Tweede Kamer der Staten Generaal
Vergaderjaar 1987-1988
2
Rijksbegroting voor het jaar 1988
20 200 Hoofdstuk VIII Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
Nr. 127
VERSLAG V A N EEN M O N D E L I N G OVERLEG Vastgesteld 1 september 1988 De vaste Commissie voor Onderwijs en Wetenschappen 1 heeft op 2 juni 1988 mondeling overleg gevoerd met de Minister van Onderwijs en Wetenschappen over de Evaluatie van de decentrale inning van lesgelden in het cursusjaar 1987/1988. De commissie heeft de eer als volgt van het overleg verslag uit te brengen. Vragen en opmerkingen uit de commissie
1
Samenstelling: Leden: Worrell (PvdA), Hermes (CDA), Beinema (PvdA), Van Leijenhorst (CDA), voorzitter, Kraaijeveld-Wouters (CDA), Braams (VVD), Niessen (PvdA), Van der Vlies (SGP), Wallage (PvdA), Franssen (VVD), Jorritsma-Lebbink (VVD), Kamp (VVD), ondervoorzitter, Janmaat-Abee (CDA), Leijnse (PvdA), Nuis (D66), De Cloe (PvdA), Huys (PvdA), Lilipaly (PvdA), Wolffensperger (D66), Tuinstra (CDA), Van Gelder (PvdA), Frissen (CDA) en Van de Camp (CDA). Plv. leden: Lankhorst (PPR), Lansink (CDA), Reitsma (CDA), Roosen-van Pelt (CDA), De Boer (CDA), Hermans (VVD), Vermeend (PvdA), Schutte (GPV), Verspaget (PvdA), Korthals (VVD), Van Rey (VVD), Van Es (PSP), Leerling (RPF), De Pree (PvdA), Groenman (D66), Netelenbos (PvdA), Buurmeijer (PvdA), Ter Veld (PvdA), Kohnstamm (D66), Boers-Wijnberg (CDA), Van lersel (CDA) en Oomen-Ruijten (CDA).
De heer Leijnse (P.v.d.A.) herinnerde aan eerdere gedachtenwisselingen over de decentrale inning van het lesgeld, waarbij hij op een aantal problemen had gewezen. Uit de evaluatie blijkt dat er toen inderdaad sprake was van een aantal probleemgroepen. Voor kinderen van ouders die nog maar kort in Nederland gevestigd zijn en op grond daarvan niet kwalificeren voor de TS-regeling gaat het zelfs om een fundamenteel probleem, maar ook bij andere groepen kunnen technische problemen een belemmering vormen voor deelname aan het onderwijs. Overigens was de heer Leijnse er niet van overtuigd dat door het systeem van centrale inning die problemen nu zijn opgelost. Dan is er het probleem van de internaatskinderen, waarvan het levensonderhoud in belangrijke mate door het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur wordt betaald, waardoor zij niet kwalificeren voor de TS-regeling. Daarvoor is wel een ad-hoc oplossing gevonden, maar geen sluitende regeling getroffen, meende dit lid, dat daarover nadere informatie vroeg. De tweede groep betreft de kinderen van vluchtelingen, waarvan de ouders nog zo kort in Nederland gevestigd zijn, dat ze nog geen aanspraak kunnen maken op de TS-regeling. De kinderen gaan wel naar school, moeten ook lesgeld betalen, maar kunnen dat niet. Wat voor oplossing is voor deze kinderen gevonden? In de notitie wordt opgemerkt, dat de problemen zijn toegenomen omdat meer MAVO/LBO-leerlingen bij de lesgeldinning betrokken zijn. Dat zou een indicatie kunnen zijn, dat de problemen met de lesgeldinning milieugebonden zijn, want in Nederland bestaat nog steeds een verband tussen het milieu van herkomst en de onderwijssoort die een kind volgt. In de tweede plaats wordt gezegd, dat tussen de eerste en de tweede
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200 hfdst. VIII, nr. 127
1
teldatum relatief weinig uitval heeft plaatsgevonden, wat betekent dat feitelijk het verwijderen van leerlingen niet vaak aan de orde is geweest. Het zou echter ook een indicatie kunnen zijn, aldus de heer Leijnse, dat een aantal relatief zwak gemotiveerde leerlingen zich dit jaar maar niet heeft ingeschreven en daardoor al bij de eerste teldatum ontbrak. Het zou ook kunnen zijn dat het feit dat lesgeld geïnd werd daarbij een doorslaggevende rol heeft gespeeld. De heer Leijnse had dan ook behoefte aan meer gegevens hierover. Beperkt het lesgeld de toegankelijkheid van het onderwijs? Spelen sociale, milieufactoren daarbij een rol? Wat is de positie van etnische minderheden? Hij vroeg of de minister kans ziet binnen de begroting een onderzoek te laten verrichten naar de effecten van de lesgeldheffing op de toegankelijkheid van het onderwijs. De heer Leijnse miste vervolgens een kosten-batenanalyse in de evaluatie. Bij de behandeling van het wetsvoorstel zijn schattingen verstrekt van de opbrengst van deze maatregel. Wat heeft hij in de praktijk opgeleverd, verdeeld naar schooltype en leeftijdsklasse? Welk deel van de bruto-opbrengst hebben de gemeente- en schoolbesturen voor hun rekening genomen? Wat heeft de operatie aan inningskosten en dergelijke gekost? Naar aanleiding van de notitie over de centrale inning 1988/1989 uitte de heer Leijnse zijn bezorgdheid over eventuele administratieve fouten, zeker in de aanloopfase, waardoor weer nieuwe problemen kunnen ontstaan. Is daarmee rekening gehouden? Hoe zullen die door het centrale inningssysteem worden opgevangen? Een niet-technisch probleem bij de centrale inning geldt het speciaal onderwijs. Het lijkt niet juist, dat de ouders van die kinderen al een onderwijskaart krijgen toegezonden, zolang het desbetreffende wetsvoorstel nog niet door de Kamers is aanvaard. De heer Leijnse vroeg de minister indien hij deze verzending moest bevestigen, zijn handelwijze te verklaren. Tijdens de eerdere gedachtenwisselingen is ook uitgebreid gesproken over het verwijderen van leerlingen als ultimum remedium. Daarbij heeft de minister steeds verklaard, dat deze sanctie in de wet is opgenomen en ook nodig is om het lesgeld te kunnen afdwingen. Bij de centrale inning is die mogelijkheid echter vervallen. Op de onderwijskaart moet een schuldbekentenis worden getekend. Dan staat het ministerie een groot aantal middelen ter beschikking om het schoolgeld ook werkelijk te innen. De scholen kunnen de leerling vervolgens inschrijven, die dan ook voor bekostiging in aanmerking komt. Het verbaasde dit lid dat bij een systeem van decentrale inning verwijderen een noodzakelijk onderdeel is, gefundeerd in de wet, terwijl door een puur technische wijziging naar centrale inning die mogelijkheid principieel verdwijnt. Is dan de interpretatie van artikel 5, lid 1 van de wet «er kan tot inschrijvingen worden overgegaan en de leerling komt voor bekostiging in aanmerking wanneer er een schuldbekentenis is getekend»? Moet die interpretatie dan niet in de wet worden vastgelegd? De heer Korthals (V.V.D.) had uit de evaluatie de indruk gekregen dat zich in de praktijk maar weinig problemen hebben voorgedaan met de decentrale inning. Wat hij in de evaluatie had gemist waren de ervaringen van gemeente- en schoolbesturen. Hebben zich administratieve problemen voorgedaan? Dit lid had verwacht dat door de decentrale inning het vertrouwen tussen leerlingen en leraren ondermijnd had kunnen worden en dat bepaalde leerlingen, geconfronteerd met de inning van lesgeld, zouden afhaken. Is dat in de praktijk ook gebeurd? Er zou ambtelijk overleg plaatsvinden over leerlingen wier ouders pas kort in Nederland verblijven. Tot welke resultaten heeft dit overleg geleid? De liquiditeitsproblemen van de scholen schijnen ook mee te vallen, of kunnen scholen alsnog een beroep op een aanvullend exploitatievoorschot doen?
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200 hfdst. VIM, nr. 127
2
Hoewel de heer Korthals verheugd was over het systeem van de schuldbekentenis bij de centrale inning, vroeg hij zich af of daarmee wel aan de wettelijke vereisten wordt voldaan. Is in het nieuwe systeem onder omstandigheden gespreide betaling mogelijk? Een laatste vraag was of de invoerings- en exploitatiekosten van het nieuwe systeem ook juist waren begroot. De heer Tuinstra (C.D.A.) vond het vooral belangrijk door de evaluatie de systematiek van de lesgeldinning te kunnen bezien, en niet zozeer of de wet naar behoren is ingevoerd. Uit vergelijking van de teldata in het schooljaar '87/'88 blijkt dat op 1 februari 1988 een kleiner aantal leerlingen was uitgeschreven dan gebruikelijk. Gebruikelijk is een verloop tijdens een schooljaar van 1 a 2%. De heer Tuinstra ging ervan uit dat het schooljaar '87/'88 met meer dan één van de voorgaande jaren is vergeleken en kwam dan tot de conclusie dat van een aantoonbare drempel in de inschrijving van leerlingen bij de decentrale inning geen sprake is. Gelukkig konden problemen met de inning ook door uitstel van de fatale betalingstermijn tot 1 februari worden opgelost. Is er inzicht in het aantal lesgeldincasso's dat in alle redelijkheid na 1 februari aan de scholen moest worden kwijtgescholden? Wat betreft de verrekening van TS en lesgeld wilde de heer Tuinstra weten hoeveel aanvragen TS te laat waren ingediend. Dat zou het komend schooljaar immers opnieuw kunnen gebeuren. Minder draagkrachtige ouders die aanspraak op de TS-regeling kunnen maken, moeten wel eerst het lesgeld betalen en ontvangen later de TS in termijnen. In verband met de TS-regeling vroeg dit lid ook naar de overgangsbepaling voor 17-jarigen voor het komende schooljaar voor het zogenaamde 1000 gulden onderwijskostenelement. De heer Tuinstra stond voorshands positief tegenover de invoering van centrale inning. Daardoor verandert ook de sanctie van verwijdering van de leerling in een betalingsplicht van de ouders. Hoe denkt de minister het probleem van weigerachtige en onvindbare ouders op te lossen? Wat gebeurt er met een leerling die geen getekende onderwijskaart als schuldbekentenis kan overleggen? Zal hiervoor een voorziening worden getroffen, bij voorbeeld door deze leerling gelijk te stellen met een leerling met niet-draagkrachtige ouders? Een voorlopige verrekening tussen TS en lesgeld zou een oplossing kunnen bieden. Vervolgens suggereerde de heer Tuinstra bij betaling van het lesgeld na 15 september aanmaningskosten in rekening te brengen overeenkomstig de regeling die door de overheid bij het betalen van premies en belastingen wordt toegepast. Dat zou dan wel tevoren aan de ouders bekend moeten worden gemaakt. Mocht na twee aanmaningen nog steeds niet zijn betaald, dan zouden ook de incassokosten in rekening gebracht kunnen worden. Ouders die tijdig betalen worden op deze wijze feitelijk beloond, terwijl nalatige betalers een hogere rekening gepresenteerd krijgen. A n t w o o r d van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen De minister was van mening dat uit de evaluatie juist bleek dat de sombere verwachtingen van de heer Leijnse niet bewaarheid waren. De minister schatte dat zich in hooguit 150 a 200 gevallen problemen hebben voorgedaan met kinderen van vluchtelingen. Op dit moment houdt een interdepartementale werkgroep zich bezig met de opvang van vluchtelingen en de wijze waarop die moet worden gefinancierd. Een probleem is dat op het moment dat aan die kinderen een TS-regeling wordt toegekend, hen in feite ook een verblijfstitel wordt verstrekt door het ministerie van onderwijs en wetenschappen. Van het ministerie wordt
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200 hfdst. VIII, nr. 127
3
echter verwacht het toelatingsbeleid van het ministerie van justitie te volgen. In de praktijk wordt de nodige soepelheid betracht in afwachting van de oplossing van de interdepartementale werkgroep. Internaatskinderen kunnen weliswaar aanspraak maken op een TSregeling, maar daarbij is het probleem dat de ouders soms weigeren een aanvraag in te dienen. Ook in verband daarmee vindt interdepartementaal overleg plaats. Het overleg met WVC is echter nog niet voltooid. De minister meende dat wat betreft een mogelijk milieu-effect MAVO/ LBO de heer Leijnse enigszins heeft overdreven. In het verleden werd lesgeld geïnd via de belastingdienst, waarbij in een aantal gevallen ook na een aantal jaren moest worden vastgesteld dat het oninbaar was. Bij een centrale inning door het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen worden die gevallen wat meer zichtbaar. Doordat het MAVO en LBO in de beschouwing is betrokken is het aantal problemen kwantitatief wat groter geworden. De afgelopen jaren is veel aandacht besteed aan voorlichting over de overgang van het oude systeem van inning via de belastingdienst naar het nieuwe van centrale inning door het ministerie. De aanleiding daarvoor is een eventuele verrekening met de TSregeling mogelijk te maken, de hoger wordende les- en collegegelden, eventuele compensatie via studiefinancieringsregelingen, per saldo om tot een zeer nauwe en effectieve afstemming te komen met uiteindelijk een minimaal effect voor diegenen die terug moeten vallen op studiefinanciering. Daarbij speelt ook een rol dat een aantal jaren geleden is besloten in één keer tot inning over te gaan, waardoor degenen met een voorfinanciering in extra problemen zouden kunnen geraken. De minister meende dat er geen sprake is van een verhoogde drempelwerking door de centrale inning van het lesgeld. Op de vraag of nader onderzoek daarnaar nodig en eventueel ook mogelijk is, wilde hij nog niet ingaan. In de afgelopen twee jaar heeft decentrale inning plaatsgevonden, die wordt nu omgezet in centrale inning. De minister wilde dan ook eerst het effect van de werking van de centrale inning afwachten, ook al omdat van de bevoorschotting in verband met de exploitatie door de scholen eigenlijk geen gebruik is gemaakt. Kennelijk zijn de scholen erin geslaagd de kortingen die zijn toegepast, totaal ongeveer f 550 milj.. te realiseren. Het uiteindelijke totaal-bedrag zal uit de afrekening moeten blijken. In hoeverre scholen zelf moeilijk inbare lesgelden hebben opgevangen via een schoolfonds of anderszins, kon de minister niet zeggen. Onderzoek zou nu leiden tot resultaten waarmee in de sfeer van het beleid niets meer kan worden gedaan, nu het systeem van inning toch verandert. Decentrale inning is voor het departement in administratief opzicht eenvoudiger dan centrale inning, omdat daarbij via de bevoorschotting kan worden gekort. Aangezien het idee van decentrale inning echter op groot verzet stuitte, ook in de Kamer, is met voortvarendheid aan de centrale inning gewerkt. Dan verdwijnt ook het bevoorschottingselement. In de tweede plaats wordt een nauwe band gelegd in het nieuwe systeem tussen de studiefinancieringsvergoedingen en de gelden die moeten worden betaald. Dat geldt zowel voor 18— als voor 18 + leerlingen. Wat de uitval van leerlingen tussen de eerste en de tweede teldatum betreft, merkte de minister het volgende op. In '85/'86 en in '86/'87 lag de daling tussen de 1 en 2%, afhankelijk van de onderwijssector. In '87/'88 bedraagt dat ongeveer 3/4%. Statistisch gaat het dus om een niet-significante daling, het is echter te vroeg om in positieve zin conclusies te trekken. Wel maakt dit cijfer duidelijk dat er voor het vermoeden dat er een drempelverhogende werking vanuit is gegaan waardoor leerlingen de school hebben verlaten, geen grond bestaat. Aangezien het een zeer beperkte cijferreeks betreft, moet met het trekken van conclusies wel grote voorzichtigheid worden betracht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200 hfdst. VIII, nr. 127
4
Wat de kosten-batenanalyse betreft merkte de minister op, dat het bedrag dat via de decentrale inning moest worden bespaard, ook is opgebracht en wel door de kortingen. Hoe hoog het bedrag uiteindelijk is, zal blijken uit de afrekening. De afrekening heeft dan betrekking op de definitieve vaststelling van de gegevens en de cijfers. Dan zal ook blijken wat de kosten zijn geweest van de inning voor het Rijk door de schoolbesturen. Ook de ouders van leerlingen in het speciaal onderwijs hebben een onderwijskaart ontvangen. De reden is dat de onderwijsbegroting is aanvaard en dat daarin wordt uitgegaan van inning van de desbetreffende lesgelden. Wel is er bij het verzenden van de kaarten nadrukkelijk melding van gemaakt, dat het betreffende wetsvoorstel nog door de Kamer moet worden aanvaard. Technisch is het niet mogelijk de kaarten pas na aanvaarding van het wetsvoorstel te verzenden en tijdig te verwerken. Het alternatief zou dan weer decentrale inning zijn, hetgeen de minister niet verstandig leek. Een jaar uitstel zou weer spanning oproepen met de onderwijsbegroting. In het oude systeem was de sanctie van het verwijderen van leerlingen nodig door de decentrale inning. De schoolbesturen kregen onder meer vergoed op basis van het aantal leerlingen dat lesgeld had betaald. Indien de leerlingen niet hadden betaald, konden zij niet meer worden toegelaten. De school moest daarop toezien, want hij was verantwoordelijk voor het lesgeld. In het nieuwe systeem met de schuldbekentenis, kan wanneer die is getekend en de onderwijskaart aan het ministerie is verzonden, toelating door de school plaatsvinden. Met andere woorden, indien de ouders niet tekenen en er dus geen schuldbekentenis is, of de betrokken meerderjarige leerling niet tekent, dan wordt de leerling in het geheel niet toegelaten. Verwijdering in een later stadium is dan ook niet meer relevant. In het nieuwe systeem zijn de scholen ook geen risicodragers meer, maar ligt het risico bij het Rijk. In een aantal gevallen zal de inning ook nu problematisch kunnen zijn, zonder dat het om minderdraagkrachtige ouders gaat. In verband daarmee is het nodig een aanvullende wettelijke voorziening te treffen om aan de formele vereisten van de schuldbekentenis te voldoen. Een wetsvoorstel parate executie lesgelden ligt thans ter advisering bij de Raad van State. Indien rechtsmiddelen moeten worden gehanteerd, zullen die kosten ten laste worden gebracht van de desbetreffende ouders, dat zal ook bekend gemaakt worden. De minister zegde toe bij de belastingdienst over het aantal kwijtscheldingen, aanmaningen en dergelijke gegevens op te vragen en de Kamer daarover ook tijdig te informeren. In het wetsvoorstel parate executie is dus niet de verwijdering als uiterste sanctie opgenomen. Naar aanleiding van een interruptie van de heer Leijnse over de oude situatie, legde de minister uit, dat bij de behandeling van het betreffende wetsvoorstel was toegezegd dat het ministerie van de schoolbesturen niet het onmogelijke zou verwachten. Uit de evaluatie kan worden opgemaakt, dat dit ook niet is gebeurd. Waar sprake is van een overmachtsituatie heeft vrijstelling plaatsgevonden, bij voorbeeld bij vluchtelingen. Ook voor internaatskinderen is een voorlopige oplossing gevonden. De minister had geen indicatie dat de vertrouwensrelatie tussen leerlingen en leraren, daar waar zich problemen hebben voorgedaan, is verstoord. Hij sloot niet uit, maar kon dat in kwantitatieve zin niet bevestigen, dat in een enkel geval het lesgeld uit een schoolfonds of anderszins is voldaan. In het systeem van de centrale inning is voor de moeilijk inbare gevallen dus een aanvullende voorziening nodig, de parate executie van lesgelden, waarbij de inningskosten ten laste komen van de betrokken ouders. Dat betekent dat in consistentie met het oude systeem van verwijdering een harde lijn wordt gevolgd. Gespreide betaling van het lesgeld is niet mogelijk. De betaling moet begin oktober plaatsvinden,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200 hfdst. VIM, nr. 127
5
enkele aanmaningen zullen volgen en een sommatie eind december. Is dan nog niet betaald dan vindt overdracht aan de incasso plaats. Wat de mogelijke administratieve fouten van 5 a 10% betreft, merkte de minister het volgende op. Op dit moment betrekt het ministerie de gegevens van de scholen, en vindt controle plaats op het bestaande gegevensbestand. Op basis daarvan kon een vervuiling van slechts 0,06% worden geconstateerd. Tot 1 februari is souplesse betracht met de aanvragen van ouders voor een TS-regeling. In de praktijk heeft dat niet tot problemen aanleiding gegeven. Wat de regeling tegemoetkoming overige studiekosten betreft, is wat in de onderwijsbegroting is opgemerkt automatisch in het systeem verwerkt. Het gaat dan om continuanten. Wanneer een aanvraag voor de TS-regeling wordt gedaan en het gaat om continuering, dan gaat dat ook automatisch. Gedachtenwisseling in t w e e d e termijn De heer Leijnse vond het antwoord van de minister ten aanzien van de onderwijskaarten die reeds naar de ouders van de leerlingen in het speciaal onderwijs zijn verzonden niet helemaal bevredigend en was voornemens hierop bij de behandeling van het wetsvoorstel terug te komen. Daar waar belangen van burgers uitdrukkelijk in het geding zijn, zou het in de uitvoering op een wet vooruitlopen slechts in uitzonderingsgevallen moeten plaatsvinden. Voorts ging de heer Leijnse ervan uit dat het kosten-baten-overzicht ook aan de Kamer zal worden verstrekt wanneer de afrekeningen hebben plaatsgevonden. De heer Leijnse had aangedrongen op een onderzoek naar de drempelwerking van het lesgeld, omdat het een van de meest wezenlijke kwesties is bij het beoordelen van de eigen besluitvorming van de Kamer. Nu lesgeld is ingesteld is het van belang te weten of daardoor drempeleffecten voor de toegankelijkheid van het onderwijs ontstaan. Hoewel de minister eerst de effecten van de centrale inning wil afwachten, zou het onderzoek naar een mogelijke drempelwerking parallel kunnen verlopen met het inningsproces. Tot slot vroeg de heer Leijnse nog of artikel 5, lid 1 van de Les- en cursusgeldwet moet worden gewijzigd, of dat de interpretatie anderszins onomstotelijk wordt vastgelegd. De minister antwoordde dat indien het wetsvoorstel Lesgeld speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs wordt aanvaard, de voorbereiding van de administratieve uitvoering tijd vergt. Daarop wordt alvast geanticipeerd, onder het voorbehoud dat de wet zal worden aanvaard, ten einde financiële problemen te voorkomen. Wordt de wet niet aanvaard, dan wordt de uitvoering onmiddellijk gestaakt. Er is dus geen sprake van een onherroepelijke situatie. Hij verwachtte rond de jaarwisseling het kosten-baten-overzicht gereed te hebben. De minister wilde eerst nagaan wat er de afgelopen jaren is gepubliceerd, alvorens tot een onderzoek naar een mogelijke drempelwerking te besluiten. Het is in ieder geval van belang de vinger aan de pols te houden. Overigens had de minister geen aanwijzingen, ook gelet op de wijze waarop de TS-regeling werkt, dat de eigen bijdrage drempelverhogend werkt. Hij zegde toe uitsluitsel te geven in de memorie van toelichting op de begroting voor 1989. Wat de interpretatie van artikel 5, lid 1 van de Les- en cursusgeldwet betreft, merkte de minister op dat het uitvoeringsbesluit, artikel 3, ervoor zorgdraagt dat de schuldbekentenis juridisch verantwoord is. Het voorstel vermeldt dat «tot inschrijving niet wordt overgegaan dan nadat het bewijs is overgelegd dat het lesgeld wordt voldaan aan onze minister
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200 hfdst. VIII, nr. 127
6
met inachtneming van het bepaalde krachtens het vierde lid». Er wordt dus voldaan aan die verplichting door inlevering van de onderwijskaart. In het bezit van de schuldbekentenis kan de school de leerling zonder probleem inschrijven. De voorzitter van de commissie, Van Leijenhorst De griffier van de commissie, Janssen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 200 hfdst. VIM, nr. 127
7