Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1993-1994
23539
Waarborgfonds voor de volksgezondheid
Nr. 1
BRIEF VAIM DE STAATSSECRETARIS VAN WELZIJN, VOLKSGE– ZONDHEID EN CULTUUR Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Rijswijk, 3 december 1993 In het Financieel Overzicht Zorg 1994 is aangegeven dat de financiering van investeringen in de gezondheidszorg enigszins stroever verloopt dan in het verleden. Naar verwachting zal deze ontwikkeling zich in de toekomst versterken. Dit heeft een aantal oorzaken waaronder het toegenomen risico voor de financiers, gecombineerd met de beperkte solvabiliteit van de sector. Gelet op de wenselijkheid ook op langere termijn de sector financierbaar te houden is naar een oplossing gezocht. Naar de mening van het kabinet biedt een waarborgfonds een adequate oplossing voor de gesignaleerde problemen. De door het kabinet voorgestane aanpak is uitgewerkt in bijgevoegde notitie. De Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, H. J. Simons
S-EMG S-IMG S-GV 316076F ISSN0921 -7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1993
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
EEN WAARBORGFONDS VOOR DE VOLKSGEZONDHEID 1. Inleiding Bouwactiviteiten van instellingen in de gezondheidszorg worden door de instellingen zelf gefinancierd. Daartoe lenen zij geld bij banken en institutionele beleggers. Met deze investeringen is veel geld gemoeid. Per jaar gaat het om ruim f 2 mld. Ook bij de rente en aflossing gaat het om grote bedragen. In 1991 ging het om ruim f 3 mld. Meer dan de helft daarvan had betrekking op betaalde rente. Ondanks de grote omvang liep de financiering van investeringen in het verleden redelijk. Op dit moment zijn er echter tekenen dat het proces wat stroever gaat verlopen. Enerzijds door het strakkere financiële beleid van de overheid, ander– zijds doordat is gebleken dat - ondanks alle regelgeving - het toch mogelijk is dat instellingen failliet kunnen gaan. Banken beginnen zich kritischer op te stellen en de verwachting is dat door de beoogde veranderingen de banken nog kritischer zullen worden. Daardoor kan de financiering van investeringen in gevaar komen en kunnen de kosten oplopen als gevolg van hogere rente. In deze notitie wordt aangegeven welke oplossing het Kabinet voor ogen staat voor genoemde problematiek. De notitie is als volgt opgebouwd. In paragraaf 2 wordt ingegaan op de achtergrond van de problematiek waarna in paragraaf 3 wordt nagelopen aan welke randvoorwaarden oplossingen moeten voldoen. In paragraaf 4 worden vervolgens verschil– lende oplossingsrichtingen besproken. Naar de mening van het kabinet biedt een Waarborgfonds de beste garantie voor een adequate oplossing voor de geschetste problemen. Deze optie wordt in paragraaf 5 nader uitgewerkt. Tot slot komt in paragraaf 6 het vervolgtraject aan de orde. 2. Wat is het probleem? Verleden In het verleden werden leningen, afgesloten door instellingen voor de gezondheidszorg, gegarandeerd door de overheid. Daarbij bestond een historisch gegroeid onderscheid - niet nauwkeurig afgebakend –tussen borgstelling door verschillende overheden, het zgn. «pluriforme garantie– beleid». Dit beleid hield in dat het rijk de financiering van ziekenhuizen en landelijke voorzieningen garandeerde, de provincies garanties verstrekte aan psychiatrische ziekenhuizen en zwakzinnigeninrichtingen en de gemeenten borg stonden voor leningen t.b.v. verpleeghuizen. Dit pluriforme garantiebeleid is evenwel in de 80-er jaren afgeschaft. De lagere overheden stopten als eerste met het afgeven van garanties, het rijkvolgdein 1989. Inmiddels staat in totaal nog een bedrag van rond de f 10 a f 11 mld aan garanties uit, waarvan ongeveer f 5 mld door het rijk is gegarandeerd. De exacte omvang van de garanties bij de lagere overheden is niet bekend. De verminderde bereidheid van lagere overheden om garanties te verlenen vloeide voort uit een aantal overwegingen. Een van de belang– rijkste overwegingen die hierbij speelde was dat de beslissings– bevoegdheid van lagere overheden verminderde. Voor de invoering van de AWBZ (en later de WZV) hadden provincies en gemeenten meer zeggenschap over «hun» voorziening.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
Na de invoering van de AWBZ hadden de lagere overheden alleen nog indirecte bemoeienis. Gegeven deze ontwikkeling meenden zij dat het rijk dan ook de garantieverlening moest overnemen en stopten de lagere overheden in de 80- er jaren met het afgeven van garanties. Het rijk is in 1989 gestopt met het afgeven van garanties. Mede in het licht van het rapport «Dekker» werd het van belang geacht dat er een meer bedrijfsmatige toets op de leningen kwam. Daarnaast gold - ook voor de garanties - het uitgangspunt dat, daar waar mogelijk, de financiële risico's van het rijk terug moesten worden teruggedrongen. Het aflopende pluriforme garantiebeleid bracht meer risico voor de financiers metzich mee. Daardoorzijn de institutionele beleggers (zoals pensioenfondsen) uit de gezondheidsmarkt gestapt. Enerzijds om statutaire redenen (geen risicodragende beleggingen), anderzijds vanwege problemen rond het moeten beoordelen van individuele instellingen op bedrijfseconomische aspecten. Het hierdoor ontstane forse gat op de markt is de afgelopen jaren (aanvankelijk schoorvoetend) opgevuld door de banken. De financieringskosten van zorginstellingen zijn hierdoor geleidelijk omhoog gegaan. Dit komt o.a. vanwege het feit dat banken bij niet-gegarandeerde leningen aan hogere solvabiliteitseisen van De Nederlandsche Bank dienen te voldoen. In het algemeen lagen de bancaire tarieven 130 a 150 basispunt en boven staat-openbaar, waarvan een deel als vergoeding dient voor de kosten van het solvabiliteitbeslag. Heden Ondanks de grote omvang van de investeringen liep de financiering in het verleden redelijk. Voor de financiers was er in feite ook maar een beperkt risico. De bestaande regelgeving bood de banken –ook zonder rijksgarantie - vrij veel zekerheden. De contracteerplicht legt aan zorgverzekeraars en ziekenfondsen een gedwongen winkelnering op bij alle erkende zorginstellingen, terwijl de financieringskosten van WZV– beslissingen geheel vergoed worden via nacalculatie in de WTG-tarieven. Zoals gezegd zijn er echter tekenen dat het proces stroever gaat verlopen. Eén van de oorzaken is door het striktere financiële beleid van de overheid zoals bijvoorbeeld de budgettering van de instellingen. Daarnaast geldt dat is gebleken dat - ondanks alle regelgeving - het toch mogelijk is dat instellingen failliet kunnen gaan. De banken realiseren zich dat de tijden veranderen en dat heeft gevolgen voor de financiering. Op dit moment blijkt al dat het voor de voorzieningen waarvoor in het kader van de modernisering de contracteerplicht wordt afgeschaft (revalidatie) buitengewoon lastig is om de financiering rond te krijgen. Ook verpleeg– huizen, zwakzinnigeninrichtingen en ziekenhuizen worden voor het eerst geconfronteerd met probleem en rond het aantrekken van leningen. Recente regelgeving, gericht op het meer zelf verantwoordelijk maken van de instellingen, maken banken «kopschuw» (b.v. het in de instellings– budgetten opnemen van de middelen voor instandhouding, daardoor vervalt de 100% nacalculatie). Banken worden dan ook kritischer. Het is voor banken aantrekkelijk om de financieel solide instellingen te finan– cieren. De financiering van zwakkere instellingen ontmoet evenwel problemen. Daarbij zij opgemerkt dat deze reacties uit de financieringswereld niet geheel onverwacht of onredelijk zijn. Sterker: het feit dat banken kritisch staan tegenover instellingen die leningen willen sluiten is bewust beleid van de overheid en als zodanig ook beoogd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
Financieringssituatie op dit moment Navraag bij verschillende banken en zorginstellingen leverde op dat banken momenteel - dat is dus bij volledige nacalculatie van de rente– kosten - nu reeds als eis een solvabiliteit (in de vorm van eigen vermogen) van rond de 3 a 5% van het instellingsbudget hanteren bij aanvragen voor leningen. Tevens dient de financiering plaats te vinden tegen verhypothecering respectievelijk verpanding van vaste en vlottende activa. Verwacht wordt dat instellingen zonder eigen vermogen geleidelijk problemen krijgen om de financiering rond te krijgen. Bovendien vindt de financiering tegen relatief hoge kosten plaats. De minder kapitaalkrachtige instellingen kunnen daarbij alleen bij de huisbankierterecht; de onder– handse kapitaalmarkt is voor hen afgesloten. Dit niettegenstaande het feit dat de rentekosten van opgenomen leningen nog volledig nacalculeerbaar zijn. Uit het overleg met de financiers is gebleken dat de kapitaalmarkt op dit moment vrij ruim is. Indien de economie aantrekt is een stijging van de kredietvraag van het bedrijfsleven met ± 20% niet onwaarschijnlijk. In die situatie wordt de gezondheidszorg, met de daarbij behorende risico's, lange leningperiodes en lage solvabiliteit, als minder aantrekkelijk beoordeeld. Toekomst Het kabinetsbeleid is er op gericht om meer verantwoordelijkheid bij het veld te leggen. Thans geldt dat de kosten die zijn verbonden aan een negatief exploitatieresultaat (rekening courant), volledig worden vergoed via het systeem van nacalculatie. Dit betekent dus ook dat bijvoorbeeld slecht management, met als gevolg financiering van tekorten, leidt tot tariefsverhogingen. Het beleid moet er op gericht zijn dat instellingen zelf de eigen problemen oplossen. Het kabinet is dan ook voornemens de vergoeding van rekening-courant krediet strikt aan banden te leggen. Daarnaast is het voornemen om instellingen zelf verantwoordelijk te maken voor alle instandhoudingsinvesteringen en de daarmee samenhan– gende kosten normatief te vergoeden via het instellingsbudget (advies– aanvragen aan College voor ziekenhuisvoorzieningen en Centraal Orgaan Tarieven Gezondheidszorg d.d. 17-9-1993). Deze voorbeelden van de voorgenomen vergroting van de verantwoor– delijkheid van de instellingen zullen ertoe bijdragen dat de financiers steeds meer op de soliditeit van individuele instellingen gaan letten. Bij de financiering gaat het niet alleen om de beschikbaarheid van middelen en de hoogte van de rente, maar ook om de vermogenspositie van instel– lingen. Die is op dit moment laag, een groot aantal instellingen heeft geen, of zelfs een negatief eigen vermogen. Voor de financiers geeft dat extra risico en - zoals eerder aangegeven - banken beginnen dan ook nu al eisen te stellen op dit terrein. Indien de solvabiliteit van de instellingen volgens marktnormen moet worden beoordeeld, zal een solvabiliteit van minimaal 20 a 30% wenselijk zijn. Een voorzichtige schatting leert dat minstens f 4 a f 7 mld nodig is om dit uitgangspunt te bereiken. De conclusie is dat hoewel thans nog geen onoverkomelijke problemen bestaan met de financiering, geleidelijk aan de te beperkte solvabiliteit van instellingen een belemmering kan gaan vormen. Grotere verantwoor–
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
delijkheid voor de sector zonder een voorziening in de sfeer van de solvabiliteit leidt (zeker op termijn) tot problemen in de financiering en in de (rente)kosten. Rltlco't Kort samengevat komt het bovenstaande op de volgende 3 risico's neer in de huidige en toekomstige situatie: a: de solvabiliteit Er ontstaan geleidelijk problemen met de beperkte solvabiliteit van de sector. Dat probleem gaat meer knellen naarmate meer verantwoorde– lijkheid - en dus ook meer risico - bij de instellingen zelf wordt gelegd. De kosten van het op een enigszins redelijk peil (marktnormen) brengen van de solvabiliteit zijn hoog (f 4 a f 7 mld); b: de financiering Instellingen zijn voor de financiering van investeringen voliedig aangewezen op banken. De banken beginnen zich echterte realiseren dat de oude tijden van volstrekte zekerheid niet meer terug komen en beginnen zwaardere (en daardoor duurdere) eisen aan instellingen te stellen (zie punt a). De markt wordt voor hen gewoon minder aantrekkelijk. Zeker wanneer de conjunctuur aantrekt - en er dus voldoende alternatieven voor banken voorhanden zijn –zullen de minder krachtige instellingen problemen krijgen om hun financiering rond te krijgen; c: de rentekosten Veranderingen geven minder zekerheden. Dat vertaalt zich in extra rentekosten. Omdat het in deze sector om miljarden gaat, heeft een kleine verhoging van de rente een groot effect op de kosten. Kortom, reeds de huidige regelgeving geeft de financiers minder zekerheden dan vroeger. Dit maakt de financiering van investeringen moeilijker en duurder. Er moet dan ook een oplossing worden gevonden die er voor zorgt dat de financiering van instellingen wordt zekergesteld tegen aanvaardbare kosten. Ook in tijden van verandering. Daarbij gaat het financieel gesproken vanuit het oogpunt van de overheid/burger om: - het voorkomen dat in de komende jaren geleidelijk aan uit overwegend collectieve middelen f 4 a f 7 mld moet worden vrijgemaakt om de vermogenspositie van instellingen te versterken; - het beperken van een stijging van de relatieve rentekosten en indien mogelijk het bereiken van een daling ervan; - het bijdragen aan de verbetering van kwaliteit van het instellings– management vanuit een financieel oogpunt; de in dit opzicht beoogde effecten van het intrekken van de garantieregeling moeten behouden blijven. 3. Uitgangspunten Het belangrijkste doel van een oplossing is het zekerstellen van de financiering van de zorgsector tegen aanvaardbare kosten. Dit heeft o.a . als consequentie dat de oplossing interessant moet zijn voor de finan– ciers. Daarbij is het wenselijk dat de institutionele beleggers (IB's) weer als financier willen optreden. Dat zou in meerdere opzichten de markt
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
aanzienlijk verruimen. Indien de financiers daarbij weinig of geen risico lopen zal dit tevens tot gevolg hebben dat de rente relatief laag zal zijn. Wanneer de IB's weer gaan meedoen kan dit een aanvullend neerwaarts effect op de rente hebben. Verder is het noodzakelijk dat de voorstellen worden geaccepteerd door de diverse betrokkenen. Het is van belang dat zij niet alleen aantrekkelijk zijn voor de financiers, maar ook voor de instellingen. Zonder voldoende draagvlak (deelname) zijn voorstellen gedoemd te mislukken. 4. Oplossingen De afgelopen periode zijn verschillende oplossingen aangedragen door betrokkenen uit het veld. De meest genoemde varianten zijn: - het opnieuw invoeren van overheidgaranties; - varianten waarbij de vergoeding van de kapitaallasten via de centrale kas loopt; - varianten rond een waarborgfonds. De oplossing van het weer invoeren van overheidsgaranties doet geen recht aan eerdere besluitvorming en staat bovendien haaks op het beleid om de instellingen meer zelfstandige bevoegdheden te geven. Het terugdraaien van de klok zou inhouden dat alle risico's (weer) bij de overheid komen te liggen. Dat zou dan weer als logische consequentie hebben dat de overheid zelf volledig de touwtjes in handen moet (blijven) houden om te voorkomen dat risico's worden afgewenteld. Indien de vergoeding plaatsvindt via de centrale kas heeft dit als voorwaarde dat er een centrale sturing blijft, gericht op een verantwoorde allocatie van de geldstroom. Voorstanders van dit model zijn van mening dat hiermee het totale investeringsvolume beter kan worden beheerst en dat de eerder omschreven ontwikkelingen rond de rentestijging en kapitaalschaarste zich niet of in sterk verminderde mate zullen voordoen. Zoals eerder is aangegeven biedt deze oplossing echter weinig soelaas voor de huidige problemen. Immers, ook nu is er sprake van centrale regelgeving. Het beleid is er juist op gericht om instellingen zelf meer bevoegdheden te geven. Daarnaast geldt dat vergoeding van kapitaal– lasten ook geen oplossing biedt voor deconfitures. Ook onder een dergelijk systeem blijven maatregelen nodig. In feite betekent dit dat toch weer een vorm van overheidsgaranties. Voorstellen in deze richting moeten dan ook van de hand worden gewezen omdat ze de doelma– tigheid in het veld van de gezondheidszorg en de versterking van het zelfregulerend vermogen op geen enkele wijze stimuleren. Zij brengen op alle terreinen een omvangrijke overheidsbemoeienis met zich mee. Bovengenoemde bezwaren kleven niet aan een waarborgfonds. Dat is een onderling fonds van de aanbieders die daarmee gezamenlijk de risico's afdekken. Het waarborgfonds staat borg voor de betaling van leningen die door de aangesloten instellingen zijn afgesloten. Door een bundeling van krachten ontstaat een zekerheidsconstructie die - mits voldoende kredietwaardig - voldoende vertrouwen aan de financiers kan bieden. 5. Waarborgfonds Reeds geruime tijd klinkt van verschillende kanten de roep om een waarborgfonds. De Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en het Landelijk Overleg van Bureaus van Provinciale Raden voor de Volksgezondheid (LOB) zijn zelfs met concrete voorstellen gekomen. Ook in gesprekken met
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
financiers is de optie van een waarborgfonds besproken. Een en ander heeft geleid tot het onderstaand voorstel. Vormgeving Waarborgfonds Zoals aangegeven zijn er verschillende voorstellen rond een waarborg– fonds gedaan. Daarbij kan worden geconstateerd dat consensus bestaat over de wenselijkheid van een dergelijk fonds. De verschillen van inzicht hebben met name betrekking op de (mate van) betrokkenheid van de overheid. Bij het waarborgfonds (WBF) gaat het om een onderling fonds van aanbieders die daarmee gezamenlijk de risico's afdekken. Indien een instelling een lening afsluit kan zij deze lening –tegen een vergoeding laten borgen door het fonds. De financier heeft daardoor de zekerheid dat de lening altijd kan worden terugbetaald, ook indien de betrokken instelling in problemen komt. In principe staat het open voor alle instellingen die in overwegende mate via de (volksgezondheids) premies worden betaald. Toetreding geschiedt op basis van vrijwilligheid. Daar staat tegenover dat de beheerders van het fonds eisen zullen stellen bij een aanvraag voor borging. Hierbij wordt met name gedacht aan de solvabiliteit van de instelling, de marktpositie en de kwaliteit van het management. De voeding van het fonds loopt via een initiële storting uit het fonds AFBZ, een zogenoemd «disagio» op de af te sluiten leningen, een jaarlijkse premie van instellingen en de verplichting van instellingen om in geval dat de reserves van het fonds door een bepaalde grens zakken het fonds financieel te hulp te schieten. Een dergelijke verplichting wordt ook wel «obligo» genoemd. Zowel het disagio als de jaarlijkse premie worden afhankelijk gesteld van de risicogroep van de instelling. Het WBF volgt hiertoe nauwgezet de financiële ontwikkeling van de geborgde instellingen. Aan instellingen kan de vrijheid worden geboden om - in ruil voor een verlaging van het disagio en de jaarlijkse premie - een partiële borging te vragen. Betrokkenheid overheid Tijdens de ontwikkeling van het voorstel voor een WBF is veel overleg gevoerd met het veld en de financiers. Zoals aangegeven kan worden vastgesteld dat er op veel punten consensus is, maar dat de tegenstel– lingen zich concentreren rond de vraag in welke mate de overheid betrokken zou moeten zijn bij het WBF. Concreet spitst dit zich toe op de vraag of de overheid al dan niet achterborg zou moeten zijn. Zo pleit de BNG voor een WBF met volledige achterborging door de overheid en heeft het LOB een WBF zonder een achterborg van de overheid voorgesteld. Essentie van een WBF is dat het de zekerheid aan een financier geeft dat de lening kan worden terugbetaald. Daartoe is het nodig dat financiers de garantie hebben dat het fonds betalingsverplichtingen kan nakomen. De zekerheden voor de financiers bestaan in de geschetste constructie uit een aantal lagen. In de eerste plaats is er het vermogen van de betreffende instelling. In de tweede plaats is er vervolgens het vermogen van het waarborgfonds. In het - uiterst onwaarschijnlijke - geval dat er een zeer groot beroep op hetfonds wordt gedaan moeten de instellingen het obligo betalen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
In b.v. het voorstel van de BNG is dit obligo beperkt tot een bepaald percentage van de lening. Mocht de omvang van de calamiteiten een dermate grote omvang bereiken dat dit obligo nog niet voldoende is, dan zou de overheid moeten bijspringen via een achtergestelde lening. De lening zou moeten worden terugbetaald op het moment dat het WBF weer voldoende eigen vermogen heeft. In dit voorstel is de overheid dus volledig betrokken als achterborg van het WBF. Naar de mening van het kabinet gaat dit voorstel te ver. Hoewel in eerste instantie de verantwoordelijkheid bij het veld zelf ligt, komt de overheid wel erg nadrukkelijk in beeld. Voor het fonds, en de deelne– mende instellingen, worden de risico's duidelijk beperkt. Mocht het mislopen dan staat de overheid immers weer paraat om de problemen op te lossen. De prikkel voor een bedrijfseconomische afweging van investeringsbeslissingen wordt daarmee te zeer afgezwakt. Het beleid is er juist op gericht het zelfregulerend vermogen in het veld te versterken door niet alleen bevoegdheden, maar ook risico's en dus ook verantwoordelijk– heden over te hevelen. Dat betekent dus expliciet dat de risico's met name bij het veld moeten liggen en niet bij de overheid. Dat neemt niet weg dat het kabinet wel oog heeft voor mogelijke problemen die kunnen ontstaan bij het inroepen van het obligo. Indien een aanzienlijk obligo van de instellingen wordt ingeroepen, zullen veel instelüngen geld moeten lenen om aan hun verplichtingen te voldoen. Indien zij daar niet in slagen, kan het waarborgfonds niet aan zijn verplichtingen jegens de financier voldoen, hetgeen een onzekerheid voor de financier met zich brengt. Mocht deze situatie zich ooit voordoen dan is het kabinet van mening dat enige tijdelijke ondersteuning mogelijk rnoet zijn. In plaats van een achterborg wordt evenwel gekozen voor een meer afstandelijke betrok– kenheid, nl. een door het rijk te verstrekken overbruggingskrediet. Deze faciliteit werkt als volgt. Doordat mogelijk niet alle instellingen direct aan hun verplichtingen (obügo) kunnen voldoen, kan er een tekort bij het WBF ontstaan. Het voorstel houdt in dat het WBF dit tekort bij het rijk kan lenen. Het fonds int vervolgens het restant van het benodigde obligo pas na een bepaalde periode. Teneinde het gebruik van deze faciliteit te minimaliseren dient het beroep op deze faciliteit echter pas plaats te vinden bij een lagere vermogenspositie van het waarborgfonds dan die waarbij het obligo wordt ingeroepen1. Bovendien moet bedongen zijn dat de instellingen over het nog niet betaalde deel van het obligo een rente betalen die hoger is dan de voor hen vigerende marktrente op dat moment en tevens dat het waarborg– fonds aan het rijk een rente betaalt, die hoger is dan de rente die het waarborgfonds aan de instellingen in rekening brengt. Aldus wordt het onnodig trekken op de kredietfaciliteit (en dus de terugval op het rijk) op marktconforme wijze onaantrekkelijk gemaakt. Na 2 jaar betalen de instellingen het WBF en die lost vervolgens de lening af.
1
Om een voorbeeld te geven het obligo wordt ingeroepen wanneer de solvalibiliteit van het WBF zakt tot 1% van het uitstaand garantievolume. Er kan echter pas een beroep worden gedaan op de krediet– faciliteit bij het rijk, wanneer het obligo is ingeroepen en het fonds toch nog zakt naar een solvabiliteit van 0,25%.
Samenvattend is er in dit voorstel (in geval van een ernstige decon– fiture) wel een rol voor de overheid, maar deze is tot het uiterste beperkt en aan een periode van 2 jaar gebonden. Het voorstel is nader uitgewerkt in bijlage 1. Wat betreft de eerste inleg wordt vooralsnog uitgegaan van f 125 mln. De dekking van deze eenmalige storting zal in beginsel worden gezocht in de vertraging bij de uitvoering van het bouwprogramma.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
8
6. Verdere aanpak Met het voorstel voor een waarborgfonds wordt naar de mening van het kabinet een adequate oplossing geboden voor de beschreven problematiek. Het WBF voldoet tevens aan de geschetste uitgangspunten. Voor de financiers geldt dat het fonds de garantie geeft dat leningen kunnen worden terugbetaald. Het belangrijkste doel - zeker stellen van de financiering tegen een aanvaardbare prijs - is hiermee zeker gesteld. Daarnaast is het WBF «beleidsneutraal». De opzet is flexibel genoeg om in te kunnen spelen op toekomstige ontwikkelingen. De verantwoorde– lijkheid van het fonds ligt met name bij de sector zelf. Slechts in het uiterste geval zal het nodig zijn dat de overheid wordt betrokken, en dan alleen in de vorm van een overbruggingskrediet. Wat betreft het vervolg staat het volgende voor ogen. Het WBF dient door de sector zelf te worden opgericht. Aan de Nederlandse Zorgfederatie is het voorstel gedaan om in een gezamenlijke werkgroep van NZf en overheid de nadere uitwerking ter hand te nemen. Bij die nadere uitwerking zullen een aantal aandachtspunten moeten worden meegenomen zoals b.v. organisatorische vormgeving, criteria voor toelating, etc.. Daarbij zal de werkgroep ook voorstellen moeten ontwikkelen voor de volgende punten: - de huidige garanties; - eventuele saneringsmaatregelen. Ten aanzien van de bestaande garanties speelt de vraag of het fonds de huidige garanties van zowel het rijk als de lagere overheden kan overnemen. Het gaat hier om een bedrag van rond de f 10 a f 11 mld. waarvan ongeveer f 5 mld. door het rijk is gegarandeerd. Onderzocht moet worden of, en zo ja hoe, voor de overheden die garanties hebben gegeven, de optie kan worden gecreëerd om tegen een nader te bepalen vergoeding de lopende garanties te herverzekeren bij het waarborgfonds. Een ander aspect betreft de instellingen die nog niet voldoen aan de toelatingseisen van het WBF. In principe gaat het hierbij om twee mogelijkheden. Enerzijds betreft het instellingen die als gevolg van planmatige beslissingen moeten afbouwen. Het ligt in de rede dat deze instellingen onder het huidige regime (het saneringsfonds op basis van WZV en AWBZ) worden gesaneerd. Anderzijds gaat het om instellingen die om andere redenen niet aan de eisen voldoen. Dat kan verschillende oorzaken hebben, maar het zal moeilijk zijn om objectief vast te stellen wat de exacte oorzaak is van b.v. een lage of negatieve solvabiliteit. Zonder toegang tot het WBF zal het voor een instelling vermoedelijk zeer lastig zijn een financier te vinden die de instelling wil financieren. Dit vraagstuk zal in samenhang met de toelatingsregeling moeten worden uitgewerkt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
BIJLAGE 1
Technische uitwerking waarborgfonds 1. Deelnemers Het waarborgfonds is in principe toegankelijk voor alle zorginstellingen in de sector, De borging van de leningen zal op vrijwillige basis moeten geschieden. Daar staat tegenover dat het waarborgfonds zelf instellingen kan weigeren als het meent dat borging van leningen van deze instel– lingen te grote risico's met zich brengt. Van belang is dat het waarborg– fonds in deze een transparanttoelatingsbeleid voert. Hiertoe dienen criteria in de vorm van soivabiliteit en exploitatieresultaat van de instellingen geformuleerd worden. 2. Vermogen van het fonds en zekerheden Het garantievermogen van het fonds kan als volgt worden opgebouwd: 1. Ten eerste wordt een initiële storting in het fonds gedaan om het een goede aanvangsbasis te geven. 2. Ten tweede dienen de deelnemers aan het fonds een eenmalig disagio op geborgde leningen in het fonds te storten. Het te storten disagio kan met de te garanderen lening worden meegefinancierd. Overwogen kan worden de hoogte van de disagio's afhankelijkte maken van de risicograad van de geborgde lening. Gedacht kan worden aan een disagio van gemiddeld 1% a 1,5%. 3. Jaarlijks zullen de deelnemende instellingen een premie aan het fonds betalen. Deze premie kan door het fonds gedifferentieerd worden geheven over de verschillende risico-categorieën van de deelnemende instellingen, bijvoorbeeld variërend van 10 basispunten voor de gezonde instellingen tot 50 basispunten voor de zwakkere instellingen, Op deze wijze kan borging door het fonds ook aantrekkelijk worden gemaakt voor instelling en die relatief gezond zijn en die bij uniforme tarieven goedkoper buiten het fonds zouden kunnen lenen. Tevens biedt een gedifferentieerde premieheffing de mogelijkheid een sturingsmechanisme in te bouwen waarmee kredietrisico's opnieuw kunnen worden afgewogen. Voor zorginstellingen betekent dit een continue prikkel een verantwoord financieel beleid te voeren. 4. De deelnemende instellingen zullen zich verplichten in het geval de middelen van het fonds onder een bepaalde grens zakken (bijvoorbeeld 1% van de geborgde leningen), deze uit eigen middelen aan te vullen. 3. Partiële borging Instellingen moeten de mogelijkheid krijgen om bepaalde leningen niet voor 100% te laten borgen. Hierbij geldt een - bij overigens gelijke omstandigheden - relatief lager tarief. Aangezien de financier zelf ook risico loopt, kan immers verwacht worden dat hij extra aandacht besteedt aan deterugbetalingscapaciteit van de instelling, waardoor de lening nog eens op marktconforme wijze getoetst wordt. 4. Sanering Teneinde de uitkeringen door het waarborgfonds te minimaliseren, zal sanering van bij het waarborgfonds aangesloten insteliingen, die in financiële moeilijkheden dreigen te geraken, door het waarborgfonds moeten worden gedaan. De instellingen moeten daartoe regelmatig de benodigde gegevens verstrekken opdat het waarborgfonds zich een oordeel kan vormen over de financiële ontwikkeling. Het waarborgfonds zal duidelijke en objectiveerbare criteria moeten formuleren in welke gevallen zij het nodig acht om maatregelen te treffen. Te denken valt ondermeer aan criteria ten aanzien van solvabiliteit, exploitatieresultaat
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
10
en kwaliteit van het management. Op basis van deze gegevens kan tevens worden vastgesteld of de instelling tot een andere risicocategorie is gaan behoren, hetgeen tot bijstelling van de premie kan leiden. 5. Omvang waarborgfonds en geboden zekerheid Het succes van een waarborgfonds is afhankelijk van de participatie van de sector in het fonds. Dit kan als volgt worden toegelicht. De zekerheid voor financiers neemt toe naarmate de omvang van het fonds groter is. Hierbij spelen twee factoren een rol. Ten eerste zal bij een groot aantal deelnemers met uiteenlopende risicoprofielen de kans geringer worden dat het waarborgfonds door enkele deconfitures in de problemen zal komen. Dit als gevolg van de wet van de grote getallen en van de mogelijkheid van een betere portfoliospreiding. Hierbij zal bepaald moeten worden dat de aangesloten instellingen zich niet plotseling uit het waarborgfonds kunnen terugtrekken wanneer het obligo dreigt te worden ingeroepen. Het obligo zal derhalve gedurende de oorspronkelijke looptijd van de geborgde lening van kracht moeten zijn. De grotere zekerheid voor financiers heeft op zich weer een terugkop– peling naar de aantrekkelijkheid van het fonds voor de instellingen. Indien financiers een groot vertrouwen hebben in de zekerheden die het fonds kan bieden, zullen zij bereid zijn een relatief lage risicopremie te berekenen voor geborgde leningen. Het fonds zal daardoor aantrekkelijker worden voor relatief gezonde instellingen hetgeen weer leidt tot een grotere omvang van het fonds. Op deze wijze zal het proces zichzelf versterken. Dit alles betekent dat het fonds reeds bij aanvang voldoende aantrek– kelijk moet zijn voor zowel de financiers als voor de instellingen zodat een bepaalde kritische massa kan worden bereikt. Voor financiers houdt dat in dat voldoende zekerheden moeten worden geboden; voor de instellingen dat de tarieven aantrekkelijk zijn. Een initiële storting kan ertoe bijdragen dat het fonds bij aanvang een hoge solvabiliteit kent, hetgeen de zekerheid voor financiers verhoogt. Een gedifferentieerde premieheffing voor verschillende risicocategorieën zoals hierboven aangegeven kan voorts van groot belang zijn voor de deelneming van met name de meer solide instellingen aan het waarborgfonds. 6. Zekerheidsstructuur voor financiers De zekerheden voor de financiers bestaan in de geschetste constructie uit drie elementen: 1. het vermogen van de individuele instelling 2. het vermogen van het waarborgfonds 3. het door het waarborgfonds in te roepen obligo van de aangesloten instellingen. 7. Overbruggingskrediet De mogelijkheid doet zich voor dat het waarborgfonds het obligo moet inroepen teneinde uitkeringen aan financiers te betalen, terwijl de instellingen op dat moment niet de liquide middelen bezitten om het obligo te voldoen. Dit zou een risico voor de financier inhouden, aangezien hij niet tijdig de hem verschuldigde rente en aflossing verkrijgt. Het rijk is bereid om ter uitsluiting van dit risico met het waarborgfonds een overeenkomst aangaande een overbruggingskredietfaciliteitte sluiten. Deze houdt in dat het rijk aan het waarborgfonds een overbruggings– krediet verschaft met een looptijd van maximaal 2 jaar, wanneer het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
11
vermogen van het waarborgfonds als gevolg van uitkeringen aan financiers onder 0,25% van het uitstaande garantiebedrag daalt. Voorwaarde daarvoor is dat het waarborgfonds het obligo daadwerkelijk bij de instellingen heeft ingeroepen; dit zal immers reeds het geval zijn wanneer de solvabiliteit van het waarborgfonds onder 1% daalt. Voorwaarde is tevens dat de instellingen op het verschuldigde doch niet betaalde obligo aan het waarborgfonds betalen die bijv. 20 b.p. hoger is dan de voor de instellingen vigerende marktrente en dat het waarborg– fonds aan het rijk een rente vergoedt die bijv. 30 b.p. hoger ligt dan de voor de instellingen vigerende marktrente. Aldus wordt bewerkstelligd dat het beroep op de kredietfaciliteit zo beperkt mogelijk zal zijn en alleen in het uiterste geval zal worden aangesproken. De looptijd van een verleend overbruggingskrediet is maximaal 2 jaar. Deze periode moet voor de instellingen voldoende zijn om maatregelen te treffen - hetzij door het vrijmaken van middelen hetzij in de sfeer van kosten en tarieven - opdat het verschuldigde obligo aan het waarborgfonds op zijn beurt het overbruggingskrediet kan aflossen. Wanneer gebleken is dat de soliditeit van het waarborgfonds voldoende is om ook zonder overbruggingskredietfaciliteit voldoende zekerheid aan financiers te bieden, kan deze faciliteit worden afgeschaft. Hiertoe dienen tevoren objectieve criteria te worden geformuleerd. 8. De solvabiliteit van het fonds De wenselijke omvang van het vermogen van het fonds is zowel afhankelijk van de omvang van de geborgde leningen als van de risico's van deze leningen. Een grote participatie in het fonds zal bovendien tot een lager risico voor het fonds als geheel leiden. In de onderstaande tabel is een voorbeeld gegeven van een mogelijke opbouw van het vermogen van het fonds, gegeven de volgende veronderstellingen: initiële storting: 125 mln jaarlijks te garanderen volume: 1500 mln rente: 7% jaarlijkse premie: 0,2% jaarlijkse administratiekosten: 3 mln jaarlijks uit te keren: 0,3% van het uitstaand garantiebedrag. Er zijn twee varianten gepresenteerd: één met een disagio van 1% en één met een disagio 1,5%, Tabel. Solvabiliteit waarborgfonds disagio 1% Jaar
1 2 3 4 5 10 20 25 30
disagio 1,5%
eigen vermogen (in mln glds)
solvabiliteit (in %)
eigen vermogen (in mln glds)
solvabiliteit (in %)
136 154 172 191 209 303 526 682 893
9,03 5,22 3,96 3,35 2,99 2,37 2,57 3,03 3,84
143 170 197 224 252 406 834 1156 1601
9,53 5,75 4,52 3,93 3,6 3,19 4,07 5,14 6,89
Gegeven deze veronderstellingen behoudt het waarborgfonds in beide varianten een solvabiliteit van tenminste 2%, dat bovendien na 10 jaar weer toeneemt. Gegeven deze veronderstellingen is het waarborgfonds
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
12
zeer solide en bevindt de solvabiliteit zich steeds ruim boven het bedrag waarbij het obligo wordt ingeroepen (1%). In bovenstaande berekeningen is uitgegaan van uitkeringen ter grootte van 0,3% van het uitstaand garantiebedrag. Dit kan op twee manieren worden geïnterpreteerd. Mogelijk is dat het waarborgfonds bij het in gebreke zijn van een instelling de gehele lening ineens aflost. Mogelijk is ook dat het waarborgfonds alleen (een gedeelte van) de dienst der lening - te weten rente en aflossing - van de instelling overneemt. In een evenwichtssituatie komen beide varianten cijfermatig op hetzelfde neer. Voordeel van het overnemen van de dienst der lening is evenwel dat dit bij onverwachte gebeurtenissen tot een gelijkmatigere verzending van de uitkeringen leidt, zodat schokken makkelijker door een wijziging van de tariefstelling kunnen worden opgevangen en minder snel een beroep op het obligo van de instellingen gedaan behoeft te worden. 9. Overneming oude leningen Ten aanzien van de bestaande garanties speelt de vraag of het fonds de huidige garanties van zowel het rijk als de lagere overheden kan overnemen. Onderzocht moet worden of de optie kan worden gecreëerd om tegen een nader te bepalen vergoeding de lopende garanties te herverzekeren bij het fonds. 10. Bestuur van het fonds Gezien het belang van de sector in het waarborgfonds, ligt het voor de hand dat het bestuur ervan in belangrijke mate door de sector zelf wordt bepaald. Hierbij zij er evenwel op gewezen dat het waarborgfonds vertrouwelijke cijfers van de aangesloten instellingen zal verkrijgen. Teneinde de concurrentieverhoudingen niette verstoren, is het derhalve niet wenselijk dat instellingen uit de sector zeif aan het bestuur deelnemen. Gezien een potentiële strijdigheid van belangen, is het voorts niet wenselijk verzekeraars aan het bestuur te laten deelnemen. Teneinde de neutraliteit en onafhankelijkheid van het bestuurvan hetwaarborg– fonds te verzekeren, is het wenselijk het bestuur te laten benoemen door het r'jk uit door de sector voorgedragen onafhankelijke deskundigen. Deze onafhankelijke deskundigen dienen tevens het vertrouwen te genieten in de sfeer van de financiers (bank en institutionele beleggers). 11. Gevolgen van de financiering De financiering van door het waarborgfonds geborgde leningen zal goedkoper zijn dan de huidige ongegarandeerde leningen. Belangrijker dan het kostenvoordeel is evenwel het feit dat de financiering van die instellingen die aan de toelatingscriteria van het waarborgfonds voldoen, verzekerd is. Bovendien blijven de middelen die aan het waarborgfonds betaald worden, voor zover zij niet worden uitgekeerd ter nakoming van de garantiestelling, aan de sector ten goede komen. Hierdoor kunnen op termijn de financieringslasten verder dalen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 539 , nr. 1
13