Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2004–2005
29 985
Verslag van een werkbezoek van een delegatie uit de vaste commissie voor Justitie aan het Verenigd Koninkrijk van 23 tot en met 25 oktober 2004
Nr. 1
VERSLAG VAN EEN WERKBEZOEK Vastgesteld 3 februari 2005 Gedurende de periode 23 tot en met 25 oktober 2004 heeft een delegatie uit de vaste commissie voor Justitie een werkbezoek aan Londen, Verenigd Koninkrijk gebracht. De delegatie bestond uit de leden De Pater-van der Meer (CDA; delegatieleider), Van Fessem (CDA), Wolfsen (PvdA), Straub (PvdA) en Griffith (VVD). De delegatie werd vergezeld door een Adjunct-griffier van de vaste commissie voor Justitie, De Groot. Doel van het werkbezoek was het vergaren van informatie over: 1. De wijze waarop in het Verenigd Koninkrijk invulling wordt gegeven aan de inspanningen op het gebied van wetgeving en beleid betreffende voetbal gerelateerd geweld 2. De uitwerking van publiekprivate samenwerking in het gevangeniswezen. Het werkprogramma voorzag hiertoe onder meer in gesprekken met regerings-vertegenwoordigers, parlementariërs en bestuurders. Voorts heeft de delegatie ontmoetingen gehad met een BBC-journalist, vertegenwoordigers van Securicor Beveiliging B.V., Securicor Justice Services Limited en de Football Association (FA). Een overzicht van het volledige programma is als bijlage bij dit verslag opgenomen. Dit verslag behelst een beschrijvende verslaglegging van de inhoudelijke onderdelen van het werkbezoek van de delegatie en bevat om die reden geen politieke conclusies. Op enkele plaatsen is het verslag aangevuld met passages van stukken of verwijzingen naar stukken waarover de delegatie ter voorbereiding op de gesprekken de beschikking had of stukken die tijdens de gesprekken beschikbaar zijn gesteld door gesprekspartners. De delegatie dankt alle gesprekspartners die aan het welslagen van het werkbezoek hebben bijgedragen en HM Ambassade te Londen voor de goede verzorging van het programma. Zonder de Ambassadeur en zijn andere ambassademedewerkers tekort te willen doen, gaat hierbij bijzondere dank uit naar de plaatsvervangend Chef de Poste Strikker en
KST83861 0405tkkst29985-1 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2005
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
1
Ambassaderaad Wesseling voor hun inzet voorafgaand aan en tijdens het werkbezoek. De voorzitter van de delegatie, De Pater-van der Meer De griffier van de delegatie, De Groot
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
2
Zaterdag 23 oktober 2004
Gesprek met een BBC onderzoeksjournalist, de heer MacIntyre In aanwezigheid van de heren Strikker en Wesseling (HM Ambassade te Londen) en de heren Van Dongen en Van Haaren (Securicor B.V.) De onderzoeksjournalist MacIntyre heeft in kader van een reeks undercover reportages ook ruim een jaar lang een groep hooligans – fans van de voetbalclub Chelsea – gevolgd en heimelijk gefilmd met verborgen camera’s. In de documentaire toont de MacIntyre hoe een netwerk van hooliganleiders (headhunters) bijna wekelijks extreme gewelddadigheden organiseert, bijvoorbeeld via mobiele telefoons. MacIntyre geeft in de documentaire inzicht in de geraffineerde omwegen die hooligans nemen om de politie te misleiden bij vooral uitwedstrijden. Enkele headhunters onderhouden bovendien nauwe banden met de extreemrechtse groep Combat 18. MacIntyre heeft in zijn documentaire in dat kader ook inzicht gegeven in de bizarre bezoeken aan voormalige Nazi-kampen, zoals Auschwitz, waarover een hooligan verhaalt: «I quickly took the photo (of F. giving a Nazi salute), and a Polish geezer starts crying. I think I put the final nail in the coffin when I tried to get into the oven.» Van de beruchtste headhunter, met de bijnaam «Nightmare», weet MacIntyre een bekentenis te ontlokken van een poging tot moord op een politieman in burger die tijdens supportersrellen in 1991 de keel werd doorgesneden. De agent overleefde de aanslag. De zaak heeft overigens niet tot een vervolging kunnen leiden. Voor twee andere feiten gericht op «planning violence at a game» en verstoring van een betoging door Londen ter herdenking van Bloody Sunday zijn «hoofdrolspelers» uit de documentaire vervolgd en veroordeeld tot gevangenisstraffen van 6, 8 en 10 jaar. Desgevraagd stelt MacIntyre zich op het standpunt dat hooligans niet alleen in het stadion, maar vooral ook daarbuiten een behoorlijke machtsfactor zijn. Hooligangroepen zijn in een aantal gevallen buitengewoon goed georganiseerd. MacIntyre geeft aan dat het organiseren van gevechten tussen hooligans van grote clubs overigens wel steeds moeilijker lijkt te worden. Het hanteren van stadionverboden, meldingsplicht tijdens wedstrijden en preventieve hechtenis werpt kennelijk zijn vruchten af: tot confrontaties in en rond het stadion komt het steeds minder vaak. Tegelijkertijd worden de grote stadions steeds commerciëler van opzet en verliezen daardoor hun functie als ontmoetingsruimte voor jongeren. Dit heeft tot gevolg dat hooligans zich steeds meer organiseren rond amateurclubs. Vooral op dit niveau zie je steeds meer activiteiten, ook van extreemrechtse organisaties. MacIntyre benadrukt dat nadat in het begin van de jaren negentig het voetbalgeweld steeds harder is aangepakt, clubs en supportersgroepen ook steeds serieuzer werk maakten van de bestrijding van het rechtsextremisme en racisme in de stadions.
Bezoek aan het Stadioncomplex van de Chelsea Football Club, Stamford Bridge, rondleiding en gesprekken met vertegenwoordigers van de Metropolitan Police en het management van Chelsea FC. Bezoek aan de wedstrijd Chelsea – Blackburn Rovers. In aanwezigheid van de heren Strikker en Wesseling (HM Ambassade te Londen) De Chelsea Football Club is één van de grote en prestigieuze voetbalclubs in Londen die uitkomen in de hoogste divisie (premier league) van Engeland. Chelsea speelt in het stadion Stamford Bridge dat plaats biedt aan 42 500 bezoekers. Het ligt midden in een woonwijk. Chelsea is één van de voetbalclubs die in handen is van een particuliere eigenaar, in dit geval de
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
3
Russische oligarch Roman Abramovich, die met een geschat vermogen van circa 6 miljard dollar buitengewoon fors investeert in Chelsea. Deze bijzonder commerciële expansie heeft (ook) gevolgen voor beveiliging in en rond het stadion, in die zin dat geweldsincidenten aanzienlijk zijn teruggebracht. Iets wat overigens ook bij andere grote voetbalclubs kan worden gesignaleerd. Dat Chelsea echter niet gevrijwaard blijft van gewelddadige incidenten blijkt alleen al uit de onregelmatigheden in het stadion bij thuiswedstrijden enkele dagen voor- (20 oktober, tegen CSKA Moscow) en enkele dagen na- (27 oktober tegen West Ham United) het bezoek van de delegatie aan Stamford Bridge bij de laagrisicowedstrijd tegen Blackburn Rovers. Chelsea Football Club heeft een samenwerkingsverband met de Londense deelgemeente (Borough) Hammersmith & Fulham en met de Metropolitan Police (verder: MEP). In Londen zijn in negen deelgemeenten twaalf grote stadions/voetbalclubs gelegen. De negen deelgemeenten hebben allen een football intelligence liaison officer en vele hebben football units waarvan de medewerkers alleen public safety en crowd management in hun portefeuille hebben. De MEP in de deelgemeenten hebben op hun beurt weer contactpersonen bij de zogenoemde Football Intelligence Unit van de MEP en bij onder meer de British Transport Police en vervoerders als Connex en de London Underground. Relevant is verder het gebruik van gratis 0800-nummers zoals de National Hooligan Hotline en het particuliere initiatief Crimestoppers, ook om bijvoorbeeld te voren afgesproken confrontaties van rivaliserende hooligans tegen te kunnen houden. Dergelijke confrontaties worden afgesproken via e-mail en internetcontacten of mobiele telefoons en zijn aldus met een tijdige tip te voorkomen. Hoewel elke Borough in contact staat met de in hun gebied gelegen voetbalclub(s), wordt sinds kort ook gebruik gemaakt van een zogeheten «MEP-wide Special Services Agreement» (SSA). Het SSA deelt verantwoordelijkheden toe en maakt het eenvoudiger discussie over gemaakte kosten kort te sluiten. Een SSA wordt elk seizoen herzien. De Stadionmanager van Chelsea geeft desgevraagd aan dat één en ander uiteraard per club kan verschillen, maar dat vooral de gezamenlijke aanpak – ook bij kleinere clubs – een duidelijke meerwaarde heeft. De voetbalclubs huren politieagenten in voor specifieke handhavings- en soms ook opsporingshandelingen. Voor de algemene handhaving en beveiliging zet Chelsea net als andere clubs vooral stewards in. Opvallend is overigens dat Chelsea, weer net als veel andere Engelse clubs, weinig tot geen afscheidingshekken tussen veld en tribunes en tribunes onderling heeft aangebracht, terwijl het publiek zowat op het veld zit. Vooral de stewards hebben een rol als «menselijke afscheidingswand». De politie-inzet in het stadion is afhankelijk van de inschatting van het risico op ongeregeldheden bij een wedstrijd. De wedstrijd die de delegatie bezocht was een laagrisicowedstrijd. Dat brengt volgens een gestaffelde berekening mee dat niet meer dan 10 politieagenten in het complex aanwezig zijn, veelal in de catacomben van het stadion. Daarnaast is er een vast aantal (circa vijf) aanwezig in de controlekamer van Chelsea, waar bezoekers in het stadion en in de omgeving daarvan via camera’s gevolgd kunnen worden. Buiten het terrein van het stadion werkt de MEP op kosten van de Borough respectievelijk de Staat en dus – anders dan wel wordt verondersteld – zonder financiering of tussenkomst van de voetbalclub. Een «superintendent» van de MEP in de controlekamer laat de delegatieleden weten dat anders dan bij de problemen in de onmiddellijke omgeving van het stadion, er niet altijd zicht is op dat wat tijdens de heen- en/of
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
4
terugreis al dan niet worden gedaan door groepen supporters die zich per autobus, trein of met persoonlijk vervoer verplaatsen. Dat kan meebrengen dat men soms onvoorbereid te maken krijgt met het onverwacht opduiken van al of niet gewelddadige supportersgroepen bij metrostations, benzinestations langs autosnelwegen of één van de stadscentra. De Football Intelligence Unit van de MEP houdt zich ook nauwgezet bezig met het opstellen van de wedstrijdschema’s en het tijdstip van de «kickoff» voor het begin van het nieuwe voetbalseizoen. Zo zijn bijvoorbeeld het metrostation Kings Cross een hotspot voor ongeregeldheden. Wat de Unit doet aan «forward planning» bij wedstrijdschema’s werkt direct door – in positieve zin – bij bijvoorbeeld een metrostation. Het kostenvraagstuk blijft jaar in jaar uit relevant, maar krijgt wel steeds meer een nationaal karakter. Hoewel het Home Office vorig jaar £5 miljoen extra beschikbaar heeft gesteld voor de politieregio’s, moet nog regelmatig worden gekeken in hoeverre het budgettair haalbaar is om agenten met een special public order training in te kunnen zetten. Iets dergelijks geldt voor de inzet van de Mounted Branch (bereden politie) en Dogs Units (honden brigades). Om de omvang van de inzet te illustreren: de bereden politie werd bijvoorbeeld vorig jaar bij 210 wedstrijden in Londen, in één seizoen, ingezet. In een gemiddeld weekend kan de inzet van politie oplopen tot duizend agenten in Londen, allen belast met voetbalgerelateerde werkzaamheden. De MEP heeft vorig seizoen tien procent minder relschoppers aangehouden rond de stadions. Volgens de politie is die daling te wijten aan vooral het grote aantal stadionverboden dat de afgelopen jaren is opgelegd en zou dat bewijzen dat een harde aanpak van het hooligans werkt. Eén en ander laat onverlet dat the Football Hooligan is unfortunately alive and well. Overigens kan het per voetbalseizoen verschillen. Een vertegenwoordiger van de MEP gaf als voorbeeld dat met de degradatie van West Ham United weer oude rivalen in beeld kwamen. De laatste keer dat deze club in de first division speelde was onder meer sprake van moord en andere zeer geweldadige incidenten. Een ander voorbeeld kan worden gevonden bij de promotie van Portsmouth tot de Premiership. Porthsmouth heeft een goed georganiseerde groep hooligans en die groep kan vanwege de geografische ligging van Porthsmouth gemakkelijk Londen in en uit met als gevolg een toename van zogenoemde «antisocial and drink related offences» op wedstrijddagen. Aan de hand van wetgeving als the Public Order Act, the Football Spectators Act, the Football (Offences) Act, the Football (Offences and Disorder) Act en the Football (Disorder) Act kunnen stadionverboden (banning orders) via de rechtbank worden opgelegd voor feiten betreffende voetbal gerelateerd geweld. Ook kunnen aan de hand van videobeelden en voor feiten in het buitenland, stadionverboden worden uitgesproken. Voor internationale ontmoetingen is het mogelijk om personen, die de laatste tien jaar veroordeeld zijn of die regelmatig bij voetbal gerelateerd geweld aanwezig waren, een verbod op te leggen om het land te verlaten. Vijf dagen voor de wedstrijd of voor de aanvang van het toernooi dient de betrokkene dan zijn paspoort in te leveren. De lijsten van personen met stadionverbod zijn beschikbaar voor buitenlandse politiediensten. Deze lijsten worden ook bekend gemaakt aan de reisbureaus die reizen naar buitenlandse evenementen organiseren. Het negeren van het stadionverbod en van het verbod om het land te verlaten, zijn misdrijven.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
5
Bij het WK 2002 gingen circa 1 400 Engelse supporters naar Japan. Onder hen werd slechts één persoon met een lopend stadionverbod aangetroffen. De delegatie leert dat de MEP ervaart dat door de verregaande bevoegdheden, bekende hooligans zich bewust low-profile houden om bepaalde sleutelwedstrijden of belangrijke tornooien zoals het EK 2004 in Portugal te kunnen bijwonen. De MEP bevestigt tot slot hetgeen de BBC-reporter McIntyre ook noemt, namelijk dat uit eerdere strafrechtelijke vervolgingen blijkt dat hooligans zich inlaten met vormen van georganiseerde criminaliteit, dat sprake is van «racist attitudes» en dat zij in kleine groepen (of zelfs alleen) voor grote spanningen kunnen zorgen in heel Londen. Zondag 24 oktober 2004
Bezoek aan het Oak Hill Secure Training Centre (STC) te Milton Keynes In aanwezigheid van mevrouw Fleay, de heren Van Dongen, Van Haaren, Francis, Woolford, Gibbs en Neden (allen Securicor BV resp. Securicor Ltd.) en de heren Strikker, Wesseling en Weber (allen HM Ambassade te Londen) Bij het bezoek aan de Oak Hill Secure Training Centre (STC) in Milton Keynes zijn in onderling overleg de volgende punten op de agenda geplaatst: • DCMF-contracten: Design, Construct, Manage and Finance prison contracts • Het reilen en zeilen van de gevangenis Parc te Bridgend, South Wales (Securicor Ltd.) • Het reilen en zeilen van het Oak Hill Secure Training Centre te Milton Keynes (Securicor Ltd.) • Privaat geëxploiteerde elektronische detentie • Rondleiding Oak Hill STC De medewerkers van Securicor hebben met de delegatie de stelling besproken of een betere kwaliteit van publieke dienstverlening en een grotere effectiviteit kan worden bereikt door de kennis van de overheid te combineren met de inventiviteit en ervaringen van de private sector. In het gesprek is de preliminaire en principiële vraag of niet alles wat met straffen te maken heeft een volledig publieke taak moet zijn, buiten de discussie gelaten. In Engeland zijn thans bijzonder veel publiekprivate projecten in uitvoering, niet alleen in de transportsector, het onderwijs, in ziekenhuizen en bij de bouw en exploitatie van wegen en bruggen, maar ook in het gevangeniswezen, veelal in de vorm van de eerder genoemde DCMF-contracten. De aanzet tot toepassing op ook dat terrein is vooral gelegen in de houding van de vakbonden van penitentiaire inrichtingswerkers die lange tijd gewenste hervormingen in het gevangeniswezen tegenhielden. De aanbesteding van DCMF-contracten fungeerde daarbij min of meer als breekijzer. In het Britse gevangeniswezen zijn op dit moment een tiental penitentiaire inrichtingen, waaronder Parc, in private exploitatie, naast Secure Training Centers (waaronder Oak Hill), vormen van elektronische detentie en huisarrest, het transport van gevangenen van en naar rechtbanken en de bewaking en beveiliging in die rechtbanken. Nadat men begin jaren ’90 in publiekprivate samenwerking begon, lijkt de overheid zich te hebben verlost van risico’s op het terrein van ontwerp, bouw, kostenoverschrijding, financiering onderhoud en verzekering. De aanbesteding en bouw van een inrichting op basis van een DCMF-contract zou in gemid-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
6
deld 38 maanden te realiseren zijn tegenover de 78 maanden die in de publieke sector daarvoor (gemiddeld) staan. De private gevangenissen staan net als publieke gevangenissen onder toezicht van HM Chief Inspectorate of Prisons. Ook The Home Office, the Commissioner for Correctional Services, The Independent Monitoring Board, the Prisons and Probation Ombudsman (PPO), hebben een toezichthoudende rol. Bij het (contractuele)toezicht spelen de afgesproken Key Performance Indicators (KPIs) een belangrijke rol. Een slechte score kan budgettaire gevolgen hebben. Aan de hand van de KPIs is concurrentie meetbaar. Aan de hand van deze indicatiecijfers kon Securicor ook intern meten dat een daling in de ranglijsten van Parc was terug te voeren op een wisseling in de directie van die inrichting. Niet alleen kan een directeur het regime procedureel beïnvloeden, het bleek dat ook het detentieklimaat zelf daarvan gevolgen kon ondervinden. Woolford, de voormalige directeur van Parc en in een reactie op de onwelgevallige daling in de ranglijsten ook thans weer directeur van Parc, wist met zijn grote penitentiaire ervaring de delegatie daarover in alle nuances te vertellen. Woolford gaf ook aan dat in Parc een aardig voorbeeld is om de «ups en downs» van DCMF-contracten te laten zien, omdat het de eerste private inrichting was die werd geopend in Engeland en daardoor van alle private inrichtingen de langstlopende ervaring is opgedaan. Parc voorziet in een capaciteit van 1000 bedden voor mannen in een medium beveiligde omgeving. De staf bestaat uit 450 personen. Parc kent naast reguliere opleidingsprogramma’s en cognitieve trainingen drie gerichte programma’s: Focus on resettlement, een drugsprogramma en een Sexoffenders deniers programme. Woolford benadrukt nog dat Parc in 1994 de ISO9002 certificering kreeg en inmiddels de ISO14 001 certificering. Parc zou de Britse overheid een besparing van 18% opleveren. De STC Oak Hill is pas kort in gebruik (19 augustus 2004) en biedt plaats aan 80 jongeren (jongens en meisjes) in de leeftijd 12–17, die zijn geplaatst op grond van een Detention and Training Order (DTO). Het gaat vooral om jonge – vaak kwetsbare – veelplegers. Daarnaast is er een klein aantal plaatsten voor zogenoemde «secure remands». Een DTO is een maatregel voor 10 tot 17 jarigen, die uiteenvalt in detentie (een custodial sentence) en een reclasseringstraject (close supervision in the community), onder toezicht van een Youth Offending Team (YOT) Officer. De maximum duur van de maatregel is 4, 6, 8, 10, 12 of 24 maanden, waarvan de helft is gereserveerd voor detentie en de andere helft voor close supervision. De maatregel kan worden opgelegd in een Youth Court of een Crown Court. De maatregel moet worden afgezet tegen de zogenoemde Section 91 maatregel, een vrijheidsstraf voor jeugdigen die eveneens kan oplopen tot 24 maanden. De dagindeling van de jongeren is zo normaal als mogelijk en is vooral gericht op de terugkeer in de maatschappij. Oak Hill gebruikt wat zij noemen een «holistic approach» gericht op «rehabilitation and resettlement» van de jongeren. De jongeren hebben hun eigen kamer maar wonen, leren, eten et cetera in groepsverbanden. Zij worden intensief begeleid door een relatief grote staf. De werkwijze is gebaseerd op artikel 40 van de VN Conventie voor de rechten van het kind en de wettelijke bepalingen (Secure Training Centre Rules) die zien op de volgende eisen. a) plaatsing van de jeugdige in een veilige en beveiligde omgeving; en
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
7
b) de jeugdige voor te bereiden op terugkeer in de samenleving door: • Een positief regime met goed onderwijs en goede trainingsprogramma’s; • Een programma gericht op persoonlijke ontwikkeling en het wegnemen van crimineel gedrag; • Het onderhouden en stimuleren van contacten met de samenleving; en • Samenwerking met diegenen die de jeugdige na ommekomst van het eerste deel van de maatregel zullen begeleiden. De delegatie bespreekt tot slot de Engelse situatie waarin verdergaande vervanging van intramurale tenuitvoerlegging door extramurale sancties, vooral door elektronische detentie en elektronisch toezicht. Een groeiend deel van dergelijke extramurale sancties wordt uitbesteed aan private partijen, zo zijn zelfs alle electronic monitoring programma’s privaat aanbesteed. De verdere ontwikkeling en groei van dergelijke programma’s is sterk afhankelijk van de ontwikkelingen in elektronische technieken, waaronder biometrische ontwikkelingen en real time tracking. Securicor heeft thans 2200 personen in elektronische detentie op een totaal van – naar schattting – 56 000 personen die in Engeland in een electronic monitoring programma zijn geplaatst (in 2004). Afhankelijk van het recidivegevaar en de delictgevaarlijkheid kan de elektronische detentie oplopen van vormen van supervisie tot actieve elektronische surveillance. Electronic monitoring vindt plaats als vorm van voorlopige hechtenis, als alternatieve straf, als reclasseringsmaatregel en in het kader van voorwaardelijke of vervroegde invrijheidstelling. Maandag 25 oktober 2004
Gesprek met mevrouw Knott, National Offender Manager, Home Office In aanwezigheid van de heren Strikker en Wesseling (HM Ambassade te Londen) Knott is National Offender Manager bij het Home Office. Het betreft een nieuwe functie bij een jonge organisatie binnen het Home Office: de National Offender Management Service (NOMS). Zij geeft aan dat met de forse stijging van de gevangenispopulatie in het afgelopen decennium (40%) naast de bouw van nieuwe inrichtingen en DCMF-contracten een meer integrale aanpak nodig bleek om bijvoorbeeld ook aan de «voordeur»de instroom van gedetineerden in te dammen en de criminaliteit in het algemeen aan te pakken. Het NOMS komt voort uit de aanbevelingen in het zogenoemde Carterreport van 2003, Managing offenders, reducing crime, a new approach. Carter komt in zijn rapport tot de conclusie dat zowel in de Prison Service als in de National Probation Service belangrijke verbeteringen zijn doorgevoerd, maar dat een meer effectieve aanpak nodig is om met schaarse middelen de criminaliteit verder te beteugelen door de relevante overheidsorganen beter te laten samenwerken. De aanbevelingen bouwen verder op het nieuwe sentencing framework in de Criminal Justice Act en behelzen: 1. Strenge, geloofwaardige en effectieve straffen en maatregelen • Inkomensgerelateerde boetes voor laagrisico overtreders; • Meer omvattende en meer punitieve taakstraffen; en • Uitbreiding sanctiearsenaal voor potentiële veelplegers (waaronder het zogenoemde satellite tracking). 2. goede tenuitvoerlegging; 3. effectief gebruik van gevangeniscapaciteit en voorwaardelijke modaliteiten; en
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
8
1
Community Rehabilitation Order (CRO) (Formerly a Probation Order) Age group: 16 and over Suitable for: people with a pattern of offending which could be addressed by regular contact with the Probation Service Duration: Six months to three years Contents: Regular meetings with a probation officer, initially once a week, tapering off towards the end of the order if progress is adequate. Additional requirements can be added such as residence, treatment for alcohol dependency, curfew, exclusion and drug abstinence Enforcement: Action can be taken after one failure to comply and must be taken after two failures. The person is summoned to court for additional punishment or resentencing for the original offence. This can include prison. An arrest warrant is issued if they fail to attend court. Miscellaneous: Most people on a CRO will be directed to attend an offending behaviour programme such as Addressing Substancerelated Offending; Drink Impaired Drivers; Aggression Replacement Therapy; Sex Offender Treatment Programme; Integrated Domestic Abuse Programme. 2 Community Punishment Order (CPO) (Formerly a Community Service Order) Age group: 16 and over Suitable for: people whose crimes have harmed a community such as drunk and disorderly and anti-social behaviour or criminal damage. It may also be used for serious one-off offences such as high-level drinkdriving and driving while disqualified. Duration: The order is measured in hours with a minimum of 40 and a maximum of 240. These can be completed during the day, evenings or weekends. Contents: Community punishment requires people to make amends to the community by undertaking unpaid work. This can involve tidying up local beauty spots, graffiti removal or anti-crime measures such as installing alley gates and security locks. Some people may work as individuals, for instancein a charity shop. Enforcement: As above for CRO. Miscellaneous: Under «enhanced» Community Punishment, a new initiative by the Probation Service, offenders are also given new skills and opportunities for practical learning in real situations to better equip them for employment or formal training. 3 Community Punishment and Rehabilitation Order (CPRO) Age group: 16 and over Suitable for: people who, in the opinion of the magistrates or judge, need a strong rehabilitative element to their sentence while at the same time paying something back to the community. Duration: The supervision element is between one and three years, the punishment element between 40 and 100 hours. Enforcement: As above for CRO Contents: This is a very tough sentence for people with a high likelihood of reconviction who are at risk of receiving a prison sentence.
4. duidelijker bewijs van wat echt werkt om criminaliteitscijfers terug te brengen. Tegen die achtergrond adviseert Carter te komen een fundamentele revisie, uit te voeren door een National Offender Management Service (NOMS) dat verantwoordelijk moet zijn voor het terugbrengen van recidive. De Home Secretary heeft vervolgens met een investering van £312 miljoen het NOMS vlot van de grond gekregen. Het geld is vooral gereserveerd voor 3 500 cellen en 1 800 reclasseringsmedewerkers. Daarmee kunnen 10 000 medewerkers toezien op 300 000 delinquenten. Knott schetst de delegatieleden verder dat het NOMS met de benoeming van onder meer tien Regionale Managers (ROMS) in Engeland en Wales snel voortgang boekt. NOMS zal een centrale rol spelen bij enkele belangrijke hervormingen. Tegen 2006–2007 moeten de ROMS de begrotingen beheren voor de gevangenissen en de reclassering in de tien regio’s, toezien op de prestaties van de gevangenissen en de reclasseringsinstellingen en een methode van contestability ontwikkelen, waarin de overheid in concurrentie met dienstverleners van buiten de overheid de aanpak van recidive tegen de beste prijs-kwaliteitverhouding levert. De ROMS zullen ook de plaatsingsbeslissingen gaan nemen. De allocatie gaat daarbij een belangrijke rol spelen. Is het bijvoorbeeld met het oog op de reïntegratie van belang iemand juist wel of juist niet dicht bij huis te plaatsen? Knott geeft aan dat uit gegevens uit andere jurisdicties (Zweden, Canada) ook blijkt dat het lastig is om straffen en maatregelen zo in te delen dat zowel echt punitieve elementen als elementen gericht op terugkeer naar de maatschappij consistent en coherent zijn verwerkt. Zij ziet het echter ook als uitdaging. Naar het oordeel van Knott zijn de komende vier jaren kritiek. De door te voeren hervormingen en de verhoogde budgetten van de afgelopen zeven jaar voor geaccrediteerde programma’s, waaronder cognitieve trainingen op het gebied van drugsmisbruik, zedenmisdrijven, huiselijk geweld, alcoholmisbruik et cetera, moeten resulteren in 10% minder overtredingen in 2008. Statistisch onderzoek is daarbij ondersteunend. Zo geeft Knott aan dat één op de drie delinquenten een man onder de dertig is. Daar kun je maatregelen en programma’s op aanpassen. Over de geaccrediteerde programma’s merkt zij nog op dat deze zijn gebaseerd op een door de rechter opgelegde maatregel (order) en dat daarbij relevant is gebleken dat de Correctional Services Accreditation Panel de programma’s heeft getoetst op gebleken recidivevermindering. De maatregelen kunnen bestaan uit een Community Rehabilitation Order (CRO), voorheen Probation Order1; een Community Punishment Order (CPO), voorheen een Community Service Order2; een Community Punishment and Rehabilitation Order (CPRO)3; een Intensive Control and Change
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
9
Programme (ICCP)4 een Drug Treatment and Testing Order (DTTO)5 en een Curfew Order (enforced by electronic monitoring – tagging). Op vragen van leden van de delegatie gaat Knott nog in op de Britse handelwijze na detentie bij zedendelinquenten. Zij merkt op dat de politie van hun woon of verblijfplaats na veroordeling op de hoogte is, net als de verhuurder van de (huur)woning. Die laatste groep is overigens door het tekenen van een protocol aan vrijwel allesomvattende privacybeschermende beperkingen gebonden. Eén en ander levert bij verhuurders overigens geen problemen op. Met andere woorden: er ìs woonruimte en de verhuurders houden zich aan het protocol. Zedendelinquenten worden in Engeland steeds intensiever begeleid. In sommige gevallen van ongeoorloofd wegblijven van verlof of na ontsnapping worden bijvoorbeeld ook scholen ingelicht.
Gesprek met mevrouw Owers, Her Majesty’s Chief Inspector of Prisons. In aanwezigheid van de heren Strikker en Wesseling (HM Ambassade te Londen)
4
Intensive Control and Change Programme (ICCP) Age group: Aged between 18 and 20 Suitable for: young people who are at risk of receiving a prison sentence of less than a year and who are at medium-to-high risk of re-offending. This group accounts for 20% of all offending. Duration: The order lasts for at least 12 months. Contents: 18 hours a week of interventions during the first three months including attendance at an offending behaviour programme; up to 100 hours of community punishment; access to education, training and employment; mentor guidance; up to 12 hours’ curfew with electronic tagging; compensation order. Enforcement: As for CRO Miscellaneous: Work with agencies such as Connexions and Jobcentre Plus to ensure access to training and work. ICCP is not available in all parts of England and Wales. 5 Drug Treatment and Testing Order (DTTO) Age group: 16 and over Suitable for: problem drug users who commit crime to fund their drug habit and show a willingness to co-operate with treatment. Duration: Between six months and three years Contents: Treatment at a specified place, either as an in-patient or out-patient; regular testing for drug use and regular court reviews. There are two intensities of DTTO (higher and lower). The National Standard for the DTTO with a higher intensity treatment plan requires that for the first 13 weeks of the order contact shall usually be for five days a week for a total of 20 hours. Offenders whose drug misuse and offending is less serious and who therefore require a lower level of intervention will be suitable for the lower intensity variant. This requires contact over the first 13 weeks for two days a week for a minimum of 12 hours. Offenders must be tested at least twice a week for the first 13 weeks for both intensities of DTTO. The level of contact and the frequency of testing can be reduced thereafter depending upon offenders’progress. Court reviews: Frequency set by the courts. For the higher intensity version of the order,
Owers is sinds 2001 Her Majesty’s Chief Inspector of Prisons. De Chief Inspector of Prisons is benoemd door de Home Secretary en rapporteert – onafhankelijk – over het welzijn en welbevinden in penitentiaire inrichtingen en zogenoemde «immigration removal centres» in England en Wales. Het Inspectorate kan de Home Secretary op verzoek adviseren over penitentiaire vraagstukken en het kan ook uit eigen beweging problemen op het gebied van het gevangeniswezen onderzoeken en de Home Secretary daarover berichten of voorstellen doen. De Inspector en haar medewerkers hebben toegang tot alle penitentiaire inrichtingen. Zij kunnen vrijelijk met de gedetineerden spreken en ontvangen van de inrichtingen alle door hen wenselijk geachte inlichtingen. Owers geeft de delegatieleden aan dat een meer stelselmatige vervulling van de algemeen toezichthoudende taak door het Inspectorate wordt betracht in de vorm van vier soorten inspectiebezoeken: 1. Full announced inspections – Inrichtingen met volwassenen en jongeren krijgen om de vijf jaar een aangekondigde inspectie dat ongeveer een week duurt. 2. Short unannounced inspections – Dit type is vooral bedoeld om de uitvoering van aanbevelingen van een Full announced inspection te monitoren. 3. Full unnounced inspections – Gericht op het onderzoek van misstanden of juist best practices. 4. Juvenile inspections – Jaarlijks onderzoek op basis van een risk assessment.
probation areas propose that courts review the order once a month for the first four months and quarterly thereafter. For the lower intensity variant the proposal is for a review of the order one month after sentence and not more frequently than quarterly thereafter. Where possible, reviews should be conducted by the magistrates or judge who made the original order. Enforcement: Breach action may be taken after one unacceptable failure to comply with the requirements of the order and must be taken after a second unacceptable failure in any 12 month period. Refusal to provide a sample is always regarded as an unacceptable
failure. Powers available to the court at a breach hearing include the imposition of an additional punishment or resentencing for the original offence, including prison.. Miscellaneous: The DTTO is a tough and demanding sentence, which is rigorously enforced. The main aim of the order is to get offenders to stop committing crimes with the longer-term aim of getting them off drugs for good. Research shows that DTTOs can have a significant effect in reducing the spend on illegal drugs and the amount of crime committed by offenders, especially if they complete the order
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
10
Owers vermeldt verder dat haar Inspectorate inspecteert aan de hand van een, ook aan de delegatieleden verstrekte, leidraad, «Expectations», met criteria «for assessing the conditions in prisons and the treatment of prisoners». De inspectierapporten worden vrij beschikbaar gesteld. De inrichting moet vervolgens binnen twee maanden met een actieplan komen. Na twaalf maanden moet de inrichting wederom rapporteren op basis van het actieplan. Owers geeft desgevraagd aan dat in de onderzoeksresultaten zowel voorbeelden te vinden zijn van uitstekend gerunde private inrichtingen als van private inrichtingen waar het zeer beroerd gesteld was. Het zelfde gaat op voor inrichtingen van overheidszijde. Het gaat over het geheel gezien wel veel beter dan in de recente geschiedenis. Ook Owers noemt de competitieve verhouding tussen private en publieke partijen. Het gevolg daarvan is dat de bejegening van gedetineerden en de omstandigheden in de inrichtingen er netto flink op vooruit zijn gegaan. De verhouding tussen gedetineerden en het personeel is constructiever geworden als gevolg van de private inbreng. Eén en ander neemt niet weg dat zij nog wel eens mensonterende omstandigheden treft, overigens zowel in publieke als in private inrichtingen. Zij meldt dat net als in andere overheidssectoren noch de successen noch de mislukkingen zonder meer op innovaties of het fenomeen private exploitatie zijn terug te voeren. Owers wijst de delegatieleden in dat kader nog op een lezenswaardig rapport van de Britse rekenkamer uit 2003: The Operational Performance of PFI Prisons. Als actueel probleem signaleert Owers nog drie dingen: het alarmerende aantal zelfdodingen in inrichtingen, het grote aantal gedetineerden met persoonlijkheidsstoornissen en de detentiesituatie van meisjes. Wat de suïcidecijfers betreft, meldt zij dat er recent in één week zes gevallen van zelfdoding waren. Geen van de gevallen is in de media vermeld. Kennelijk is het geen opmerkelijk thema meer. Het baart haar zorgen, ook al heeft de regering aangegeven dat het aantal suïcidegevallen in 2010 met 20% moet zijn gedaald. Owers heeft kort geleden in een kritisch rapport aangedrongen op het acuut overplaatsen van meisjes uit gevangenissen naar jeugdinrichtingen. Die aanbeveling wordt niet of te langzaam ingelost als gevolg van de grote aantallen gedetineerde meisjes en de snelle aanwas in dat segment. Ook nemen veel jongens plaatsen van meisjes in.
Werklunch ter Residentie, aangeboden door HM Ambassadeur te Londen, de heer De Marchant et d’Ansembourg. In aanwezigheid van de Ambassadeur, de heer Kellett, Deputy assistant director for contracted prisons van het Home Office, en de heren Strikker en Wesseling (HM Ambassade te Londen) Tijdens de werklunch heeft de delegatie de gelegenheid om met Kellett, Deputy assistant director for contracted prisons van het Home Office, van gedachte te wisselen over publiek-private samenwerking in het gevangeniswezen. Hij geeft aan dat de Prison Service sinds 1993 als agentschap werkt en over 137 inrichtingen gaat, waaronder de volledig privaat gerunde inrichtingen, de zogenoemde Private Finance Initiative (PFI) prisons, de privately managed prisons, de public prisons operating under a Service Level Agreement en – het merendeel – de publieke inrichtingen. Op een vraag over de nagestreefde concurrentie, antwoordt Kellett dat daarvan inderdaad sprake is, zowel privaat – publiek als binnen die
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
11
domeinen zelf, sprake van «direct competition». Hij geeft ook een voorbeeld van een in-house aanbesteding om in de private-sector het management van twee inrichtingen over te nemen. Over het algemeen heeft de concurrentie zowel het management als de randvoorwaarden voor de gevangenen verbeterd. Keerzijde van de competitie zou kunnen zijn dat de het lastiger wordt aan de vereisten te voldoen, vooral als het gaat om het aantrekken en behouden van gekwalificeerd personeel. Kellett geeft aan dat alle inrichtingen aan de eerder in dit verslag genoemde Key Performance Indicators (KPIs) worden onderworpen, zoals ontsnappingen, overbevolking, een zinvolle dagbesteding en ziekteverzuim onder de penitentiair inrichtingswerkers. Hij geeft de delegatieleden verder inzicht in het gegeven dat of een inrichting nu privaat of publiek wordt gerund de eerste tijd na de opening altijd lastig is. Hij kent één geval waarin een private inrichting, Ashfield, enkele maanden is overgenomen door management van de zijde van de overheid omdat de veiligheid van gevangenen in het geding was. Hij gaf verder aan dat het soms tot complexe situaties leidt als de contracten moeten worden opengebroken of aangepast om tussentijdse veranderingen aan te brengen, bijvoorbeeld omdat penitentiaire prioriteiten anders komen te liggen. Hij denkt daarbij aan wijzigingen in beveiliging en regime, of gevangenispopulatie. Een ander voorbeeld richt zich op de grotere nadruk die thans ligt op onderwijs dan op werken in de inrichting. Dat laatste was in veel gevallen de prioriteit die contractueel is vastgelegd. Kellett noemt nog het gegeven dat private inrichtingen vooral innovatie op het gebied van het werven van personeel en het gebruik van nieuwe technologieën hebben meegebracht. De dagelijkse routine in inrichtingen, privaat of publiek, is echter vrijwel gelijk. Een vergelijking privaat – publiek is verder niet goed te maken, omdat de financieringsachtergrond, de variabele van het type regime, status en populatie, de grote verschillen in constructie zo verschillend zijn. Afgaande op Key Performance Indicators en andere meetmethoden wordt zeer wisselend gescoord: er zijn zowel slecht gemanagede publiekeen private inrichtingen en er zijn «voorbeeldige» inrichtingen, ook weer ongeacht een publieke en private aansturing. Private inrichtingen scoren grofweg beter op het terrein van bejegening en regime, maar laten op het gebied van veiligheid en beveiliging nog wel eens steken vallen. Het lijkt dat inrichtingen – publiek en privaat – moeite hebben om een evenwichtige balans tussen regime en beveiliging te vinden.
Gesprek met de voorzitter van Standing Committee on Home Affairs, House of Commons, de heer Denham en het lid van die commissie de heer Winnick (beiden Labour) In aanwezigheid van de heer Etherton, griffier, en – van de zijde van HM Ambassade – de Ambassadeur, de heer De Marchant et d’Ansembour, en de heren Strikker en Wesseling Na een korte uiteenzetting van de voorzitter van de parlementaire commissie voor Home Affairs, Denham, over het werkterrein van zijn commissie, spreekt de delegatie met hem en met Winnick over het gevangeniswezen en de beteugeling van voetbal gerelateerd geweld. Denham wijst de commissie op een parlementair onderzoek naar Prison Rehabilitation, dat in enkele weken beschikbaar komt. Het omvat een routine onderzoek en drie in-debt enquiries. [Het rapport is op 7 januari 2005 in twee delen gepubliceerd (HC 193-I en HC 193-II)]. Denham wijst verder op enkele relevante signaleringen, waaronder de overbevolking (10%) in gevangenissen, het gegeven dat analfabetisme
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
12
sterk is gestegen, terwijl ook het algemene niveau van genoten onderwijs steeds lager lijkt te worden. In reactie op vragen van de delegatie geeft Denham aan dat de suïcidecijfers in zijn beoordeling een relevant onderwerp van midden jaren ’90 waren en thans niet het hoofdonderwerp van debat vormen, zonder overigens het onderwerp te willen bagatelliseren. In antwoord op de vraag van de delegatie naar de standpunten over het Carter-report meldt Denham dat het initiatief daartoe kwam van de zijde van de regering, en niet van het parlement. Naar zijn oordeel heeft het publiek interesse verloren in de zogenoemde «non-custodial sentences» en wil de publieke opinie de nadruk leggen op vrijheidsstraffen. Het is lastig dat tij te keren. Winnick wijst verder nog op een angst voor lawlessness, die al simpelweg gevoed wordt door anti-social behaviour, zoals vervuilde wijken vol graffiti. Hij noemt in dit verband de Anti-social behavour Act, waarmee lik-op-stuk maatregelen via een interim-maatregel van een rechtbank mogelijk zijn. De bewijskwestie speelt daarbij pas later een rol. Naast de politie kunnen ook gemeenten en enkele organisaties de rechtbank een verzoek tot die maatregel voorleggen. Gevraagd naar de politieke analyse van het fenomeen private inrichtingen wijst ook Denham op de impasse in het gevangeniswezen in de jaren tachtig en begin jaren negentig. Om de hegemonie van de vakbonden te doorbreken was de publiekprivate aanpak aangewezen. Politiek was de afweging niet bijzonder of anderszins opvallend. Winnick stelt zich op hetzelfde standpunt. Over voetbal gerelateerd geweld melden de twee leden van het Lagerhuis dat banning orders anders dan wel wordt verondersteld alleen in Engeland en buiten de EU gelden, zoals Japan. Naar hun idee is het geweld voor een belangrijk deel ingedamd of verschoven naar niet-voetbal gerelateerd geweld, al is er voor die laatste hypothese geen onderzoek voorhanden. De teruggang kan ook zijn gelegen in de verandering van het type bezoeker van voetbalwedstrijden. Kijkend naar de grote clubs is meer en meer sprake van «money-go-round» en dat heeft effect op het type bezoeker dat die voetbalwedstrijden nu trekt. Daarbij lijkt steeds minder sprake van incidenten in en om stadions te zijn. Winnick wijst de delegatie ten slotte op het gegeven dat foto’s van hooligans openbaar gemaakt kunnen worden. Naar een recent oordeel van één van de Crown Courts zou dat stroken met het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens.
Gesprek met Phil Smith, Head of Policy en Ben Seeley, International Development Manager, The Football Association In aanwezigheid van de heer Strikker (HM Ambassade te Londen)
6
Today’s figures showed that the total number of arrests rose by 19% from 4035 in 2001/2 to 4793 in 2002/3 in domestic games in England and Wales, European cup competitions and international matches. The number of banning orders imposed for football-related offences increased by more than 50% from 1149 in 2001/2 to 1794 last year. Bron: www.thefa.com
Smith en Seeley introduceren de in 1863 opgerichte FA bij de delegatie. Zij wijzen op de omvang van de voetbalsport in Engeland, hetgeen blijkt uit de 12 miljoen deelnemers, inclusief de 5 miljoen jongeren op scholen. Zij wijzen in dat kader nog op de relatieve context van de populariteit van de sport en gewelddadige incidenten. Met 33 miljoen mensen die wedstrijden jaarlijks bezoeken is het aantal arrestaties 0.01% van dat totaal gering6. Omdat de impact van de incidenten echter niet in dezelfde verhouding kan worden gezien, omarmt de FA strengere wetgeving, waaronder de banning orders. De FA erkent vooral de laatste paar jaar dat zij meer verplichtingen heeft dan haar reguliere taken. Veel tijd, geld en energie wordt inmiddels gestopt in het ontwikkelen en promoten van campagnes die een afspiege-
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
13
ling zijn van de visie – «to use the power of football to build a better future». Die nog jonge werkzaamheden van de FA richten zich van grootschalige antiracisme campagnes tot de imposante «Game of Unity»in het Ghazi Stadion in Kabul, Afghanistan. De antiracismecampagnes zijn succesvol, zeker na een ground breaking High Court-uitspraak over racistische spreekkoren die als strafwaardig werden beoordeeld. In een kinderbeschermingsprogramma heeft de FA verder 60 000 mensen opgeleid met best practice methoden op het gebied van signalering en preventie. Het doping controle programma is gekoppeld aan reguliere onderwijsprogramma’s waarmee het bewustzijn van de gevaren van drugs en de weerbaarheid van jongeren onder de aandacht worden gebracht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
14
BIJLAGE
Visit Programme Standing Committee for Justice of the Dutch House of Parliament 23–25 October 2004, London
Delegation: Contactperson: Mr. Hans Wesseling Mrs. M.L. (Marleen) de Pater-van der Meer (Head of the Committee, Head of Delegation), CDA Mr. W.M.M. (Wim) van Fessem, CDA Mr. P.A.J. (Piet) Straub, PvdA Mr. A. (Aleid) Wolfsen, PvdA Mrs. L.J. (Laetitia) Griffith, VVD Mr. A. (Arthur) de Groot, Deputy Clerk of the House Schedule Saturday 23 October Time
Occasion
09.45 10.30 11.15 11.30 12.15 12.45 13.30 15.00 18.00 18.30 19.00 19.30
Arrival of the Parliamentary Delegation Proceed to Hotel Marriott by bus Arrival and check-in at Hotel Mariott Meeting with BBC journalist (coffee and sandwiches) Leave for Chelsea FC by bus Arrival at Chelsea FC Meeting with Football Squad of the Metropolitan Police Match Chelsea Departure for Hotel Marriott Arrival at Hotel Marriott Depart for Theater «Old Vic» Arrival at «Old Vic» Depart for Restaurant (Dinner hosted by Ron Strikker, Deputy Head of Mission) Arrival at Restaurant Depart Restaurant for Hotel Mariot by foot
21.45 22.15 ± 23.30
Sunday 24 October Time
Occasion
09.45 10.00
Departure for Westmister Abbey (own transport) Church service at Westminster Abbey Departure for Milton Keynes, from Hotel Mariott via Westmister Abbey (by minicoach) Return from Milton Keynes Arrival at Hotel Marriott Free programme
11.15 17.00 18.30 Evening
Monday 25 October Time
Occasion
07.30 09.30 09.50 10.00 11.00 12.30 13.00 14.30 14.45
Breakfast and check-out Depart for Home Office Arrival Home Office Meeting with Mrs Christine Knott (National Offender Manager) Meeting with Mrs Ann Owers (Chief Inspector of Prisons) Departure for Residence Netherlands Ambassador Lunch hosted by Netherlands Ambassador Leave for meeting at Parliament Arrival at Parliament
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
15
Time
Occasion
16.00 16.15 17.15 18.15 20.30
Leave for the Football Association Arrival at the Football Association Leave for Heathrow Arrival for Heathrow Airport Flight to Amsterdam
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 985, nr. 1
16