Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1986-1987
19982
Spaarstromen
Nr. 2
NOTITIE Inhoudsopgave
Blz.
1. Inleiding en bevindingen
4
2. Indeling van de gezinsbesparingen 2.1 Definities en begripsbepaling 2 2 Verschillen tussen de financiële instellingen
6 6 8
3. De regelgeving rondom de oudedagsvoorziening 3.1 Het pensioenstelsel 3.2 De fiscale behandeling van de produkten van pensioenfondsen, levensverzekeringsmaatschappijen, banken en beleggingsinstellingen
9 9 10
4. Feitelijke ontwikkeling van de spaarstromen 4.1 Inleiding 4.2 De markt voor bancaire spaargelden 4.3 Beleggingen in effecten 4.4 De contractuele gezinsbesparingen
11 11 11 12 14
5. De feitelijke ontwikkeling van de spaarstromen in relatie tot de regelgeving rondom de oudedagsvoorziening 5.1 Inleiding 5.2 De invloed van het pensioenstelsel 5.3 De invloed van de fiscale behandeling van de verschillende producten 5.4 Andere oorzaken voor de verminderde groei van de bancaire spaargelden
16 16 16 17 18
6. De gevolgen voor de financiering van de banken 6.1 Ontwikkelingen 6 2 De verminderde groei van de bancaire spaargelden en de lange financiering van het bankwezen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, nr. 1.
19 19 20
3
De invloed van het geheel van regelgeving rondom de oudedagsvoorziening op de verdeling van de spaarstromen van gezinnen en de gevolgen daarvan voor de financiering van banken (Notitie Spaarstromen).
1. Inleiding en bevindingen Tijdens het mondelinge overleg op 6 november 1986 over het structuurbeleid is door de vaste kamercommissie voor Financiën aandacht gevraagd voor de mogelijk bestaande ongelijkheid in concurrrentievoorwaarden tussende verschillende categorieën financiële instellingen bij het aantrekken van spaargelden van gezinnen. Van de zijde van de banken,die traditioneel voor het aantrekken van lange middelen in belangrijke mate zijn aangewezen op de spaarmarkt, wordt wel aangevoerd dat zij worden geconfronteerd met een verminderde groei van de bancaire spaargelden als gevolg van de fiscaal gefacilieerde pensioenvoorziening in Nederland. 1 Tegen deze achtergrond wordt in onderhavige notitie ingegaan op de achtergronden van de veranderde samenstelling van de gezinsbesparingen. In het bijzonder komt aan de orde de invloed van het geheel van regelgeving rondom de oudedagsvoorziening - te weten het stelsel van pensioenrege lingen alsmede de fiscale behandeling van pensioen- en levensverzekeringsprodukten - op de spaarstromen van gezinnen Voorts wordt conform de wens van onder meer het kamerlid Kombrink, uitgesproken tijdens het bovengenoemd overleg met de vaste Commissie voor Financiën op 6 november 1986 (Tweede Kamer, 1986-1987, 19 700 - IXB, nr. 13), bezien welke gevolgen die gewijzigde samenstelling van de gezinsbesparingen heeft voor het bankwezen. De notitie is opgebouwd uit drie delen. Het eerste deel, dat bestaat uit de paragrafen 2 en 3, bevat een uiteenzetting over de te hanteren begrippen en een nadere schets van de probleemstelling. Voorts wordt in dit deel het geheel van regelgeving rondom de oudedagsvoorziening behandeld. Het tweede deel van deze notitie, te weten paragraaf 4, behandelt de feitelijke ontwikkeling van de omvang en de samenstelling van de gezinsbesparingen in de afgelopen decennia. Aan de orde komen de bancaire spaargelden, het beleggen door gezinnen in effecten en de contractuele gezinsbesparingen. In het derde deel, bestaande uit de paragrafen 5 en 6, wordt nagegaan welk verband kan worden gelegd tussen de in het eerste deel behandelde regelgeving rondom de oudedagsvoorziening en de in het tweede deel behandelde feitelijke ontwikkeling van de gezinsbesparingen. Voorts wordt in dit deel ingegaan op andere factoren, die van invloed zijn op de omvang en samenstelling van de gezinsbesparingen. Tot slot wordt aandacht besteed aan de gevolgen van de verandering in de samenstelling van de gezinsbesparingen voor de financiering van het bankwezen.
' Zie ook H. H. F. Wijffels, de gezinsbesparirv gen en het bankwezen, pre advies NIBE-jaardag; Th. A. J. Meys, een ander decor voor banken en bedrijven, Bank- en Effectenbedrijf, januari 1985; H.J.A.E.M Klarenbeek, Fiscus bemoeilijkt kredietverlening. Het Financieele Dagblad, 10 november 1 984; N. Vogelaar, Fiscaal bevorderde pensioencultuur oorzaak van onevenwichtige verdeling spaarstromen, de Rabobank, 1986, nr. 5, p. 8-10.
De bevindingen van deze notitie luiden als volgt. a De gezinsbesparingen zijn als percentage van het nationale inkomen in de afgelopen jaren min of meer gelijk gebleven. De samenstelling van de gezinsbesparingen is evenwel vanaf 1970 aanzienlijk veranderd. Aan de andere kant zijn de contractuele gezinsbesparingen sterk toegenomen. Deze kunnen worden onderscheiden in collectieve contractuele besparingen (verplichte besparingen in het kader van collectieve pensioenregelingen) en individuele contractuele besparingen (levensverzekeringen). De stijging van de contractuele besparingen komt grotendeels voor rekening van de collectieve contractuele gezinsbesparingen. Aan de andere kant zijn de vrije gezinsbesparingen sedert de tweede helft van de jaren '70 afgenomen. Dit laatste geldt ook voor de aanwas van bancaire spaargelden, die onderdeel uitmaken van de vrije besparingen, zij het dat de verminderde
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19982, n r . 1 .
4
groei van de bancaire spaargelden pas vanaf 1982 is opgetreden. Dat wijst erop dat naast algemene factoren ook specifieke factoren een rol spelen bij de verklaring van de verminderde groei van de bancaire spaargelden. Onder punt c van deze paragraaf wordt nader ingegaan op deze factoren. b De sterke groei van de collectieve contractuele gezinsbesparingen houdt verband met de stijging van de gemiddelde hoogte van de pensioenvoorziening per pensioengerechtigde en met de op kapitaaldekking gebaseerde financieringswijze van het pensioenstelsel in Nederland. In samenhang met deze factoren is er een verandering gekomen in de route van de gezinsbesparingen, die er in essentie op neerkomt dat een steeds groter deel van de gezinsbesparingen via de pensioenfondsen en - zij het in mindere mate, namelijk voor zover zij collectieve pensioenregelingen verzorgen - via de levensverzekeringsmaatschappijen is gaan lopen. De verschuiving binnen de gezinsbesparingen in de richting van de collectieve pensioenbesparingen moet worden toegeschreven aan een sterke stijging van de beleggingsinkomsten van de pensioenfondsen en de levensverzekeringsmaatschappijen. Deze inkomsten worden statistisch als besparingen toegerekend aan de gezinnen. De rechtstreekse middelenstroom uit hoofde van collectieve pensioencontracten tussen enerzijds gezinnen en anderzijds pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen (premies minus uitkeringen) is daarentegen enigszins afgenomen onder invloed van een vermindering van de betaalde premies, in het bijzonder aan de pensioenfondsen. Het is aannemelijk dat de verbetering van de collectieve pensioenvoorzieningen in de afgelopen decennia en de daarmee samenhangende sterke groei van de contractuele besparingen de omvang van de vrije besparingen negatief heeft beïnvloed, met name via de banken . c De verminderde groei van de bancaire spaargelden in de afgelopen jaren is vermoedelijk slechts in beperkte mate toe te schrijven aan een verschuiving van de belangstelling naar produkten die tot de individuele contractuele gezinsbesparingen (levensverzekeringen) worden gerekend. Dit kan onder meer worden afgeleid uit het al jaren vrij stabiel verloop van de betaalde premies op levensverzekeringen. Bovendien heeft de verminderde groei van de bancaire spaargelden vanaf 1982 zich voorgedaan onder een in principe ongewijzigd fiscaal regime. De fiscale behandeling van levensverzekeringsprodukten kan derhalve vermoedelijk niet van overheersende invloed zijn geweest op de mogelijkheid voor banken om lange middelen aan te trekken. De daling van de aanwas van de bancaire spaargelden heeft zeer waarschijnlijk andere oorzaken. In de eerste plaats is het zeer aannemelijk dat de eerdergenoemde groei van de collectieve contractuele gezinsbesparingen een rol speelt. Een tweede belangrijke oorzaak in dit verband is de grotere belangstelling van gezinnen voor binnen- en buitenlandse effecten. In de derde plaats was het na 1981 niet langer nodig de directe kredietrestrictie te handhaven. In de jaren dat deze restrictie gold, hadden de banken meer behoefte aan lange middelen en boden zij scherpere tarieven. In de vierde plaats zijn er de laatste jaren enkele financiële instellingen tot de markt voor spaargelden toegetreden die met nieuwe spaarvormen inspeelden op de toegenomen rentebewustheid van het publiek. Met name de opkomst van een instelling als Roparco springt daarbij in het oog. De groei van het marktaandeel van deze instelling vanaf 1982 blijkt ten koste te zijn gegaan van de algemene banken en in lichtere mate van de algemene spaarbanken en de coöperatief georganiseerde banken. In de vijfde plaats valt te denken aan de omzetting van spaartegoeden in liquiditeiten. Daarvan was in de tweede helft van 1 982 en in 1983 sprake. Ook vanaf 1985 houden gezinnen meer liquiditeiten aan. In de zesde plaats zouden zwart-geld motieven een rol kunnen spelen. De sterke groei in de omloop van ƒ1000 biljetten in de afgelopen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, nr. V
5
jaren wijzen hierop. Een andere aanwijzing is dat vermoedelijk een aantal belastingplichtigen probeert spaargelden aan het oog van de fiscus te onttrekken door deze bij buitenlandse banken te plaatsen. d Banken zullen genoodzaakt zijn op de veranderde samenstelling van gezinsbesparingen in te spelen. Aan de ene kant kan dit door produktvernieuwing en door het bieden van meer concurrerende tarieven. Aan de andere kant zullen zij, inspelend op de nationale en internationale tendens tot «securitisering» van de kapitaalmarkten, meer dan thans een bemiddelende rol op de kapitaalmarkt gaan vervullen, daarbij gebruik makend van hun expertise op dit terrein. Gevolg is dat er bij de banken een verschuiving optreedt van rente-inkomsten naar provisie-inkomsten. 2. Indeling van de gezinsbesparingen 2.1. Definities en
begripsbepaling
Gezinnen hebben macro-economisch gezien inkomen uit arbeid en inkomen uit kapitaal'. Dit laatste neemt de vorm aan van rente-ontvangsten van banken, opbrengsten op effecten of participatiebewijzen in beleggingsinstellingen, beleggingsinkomsten van pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen, alsmede opbrengsten van directe kapitaalmarktbeleggingen zoals aandelen en obligaties. Daarnaast ontvangen gezinnen uitkeringen van pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen. Het deel van het inkomen dat na belastingen en consumptie overblijft, vormt de besparingen. Economisch gezien worden deze door de gezinnen aangewend voor aanvulling van spaartegoeden bij banken, pensioenpremies, premiebetalingen op levensverzekeringscontracten en voor beleggingen in effecten. Banken, beleggingsinstellingen, levensverzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen beleggen de van de gezinnen verkregen middelen op de kapitaalmarkt. Daarover worden weer beleggingsinkomsten verkregen. De resulterende spaarstromen van de gezinnen zijn in schema 1 weergegeven. S c h e m a 1 . O v e r z i c h t v a n de s p a a r s t r o m e n v a n g e z i n n e n
1 V
banken
beleggingsinstellingen
V gezinnen
i
•
openbare en onderhandse kapitaalmarkt
4 i 1
levensverzekeringsmaatschappijen
>
pensioenfondsen
T Als in deze nota wordt gesproken over gezinnen, wordt gedoeld op de sector gezinnen ter onderscheiding van de sectoren bedrijven, overheid, etc. 1 Ook een vergroting van het liquiditeitsbezit en negatieve mutaties in de stand van de netto verstrekte onderhandse leningen, al dan niet tegen hypothecaire zekerheid, vormen vrije besparingen van gezinnen. Aan deze aanwendingen zal verder geen aandacht worden besteed. 3 Hieronder vallen niet de dotaties van de bedrijven aan pensioenfondsen. Deze worden in de gangbare definities gerekend tot de bedrijfsbesparingen
Bij de gezinsbesparingen gaat het in deze notitie met name om die middelen die door de gezinnen voor een langere termijn (langer dan 2 jaar) worden aangeboden. De gezinsbesparingen kunnen worden onderscheiden in vrije besparingen en contractuele besparingen. Tot de vrije gezinsbesparingen behoren de besparingen via banken en spaarbanken en de rechtstreekse beleggingen in effecten of participatiebewijzen van beleggingsinstellingen 2 . De contractuele gezinsbesparingen zijn de besparingen via pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen 3 . Deze bestaan uit twee componenten. Behalve het premie-saldo, het verschil tussen de betaalde premies enerzijds en de ontvangen uitkeringen en de kosten anderzijds, worden ook de beleggingsinkomsten van de pensioen-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, nr. 1
6
fondsen en de levensverzekeringsmaatschappijen tot de contractuele gezinsbesparingen gerekend. Binnen de contractuele besparingen kan een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds individuele besparingen waarbij een keuzevrijheid bestaat (levensverzekeringen), en de collectieve ofwel gedwongen besparingen (pensioenverzekeringen). Aldus ontstaat de volgende driedeling van de gezinsbesparingen: vrije gezinsbesparingen, individuele contractuele gezinsbesparingen en collectieve contractuele gezinsbesparingen. In deze notitie worden alleen financiële instellingen onderscheiden die een rechtstreeks beroep doen op de gezinsbesparingen. Het betreft de volgende categorieën. - banken, te weten de algemene banken, de Postbank, de coöperatief georganiseerde banken (Rabobanken), de spaarbanken en de hypotheekbanken; - beleggingsinstellingen; - levensverzekeringsmaatschappijen; - pensioenfondsen, te weten de particuliere pensioenfondsen en het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds. Banken zijn voor hun financiering voor een belangrijk deel aangewezen op de markt voor spaargelden. Wanneer in deze notitie wordt gesproken over bancaire spaargelden wordt de definitie van De Nederlandsche Bank aangehouden. Het begrip «spaargelden» heeft tot en met 1977 uitsluitend betrekking gehad op spaartegoeden, en wel in beginsel guldenstegoeden van ingezetenen op gewone spaarrekeningen, termijnspaarrekeningen en premiespaarrekeningen. Daarna is het terrein van waarneming herzien. Met ingang van 1 978 worden tegoeden boven f 500 000 per rekening, als ook (spaar)rekeningen van zakelijke houders, niet meer tot het spaargeld gerekend. Daarentegen worden anders dan voordien termijndeposito's van particulieren tot f 500 000 per rekening wél tot het spaargeld gerekend'. Beleggingsinstellingen doen een beroep op de gezinsbesparingen door plaatsing van aandelen of participatiebewijzen. Collectieve pensioenregelingen worden uitgevoerd door pensioenfondsen of ondergebracht bij levensverzekeringsmaatschappijen. Daarnaast is het mogelijk bij een levensverzekeringsmaatschappij individueel een levensverzekering af te sluiten 2 . Levensverzekeringen kunnen worden onderscheiden in twee groepen, te weten lijfrenteverzekeringen (waaronder begrepen kapitaalverzekeringen met lijfrenteclausule) en kapitaalverzekeringen. Schema 2 geeft een samenvattend overzicht van het voorgaande. Schema 2 . Indeling gezinsbesparingen
gezinsbespanngen
vrije besparingen
contractuele besparingen
individueel
individueel
collectief
1
Spaarrekeningen met een tegoed boven f 5 0 0 0 0 0 en particuliere termijndeposito's boven f 5 0 0 0 0 0 komen overigens nauwelijks voor ! In beperkte mate kan bij pensioenfondsen een lijfrente worden verzekerd ter aanvulling op een reeds ondergebrachte pensioenvoor ziening.
kapitaalmarkt
banken
beleggingsinstellingen
levensverzekeringsmaatschappijen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, nr 1
pensioenfondsen
7
2.2. Verschillen tussen de financiële
instellingen.
Er bestaan duidelijke verschillen met betrekking tot de aard van het bedrijf van de eerder genoemde financiële instellingen. Met name geldt dit voor het deel van het bedrijf dat betrekking heeft op het aantrekken van spaargelden van gezinnen en het doorsluizen van die middelen naar de uiteindelijke kapitaalvragers. De bedoelde uiteenlopende karakteristieken komen vooral tot uitdrukking in de marktsegmenten waarop middelen worden aangetrokken en de produkten waarmee financiële instellingen hun uitzettingen en beleggingen financieren alsmede het karaktervan de risico's die worden gelopen. Op deze drie onderdelen zal achtereenvolgens worden ingegaan. Globaal genomen sluit de onderverdeling van de gezinsbesparingen naar vrije gezinsbesparingen, individuele contractuele gezinsbesparingen en collectieve contractuele gezinsbesparingen aan op de marktsegmenten, waarop de verschillende categorieën instellingen opereren. Banken en beleggingsinstellingen doen een beroep op de vrije gezinsbesparingen. Levensverzekeraars opereren zowel op het marktsegment voor individuele contractuele gezinsbesparingen (levensverzekeringen) als op het marktsegment voor collectieve contractuele gezinsbesparingen (collectieve pensioencontracten). Pensioenfondsen ten slotte zijn in beginsel alleen op het laatste marktonderdeel actief (collectieve pensioencontracten). Met betrekking tot de aangeboden produkten van enerzijds pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen en anderzijds banken en beleggingsinstellingen zijn er (aansluitend op de marktsegmenten, waarop genoemde instellingen zich financieren) belangrijke verschillen. Een eerste verschil is het verzekeringselement dat verbonden is aan een pensioencontract of een levensverzekering, en dat ontbreekt bij een spaarvorm van een bank of een participatie van een beleggingsinstelling. De uitkeringen in het kader van een pensioenverzekering of een levensverzekering zijn afhankelijk van de kans dat een verzekerde gebeurtenis zich voordoet (het al dan niet in leven zijn van de pensioen- of verzorgingsgerechtigden op of na een bepaalde datum). Dat houdt in dat bij het aangaan van de overeenkomst de mogelijkheid (ofwel een risico) bestaat dat de individueel betaalde premies voor een pensioenfonds of een levensverzekeringsmaatschappij niet of nauwelijks opwegen tegen de uitkering. Bij banken of beleggingsinstellingen bestaat deze onzekerheid niet. Een tweede verschil is gelegen in de mogelijkheid om tussentijds te beschikken over het opgebouwde vermogen. Bij bancaire spaarvormen of deelnemingen in beleggingsinstellingen kan men doorgaans op vrij korte termijn beschikken over de ingelegde gelden zonder dat daarmee al te hoge kosten zijn gemoeid. In het geval van een collectief pensioencontract daarentegen bestaat er voor de verzekerde behoudens enkele uitzonderlijke gevallen geen mogelijkheid tussentijds over het opgebouwde vermogen te beschikken. Een individueel afgesloten levensverzekering kan weliswaar worden afgekocht, maar dat brengt aanzienlijke kosten met zich, ondermeer vanwege de te betalen vergoeding voor gedekt risico en voor door de verzekeringsmaatschappijen reeds gemaakte kosten. Een derde onderscheid heeft betrekking op de looptijd van de ingelegde gelden. Collectieve pensioencontracten en levensverzekeringen hebben in de regel een veel langere looptijd dan bancaire spaarvormen. Voor participaties in beleggingsinstellingen geldt dat deze op korte termijn en zonder veel kosten via de secundaire markt of door wederinkoop door de betreffende beleggingsinstelling te gelde kunnen worden gemaakt. Dit verschil in looptijd houdt nauw verband met de aard van het bedrijf. De hier genoemde verschillen laten onverlet dat de produkten van banken en beleggingsinstellingen en die van levensverzekeringsmaatschappijen - maar niet die van pensioenfondsen en collectieve pensioencom tracten bij levensverzekeringsmaatschappijen - tot op zekere hoogte als substituten kunnen fungeren en daardoor met elkaar concurreren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, nr. 1
8
Bancaire spaargelden en besparingen via beleggingsinstellingen kunnen worden gevormd voor de oudedag, terwijl levensverzekeringen niet in alle gevallen voor dat doel bestemd hoeven te zijn. Daar komt bij dat bepaalde vormen van lijfrentes en kapitaalverzekeringen steeds meer een spaarkarakter hebben gekregen'. Door deze ontwikkeling is de grens tussen de vrije gezinsbesparingen en de individuele contractuele gezinsbesparingen altijd scherp te trekken. Voorts zijn er ook verschillen in bedrijfsrisico's. Bij banken en sommige beleggingsinstellingen ligt de nadruk vooral op de risico's aan de actiefzijde van de balans. Pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen kennen daarnaast ook bepaalde risico's aan de passiefzijde, die banken en beleggingsinstellingen niet kennen. Gedoeld wordt op de onzekerheid met betrekking tot bij voorbeeld de overlijdens- en invaliditeitskansen. Banken zijn met betrekking tot hun lang bedrijf waarschijnlijk wat minder risicomijdend dan pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen. Zij zijn daar qua opgebouwde expertise ook beter voor uitgerust. 3. De regelgeving rondom de oudedagsvoorziening In deze paragraaf wordt bezien op welke wijze het geheel van regelgeving rondom de oudedagsvoorziening van invloed is op de verdeling van de spaarstromen van de gezinnen. Allereerst zal in paragraaf 3.1 het pensioenstelsel aan de orde komen. Vervolgens wordt in paragraaf 3.2 ingegaan op de fiscale behandeling van diverse produkten van financiële instellingen. 3.1. Het pensioenstelsel Het stelsel van pensioenvoorzieningen in Nederland is opgebouwd uit drie delen. In de eerste plaats zijn er de volksverzekeringen: de Algemene Ouderdomswet van 1956 en de Algemene Weduwen- en Wezenwet van 1959, die kunnen worden beschouwd als basisvoorzieningen. In de tweede plaats bestaat daarenboven binnen bedrijfsverband een stelsel van aanvullende pensioenregelingen, ondergebracht bij pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen. In de derde plaats kunnen op individuele basis aanvullende voorzieningen worden getroffen, bij voorbeeld door het afsluiten van een lijfrenteverzekering. Het treffen van een collectieve aanvullende pensioenregeling is een zaak van werkgevers en werknemers. Zij zijn in beginsel vrij in het maken van pensioenafspraken. De Pensioen- en Spaarfondsenwet (Stb. 1981, 18) stelt wel als voorwaarde dat een eenmaal door de werkgever gedane pensioentoezegging moet worden nagekomen. Volgens deze wet staan een werkgever ter uitvoering van een pensioentoezegging drie mogelijkheden open: toetreding tot het in de bedrijfstak werkzame bedrijfspensioenfonds, oprichting van een ondernemingspensioenfonds, of het treffen (of door de werknemer doen treffen) van een overeenkomst met een levensverzekeringsmaatschappij. Voorts schrijft de Pensioen- en Spaarfondsenwet voor dat de financiering van de overeengekomen pensioenregelingen dient te geschieden op basis van een stelsel van kapitaaldekking. Onder de werking van de Pensioen- en Spaarfondsenwet vallen 79 bedrijfspensioenfondsen en ruim 1000 ondernemingspensioenfondsen. Daarnaast zijn er voor bepaalde groepen vrije beroepsbeoefenaren 9 beroepspensioenfondsen onder een apart regime. Voorts gelden speciale regelingen onder meer voor ambtenaren op grond van de Algemene Burgerlijke Pensioenwet (Stb. 1979, 679), voor Spoorwegpersoneel op basis van de Spoorwegpensioenwet (Stb. 1979, 305) en voor militairen op grond van de Algemene Militaire Pensioenwet (Stb. 1979, 680). ' Dat blijkt ook uit advertenties van levens verzekeringsmaatschappen, waarin het
spaareiement - en het fiscale element - een grote nadruk krijgt
De invloed van de overheid op de toepassing van pensioenregelingen beperkt zich tot twee onderdelen. Ten eerste betreft het de wettelijke
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19982, nr. - !.
9
vastlegging van de pensioenregeling voor ambtenaren. De overheid combineert daar de hoedanigheden van werkgever en wetgever. Ten tweede speelt de overheid een, zij het beperkte, rol doordat zij bedrijfstakgewijze regelingen of regelingen voor beroepsgroepen verplicht kan stellen. Dit gebeurt overigens slechts op verzoek van de sociale partners die ook de hoogte en kwaliteit van de pensioenen vaststellen. In jaren '60 en '70 zijn veel nieuwe pensioenregelingen tot stand gekomen en zijn bovendien veel bestaande regelingen uitgebreid en verbeterd. Bovendien nam in die periode in samenhang met demografische factoren het aantal deelnemers sneller toe dan het aantal uitkeringsgerechtigden. Het gevolg is dat de stroom gezinsbesparingen naar pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen in die jaren sterk is gestegen. Volgens gegevens, afkomstig uit het onlangs afgesloten onderzoek van de Pensioenkamer naar de «witte vlekken» op pensioengebied, valt momenteel circa 82% van alle werknemers tussen 25 en 65 jaar onder een of andere aanvullende pensioenregeling. De kwaliteit van de regelingen loopt overigens sterk uiteen. 3.2. De fiscale behandeling van de produkten van pensioenfondsen, levensverzekeringsmaatschappijen, banken en beleggingsinstellingen In de fiscale behandeling van de produkten van de verschillende groepen financiële instellingen zijn grofweg twee categorieën te onderkennen. Voor pensioenen en lijfrentecontracten, waaronder begrepen kapitaalverzekeringen met lijfrenteclausule, geldt dat de betaalde premies en koopsommen (tot een zekere grens) aftrekbaar zijn en de uitkeringen belastbaar zijn. Bij de overige produkten is de «inleg» niet aftrekbaar en vormt alleen het rentebestanddeel dan wel dividend een belastbare bate, die tot een bepaald bedrag is vrijgesteld. Het rentebestanddeel van een uitkering krachtens een kapitaalverzekering is in beginsel belastbaar. In bepaalde gevallen is het echter belastingvrij. Dit geldt onder meer, indien gedurende 12 jaar of langer premies zijn betaald, met inachtneming van een voorgeschreven verhouding tussen het niveau van de laagste en de hoogste premie. De fiscale behandeling van de onderscheiden produkten hangt nauw samen met en sluit aan bij de aard van de produkten. Met betrekking tot pensioenen geldt dat de daarop verkregen aanspraken en de daarvoor opgeofferde bedragen niet tot het gerealiseerde inkomen worden gerekend. Hierbij geldt dat de baten pas feitelijk ter beschikking staan wanneer in de toekomst de uitkeringen worden genoten. De belastingheffing sluit daarbij aan. Dit staat bekend als de inkomensuitstelgedachte. Lijfrentepremies die worden betaald voor een oudedagsvoorziening worden om dezelfde reden, alsmede vanwege de vergelijkbaarheid ervan met pensioenvoorzieningen, als negatief inkomensbestanddeel in aanmerking genomen. Inkomensuitstel is niet van toepassing op de overige produkten, te weten bancaire spaarvormen, beleggingsvormen bij beleggingsinstellingen en kapitaalverzekeringen. De hierboven aangeduide maatschappelijke opvattingen strekken zich niet tot deze produkten uit. Dit heeft in beginsel tot gevolg dat het voor deze produkten aangewende deel van het inkomen niet als negatief inkomensbestanddeel in aanmerking wordt genomen, terwijl later alleen de rente- of dividendopbrengst van het produkt tot het inkomen wordt gerekend. De onbelastbaarheid van het rentebestanddeel van kapitaalsuitkeringen uit levensverzekering bij langdurige premiebetaling (langer dan 12 jaar) is gebaseerd op de veronderstelling dat daarbij het verzekeringselement op de voorgrond staat. De spaarvormen waarvan de opbrengst in de belastingheffing wordt betrokken komen in aanmerking voor een rentevrijstelling of een dividendvrijstelling. De rentevrijstelling vormt een zekere tegemoetkoming voor de door inflatie ontstane waardevermindering van de hoofdsom. De dividendvrijstelling dient ter stimulering van de belangstelling van particulieren voor belegging in Nederlandse aandelen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, n r . X
10
Alvorens in paragraaf 5 wordt ingegaan op het verband tussen de in dit deel beschreven regelgeving en de gezinsbesparingen, komt in paragraaf 4 de feitelijke ontwikkeling daarvan aan de orde. 4. Feitelijke ontwikkeling van de spaarstromen 4.1.
Inleiding
De totale gezinsbesparingen zijn in de afgelopen decennia tamelijk stabiel gebleven op een niveau van om en nabij 10% van het nationale inkomen, zoals tabel 1 laat zien. Verder blijkt zich vanaf de tweede helft van de jaren zeventig een opmerkelijk verandering in de samenstelling van de gezinsbesparingen te hebben voorgedaan. In de jaren zestig en de eerste helft van de jaren zeventig was de quote van de vrije gezinsbesparingen en het nationale inkomen vrij stabiel, maar daarna is een sterke daling opgetreden. De contractuele gezinsbesparingen zijn daarentegen sterk toegenomen. Taoel i. Gezinsbesparingen; in % van het nationale inkomen 1960/ 1965/ 1970/ 1975/ 1980 1964 1969 1974 1979
1981
1982
1983
1984
1985
Vrij Contractueel
5,2 3,8
5,3 4,8
4,5 5,7
2,3 7,2
0,7 7,7
1,9 7,6
3,6 8,3
1,7 8,8
1,7 8,5
2,0 8,3
Totaal 2
9,0
10,1
10,2
9,5
8,4
9,5
11,9
10,6
10,3
10,3
1986'
• 8,6 •
Bron: CBS, CPB. ' Het cijfer van de vrije gezinsbesparingen in 1986 is nog niet beschikbaar. 2 Als gevolg van afrondingen kan de som van de onderdelen afwijken van het totaal.
In de paragrafen 4.2 en 4.3 worden de vrije besparingen van de gezinnen belicht: allereerst komt de markt voor bancaire spaargelden aan de orde en vervolgens de beleggingen in effecten. In paragraaf 4.4 wordt ingegaan op de contractuele besparingen via levensverzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen en in het bijzonder op de omvang van het individuele bedrijf van levensverzekeringsmaatschappijen. 4.2. De markt voor bancaire spaargelden In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de stand van de spaargelden 1 en van de jaarlijkse aanwas hiervan bij banken en spaarbanken, onderverdeeld naar stortingssaldo en rentebijschrijving. Tabel 2. Stand en toeneming van bancaire spaargelden, stortingsoverschot en rentebijschrijving; in % van het nationale inkomen en in miljarden guldens 1 Bestaande uit: guldenstegoeden van ingezetenen op gewone spaarrekeningen, termijnspaarrekeningen, premiespaarrreke ningen en termijndeposito's van particulieren. Spaarbewijzen aan toonder, uitgegeven door banken en spaarbanken, zijn hierbij dus niet inbegrepen De uitstaande hoeveelheid van deze spaarbewijzen, uitgegeven door banken en spaarbanken, was per ultimo 1 982 gestegen tot 12,6 mrd. Daarna werd per saldo afgelost. Per ultimo 1 986 stond voor 9,3 mrd. uit. Achterliggende oorzaak van deze daling is dat in 1981 met het oog op fraudebestrijding tussen de Nederland sche Bank en de banken is afgesproken, dat bij afgifte voortaan een registratienota wordt opgemaakt. Blijkbaar heeft dat spaarders in zekere mate afgeschrikt geld in deze spaarbewijzen te beleggen.
Stortingsoverschot — in mrd. — in % nni Rentebijschrijving — in mrd. — in % nni Totale toeneming — in mrd. — in % nni
1970
1975
1982
1983
1984
1985
1986
2,0 1,8
7,2 3,6
5,0 1,6
6,5 2,1
1,3 0,4
-4,6 -1,3
1,0 0,3
1,1 0,3
2,8 0,7
1,4 1,3
2,6 1,3
5,0 1,6
5,9 1,9
5,9 1,8
5,2 1,5
5,4 1,5
5,1 1,4
5,2 1,4
3,5 3,1
9,8 4,9
10,1 3,3
12,4 3,9
7,2 2,2
0,6 0,2
6,4 1,8
6,2 1,7
8,0 2,1
34,8 31,2
61,2 30,6
1980
1981
Totale stand • • in m r d .
— in % nni
115,0 127,4 134,6 135,2 141,6 147,8 155,8 37,8 40,3 40,7 39,5 39,7 39,6 40,9
Bron: CBS.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, nr. 1
11
De markt voor bancaire spaargelden is, afgemeten aan de totale stand in nominale bedragen, ten opzichte van het begin van de jaren '70 in omvang ruim verviervoudigd. Voorts blijkt dat deze markt in de tweede helft van de jaren '70 en de beginjaren '80 sneller is gegroeid dan het nationaal inkomen. In de jaren 1983 t/m 1985 is evenwel de verhouding tussen bancaire spaargelden en het nationale inkomen vrij stabiel geweest en bevond deze zich ten opzichte van de jaren '81 en '82 op een wat lager niveau van circa 39,5%. In 1986 zijn de bancaire spaargelden toegenomen tot 40,9% van het nationale inkomen. De aanwas van de bancaire spaargelden, uitgedrukt in procenten van het nationale inkomen, is in de periode 1982 t/m 1986 gemiddeld ongeveer gehalveerd ten opzichte van de jaren '70. Uit de opsplitsing naar stortingsoverschot en rentebijschrijving in tabel 2 blijkt dat de toenemeing van de spaartegoeden grotendeels wordt verklaard door rentebijschrijving. Per saldo blijkt dat er in de jaren 1982 t/m 1985 nog maar in zeer beperkte mate «nieuw» geld in spaartegoeden wordt omgezet. Opvallend daarbij is de sterk negatieve positie die het jaar 1983 inneemt. Het stortingsoverschot zet in 1986 weer een stijgende lijn in. In tabel 3 is een overzicht gegeven van de marktaandelen van de diverse bancaire instellingen op de markt voor spaargelden. Tabel 3. Marktaandelen van bancaire instellingen op de markt voor spaargelden; in % van het totaal Jaarultimo Postbank ' Algemene spaarbanken Coöperatief georg. banken Algemene banken waarvan: — Roparco — overige Totaal 1
1970 17,2 24,8 42,7 15,3
-
15,3
1975 17,1 21,2 42,0 19,7
-
19,7
1980 14,1 17,3 41,2 27,4
-
27,4
1981 13,8 16,7 41,0 28,5
-
28,5
1982
1983
1984
1985
1986
14,6 17,3 40,7 27,4
15,4 17,6 40,4 26,6
15,2 17,4 40,5 26,9
14,9 17,1 40,5 27,5
15,2 16,8 40,3 27,7
0,5 26,9
0,8 25,8
1,2 25,7
1,8 25,7
•
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Voorheen Rijkspostspaarbank (RPS).
Bron: CBS.
De tabel laat zien dat het marktaandeel van de algemene banken in de beginjaren '80 belangrijk hoger is komen te liggen in vergelijking met de jaren '70. Dit is vooral ten koste gegaan van het aandeel van de algemene spaarbanken en de Postbank (voorheen RPS). De coöperatieve banken zagen in vergelijking met de jaren '70 hun marktaandeel licht teruglopen 1 . Vanaf 1982 heeft de Postbank zijn marktaandeel licht weten uit te breiden. Roparco heeft zich als nieuwkomer een vrij aanzienlijk marktaandeel weten te verwerven. De algemene spaarbanken en de coöperatief georganiseerde banken (Rabobanken) leiden een licht verlies in marktaandeel, terwijl het marktaandeel van de algemene banken exclusief Roparco vrij sterk gedaald is. De opkomst van Roparco is waarschijnlijk in lichte mate ten koste gegaan van de algemene spaarbanken en de Rabobanken en vermoedelijk in grotere mate ten koste van de algemene banken In paragraaf 6.1 komt aan de orde welke factoren aan de genoemde ontwikkelingen ten grondslag liggen. ' Bedacht zij dat een betrekkelijk geringe verschuiving in het marktaandeel op de markt voor spaargelden een relatief (ten opzichte van de totale toeneming) groot nominaal bedrag kan vertegenwoordigen ; Beursplein 5, 4e jaargang, nr. 2 1 , 1 4 november 1 986
4.3. Beleggingen in effecten Uit een Intomartenquête in opdracht van de Amsterdamse Effectenbeurs2 blijkt dat de laatste jaren meer gezinnen in effecten beleggen. In 1984 was 9,2% van de Nederlandse huishoudingen in het bezit van effecten, in 1986 was dit aandeel toegenomen tot 11,8%. Volgens deze enquête is de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, n r . 1 .
12
laatste jaren sprake van een spreiding van het effectenbezit over bredere lagen van de Nederlandse bevolking. Er is met name sprake van een toestroom van jonge effectenbezitters. Gegevens van de totale omvang van de effectenbeleggingen van gezinnen, al dan niet via beleggingsinstellingen, zijn niet beschikbaar. Wel is bekend dat particulieren in de jaren '80 in toenemende mate hebben belegd in staatsobligaties. In tabel 4 zijn gegevens opgenomen van de netto aankoop door particulieren van staatsobligaties. Gemiddeld ging het volgens schattingen van het Ministerie van Financiën in de periode 1981-1985 om een bedrag van circa 7 miljard ofwel bijna 2% van het nationale inkomen per jaar. Dit bedrag is van een gelijke orde van grootte als de gemiddelde aanwas van de bancaire spaargelden in die periode. Zoals blijkt uit tabel 4 lag het hoogtepunt in de jaren 1982, 1983 en 1984. In 1985 en 1986 nam de belangstelling van particulieren voor staatsobligaties af. Deze ontwikkeling sluit aan bij de constatering in de eerdergenoemde Intomartenquête dat na 1984 de nadruk bij particulieren wat is verschoven van belegging in obligaties naar belegging in aandelen, participatiebewijzen in beleggingsfonsen en opties 1 . Tabel 4 laat voorts zien dat vanaf 1981 2 in toenemende mate is afgelost op de uitstaande pandbrieven. De netto afgifte van bankbrieven is, met uitzondering van 1981 toen ze werden geïntroduceerd, vrij stabiel geweest 3 . Tabel 4. Netto aankoop van staatsobligaties, pandbrieven en bankbrieven door particu lieren en netto aankoop van buitenlandse effecten door de verschillende categorieën beleggers, waaronder de tussen haken geplaatste netto aankoop door particulieren; in miljarden guldens
1. Staatsobligaties 2. Netto afgifte van pandbrieven van hypotheekbanken 3. Netto afgifte van bankbrieven 4. Buitenlandse effecten - obligaties — aandelen
1981
1982
1983
1984
1985
3,5
1 1,3
7,1
8,1
4,8
1986
-0,1
-1,5
•0,8
-1.4
-1,2
-1.7
0,2
0,6
0,7
0,5
0,8
0,7
0,2 (•) 0,9 (•) 0,7 (•)
2,8 (•) 2,9 (•) - 0 , 1 (•)
2,9 (•) 2,8 (•) 0,2 (•)
2,9 (•) 4,9 (•) - 1 , 9 (•)
7,0 (2,3) 16,5 (9,2) 6,7 (3,2) 10,8 (5,2) 0,3 (- 0,9) 5,8 (4,0)
Bron: DNB en Ministerie van Financiën.
1 In 1984 had 60% van de ondervraagden obligaties in portefeuille, in 1986 was dat 50%. Voor aandelen resp aandelen en participatiebewijzen in beleggingsinstellin gen zijn deze percentages 52 en 58% resp. 4 0 en 42%. ' In 1 980 bedroeg de netto plaatsing van pandbrieven nog 1.5 mrd 3 Tot en met 1 986 was de afgifte van bankbrieven in het kader van het structuur beleid geplafonneerd 4 Particulieren zijn hier gedefinieerd als ingezetenen exclusief geldscheppende instellingen, pensioenfondsen en levensver zekeringsmaatschappijen. De categorie particulieren bevat ook beleggingsmaatschappijen en effecteninstellingen
Van de netto aankopen van buitenlandse effecten door particulieren zijn alleen voor 1985 en 1986 gegevens beschikbaar. Daarom zijn in de bovenstaande tabel ook de totale netto aankopen van buitenlandse effecten door de verschillende categorieën beleggers opgenomen. Uit de tabel blijkt dat de totale aankopen in 1985 en vooral in 1986 aanzienlijk zijn toegenomen. Zowel de aankopen van obligaties als die van aandelen zijn aanzienlijk gestegen. Aannemelijk is dat dit ook geldt voor de aankopen door particulieren 4 . Particulieren belegden, al dan niet via beleggingsinstellingen en effecteninstellingen, in 1985 en 1986 2,3 respectievelijk 9,2 miljard gulden in buitenlandse obligaties en aandelen. Vooral de toeneming van buitenlandse beleggingen in aandelen is opvallend. In 1985 verkochten gezinnen per saldo nog buitenlandse aandelen (0,9 miljard), terwijl in 1986 voor 4,0 miljard aan aandelen werden aangekocht. De toegenomen belangstelling van particulieren voor binnen- en buitenlandse effecten heeft verschillende oorzaken. Ten eerste is met name voor aandelen het herstel van het vertrouwen in de economische ontwikkeling van belang. Ten tweede zijn de beurskoersen gestegen, waardoor met name op aandelen aanzienlijke vermogenswinsten zijn gerealiseerd. De aantrekkelijkheid van obligaties werd vooral in de hand gewerkt door koersstijgingen van bestaande obligaties onder invloed van de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, n r . ^
13
dalende rente. Ten derde is er in de jaren '80 sprake van een toegenomen rentebewustheid van de spaarders (in paragraaf 6.1 wordt hierop nog teruggekomen). Daardoor zijn zij eerder geneigd de meer traditionele spaarvormen te vervangen door effectenbeleggingen, wanneer dat uit rendementsoverwegingen aantrekkelijk is. In de vierde plaats is de belangstelling voor staatsobligaties mede in de hand gewerkt door de grote financieringsbehoefte van de Staat in de periode 1981-1985. In de vijfde plaats is van belang dat de dividendvrijstelling met ingang van 1985 is verhoogd en er bovendien een verdubbeling optrad voor tweeverdieners in verband met de invoering van de Wet tweeverdieners. Voorts is gebruik van de dividendvrijstelling in vergelijking met de rentevrijstelling aantrekkelijk, omdat bij de rentevrijstelling saldering plaatsvindt met de betaalde rente. In de zesde plaats is de verminderde belangstelling voor pandbrieven vermoedelijk deels ten goede gekomen aan de naaste vermogenssubstituten. Gedacht kan worden aan andere effecten, zoals obligaties, maar ook aan spaargeld. Bij de grotere belangstelling voor buitenlandse effecten in 1985 en 1986 heeft verder in het bijzonder een rol gespeeld, dat de koers van de dollar en het Britse pond sterk is gedaald en dat er in een aantal ons omringende landen grote en aantrekkelijke aandelenemissies plaatsvonden. Daarnaast was van belang dat de lange rente in Nederland het afgelopen jaar relatief laag was. Waarschijnlijk heeft hierbij meegespeeld dat de financieringsbehoefte van het Rijk het afgelopen jaar is afgenomen 1 . 4.4. De contractuele
gezinsbesparingen
De contractuele besparingen zijn, zoals blijkt uit tabel 5, ten opzichte van 1970 zowel absoluut als in verhouding tot het nationaal inkomen sterk toegenomen. Onder meer door de uitbreiding en verbetering van het pensioenstelsel die in het verleden heeft plaatsgevonden, was er voor de pensioenfondsen lange tijd sprake van premie-overschotten. Sinds enige jaren neemt het premie-overschot bij de pensioenfondsen af, vooral onder invloed van dalende premieontvangsten. Bij de levensverzekeringsmaatschappijen houden de premies en de lasten (uitkeringen en kosten) elkaar gemiddeld ongeveer in evenwicht. Tabel 5. Contractuele besparingen; in % van het nationale inkomen 1982
1983
1984
1,2 3,5 1,8
1,9 3,7 1,9
2,2 4,0 2,0
2,2 4,1 2,0
2,0 4,2 2,0
1,6 1,8 1,1 0,7 0,0
1,7 2,3 1,6 0,7 -0,5
1,8 1,8 1,1 0,7 0,1
2,0 1,8 1,1 0,7 0,1
2,1 2,0 1,2 0,8 0,0
2,2 2,1 1,3 0,8 -0,2
5,3 8,1 5,3
6,2 9,0 5,0
6,5 9,4 4,8
6,4 9,6 4,5
6,6 10,0 4,4
6,4 9,9 4,0
6,2 9,7 3,6
1,8 2,2 2,1 0,1 2,1
2,8 2,8 2,6 0,1 2,5
4,1 2,9 2,7 0,1 2,1
4,6 3,0 2,8 0,1 1,8
5,2 3,2 3,1 0,1 1,2
5,6 3,4 3,3 0,1 1,0
5,8 3,5 3,3 0,1 0,5
6,1 3,5 3,4 0,1 0,1
5,2
7,7
7,7
7,7
8,3
8,8
8,5
8,3
1970
1975
1980
1,3 2,9 1,9
2,4 3,6 2,5
1,5 3,4 1,8
1,0 1,6 0,9 0,7 0,3
1,2 1,2 0,8 0,5 1,2
Pensioenfondsen Baten (1) premies (2) beleggingsinkomsten Lasten (3) uitkeringen (4) kosten Premie-saldo (1)-(3)-<4)
3,9 6,1 4,3
Totaal
Levensverzeker ingsmaatschappijen Baten (11 premies (2) beleggingsinkomsten Lasten (3) uitkeringen (4) kosten Premie-saldo
1981
1985
H)-<3)-(4)
Bron: CBS. ' Vergelijk M. van Nieuwerkerk, Kapitaalexnort, Als gevolg van afrondingen kan de som of Economisch Statistische Berichten, 1 5/22 het verschil van de onderdelen afwijken april 1987, nr. 3602. van het totaal.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, n r . ^
14
De daling van de premiesaldi bij pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen tezamen vanaf 1970 wordt meer dan volledig gecompenseerd door een toeneming van de beleggingsinkomsten. Deze vormen nu verreweg de belangrijkste component van de contractuele besparingen. De groei van de contractuele besparingen wordt dan ook geheel veroorzaakt door de toegenomen beleggingsinkomsten. In de derde plaats werd dit veroorzaakt door de premieoverschotten die steeds konden worden toegevoegd aan het belegd vermogen. Daarover konden weer beleggingsinkomsten worden verkregen. In de tweede plaats heeft een rol gespeeld dat het rendement op het belegd vermogen de laatste jaren relatief hoog is geweest. Er is sprake van een zekere analogie met de ontwikkeling op de markt voor spaargelden, waar de groei grotendeels voor rekening komt van de rentebijschrijving'. De sterke groei van de contractuele besparingen komt ook tot uitdrukking in het balanstotaal van de pensioenfondsen en de levensverzekeraars. Het balanstotaal van de levensverzekeringsmaatschappijen is blijkens tabel 6 sinds 1975 twee maal zo snel gegroeid als het nationale inkomen. Het balanstotaal van de pensioenfondsen is in dezelfde periode bijna drie keer zo snel gegroeid als het nationale inkomen. Tabel 6. Ontwikkeling van het balanstotaal van pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen respectievelijk van het nationale inkomen; indexcijfers (1975=100) 1970
1975
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Pensioenfondsen Levensverzekeringsmaatschappijen'
46
100
198
223
252
280
310
342
58
100
174
189
208
234
254
274
Nationaal inkomen
56
100
152
158
165
171
179
187
1
Inclusief spaarkassen.
Bron: D N B e n CBS.
Het Centraal Planbureau verwacht dat de contractuele besparingen nog tot het begin van de jaren negentig op het huidige hoge niveau zullen blijven2. Daarna zullen zij onder invloed van de vergrijzing en de daarmee samenhangende toeneming van de uitkeringen, geleidelijk enigszins gaan afnemen. Een substantiële daling wordt pas verwacht na het jaar 2030 3 . Tabel 7. Premieontvangsten van levensverzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen; in % van het nationale inkomen' 1975
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1,8
1,1
1,2
1,2
1,2
1,3
1,3
1,7 0,1
1,0 0,1
1,1 0,1
1,2 0,1
1,2 0,1
1,2 0,1
1,2 0,1
Collectief 4,8 — Ievensverzekeringsmaatschappijen 0,8 — pensioenfondsen 4,0
5,9
5,6
5,4
5,1
5,1
4,8
4,4
0,9 5,0
0,9 4,7
0,9 4,5
0,9 4,2
1,0 4,1
1,1 3,7
1,0 3,4
Totaal
7,6
6,7
6,5
6,3
6,3
6,0
5,7
1970 Individueel 1,2 — Ievensverzekeringsmaatschappijen 1,1 — spaarkassen 0,1 1
De analogie met de bancaire spaargelden gaat overigens niet helemaal op omdat in het stortingsoverschot bij banken niet de gemaakte kosten zijn inbegrepen, terwijl dat bij het premie overschot van pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen wel het geval is. 1 CPB: De Nederlandse economie op langere termijn, 1985 en CEP 1 986, waarin opgenomen De Nederlandse Economie in 1990. 3 E. A Bolthuis en W. J Vossers, Pensioenfondsen in Nederland; een modelanalyse, CPB, Occasional Paper nr. 38, 1986.
1
6,0
Als gevolg van definitieverschillen «v'ijken de premies in tabel 7 enigszins af van de premies vermeld in tabel 5.
Bron: CBS. Als gevolg van afrondingen kan de som van de onderdelen afwijken van het totaal.
Zoals eerder vermeld kunnen de contractuele gezinsbesparingen worden onderscheiden in een individueel en een collectief deel. Een cijfermatige opsplitsing van de contractuele besparingen in genoemde
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, n r . T .
15
categorieën is evenwel niet beschikbaar. Tabel 7 geeft daarom een overzicht van de betaalde premies voor levensverzekeringen en pensioenen Uit deze tabel blijkt dat de collectieve premieontvangsten gemiddeld circa vier-vijfde deel uitmaken van de totale premieontvangsten. Als wordt verondersteld dat relatief evenveel uitkeringen plaatsvinden op individuele en collectieve contracten en dat de verkregen beleggingsinkomsten ook ongeveer evenredig hierover verdeeld zijn, valt af te leiden, dat het aandeel van de collectieve contractuele besparingen in de totale contractuele besparingen eveneens in die orde van grootte zal liggen'. Een en ander vormt een aanwijzing dat de sterke groei van de contractuele besparingen grotendeels voor rekening komt van de collectieve besparingen. Uit de tabel blijkt voorts dat de premies betaald voor individuele levensverzekeringen een vrijwel constant percentage van het nationale inkomen uitmaken. De premies voor collectieve overeenkomsten bij levensverzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen samen laten sinds 1975 een geleidelijke daling zien. Een en ander illustreert nog eens dat de toeneming van de contractuele besparingen geheel is toe te schrijven aan de toeneming van de beleggingsinkomsten. 5. De feitelijke ontwikkeling van de spaarstromen in relatie tot de regelgeving rondom de oudedagsvoorziening 5.1.
Inleiding
Uit paragraaf 4 komen de volgende ontwikkelingen naar voren. - Er is een verschuiving opgetreden in de samenstelling van de gezinsbesparingen. De vrije besparingen zijn afgenomen en de contractuele besparingen zijn toegenomen. - Ook de samenstelling van de vrije besparingen is gewijzigd. De aanwas van spaargelden bij banken is vanaf 1982 sterk afgenomen. Er is sprake van een toenemende voorkeur voor beleggingen in effecten. - De toeneming van de contractuele besparingen is vermoedelijk geheel toe te schrijven aan de toeneming van de beleggingsinkomsten. De rechtstreekse spaarstroom van gezinnen naar pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen (het premie-overschot) is afgenomen. - De collectieve contractuele besparingen vormen verreweg het grootste deel van de totale contractuele besparingen. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt in het bijzonder ingegaan op de vraag in hoeverre de genoemde ontwikkelingen kunnen worden teruggevoerd op het geheel van regelgeving rondom de oudedagsvoorziening. Voorts wordt ingegaan op andere verklarende factoren. 5.2. De invloed van het
' Uit gegevens van de Verzekeringskamer, voor het eerst beschikbaar over 1985, blijkt dat de verdeling van de uitkeringen over individuele en collectieve contracten ongeveer overeenkomt met de verdeling van de premies. Ten aanzien van de kosten en de beleggingsinkomsten is de verdeling niet aan te geven.
pensioenstelsel
Het overwegend collectieve en daarmee verplichte karakter van het stelsel van aanvullende pensioenregelingen in Nederland heeft een omvangrijke stroom gezinsbesparingen naar pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen tot gevolg gehad. Wanneer een dergelijke pensioenregeling is ondergebracht bij een van deze instellingen, is het immers het voorschrift dat leidt tot premie-inleg en niet de commerciële aantrekkelijkheid. Voor levensverzekeraars gaat het bovenstaande alleen op voor collectieve pensioencontracten. Voor individuele levensverzekeringen, die bij hen zijn afgesloten, geldt dat niet, aangezien hierbij een keuzevrijheid bestaat voor de verzekerden. Daardoor is sprake van een commerciële randvoorwaarde. In de levensverzekeringenmarkt is de onderlinge concurrentie zodanig, dat het niet doorgeven van «overwinsten» («winst» op sterfte, kosten en rente) aan de deelnemers en polishouders leidt tot ondergraving van de concurrentiepositie. Wat betreft levensverzekeringen is de situatie dus min of meer vergelijkbaar met die van de banken en de beleggingsinstellingen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, n r . 1 _
16
1 Empirisch onderzoek heeft echter nog geen eenduidig antwoord verschaft op de vraag over de samenhang tussen de contrac tuele besparingen en de vrije gezinsbesparingen. In een overzichtsartikel kwam Ahmed Jafari Samimi recentelijk tot de conclusie dat «the effect of pension saving and social security on private saving is still an open empirical issue» (Ahmed Jafari, Samimi, Social security and private savings. Public Finance, 1984, no 2); Van Straaten stelde in een recente studie dat het nog te vroeg is om thans een uitspraak te doen over de vraag in hoeverre de terugval van de vrije besparingen van gezinnen mede is veroorzaakt door de recente groei van besparingen bij pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen, omdat bij deze instellingen hogere inkomsten uit beleggingen een zeer belangrijke rol hebben gespeeld (Van Straaten, De passieffinanciering van het bankwezen, preadvies NIBE jaardag, 1985, blz. 68) Gewezen zij ook op het in de literatuur genoemde z.g. «recognition effect» van Katona, inhoudend dat gezinnen bij de invoering of uitbreiding van pensioenregelin gen herinnerd worden aan de noodzaak tot sparen Zij voeren dan hun vrije besparingen juist op.
Het collectieve karakter van de pensioenregelingen heeft niet geleid tot een toeneming van de rechtstreekse stroom besparingen tussen gezinnen en de pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen tezamen. Uit tabel 4 bleek, dat het premiesaldo van de pensioenfondsen ten opzichte van 1970 sterk is afgenomen. Wat betreft de levensverzekeringsmaatschappijen is het op basis van het beschikbare cijfermateriaal uit de tabellen 5 en 7 niet mogelijk een onderscheid te maken tussen het premiesaldo op collectieve pensioencontracten en dat op individuele levensverzekeringen. De betaalde premies op collectieve pensioencontracten bij levensverzekeringsmaatschappijen zijn echter licht gestegen van 0,8% in 1970 tot 1,0% van het nationale inkomen in 1985. De uitkeringen in totaliteit zijn in dezelfde periode met 0,5%-punt toegenomen. Daaruit mag worden afgeleid dat ook bij levensverzekeringsmaatschappijen het premiesaldo op collectieve pensioencontracten zal zijn gedaald. De verschuiving binnen de gezinsbesparingen in de richting van de collectieve pensioenbesparingen moet worden toegeschreven aan een sterke stijging van de beleggingsinkomsten van de pensioenfondsen en de levensverzekeringsmaatschappijen. Deze opbrengsten worden als besparingen statistisch toegerekend aan gezinnen. Deze toeneming van de beleggingsopbrengsten houdt verband met het vigerende op kapitaaldekking gebaseerde pensioenstelsel. In samenhang daarmee was sprake van vermogensaccumulatie bij de pensioenfondsen en in mindere mate bij de levensverzekeringsmaatschappijen. Dit had een geleidelijke verandering in de route van de aan de gezinnen toegerekende besparingen tot gevolg, met een sterk toegenomen nadruk op de beleggingsopbrengsten. Deze stroom van middelen loopt rechtstreeks van de pensioenfondsen en de levensverzekeringsmaatschappijen naar de kapitaalvragers, waaronder de overheid, en weer terug naar deze instellingen zonder tussenkomst van de gezinnen. Het is aannemelijk dat de verbetering van de collectieve pensioenvoorzieningen in de afgelopen decennia en de daarmee samenhangende sterke groei van de contractuele besparingen, de omvang van de vrije besparingen (en daarmee van de bancaire spaargelden) negatief heeft beïnvloed. De stabilisatie van de totale gezinsbesparingen op zo'n 10 a 11 % van het nationale inkomen wijst op een verdringing van de vrije besparingen door de contractuele besparingen'. Opmerkelijk is dat de vrije gezinsbesparingen vanaf 1975 een vrij abrupte terugval vertoonden en daarna vrij stabiel zijn. De bancaire spaargelden nemen pas af vanaf 1982. Dat wijst erop dat naast algemene factoren ook specifieke factoren een rol spelen bij de verklaring van de verminderde groei van de bancaire spaargelden. 5.3. De invloed van de fiscale behandeling van de verschillende
produkten
In paragraaf 2.2 is reeds geconstateerd dat bancaire spaarvormen en effecten soms tot op zekere hoogte als substituten kunnen fungeren voor bepaalde levensverzekeringsprodukten. De vraag rijst of de verminderde groei van de bancaire spaargelden verklaard kan worden door een verschuiving in de richting van levensverzekeringen. De premiebetalingen op individuele levensverzekeringen zijn al jaren vrij stabiel, om en nabij een niveau van 1,2% van het nationale inkomen. Deze verzekeringsprodukten zijn derhalve geen significant grotere zuigkracht gaan uitoefenen op de markt voor bancaire spaargelden. Overigens heeft de teruggang van de vrije besparingen vanaf de 2e helft van de jaren '70 en de halvering van de groei van de bancaire spaargelden vanaf 1982 zich voorgedaan onder een in principe ongewijzigd fiscaal regime. Een en ander duidt er op dat de fiscale behandeling van levensverzekeringen geen belangrijke rol kan hebben gespeeld bij de verminderde groei van de bancaire spaargelden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, nr 1
17
Uit het bovenstaande mag echter niet worden afgeleid dat het fiscale regime niet van invloed zou zijn op de keuze tussen enerzijds spaarvormen van banken en anderzijds levensprodukten van levensverzekeringsmaatschappijen. Voor vergelijkbare produkten kunnen fiscale factoren van invloed zijn. Van vergelijkbare prodkten zal met name sprake zijn, wanneer het spaarelement in de verzekeringscontracten van zo overwegende betekenis is, dat het voordeel van uitstel van belastingheffing in geval van een lijfrente dan wel de vrijstelling van belastingheffing van de rentecomponent in geval van een kapitaalverzekering opweegt tegen de extra kosten van het verzekeringselement in de levensverzekering. De laatste jaren zijn de grenzen tussen bancaire spaarprodukten en levensverzekeringen minder scherp geworden dan voorheen. Dat wordt geïllustreerd door een toegenomen aanbod van produkten met zowel spaar- als verzekeringselementen. Op beperkte schaal kan deze grensvervaging bijgedragen hebben aan de verminderde groei van het bancaire spaargelden. Bij collectieve pensioenen, ondergebracht bij pensioenfondsen of levensverzekeringsmaatschappijen, is er geen substitutiemogelijkheid met bancaire spaarvormen, omdat er in de regel geen keuzevrijheid bestaat voor de individuele werknemer ten aanzien van de deelneming in de collectieve pensioenregeling. Denkbaar is dat het fiscale regime voor pensioenfondsen een rol gespeeld heeft, zij het indirect, bij de groei van de collectieve contractuele besparingen. Voor deze instellingen geldt een vrijstelling van de vennootschapsbelasting. Achtergrond van deze vrijstelling is, dat het hier gaat om activiteiten die normaliter niet tot het behalen van winst - ten hoogste van tijdelijke aard die dan niet ten goede komt aan de onderneming maar aan de pensioengerechtigde ~ zullen leiden. Een aantal pensioenfondsen heeft echter in het verleden meer vermogen opgebouwd dan nodig is om te kunnen voldoen aan hun verplichtingen. Dit heeft tot extra beleggingsinkomsten en daarmee tot additionele collectieve contractuele besparingen geleid. Overigens zij opgemerkt dat aan de Tweede Kamer is gemeld dat de regering komt met een brede herwaardering van het regime van de lijfrentepremie-aftrek en wat daarmee samenhangt. De voorstellen in dat kader zullen aan het eind van het tweede kwartaal 1987 in een voorontwerp van wet worden toegezonden aan de Ministerraad. Daarin wordt ook aandacht besteed aan het fiscale regime voor verzekeringsmaatschappijen en pensioenfondsen. 5.4. Andere oorzaken voor de verminderde groei van de bancaire spaargeiden. Naast de groei van de collectieve besparingen en de grensvervaging tussen bancaire besparingen en levensverzekeringen hebben ook andere factoren een rol gespeeld bij de verminderde groei van de bancaire besparingen vanaf 1982. In de eerste plaats deed zich, zoals eerder aangegeven, in de afgelopen jaren een verschuiving voor van het banksparen door gezinnen naar belegging in effecten, waaronder staatsobligaties. Daarnaast belegden particulieren de laatste jaren in toenemende mate in buitenlandse effecten. In de tweede plaats is van belang dat de monetaire ontwikkeling het in 1982 niet langer nodig maakte de directie kredietrestrictie te handhaven. In de jaren ' 7 7 - ' 8 1 , toen deze restrictie van kracht was, hadden de banken meer behoefte aan lange middelen (waaronder spaargelden) en boden zij scherpere tarieven, aangezien zij gedwongen waren hun netto geldscheppend bedrijf te beperken door de toeneming van hun kredietverlening voor een groter deel dan voorheen te financieren met lange middelen. Mede daardoor bevonden de vrije gezinsbesparingen via banken zich in die jaren op een aanzienlijk hoger niveau. In de derde
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, nr. 1
18
plaats heeft meegespeeld het toegenomen liquiditeitsbezit. Zo zijn in de tweede helft van 1982 en 1983 spaartegoeden omgezet in liquiditeiten. Het liquiditeitsbezit van gezinnen, verenigingen en stichtingen is in 1983 sterk gestegen (met 2,3 mrd). Na een afneming in 1984 (met 1,1 mrd) doet zich in 1985 en 1986 weer een sterke toeneming voor van de aangehouden liquiditeiten van eerdergenoemde categorieën (in 1985 met 2,2 mrd; in 1986 met 5,1 mrd). In de vierde plaats spelen mogelijk zwart-geld-motieven een rol. Vooral de sterke groei in de omloop van f 1000-biljetten in de afgelopen jaren wijst daarop. Maakten deze bankbiljetten in 1980 ruim 29% uit van de totale circulatie, in 1986 was dat bijna 42%. Hoewel geen inzicht bestaat in de omvang, is het voorts aannemelijk dat een aantal belastingplichtigen spaargelden bij buitenlandse banken plaats om deze te onttrekken aan het oog van de fiscus. 6. De betekenis van de bancaire spaargelden voor de financiering van de banken De algemene banken, maar in het bijzonder de Rabo banken en de spaarbanken (waaronder de voormalige RPS), zijn traditioneel voor het aantrekken van lange middelen in belangrijke mate aangewezen op de spaarmarkt. Daarbij dient bedacht te worden dat spaargelden in vergelijking met andere vormen van lange funding (bij voorbeeld een rechtstreeks beroep op de kapitaalmarkt) relatief goedkoop zijn. In paragraaf 4.2 is geconstateerd dat de markt voor spaargelden vanaf 1982 minder snel groeit. Dit verminderde aanbod van relatief goedkope lange middelen doet zich voor de banken vooral gevoelen wegens de concurrentie aan de uitzettingenzijde (woninghypotheken), met andere woorden, door de concurrentie met pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen die wel beschikken over deze lange middelen. Van de zijde van het bankwezen wordt de verminderde groei van de bancaire besparingen, zoals gezegd, vooral toegeschreven aan de wijze waarop de oudedagsvoorziening fiscaal in Nederland is geregeld. Een en ander is aanleiding om de ontwikkelingen op de markt voor spaargelden vanaf 1 970 nader aan de orde te stellen. Vervolgens wordt ingegaan op de gevolgen voor de financiering van de banken. 6.1.
Ontwikkelingen
In de eerste plaats zijn de verhoudingen op de spaarmarkt gewijzigd. Zoals in paragraaf 4 werd vermeld is het marktaandeel van de algemene banken in de jaren '70 sterk toegenomen, vooral ten koste van het aandeel van de spaarbanken en de Postbank (voorheen RPS). De coöpe ratieve banken zagen hun aandeel zeer licht teruglopen. In de meest recente jaren zijn de marktaandelen van de Postbank, algemene spaarbanken en de coöperatieve banken vrij stabiel. Het aandeel van Roparco is flink toegenomen, hetgeen vooral ten koste is gegaan van de algemene banken. De verandering in de verhoudingen op de spaarmarkt kan niet los worden gezien van de branchevervaging die zich voortzette in de jaren '70. Zo is het onderscheid in marktdichtheid, dat voorheen bestond, tussen enerzijds spaarbanken en anderzijds algemene banken vervaagd. De Rabo-banken nemen daarbij van oudsher een middenpositie in. In de tweede plaats heeft zich ook met betrekking tot de hoogste van de op spaargelden te vergoeden rente in de afgelopen jaren een ingrijpende verandering voorgedaan. De ontwikkeling van de rentestand in die jaren heeft ertoe geleid dat spaarders in het algemeen rentebewuster zijn geworden. Daarnaast hebben de algemene banken in de slag om spaargelden een grotere verscheidenheid aan spaarvormen, ook voor betrekkelijk kleine bedragen, geïntroduceerd. Daarbij konden spaarbanken niet achterblijven. De flexibiliteit van de spaarbanken op dit punt was echter
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1 987, 1 9 982, n r . X
19
geringer in verband met de aard van hun beleggingen. Het overgrote deel van de aan hen toevertrouwde middelen was belegd in obligaties en leningen met een middellange of lange looptijd. Al deze uitzettingen waren vastrentend. Voorts vloeiden (inmiddels opgeheven) beperkingen ten aanzien van hun beleggingsbeleid voort uit de fiscale wetgeving (de spaarbankvrijstelling ingevolge artikel 12 van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (Stb. 469)) en uit de op de Wet toezicht kredietwezen (Stb. 1978, 255) gebaseerde richtlijnen van De Nederlandsche Bank. De grotere rentebewustheid en de invoering van nieuwe spaarvormen voor relatief geringe bedragen hebben mede geleid tot niet onbelangrijke verschuivingen van de ene spaarvorm naar de andere. Die verschuivingen hebben zich ook voorgedaan bij spaarders met een bescheiden spaarsaldo, welke categorie men van oudsher aantreft bij de spaarbanken. Bovenstaande factoren hebben ertoe geleid dat zowel het aantrekken van als het vasthouden van spaargeld voor de (spaar)banken relatief duurder is geworden. Een derde ontwikkeling die mede in samenhang met het voorgaande moet worden gezien, is de opkomst van de «direct banken», waarbij moderne communicatiemiddelen het ontbreken van een groot kantorennet ondervangen. Gemeenschappelijk kenmerk van bovenstaande tendenzen is, dat ze de grotere concurrentie op de markt van spaargelden weergeven. Daarnaast is de onderlinge concurrentie op deze markt verder vergroot, doordat de groei van spaargelden de laatste jaren is afgenomen. 6.2. De gevolgen voor de financiering van de banken Bovenstaande ontwikkelingen blijven niet zonder gevolgen voor de lange financiering van banken. Door de accumulatie van vermogen bij pensioenfondsen en in mindere mate bij levensverzekeringsmaatschappijen, die de afgelopen decennia heeft plaatsgevonden, en meer recent de toegenomen voorkeur van gezinnen voor rechtstreekse beleggingen op de kapitaalmarkt, is sprake van een «verlegging» van de spaarstromen van gezinnen. Dit betekent dat ook de rol van de verschillende groepen financiële instellingen met betrekking tot de kanalisatie van de gezinsbesparingen zich wijzigt. Met name geldt dit voor de banken, die worden geconfronteerd met een verminderde groei van de spaargelden. Zij zullen genoodzaakt zijn in te spelen op de veranderde samenstelling van de gezinsbesparingen door concurrerende spaarvormen aan te bieden en door andere activiteiten verder te ontwikkelingen. Dat laatste behoeft evenwel niet te betekenen dat hun rol op de kapitaalmarkt minder belangrijk gaat worden. Gezien de omvang van de geldstromen die pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen op de kapitaalmarkt aanbieden, lijkt een bemiddelende rol voor de banken tussen deze instellingen en het bedrijfsleven, meer dan thans het geval is, voor de hand liggen. Dit kan doordat zij middelen via hun balans doorsluizen naar het bedrijfsleven, het kan ook door bemiddeling buiten de balans om. De banken beschikken op het terrein van kredietverlening immers over een uitgebreide expertise, niet alleen voor zichzelf, maar ook voor de institutionele belegers. Daardoor zal bij de banken een grotere nadruk komen te liggen op provisie-inkomsten. Voorzover gezinnen rechtstreeks beleggen in staatsschuld en andere effecten, spelen banken eveneens een belangrijke intermediaire rol, die niet zozeer in rente-inkomsten, maar vooral in provisie-inkomsten tot uitdrukking komt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 982, n r . ^
20