van de financiële administratie kan nog niet worden voldaan aan de verplichting maandelijks een financiële verantwoording aan de Centrale Directie Financieel-Economische Zaken te leveren. De oplevering van de maandverantwoording is nog punt van overleg tussen het bureau en CDFEZ. Materiële uitgaven 2.6.10. De Emancipatieraad maakt voor de uitvoering van haar advieswerkzaamheden gebruik van de diensten van derden. Hiertoe worden met personen en instanties overeenkomsten aangegaan, waarin o.a. duur werkzaamheden en tarieven worden vastgelegd. Gebleken is dat bij overschrijdingen van de vastgestelde duur de goedkeuring hiervoor in de mondelinge sfeer werd geregeld. Tevens werd nog een geval geconstateerd waarbij de opdracht in zijn geheel niet schriftelijk was vastgelegd. Uit hoofde van beheersbaarheid en controleerbaarheid van de uitgaven wordt gewezen op belang van het schriftelijk vastleggen van overeenkomsten en de eventuele wijzigingen daarop. 2.6.11. Ter vervanging van een langdurig ziek raadslid (waarvan vaststond dat dit raadslid afgekeurd zou worden) werd door de Emancipatieraad een overeenkomst gesloten met een extern deskundige. De overeenkomst geldt, behoudens een «proefperiode» van drie maanden, voorlopig voor een jaar (tot 1 augustus 1988) met de mogelijkheid van stilzwijgende verlenging tot 1 mei 1989.


72

Uit de overeenkomst en overige stukken blijkt dat de extern deskundige - hoewel niet formeel - als raadslid zal fungeren. Hoewel de gevolgde procedure de instemming heeft van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid en de minister, was hiervoor (nog) geen wettelijke voorziening aanwezig. Momenteel wordt o.a. ten aanzien van dit punt een wetswijziging voorbereid.

DIRECTIE INTERNATIONALE ZAKEN Administratieve organisatie 2.6.12. In het rapport inzake het onderzoek naar de administratieve organisatie was als aanbeveling opgenomen de verrekeningen met andere ministeries te voorzien van een verklaring voor dienstprestatie. Uit het oogpunt van de budgettaire verantwoordelijkheid van de directie voor deze uitgaven werd dit wenselijk geacht. Gebleken is dat deze aanbeveling nog niet is doorgevoerd voor de verrekeningen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

AFDELING TEWERKSTELLING ERKENDE GEWETENSBEZWAARDEN MILITAIRE DIENST Administratieve organisatie 2.6.13. Het rapport inzake het onderzoek naar de administratieve organisatie van de afdeling is in maart 1987 uitgebracht. In dit rapport is een tiental aanbevelingen gedaan ter verbetering van de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne controle. Inmiddels zijn de volgende aanbevelingen gerealiseerd: - d e financiële informatie inzake (openstaande) debiteuren is verbeterd; - de tekeningsbevoegdheid voor uitgaven automatisering is aangepast; - de uitvoerende werkzaamheden van de verificateur zijn nu ondergebracht bij een bestandsbeheercoördinator; - de Teg-krachten worden nu alleen belast met ondersteunende werkzaamheden; - de controle op de volledigheid van facturering wordt nu op lijsten zichtbaar gemaakt. De volgende punten dienen nog gerealiseerd te worden: - de maatregelen van interne controle in de geautomatiseerde systemen zijn punt van overleg met de Accountantsdienst; - het overleg inzake de door de intern controleur uit te voeren werkzaamheden moet nog plaatsvinden. Zelfbeheer 2.6.14. Van de zijde van de afdeling is inmiddels een financieel verslag over 1986 aan de Accountantsdienst ter controle aangeboden. De verplichting hiertoe is vastgelegd in de Kaderregeling Experimenten Zelfbeheer SZW. De afdeling is ook voor de jaren 1987 en 1988 als proeftuin voor Zelfbeheer aangewezen. De op grond van de kaderregeling vóór 1 april 1988 uit te brengen jaarstukken 1987 waren medio april 1988 nog niet ontvangen.


73

2.7. Vijfde sector. Centrale en Stafafdelingen

CENTRALE AFDELING DIRECTIE GEBOUWEN EN MATERIEEL Administratieve organisatie 2.7.1. Ultimo 1986 werd de werkgroep «Administratie Inkoop SZW» opgericht. De aanleidingen tot het oprichten van de werkgroep waren: - de aanbevelingen uit het in 1986 uitgevoerde onderzoek naar de administratieve organisatie; - het voornemen tot decentralisatie van de Inkoopfunctie; - de bestaande problemen van budgethouders ten aanzien van de doorbetalingen van facturen ingekochte goederen; - onregelmatigheden op het terrein van de inkoop van roerende goederen en het inhuren van externe diensten. In de werkgroep werd door mijn dienst deelgenomen. De werkgroep had tot taak het verbeteren en beschrijven van de administratieve organisatie van de inkoop- en aanverwante functies binnen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. In juni 1987 bracht de werkgroep een rapport uit. De aanbevelingen uit dit rapport werden door de RING overgenomen. De verdere uitwerking van de inkoopadministratie werd onder het project Verbetering Financieel Beheer gebracht. Een rapport met aanbevelingen betreffende de inrichting werd ultimo 1987 aan de stuurgroep Verbetering Financieel Beheer aangeboden. Inmiddels is zowel bij G&M als bij de sectoren een aanvang gemaakt met de invoering van de inkoopadministratie. Medio 1987 vervolgde de werkgroep Administratieve Organisatie Inkoop haar werkzaamheden met het uitwerken van een regeling inzake het beheer van duurzame gebruiksgoederen. Hierover werd begin 1988 een rapport met aanbevelingen ter behandeling aan de RING aangeboden. Inmiddels is de regeling door de RING aanvaard en zal de voorgestelde «regeling beheer duurzame gebruiksgoederen» aan de secretarisgeneraal ter vaststelling worden voorgelegd. CENTRALE DIRECTIE VOORLICHTING, BIBLIOTHEEK EN DOCUMENTATIE Administratieve organisatie 2.7.2. Bij de Centrale Directie werd een onderzoek verricht naar het uitbesteden van drukwerk. Uit het onderzoek kwam naar voren dat er sprake is van samenloop van verschillende werkzaamheden bij dezelfde functionarissen zoals: - het uitschrijven van machtigingsbonnen; - het aanvragen van en de keuze uit offertes; - de beslissing omtrent het aangaan van de verplichting; - het plaatsen en ondertekenen van bestelopdrachten; - de factuurcontrole. Ook kwam uit het onderzoek naar voren, dat in veel gevallen de uitbesteding van drukwerk plaatsvindt vóór de afgifte van de machtiging «gereserveerd krediet». In veel gevallen wordt niet het vereiste aantal offertes van drukwerk aangevraagd. Dit kan leiden tot onjuiste prijsvorming. In een aantal gevallen lag de datum van gunning van opdracht aan de drukker vóór de datum van de offerte.


74

Voorts werd geconstateerd, dat niet gecontroleerd wordt of alle bestelde drukwerken daadwerkelijk worden ontvangen. Ter verbetering van de interne controlemaatregelen is aan de CDVBD geadviseerd voor de taakuitoefening werkinstructies en richtlijnen op te stellen.

CENTRALE DIRECTIE ORGANISATIE EN INFORMATICA Automatiseringsuitgaven 2.7.3. In september 1987 werd betaald de tweede termijn voor de levering van het Multics-systeem ad. f 1 440 000. De betreffende faktuur van Honeywell Buil was gedateerd 23 december 1986. Niet duidelijk is hoelang dit project nog loopt en hoe de uitgaven beheerst worden. 2.7.4. Evenals in voorgaande jaren is gebleken, dat voor een aantal aanschaffingen op het gebied van electronische informatieverwerking de betalingen hebben plaatsgevonden voordat de goederen daadwerkelijk werden afgeleverd. Uit de beschikbare informatie kan worden afgeleid dat bovenvermelde vooruitbetalingen tot doel hadden de lopende begroting uit te putten. Hoewel in het geval van het LISA-projekt ten aanzien van de voorschotverstrekking is voldaan aan de Beschikking verlening voorschotten (zie de bankgarantie) is de gevolgde handelswijze in strijd met de Comptabiliteitswet 1976. 2.7.5. Uit de verplichtingenadministratie is gebleken dat veel verplichtingen rond de betalingsdatum worden ingevoerd. Formeel dient tegelijkertijd met de aanvraag aanmelding van de verplichtingen plaats te vinden. Bij het pas rond de betaaldatum invoeren van de verplichting wordt de waarde van de verplichtingenadministratie als beheersinstrument twijfelachtig. 2.7.6. ledere sektor stelt jaarlijks een l&A-plan op. Met behulp van deze plannen wordt het budget voor uitgaven van «elektronische informatieverwerking» vastgesteld, onderverdeeld in sub-budgetten voor de afzonderlijke dienstonderdelen. Gebleken is dat dienstonderdelen rechtstreeks bij de leverancier (mogen) bestellen, waarbij budgetoverschrijding pas achteraf te constateren is. Bij CDFEZ wordt bij betalingsvoorbereiding de overschrijding door het systeem geconstateerd; bijstelling van de verplichting vindt dan in overleg met de desbetreffende dienstonderdelen plaats, waarbij toetsing aan het l&A-plan achterwege blijft. Het is dus mogelijk dat een bepaald dienstonderdeel aanschaffingen doet, die uitgaan boven het goedgekeurde l&A-plan. De diensten kunnen alleen achteraf ter verantwoording worden geroepen. Bovendien wordt er helemaal geen aktie ondernomen als de onderlinge verschuivingen het totaal beeld niet vertekenen.

CENTRALE DIRECTIE PERSONEELSMANAGEMENT Administratieve organisatie 2.7.7. Van de Centrale Accountantsdienst (CAD) van het Ministerie van Financiën werd vernomen, dat de inhoud van de mededeling inzake de verwerking door het RCC van het IPA-systeem een ontoereikende strekking zal hebben. Voor de controle over het jaar 1988 betekent dit,


75

dat de gegevensgerichte controle-aanpak voortgezet dient te worden, teneinde de juiste werking van het IPA-systeem te kunnen vaststellen. De door de Accountantsdienst uitgevoerde steekproeven over 1987 gaven geen aanwijzingen dat er foutieve salarisbetalingen of berekeningen zijn verricht. De betrouwbaarheid en de continuïteit van het systeem zijn echter niet vastgesteld. Ik acht het teleurstellend, dat de beheerder van dit interdepartementale systeem, de hoofdafdeling Informatievoorziening Overheidspersoneel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, hiertoe nog steeds geen geëigende maatregelen getroffen heeft. 2.7.8. De tussenrekening Netto-salarissen is een rekening, waarop maandelijks de uitbetaalde en berekende netto salarissen worden verantwoord. Het saldo van de tussenrekening dient bewaakt en maandelijks geanalyseerd te worden door de Centrale Personeelsadministratie, die verantwoordelijk is voor het verloop op de tussenrekening. Door diverse factoren is in 1987 de bewaking en analyse achterwege gebleven. Aangezien bij het opmaken van de Rijksrekening geen tussenrekeningen op de balans mogen voorkomen, is door de Centrale Personeelsadministratie, in samenwerking met de Accountantsdienst, een analyse gemaakt van het saldo per 31 december 1987 ( f 1 1 5 000). Oorzaken, die tot het saldo hebben geleid, kunnen als volgt worden weergegeven: - de betaalbaar gestelde uitkering bij overlijden (artikel 102 ARAR) werd niet altijd verantwoord in de salarisadministratie; - door CDFEZ ontvangen bedragen werden in een aantal gevallen ten onrechte op de tussenrekening geboekt; - correctieboekingen werden dubbel uitgevoerd; - bij ontslag of overlijden werd de eindafrekening inzake vakantiegeld en de IRZK niet altijd nabetaald; - door voorschotten te verstrekken via een daartoe bestemde code in de salarisadministratie en de verrekening te laten plaatsvinden door een (gedeeltelijke) blokkering van het netto salaris werden verschillen gecreëerd op zowel de tussenrekening als de financiële rekening «voorschotten op salaris»; - door het te laat ontvangen van ontslagmutaties ontstonden vorderingen, welke nog niet zijn verrekend; - het maandelijkse correctiejournaal werd niet altijd juist samengesteld; - d o o r algemene herziening van ondermeer de IRZK ontstonden schulden aan reeds vertrokken ambtenaren, welke niet werden nabetaald. Het afwikkelen van de uit de tussenrekening blijkende signalen behoort tot de taken van de Centrale Personeelsadministratie. Het betreft hier veelal signalen die financiële transacties tot gevolg moeten hebben. Ten behoeve van de tijdige uitvoering van deze transacties dient maandelijks het saldo van de rekening geanalyseerd te worden. De beheersbaarheid van het saldo dient gewaarborgd te worden door: - het vooraf melden door de Centrale Directie Financieel-Economische Zaken aan de Centrale Personeelsadministratie van voorgenomen incidentele boekingen op deze rekening; - een duidelijke omschrijving van de boeking op te nemen op de rekening; - een duidelijke onderbouwing van correctie-boekingen; - een registratie van leggers op een centraal punt binnen de Centrale Personeelsadministratie en de personeelsafdeling van het DirectoraatGeneraal voor de Arbeidsvoorziening. 2.7.9. Aan de in het vorige rapport gedane aanbeveling om centraal door middel van afschriften de meldingen aan de bedrijfsvereniging te


76

bewaken, is nog geen structuur gegeven. Dit heeft tot gevolg, dat centraal nog geen inzicht bestaat in de tijdigheid en volledigheid van de gedane meldingen en derhalve in de omvang van het aansprakelijkheidsrisico ter zake van de afdracht van premies sociale verzekeringen voor de uitzendkrachten. CENTRALE EN STAFAFDELINGEN Algemene uitgaven 2.7.10. Evenals in 1986 werd geconstateerd dat in afwijking van de voorschriften betalingen werden verricht op kopie-facturen. Door de Centrale Directie Financieel-Economische Zaken is naar aanleiding van soortgelijke opmerkingen in het jaarrapport 1986 gesteld dat het huidige FAS-systeem voorziet in een controle op dubbele betalingen. De opmerking ten aanzien van de ingebouwde controle is terecht, echter blijft het feit dat in incidentele gevallen - als gevolg van intoetsfouten of van aanleveren betaalgegevens in een andere vorm - dubbel betaald wordt. Gezien een plaats gevonden dubbele betaling van f 929 000 kan het hierbij om aanzienlijke bedragen gaan. Derhalve is het van belang dat, ondanks de in het FAS-systeem ingebouwde controle, de betalingen worden gestaafd door deugdelijke bewijsstukken. In het geval van kopie-facturen spelen ook vaak aspecten als lange betaaltermijnen en het onbenut laten van betalingskortingen een rol. 2.7.11. De administratie dient bij taakstellende budgetten inzicht te geven in de mate van uitputting van die budgetten. Een juiste boeking op kostenplaats/kostensoortniveau is daarvoor een vereiste. Er bleek evenwel niet altijd sprake te zijn van een juiste boeking op dit niveau. 2.7.12. De procedure inzake het gebruik van taxi's en de betaalbaarstelling van de daaruit voortvloeiende kosten is onvoldoende vastgelegd. Met name worden hierbij de maatregelen van interne controle gemist. 2.7.13. Van het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd een bedrag van f 251 000 ontvangen. Het betrof een verrekening van het saldi advertentiekostenbudget dat, krachtens een ministerraadbesluit van 28-8-1987 inzake decentralisatie van de werving, toekwam aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Uit de beschikbare informatie kon niet worden vastgesteld of het toegewezen bedrag juist is. 2.7.14. Binnen de regio 's-Gravenhage bestaat voor de SZWmedewerkers(sters) de beperkte mogelijkheid van kinderopvang. De ouders betalen hiervoor eigen bijdragen die volgens informatie van de Centrale Directie Personeels Management als een aanvulling op het beschikbare budget van f 100 000 gezien kunnen worden. Dit blijkt evenwel niet uit de boeking van de bijdragen in de administratie, omdat daar zowel in mindering van bezwaar van het eigenlijke begrotingsartikel 4 als van het begrotingsartikel 7 (personele voorzieningen) wordt geboekt. 2.7.15. Uit de betaling van een factuur ad f 77 000 kon worden afgeleid dat ten aanzien van het (afgesloten) projekt «huisstijl» geen duidelijke afbakening van de budgettaire verantwoordelijkheid bestaat tussen de Centrale Directie Voorlichting, Bibliotheek en Documentatie en de Centrale Afdeling Kabinets- en Administratieve Zaken. Deze afbakening zal nader moeten worden geregeld.


77

3. MEDEDELING BETREFFENDE DE FINANCIËLE JAARVERA N T W O O R D I N G 1987 In deel II van dit rapport is de departementale financiële jaarverantwoording over 1987 opgenomen. Van deze verantwoording zijn de saldibalans en de rekening van uitgaven, ontvangsten en lopende verplichtingen opgesteld door de Centrale Directie Financieel-economische Zaken. De overige stukken, te weten: Opgave van de lopende verplichtingen per 31 december 1987 Garantie-overzicht Overzicht van de extra-comptabele vorderingen en schulden per 31 december 1987 Opgave van de deelnemingen in ondernemingen en internationale instellingen per 31 december 1987 zijn door mijn dienst samengesteld op basis van de door de sectoren verstrekte gegevens. Door mijn dienst zijn controles uitgevoerd van gedeelten van deze verantwoording. Deze werkzaamheden vormden over 1987 geen sluitend geheel. Derhalve is door mijn dienst over 1987 geen onderzoek ingesteld naar de getrouwheid van de departementale financiële jaarverantwoording als geheel. Tot het geven van nadere toelichting ben ik gaarne bereid. 's-Gravenhage, 28 april 1988

DE DIRECTEUR VAN DE ACCOUNTANTSDIENST W.J.M. Adriaanse RA


78

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents