Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2006–2007

30 800 VI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2007

Nr. 37

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 14 december 2006 1. Inleiding Op 10 oktober 2006 is aan uw Kamer het Verweij-Jonker-rapport Kinderen beschermd tegen seksueel misbruik. Evaluatie van de partiële wijziging in de zedelijkheidswetgeving toegezonden. In de aanbiedingsbrief (10 oktober 2006, Kamerstuk 30 800 VI, nr. 12 met als onderwerp «Aanpak kinderpornografie en evaluatie partiële wijziging zedelijkheidswetgeving») is aan uw Kamer de toezegging gedaan nog dit jaar, vóór de behandeling van de Justitiebegroting, een notitie toe te zenden waarin de Kamer wordt geïnformeerd over de wijze waarop de aanpak van kinderporno de komende periode zal worden vormgegeven, een en ander mede tegen de achtergrond van de door uw Kamer aanvaarde moties. Tevens is toegezegd dat in deze notitie ook nader zal worden ingegaan op de specifieke conclusies en aanbevelingen uit het bovenvermelde evaluatierapport. In deze brief wordt uitvoering gegeven aan de toezegging. Uit het rapport valt in de eerste plaats op te maken dat de wijziging van de wetgeving inzake kinderporno een aantal eerder gesignaleerde knelpunten heeft verminderd of weggenomen. Tegelijkertijd constateert het rapport dat nog een aantal andere knelpunten op dit terrein resteert, vooral op organisatorisch en strafvorderlijk gebied. Als reden voeren de onderzoekers aan dat de belangrijkste interveniërende factor bij de doelbereiking is, de enorme vlucht die de digitalisering en de verspreidingsmogelijkheden op internet hebben genomen. Daardoor kunnen mensen relatief anoniem op elk uur van de dag kinderpornografische afbeeldingen bekijken. Het bezit is grootschaliger en de aard van het materiaal is ernstiger dan zo’n tien jaar geleden. Kort samengevat bevelen de onderzoekers aan dat voor een effectieve aanpak van kinderporno en voor de opsporing en vervolging – niet alleen van de eindgebruikers, maar ook van producenten en verspreiders via netwerken – voldoende digitale expertise, voldoende capaciteit en internationale samenwerking noodzakelijk zijn.

KST103974 0607tkkst30800VI-37 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2006

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 800 VI, nr. 37

1

In paragraaf 2 wordt een samenvatting van het onderzoek gegeven. In paragraaf 3 wordt verkend of de wetgeving dient te worden aangepast op basis van de evaluatie. In paragraaf 4 komen de aanbevelingen aan de orde die de opsporing en vervolging betreffen. In paragraaf 5 wordt ingegaan op een aantal nog openstaande moties op het gebied van de bestrijding van kinderporno en een inzicht gegeven in de wijze waarop de aanpak van kinderporno in relatie tot het internet de komende periode zal worden vormgegeven. De brief sluit af met een resumé van de conclusies en actiepunten. 2. Samenvatting van het onderzoek Het onderzoek betreft de partiële wijziging van de zedelijkheidswetgeving, die op 1 oktober 2002 in werking is getreden. Het gaat om de doeltreffendheid van deze wetgeving over de eerste drie jaren na haar inwerkingtreding. Het onderzoek is in de periode juli 2005 tot en met maart 2006 uitgevoerd door het Verwey-Jonker Instituut samen met de Universiteit van Utrecht en van de VU Amsterdam. De partiële wijziging van de zedelijkheidswetgeving had primair tot doel de bescherming van minderjarigen tegen vormen van seksueel misbruik te versterken. De belangrijkste wijzigingen betroffen een aanscherping van het verbod op kinderpornografie (240b Sr) door strafbaarstelling van virtuele kinderporno (de delictsomschrijving spreekt van: «schijnbaar betrokken»), door verhoging van de leeftijdsgrens van zestien naar achttien jaar, door wijziging van «in voorraad hebben» in «in bezit hebben» en door de afschaffing van de bijzondere strafuitsluitingsgrond (ten behoeve van wetenschap, educatie of therapie). Verder is in ontuchtzaken met kinderen tussen twaalf en zestien jaar de eis dat alleen op grond van een klacht van het slachtoffer tot vervolging overgegaan kan worden, afgeschaft en vervangen door een hoorrecht voor de minderjarige (artikel 167a Sv). De overige wijzigingen betroffen de strafbaarstelling van (1) seksueel binnendringen in het lichaam van een persoon die verkeert in een staat van verminderd bewustzijn (artikel 243 Sr) dan wel ontucht met een dergelijke persoon (artikel 247 Sr), (2) verleiding van een minderjarige tot het plegen van ontuchtige handelingen zonder lichamelijke betrokkenheid van de verleider (artikel 248a Sr), (3) aanwezigheid bij seksshows van minderjarigen (artikel 248c Sr) en (4) andere vormen van seksuele uitbuiting dan uitbuiting in de prostitutie (artikel 250a (oud) Sr). Tenslotte is de extraterritoriale rechtsmacht verruimd ten aanzien van Nederlanders en personen met een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland die zich buiten Nederland schuldig maken aan seksueel misbruik van kinderen (artikelen 5 en 5a Sr). De probleemstelling van het onderzoek luidde: in welke mate en op welke wijze is met de wijziging van de zedelijkheidswetgeving van 2002 een verbetering gekomen in de manier waarop de instanties belast met opsporing, vervolging en berechting een bijdrage leveren aan de bestrijding van seksueel misbruik en seksueel geweld tegen kinderen en andere kwetsbare personen. De specifieke onderzoeksvragen waren: 1. Is na invoering van de nieuwe wetgeving een toe- of afname van het aantal zaken op grond van de gewijzigde of nieuwe artikelen 240b, 243, 247, 248a, 248c en 250a Sr te constateren bij politie, Openbaar Ministerie en rechtbanken? Wat is het aandeel van zaken van sekstoerisme (art. 5 en 5a Sr)? 2. Is er een inschatting te maken van het aantal gevallen dat met de straf-


2

3.

4.

5.

6.

baarstelling van virtuele kinderporno binnen het bereik van het strafrecht is gebracht? Wat zijn de praktijkervaringen van politie, Openbaar Ministerie en rechterlijke macht met het gegeven dat virtuele kinderporno sinds de nieuwe wetgeving ook onder het bereik van de strafwetgeving valt (het bestanddeel «schijnbaar betrokken»)? Wat is het aandeel van zaken met betrekking tot art. 240b Sr waarin het gaat om kinderen die zestien jaar en ouder zijn? Kan de rechtspraktijk uit de voeten met het bestanddeel «kennelijk de leeftijd van achttien jaar nog niet bereikt»? Draagt de verplichting tot het horen van minderjarigen tussen twaalf en zestien jaar (art. 245 en 247 Sr) bij aan het nemen van een verantwoorde vervolgingsbeslissing door het Openbaar Ministerie? Hoe wordt het effect op de rechtspraktijk beoordeeld van het opnemen van het bestanddeel verminderd bewustzijn in art. 243 en art. 247 Sr?

Het evaluatierapport is een gedegen werkstuk. De onderzoekers hebben in korte tijd de belangrijkste gegevens over de werking van de nieuwe wetgeving over de eerste jaren boven water weten te krijgen. Daarbij was een voordeel dat de onderzoekers van het Verwey-Jonker Instituut, de Universiteit van Utrecht en de VU Amsterdam ruime ervaring hebben met het doen van onderzoek naar de zedelijkheidswetgeving. In het onderzoek is gebruik gemaakt van meerdere bronnen en methoden. In de eerste plaats een analyse van de (parlementaire) totstandkoming van de wet en de jurisprudentie. Verder een verzameling van landelijke cijfers over aangiften en ingeschreven zaken bij het OM en de rechterlijke macht. Daarnaast een analyse van in totaal 94 dossiers in de arrondissementen Arnhem, Utrecht en Rotterdam. Hierin is een prospectieve analyse verricht van de geseponeerde zaken van vóór de wetswijziging en een retrospectieve analyse van geseponeerde zaken en veroordelingen van ná de wetswijziging en is de vraag gesteld of de zaak op dezelfde wijze zou zijn verlopen als onder de oude wet. Hierdoor is meer inzicht verkregen in de mate waarin de wetswijziging al dan niet een relatie vertoont met de geconstateerde groei in het aantal aangebrachte kinderpornozaken en voor welke elementen van de wetswijziging dat vooral geldt. Tenslotte zijn interviews afgenomen met 23 respondenten uit de strafrechtketen en NGO’s (Meldpunt kinderporno en Ecpat) en is er een werkbezoek afgelegd. Van een evaluatie van wetgeving zo kort op de totstandkoming kunnen slechts bescheiden resultaten worden verwacht. De belangrijkste bevindingen naar aanleiding van de zes onderzoeksvragen zijn:

1

Gebaseerd op gegevens uit zestien politieregio’s.

Ad 1 en 2. Er is een duidelijke toename van het aantal aangiften van overtredingen van artikel 240b Sr geconstateerd en ook het aantal bij het OM en de rechtbanken ingeschreven zaken is gestegen. Vooral bij de aangiften is de stijging goed te zien. Deze zet in het jaar 2001 al in en is het grootst in het jaar 2003 met een verdubbeling van het aantal aangiften in vergelijking met 2002 (van 111 naar 222)1. Uit de cijfermatige gegevens kon niet worden opgemaakt of de groei al dan niet samenhangt met de strafbaarstelling van virtuele kinderporno. Gelet op het feit dat de groei van het aantal zaken al is ingezet vóór de wetswijziging, is het volgens de onderzoekers niet aannemelijk dat de wetswijziging daarvan de oorzaak is; eerder kan de groei worden verklaard uit een verbeterde en geïntensiveerde opsporingstechniek. Verder namen de onderzoekers in het dossieronderzoek een duidelijke verschuiving waar naar minder technische en beleidssepots en minder vrijspraken. Zichtbaar was dat vóór de wetswijziging verdachten werden vrijgesproken wegens gebrek aan bewijs in zaken


3

die onder de nieuwe wetgeving wel tot een veroordeling zouden kunnen leiden. Daarbij is gebleken dat de wijziging van de leeftijdsgrens daaraan een belangrijker bijdrage heeft geleverd dan het nieuwe bestanddeel: «schijnbaar betrokken». Verder is gebleken dat zaken minder vaak dan voorheen worden geseponeerd wegens gebrek aan belang (beleidssepot). Voor de overige strafbare feiten is er geen sprake van een duidelijke cijfermatige trend. De uitbreiding van de rechtsmacht heeft nog niet geleid tot verscherpte opsporing en vervolging van kindersekstoerisme. De verdenking van het bezit van kinderpornografische afbeeldingen gaat vaak samen met een ander zedenmisdrijf (ruim 74%). Vooral is vaak tegelijkertijd sprake van een verdenking van seksueel misbruik van kinderen (21%) of van een bewusteloos iemand of van een geestelijk gehandicapte (26%). Ad 3. De tegemoetkoming die de gewijzigde wet biedt op eerder geconstateerde knelpunten, wordt door de rechtspraktijk als positief gekenschetst. Vooral de bewijsproblemen die zich voordeden zijn verminderd. Tegelijkertijd doen zich nieuwe vragen voor die samenhangen met de (maatschappelijke en) technische ontwikkelingen van Internet en het ontbreken van voldoende deskundigheid. Het opzettelijk bezit van pornografische afbeeldingen is met de huidige digitale technieken niet altijd eenvoudig vast te stellen, bijvoorbeeld als internetgebruikers een gezamenlijke site met kinderpornografisch beeldmateriaal inrichten waarnaar men kan kijken zonder te downloaden op de eigen computer. Het kijken naar pornografische afbeeldingen zonder over het beeldmateriaal te beschikken valt niet onder de strafbepaling, evenmin als het bezit van virtuele afbeeldingen van kinderpornografie terwijl duidelijk is dat het om virtuele kinderen gaat. De verspreidingsmogelijkheden op Internet en het aantal eindgebruikers is sterk toegenomen. Bij politie en OM alsook bij de zittende magistratuur ontbreekt voldoende, en soms ook elementaire, digitale expertise om niet alleen de eindgebruiker maar ook de netwerken en producenten te kunnen opsporen en vervolgen. Ad 4. Door de verschuiving van de leeftijdsgrens zijn de bewijsproblemen rond de «kennelijke leeftijd van 16 jaar nog niet bereikt» opgelost omdat het eenvoudiger is om te bewijzen dat sprake is van «kennelijk minderjarig». Overigens is wel gebleken dat, hoewel het bezit van kinderpornografische afbeeldingen van minderjarigen van zestien en zeventien jaar strafbaar is, in de praktijk geen vervolging plaatsvindt. De belangrijkste winst zit in de groep direct onder zestien jaar. Ad 5. De hoorplicht leidt in de rechtspraktijk vrijwel nooit tot problemen omdat het voldoende is wanneer uit de aangifte blijkt dat het slachtoffer vervolging wenste. Het aanpakken van de praktijk van loverboys en groepsverkrachtingen is eenvoudiger geworden, nu het klachtvereiste is vervallen. Ad 6. Het blijft lastig om te bewijzen dat de verdachte inzicht had in de staat van verminderd bewustzijn en hiervan misbruik heeft gemaakt, vooral als de verdediging aangeeft dat voorafgaand aan het seksuele incident verschillende (seksuele) handelingen vrijwillig zijn verricht. De toekomst zal moeten uitwijzen hoe ver de verantwoordelijkheid van het slachtoffer reikt. Algemene conclusie kan dus zijn dat de partiële wijziging van de zedelijkheidswetgeving in het algemeen heeft bijgedragen aan de bestrijding van seksueel misbruik van kinderen. De mogelijkheden om kinderporno aan te pakken zijn uitgebreid. De aanpak van kinderporno via internet blijft echter lastig, vanwege nieuwe modaliteiten van beschikbaar-


4

heid van kinderporno en het ontbreken van voldoende digitale expertise bij de rechtspraktijk. 3. Geen aanbevelingen die strekken tot nieuwe wetgeving

3.1. Inleiding Uit de eerste evaluatie van de partiële wijziging van de zedelijkheidswetgeving is als gezegd gebleken dat de recente wetswijzigingen in het algemeen hebben geleid tot meer en betere mogelijkheden om seksueel geweld en misbruik aan te pakken. De onderzoekers doen geen aanbevelingen die strekken tot nieuwe wetgeving. Niettemin geven de bevindingen van de onderzoekers over de toepassing van de artikelen 240b, 248a en 248c Sr aanleiding tot een korte beschouwing over de vraag of de huidige zedelijkheidswetgeving toereikend is om seksueel geweld en misbruik, in het bijzonder ten aanzien van kinderen, in een digitale, internationale en onbegrensde wereld met succes aan te pakken. Die beschouwingen leiden tot de conclusie dat voor het geven van een weloverwogen antwoord op die vraag meer tijd nodig is. De zedelijkheidswetgeving moet in elk tijdsgewricht de uitkomst zijn van een evenwichtige afweging van het belang van bescherming van personen tegen aantasting van hun lichamelijke integriteit en het belang van bescherming van personen tegen aantasting van hun persoonlijke levenssfeer. Bij de bestrijding van kinderpornografie heeft de wetgever het eerste belang zwaar laten wegen. Dat heeft bijvoorbeeld geleid tot strafbaarstelling van kinderporno ten aanzien van een zestien- of zeventienjarige die met de vervaardiging ervan heeft ingestemd, en van virtuele kinderporno, dat wil zeggen kinderporno bij de vervaardiging waarvan geen echt kind betrokken is geweest. De zedelijkheidswetgeving moet in de praktijk hanteerbaar en handhaafbaar zijn. Een strafbepaling waarmee de praktijk niet uit de voeten kan dan wel die niet is te handhaven, dient achterwege te blijven.

3.2. Kinderpornografie (artikel 240b Sr) Het gaat bij de productie van kinderporno en verspreiding ervan via internet veelal om grensoverschrijdende criminaliteit. De wijzigingen van artikel 240b Sr vloeien mede voort uit internationale instrumenten op dit terrein. Een effectieve strafrechtelijke aanpak van kinderpornografie op internet vraagt, gelet op de snelle veranderingen op internet en de nieuwe mogelijkheden tot misbruik van dat medium, om een regelmatige toets of de bestaande mogelijkheden tot opsporing en vervolging van kinderpornografie naar de huidige tijd nog adequaat zijn. Het is de uitdaging voor de wetgever om artikel 240b Sr digitaal proof te houden en de handhaafbaarheid ervan te behouden. Met de inwerkingtreding van de wet Computercriminaliteit II per 1 september 2006 zijn de mogelijkheden voor de opsporing van criminaliteit die via het Internet plaatsvindt in algemene zin verruimd. Zo biedt artikel 126m Sv sinds enkele maanden de mogelijkheid om telecommunicatie op te nemen zonder medewerking van de betrokken aanbieder van de telecommunicatiedienst. Hierdoor kan in de gevallen dat wordt vermoed dat de aanbieder van de telecommunicatiedienst zelf mede betrokken is bij de verspreiding van kinderporno, de communicatie zonder zijn medewerking en medeweten worden opgenomen. Een meer specifieke wijziging van artikel 240b Sr is al aangekondigd in brieven van mijn ambtsvoorganger van 21 maart 2006 (kenmerk 5399943/


5

506) en 19 april 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VI, nr. 139). Die wijziging strekt ertoe de toepassing van artikel 126l, tweede lid, Sv ook mogelijk te maken voor kinderporno. Artikel 126l Sv kent de bevoegdheid om vertrouwelijke communicatie op te nemen met een technisch hulpmiddel. De officier van justitie kan in het belang van het onderzoek bepalen dat ter uitvoering van die bevoegdheid een besloten plaats wordt betreden zonder toestemming van de rechthebbende. Het kan bijvoorbeeld gaan om het plaatsen van een instrument op een computer van een verdachte teneinde zijn communicatie met anderen te achterhalen. Indien de besloten plaats een woning is, mag deze bevoegdheid enkel worden gehanteerd indien sprake is van een ernstig misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van acht jaar of meer is gesteld. Het strafmaximum van artikel 240b Sr is onder de strafverzwarende omstandigheden van het tweede lid (beroep of gewoonte) zes jaar. De voorgestelde wijziging van artikel 240b, tweede lid, Sr beoogt door een verhoging van de strafmaat van zes jaar tot acht jaar ten aanzien van de beroepsmatige kern van kinderpornohandelaren en -verzamelaars te voldoen aan het vereiste voor de uitoefening van de in artikel 126l, tweede lid, Sv neergelegde bevoegdheid. Met deze verhoging wordt tevens tot uitdrukking gebracht dat de wetgever het stelselmatig vervaardigen, verspreiden en bezitten van kinderpornografie een ernstig strafbaar feit acht. Deze wijziging vloeit niet voort uit een in de rechtspraktijk gebleken noodzaak de strafmaxima ten aanzien van kinderpornografie intrinsiek te herijken. Uit het onderzoek kan niet worden afgeleid dat de strafrechter onvoldoende mogelijkheden zou hebben een straf op te leggen die in het gegeven geval passend is. Uit het onderzoek is gebleken dat de rechtspraktijk soms moeite heeft met het oordeel van de wetgever over de strafwaardigheid van virtuele kinderporno, nu het vereiste van betrokkenheid van een echt kind is losgelaten. Daartegenover staat, dat ook wordt gepleit voor strafbaarstelling van kinderporno waarvan het virtuele karakter vaststaat. Virtuele kinderporno is strafbaar gesteld omdat ook deze vorm schadelijk kan zijn voor kinderen vanwege de instandhouding of facilitering van een markt voor echte kinderporno. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het bij virtuele kinderporno moet gaan om afbeeldingen die echt lijken. Dat betekent bij voorbeeld dat animaties die niet levensecht zijn, buiten het bereik van de strafbepaling vallen. Er is onvoldoende aanleiding om artikel 240b Sr wat betreft virtuele kinderporno te wijzigen. Artikel 240b Sr stelt onder meer het bezit van kinderporno strafbaar, niet het enkele kijken daarnaar. Een persoon die kinderporno op zijn computer bekijkt, zonder deze te downloaden, is niet strafbaar. Bezit heeft van oudsher een fysieke connotatie, zoals het opslaan van pornografisch beeldmateriaal op de eigen harde schijf. De bezitter krijgt daardoor de beschikking over het materiaal. Uit de praktijk blijkt dat de liefhebber van het kinderpornografische genre het materiaal vaak niet meer zelf opslaat. Hij kan zich (met anderen) toegang verschaffen tot op afstand (buiten Nederland) geplaatste bestanden waarop dit materiaal al dan niet versleuteld is gezet. Aldus kan hij over dit materiaal beschikken en het desgewenst bekijken. Er is nog geen rechtspraak voorhanden die antwoord geeft op de vraag of dit beschikken kan worden aangemerkt als bezit (op afstand). De ontwikkeling van de jurisprudentie op dit punt zal moeten worden afgewacht. Het is van belang om ook de internationale dimensie te betrekken bij beantwoording van de vraag of de wetgeving in de toekomst digitaal proof is. De onderhandelingen die momenteel plaatsvinden in het kader van de Raad van Europa over een nieuw verdrag inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik bieden daarvoor een geschikt kader. Het is verstandig om de rechtsontwikkeling in nationaal en internationaal verband, waaronder de


6

uitkomst van de zojuist genoemde onderhandelingen, de technische ontwikkeling op het ICT-terrein en de ontwikkeling van de rechtspraktijk op het terrein van cybercrime af te wachten alvorens besluitvorming in gang te zetten over aanpassing van wetgeving.

3.3. Kijken naar kinderpornografisch optreden (artikelen 248a en 248c Sr) Artikel 248c Sr stelt strafbaar de aanwezigheid bij een kinderpornografische show dan wel bij een vertoning van kinderpornografische afbeeldingen in een daartoe bestemde gelegenheid. Artikel 248a Sr stelt de opzettelijke verleiding van een minderjarige tot het plegen van ontucht strafbaar. Buiten bereik van artikel 248c Sr valt het bekijken van een kinderpornografisch optreden op afstand. De onderzoekers noemen als voorbeeld het kijken via een gesloten televisiecircuit naar met behulp van een webcam opgenomen kinderpornografisch optreden. De kijker kan als medepleger of als uitlokker van de vervaardiging en verspreiding van kinderporno, dan wel als medepleger of uitlokker van seksueel misbruik strafbaar zijn. Ontbreekt dit medeplegen of uitlokken, dan gaat de kijker vrijuit. Het enige verschil tussen deze kijker en de aanwezige, bedoeld in artikel 248c Sr, is dat de laatste fysiek dicht op de vertoning zit. De vraag rijst of deze omstandigheid in de digitale wereld nog relevant is. Ook hier doen zich vragen voor over strafwaardigheid en handhaafbaarheid. Het verdient daarom aanbeveling op beide terreinen de verdere ontwikkelingen af te wachten en voortdurend te monitoren. Het is nu nog te vroeg om nieuwe wetgeving op dit punt te entameren. (Met uitzondering van de al in gang gezette wijziging van artikel 240b Sr.) Dit standpunt ligt ook in lijn met de visie van de onderzoekers. 4. De aanbevelingen die de opsporing en vervolging betreffen

4.1. Vooraf Bij de evaluatie van wetgeving komen ook de uitvoering van de opsporing en de vervolging aan de orde. In het rapport worden opmerkingen gemaakt over de informatiehuishouding van politie en justitie, de inrichting van de opsporing en vervolging en een aantal daaraan verwante thema’s. In deze notitie worden de belangrijkste opmerkingen uit het rapport in relatie tot het bovenstaande herhaald en daar waar nodig in een breder kader geplaatst. De bevindingen van de onderzoekers zijn enerzijds gebaseerd op dossieronderzoek, anderzijds op interviews met medewerkers van politie, openbaar ministerie, de rechterlijke macht en het Meldpunt Kinderporno op Internet. Daarnaast is een werkbezoek afgelegd aan een zedenbijeenkomst van politie en parket in een der arrondissementen. Veel van de opmerkingen die in het rapport worden gemaakt op het gebied van deskundigheid, expertise en capaciteit bij politie en openbaar ministerie en zittende magistratuur, spelen een rol bij de aanpak van die vormen van criminaliteit die samenhangen met moderne informatie- en communicatietechnieken. In de Justitiebegroting voor 2007 is al aangegeven dat de politie en het openbaar ministerie de komende jaren een gerichte investering plegen in deskundigheid, expertise en capaciteit bij de aanpak van «cybercrime». Dit zal mede ten goede komen aan de gewenste kwalitatieve en kwantitatieve versterking van de opsporing en vervolging van kinderporno.

4.2. De bevindingen van de onderzoekers De beschikbaarheid van gegevens Hoewel het onderwerp niet terugkomt bij de conclusies en aanbevelingen


7

in het rapport, constateren de onderzoekers in hoofdstuk 2 dat zij voor hun onderzoek geen gebruik hebben kunnen maken van het CBS als gebruikelijke bron van aangiftecijfers als het gaat om de onderzochte wetsartikelen. Ook het binnen de Nederlandse politie gebruikte herkenningsdienstsysteem (HKS) kon maar voor een deel als basis dienen voor het onderzoek. Het HKS is een relationele database bestaande uit twee delen die onderling gekoppeld zijn: het aangiftedeel en het verdachtedeel. Bij nadere beschouwing bleek dat het verdachtedeel (redelijk) betrouwbaar werd bijgehouden door de politie. Het aangiftedeel blijkt echter door tien korpsen, waaronder de twee grootste politiekorpsen, niet of slechts ten dele te worden gebruikt. Hierdoor is een belangrijk deel van de relevante gegevens voor de onderzoekers niet beschikbaar geweest. De reden ligt in het gebruik van verschillende systemen bij de politiekorpsen, een probleem dat mede aanleiding is om te komen tot een betere beheersmatige aansturing van de politie, zoals neergelegd in het wetsvoorstel houdende vaststelling van een nieuwe Politiewet. (Kamerstukken II 2006/ 2007, 30 880, nr. 2.) Ook bleek dat sommige parketten niet in staat waren om alle dossiers te leveren die in het registratiesysteem Compas van het openbaar ministerie geregistreerd staan onder artikel 240b Sr. Het CBS verzamelt en groepeert gegevens op een bepaald abstractieniveau. Politie en OM hanteren twee eigen registratiesystemen, het HKS en Compas, die al jaren aan vervanging toe zijn.

De feitelijke opsporing en vervolging van kinderpornografie De onderzoekers wijzen er in hun rapport op dat de vervolging meestal eindgebruikers betreft en dat in mindere mate pedofiele netwerken worden opgespoord en vervolgd. Hoewel de producenten en commerciële verspreiders in beeld zijn bij de politie en openbaar ministerie, vergt het aanpakken ervan een internationale samenwerking, waardoor de vervolging van de producenten volgens de onderzoekers, moeizaam van de grond komt. Het openbaar ministerie en de politie beschouwen deze groep als een vorm van zeer zware georganiseerde criminaliteit gezien de (zeer) gewelddadige kinderporno die wordt geproduceerd. Deze producenten komen vaak in beeld, maar bevinden zich vrijwel altijd in het buitenland (Oost-Europa en Azië). De grote producenten kunnen alleen in internationaal verband worden aangepakt. De onderzoekers geven aan dat via de eindgebruikers, de downloaders, bij de producenten zou kunnen worden gekomen en dat het daarom niet goed is om een tegenstelling te creëren tussen eindgebruikers en producenten. De onderzoekers verbinden aan deze bevindingen de volgende aanbeveling: Naast het aanpakken van eindgebruikers en pedofiele netwerken, dient, conform de Aanwijzing kinderpornografie, meer nadruk te liggen op het opsporen en vervolgen van de producenten van kinderpornografisch beeldmateriaal – dat bovendien steeds gewelddadiger wordt. Uitbreiding van de internationale samenwerking is noodzakelijk om greep te krijgen op de producenten van kinderporno. Deze aanbeveling kan worden onderschreven, waarbij het volgende valt aan te tekenen. Het ligt voor de hand dat de opsporing en vervolging van de producenten van kinderpornografisch beeldmateriaal volle aandacht vereist. Op de daadwerkelijke haalbaarheid daarvan wordt hieronder nog teruggekomen. De mening die het openbaar ministerie en de politie geven over de noodzaak om eindgebruikers te blijven aanpakken gezien het in stand houden van de vraag naar kinderporno, en dus het blijvend creëren van een markt van misbruik van kinderen, wordt volmondig ondersteund. Ook internationale politiesamenwerking kan zeker beter. De politiesamenwerking op internationaal niveau op het gebied van de aanpak van kinderpornografie is evenwel over het geheel genomen goed te noemen, zeker


8

als die vergeleken wordt met andere werkterreinen. De specialisten van de verschillende Landelijke Politiediensten in de wereld ontmoeten elkaar regelmatig op specialistmeetings van Interpol en Europol. Deze beide instanties investeren ruim op dit vakgebied. Bij Europol is er een vrijwel doorlopende Analytical Workfile (AWF) op het gebied van de aanpak van kinderpornografie, waar al menig groot internationaal onderzoek is geanalyseerd en gecoördineerd. Interpol onderhoudt een internationaal communicatienetwerk op het gebied van kinderpornografie waar (versleuteld) online tussen de verschillende politie-instanties kan worden gecommuniceerd. De internationale georganiseerde criminaliteit op het gebied van de commerciële verspreiding van kinderpornografie is momenteel vrijwel uitsluitend gelokaliseerd in landen van het voormalige Oostblok en de laatste jaren vooral in Wit-Rusland. Dit land is nadrukkelijk een witte vlek op de kaart in de aanpak van deze vormen van criminaliteit doordat er vrijwel niet of nauwelijks contacten mee zijn. Via het COSPOL-project van het Europese Beraad van Chiefs of Police en via Europol wordt gezocht naar middelen om dit te verbeteren. Ook het Meldpunt Kinderporno op Internet kan hier, via de INHOPE organisatie, een rol spelen door Wit-Rusland te helpen met het oprichten van een Kinderporno Meldpunt. Dit meldpunt kan weer een intermediair zijn tussen het publiek, de zustermeldpunten en de politie. In het rapport wordt benadrukt dat het tegenwoordig gaat om enorme hoeveelheden beeldmateriaal. De onderzoekers merken verder op «dat de technologische ontwikkelingen op het terrein van ICT zorgen voor specifieke problemen in de opsporing». Klassieke methoden van opsporing moeten worden aangevuld met digitale methoden van opsporing. Een belangrijk organisatorisch probleem dat naar voren komt is het ontbreken van voldoende digitale expertise bij de politie: zowel voldoende sterk specialistische digitale kennis bij enkelen, als elementaire digitale kennis op brede schaal. Dit geldt ook voor het openbaar ministerie. Tevens is het van belang dat de zittende magistratuur enige digitale kennis heeft om een eigen oordeel te kunnen vellen over bijvoorbeeld het bezit van kinderpornografisch materiaal. De onderzoekers komen dan ook tot de volgende aanbevelingen: – Klassieke opsporingsmethoden zijn van groot belang in de opsporing van kinderporno, maar daarnaast zijn digitale opsporingsmethoden noodzakelijk. De opsporing kan worden bemoeilijkt door allerlei moderne technische methoden die de anonimiteit vergroten. Er dient blijvend geïnvesteerd te worden in het ontwikkelen van nieuwe technische methoden. – De specialistische digitale kennis bij een beperkt aantal mensen bij de politie dient uitgebreid en gewaarborgd te worden. Daarnaast is het belangrijk dat er breed in de organisatie van politie en openbaar ministerie digitale kennis in relatie tot kinderporno aanwezig is. Op regionaal niveau is bij politie en openbaar ministerie en bij de rechterlijke macht het vergroten van de kennis van digitale mogelijkheden gewenst. Bijscholing dient een voortdurend proces te zijn, gezien de nieuwe digitale vormen van zedenmisdrijven. Hierbij dienen technischjuridische vragen, nieuwe verschijningsvormen en de gevolgen daarvan voor de kwalificatie aan bod te komen. Wat betreft de eerste aanbeveling kan worden verwezen naar de in het voorjaar van dit jaar aan uw Kamer gezonden antwoorden op een Kamervraag van het lid Arib die dezelfde strekking kende als de aanbeveling (Aanhangsel Handelingen nr. 878, vergaderjaar 2004–2005). Bij de beantwoording van de Kamervragen op 22 maart 2006 is aangegeven dat uit een door het NFI uitgevoerd onderzoek – op verzoek van het ministerie van Justitie – is gebleken, dat door het gebruik van een combinatie van moderne technische methoden en technieken en de traditionele recher-


9

chetechniek, politie en justitie in veel gevallen wel in staat zijn de identiteit van de kinderpornoverspreiders en -verzamelaars op te sporen. Ook toen is al gemeld dat, naast de uitbreiding van het Team Bestrijding Kinderporno bij het KLPD, er tegelijkertijd meer aandacht moet worden geschonken aan het ontwikkelen van technieken die de nieuwste methoden en technieken om de identiteit te verhullen, doorbreken. Toegezegd is bij die beantwoording dat de interne evaluatie, die toen voor het eerst door het NFI is gedaan naar de (technische) mogelijkheden tot opsporing, tweejaarlijks zal worden herhaald. De tweede aanbeveling wordt ondersteund en geldt in feite voor de totale bestrijding en vervolging van cybercrime. Het Team Bestrijding Kinderporno bij het KLPD zal zeker na zijn uitbreiding berekend zijn op zijn taak. Daarnaast kan geconcludeerd worden dat de aanpak van kinderpornografie ook zijn plaats heeft gekregen binnen de prioriteiten van de regionale korpsen. In het rapport gaan de onderzoekers ook in op de aanpak van kindersekstoerisme (ook wel «reizende seksueel misbruiker» genoemd). De onderzoekers stellen vast dat er geen cijfers zijn te achterhalen over het aantal aangiften en inschrijvingen op het arrondissementsparket op het gebied van kindersekstoerisme. De ervaring van de door de onderzoekers geïnterviewde politiemensen, medewerkers van het openbaar ministerie en rechters met zaken hierover is zeer beperkt. De opsporing en vervolging vergen door het internationale karakter van kindersekstoerisme een landelijke aanpak en internationale samenwerking. De onderzoekers komen tot de volgende aanbeveling:

De benodigde multisectorale aanpak van kindersekstoerisme voor de voorlichting aan reizigers en reisorganisaties en training van politiemensen in de desbetreffende landen, dient te worden versterkt. Aan de al eerder gedane aanbeveling over registratie (ontwikkeling instrument) dient gevolg te worden gegeven. Deze brede aanbeveling wordt eveneens onderschreven. Volledige uitvoering daarvan vraagt bijdragen van vele nationale en internationale partners en is daardoor weerbarstig te noemen. In de in paragraaf 3.2. genoemde brief van 19 april 2006 zijn cijfers verstrekt over door Nederlanders in het buitenland gepleegde zedenmisdrijven. Van de 44 daar genoemde zaken zijn door het OM 22 zaken in behandeling genomen. Voor meer informatie wordt verwezen naar de betreffende brief. Een andere relevante ontwikkeling in dit verband, is de verscherpte aandacht van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol voor reizigers en hun bagage uit de bekende landen waar kindersekstoerisme plaatsvindt. 5. De wijze waarop de aanpak van kinderporno in relatie tot het Internet de komende periode zal worden vormgegeven

5.1. Vooraf De nadere uitdieping in de vorige paragraaf van de aanbevelingen van de onderzoekers heeft een aantal belangrijke gezichtspunten voor de toekomstige bestrijding en vervolging van kinderporno opgeleverd. In de eerste plaats mag worden geconcludeerd dat voor de bestrijding van kinderpornografie de afgelopen jaren veel maatregelen en activiteiten zijn ontwikkeld die hebben bijgedragen aan een betere bestrijding en dat het onderwerp door alle betrokkenen is opgepakt. De keuzes die gemaakt zijn door het oprichten van een Team Bestrijding Kinderporno bij het KLPD en de afgesproken taakverdeling met de regionale politiekorpsen, zijn werkbaar gebleken. Daarnaast is er een duidelijke professionalisering van de verspreiders waar te nemen die zeker van alle mogelijke middelen gebruik


10

zullen maken om zich aan opsporing te onttrekken. Het in de brief van 10 oktober 2006 genoemde onderhandelaarsakkoord Landelijk Kader Nederlandse politie heeft geleid tot prestatieafspraken met de politie voor 2007. Daarin staat onder meer dat er een programma cybercrime wordt ontwikkeld. In dit programma zal het onderwerp kinderporno meegenomen worden. Hieronder wordt al vooruitlopend op de invulling van dat programma geschetst wat de inzet van de beide politieministers op dit terrein is. Daarbij komt ook een nadere invulling van de motie van de leden Van der Staaij en Rouvoet «om de verdere uitbouw en toepassing van de technische mogelijkheden tot het blokkeren, filteren of afsluiten van kinderpornografisch materiaal op Internet en andere media te bevorderen en de Kamer daarover nader te berichten» van 17 mei 2006 aan de orde (Kamerstukken II, 2005/06, 30 300 VI, nr. 160).

5.2. Cijfermatig inzicht in de huidige aanpak van kinderpornografie De onderzoekers hebben bij hun onderzoek gebruik gemaakt van gegevens tot en met 2004. Juist bij cybercrime in het algemeen, maar ook bij kinderporno blijkt, dat er de afgelopen twee jaar veel is veranderd. In de eerste plaats nemen cybercrime en ook kinderporno toe. Een onlangs met Amerikaanse deskundigen gehouden expertmeeting in Den Haag bevestigde dit. Ook cijfers van het Team Bestrijding Kinderporno bij het KLPD tonen dit aan. Vanaf 1 januari 2006 tot 31 augustus 2006 zijn al iets meer dan duizend grote en kleinere kinderporno-onderzoeken in de politieregio’s uitgezet. Voorheen was dat nagenoeg de jaarproductie. Als daarnaast dit aantal onderzoeken aangevuld wordt met de onderzoeken die op andere wijze (bijvoorbeeld computerreparaties, zedendelicten met kinderen die als bijvangst kinderporno opleveren, enz) binnenkomen, is mede gezien vanuit de benodigde politie- en OM-capaciteit nader inzicht in deze werkdruk en in de aard van de afdoening van deze zaken noodzakelijk. Tot op heden is er geen overzicht beschikbaar waarin een nadere detaillering van de duizend uitgezette kinderporno zaken wordt gegeven. Aan de Raad van Hoofdcommissarissen wordt gevraagd om een dergelijk overzicht over de jaren 2005 en 2006 aan de beide politieministers te verstrekken. Er is inzicht nodig in de aard van de zaak, of de zaak is opgepakt en wat het resultaat was. Daarbij is ook behoefte aan inzicht in het overdragen van zaken aan het OM en inzicht in het in beslag genomen materiaal en het aantal daders. Tevens is interessant om vast te stellen op welke wijze de zaak bij de politie terecht is gekomen (eigen onderzoek, of melding bij een van de meldpunten, bijvangst in andere onderzoeken, c.q. op basis van internationale samenwerking). Naast deze actie loopt ook de uitvoering van de door Uw kamer aangenomen motie van het lid Weekers c.s. (Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VI, nr. 162). In deze motie wordt de minister van Justitie verzocht te bevorderen: 1. dat via de aanwijzing van het college van Procureurs-Generaal een beleid wordt ingezet om strengere straffen te eisen in kinderpornozaken; 2. de mogelijkheden te openen, respectievelijk uit te breiden om parallel aan gevangenisstraf ook te behandelen. In dit kader is door het college van Procureurs-Generaal een onderzoek gestart met als doel om te komen tot een toegespitst requireerbeleid. De uitkomst van dit onderzoek wordt op korte termijn verwacht. In dit onderzoek zal een overzicht worden gegeven van de door de rechters opgelegde straffen. Samen met de gegevens die via de politie worden verkregen, zal dit het inzicht over de effectiviteit van de uitvoering van de bestrijding van kinderpornografie vergroten. De politie zal naar verwachting in het tweede kwartaal van 2007 met haar rapportage komen. Het op deze wijze verkregen inzicht zal een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het te hanteren opsporingsbeleid en nadere prioritering. Ook zal het


11

materiaal, gebruikt kunnen worden om te toetsen of de huidige opsporings- en vervolgingscapaciteit voldoende geacht moet worden. Over de uitvoering van het tweede gedeelte van de motie zal uw Kamer op een later tijdstip worden ingelicht.

5.3. De plaats van de bestrijding van kinderporno binnen het nog op te zetten programma cybercrime. In de al eerder aangehaalde brief van 10 oktober 2006 is aangegeven dat er een prestatie-afspraak is gemaakt met de Nederlandse politie. In het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2007 is afgesproken dat er in overleg met het Openbaar Ministerie een programma cybercrime zal worden ontwikkeld. Hierover worden nu nadere afspraken gemaakt met de betrokkenen. De bestaande organisatie van de aanpak van kinderporno zal als onderdeel meegenomen worden in het programma. In het programma zullen een aantal thema’s aan de orde komen. Het gaat hierbij om: – Het verbeteren van het inzicht in achtergrond, aard en omvang van cybercrime; – Het zonodig herinrichten en of aanscherpen van het opsporingsproces inclusief extra opleidingen op het terrein van digitale expertise; – Het (her)formuleren van het strafrechtelijk beleid t.a.v. cybercrime; – Het komen tot bindende afspraken over taken en organisatie op alle niveaus; – Het blijvend monitoren van de ontwikkelingen op het gebied van de bestrijding van cybercrime. De inrichting van het programma is mede gericht op de uitvoering van een aantal moties van uw Kamer. Hieronder worden deze moties herhaald en kort toegelicht in relatie tot de bestrijding van cybercrime/kinderpornografie. Bij het Voortgezet Algemeen Overleg met uw Kamer over het veiligheidsprogramma op 17 oktober 2006 is de motie Wagner en Gerkens ingediend (Kamerstukken II 2006/07, 28 684 nummer 96). In deze – aangenomen – motie wordt de regering verzocht «een laagdrempelig, makkelijk toegankelijk en eenduidig loket voor burgers en bedrijven te scheppen om daar aangifte te doen van Internet en Internet gerelateerde criminaliteit». Over de daadwerkelijke uitvoering van deze motie wordt interdepartementaal overleg gevoerd. In dit overleg komt mede de vraag aan de orde of deze motie consequenties heeft voor de huidige werkwijze bij de bestrijding van kinderpornografie waarbij al sprake is van een tweetal meldpunten voor het melden van kinderpornografie. In een eerder in uw Kamer op 17 mei 2006 ingediende motie Van der Staaij en Rouvoet (Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VI, nr. 160) wordt de regering verzocht «om de verdere uitbouw en toepassing van de technische mogelijkheden tot het blokkeren, filteren of afsluiten van kinderpornografisch materiaal op Internet en andere media te bevorderen en de Kamer daarover nader te berichten». Tijdens het overleg hierover is aan de Kamer aangegeven dat het wenselijk is om vast te stellen of het toepassen van deze mogelijkheden wel nuttig en effectief zijn. Deze vraag is inmiddels uitgezet bij het WODC en zal worden vertaald in een onderzoeksopdracht. Daarnaast zal aan het NFI en het KLPD gevraagd worden om via hun internationale contacten de ervaringen die met dergelijke toepassing «op de werkvloer» in andere landen zijn opgedaan, te verzamelen en die ook in te brengen in het WODC onderzoek.


12

6. Resumerend De opvolging van aanbevelingen van de onderzoekers en de uitvoering van de moties van de Tweede Kamer leiden tot een aantal conclusies en actiepunten. Op het terrein van de wetgeving is de conclusie getrokken dat er op basis van de aanbevelingen geen behoefte is aan nieuwe wetgeving. Wel is al eerder, voor het verschijnen van het evaluatierapport, een wijziging van artikel 240b Sr in gang gezet. Verder is het verstandig om de rechtsontwikkeling in nationaal en internationaal verband, de technische ontwikkeling op het ICT-terrein en de ontwikkeling van de rechtspraktijk op het terrein van cybercrime te evalueren alvorens besluitvorming in gang te zetten over aanpassing van wetgeving. Op het terrein van de opsporing en vervolging zal cijfermatig en inhoudelijk (voor 2005 en 2006) in kaart gebracht worden wat er door de politie en het OM aan de bestrijding van kinderporno is gedaan. Er komt een WODConderzoek om de verdere uitbouw en toepassing van de technische mogelijkheden tot het blokkeren, filteren of afsluiten van kinderpornografisch materiaal op Internet en andere media te bevorderen (invulling kamermotie). Verder zal de bestrijding van kinderporno meegenomen worden in het programma cybercrime dat door de beide politieministers samen met politie en OM in 2007 wordt gestart. Ook wordt onderzocht of de aangifte van kinderporno in relatie tot Internet moet worden meegenomen in de uitvoering van de bredere door de Tweede Kamer aanvaarde motie over de aangifte van internet-gerelateerde criminaliteit. Daarnaast zal daar waar mogelijk door Nederlandse vertegenwoordigers in het buitenland meer aandacht voor de aanpak van producenten van kinderporno in internationaal verband worden bevorderd. De uitvoering van de motie van de Tweede Kamer om via de aanwijzing van het college van Procureurs-Generaal beleid in te zetten om strengere straffen te eisen in kinderpornozaken, wordt door het college onderzocht. Over de voortgang van de aangekondigde ontwikkelingen zal uw Kamer worden geïnformeerd. De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin


13

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents