Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1997–1998

25 164

Lokaal sociaal beleid

Nr. 6

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Rijswijk, 6 april 1998 Hierbij ontvangt u namens het kabinet de reactie op het RMO-advies «Kwaliteit in de buurt». De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) heeft mij dit advies op 25 november 1997 aangeboden. Het advies is u op 15 december 1997 toegezonden. Algemeen Het kabinet acht het onderwerp «kwaliteit van en in de buurt» van belang. De dreiging van sociaal, economisch en ruimtelijk verloederende buurten, met name in de grotere steden, is immers duidelijk zichtbaar en voelbaar. Het kabinet vindt het belangrijk daar – voortbouwend op reeds ingezet beleid – een ommekeer in te bewerkstelligen. Die ommekeer kan de rijksoverheid niet alleen tot stand brengen; zoals uit het vervolg duidelijk zal worden zullen alle betrokken partijen – ieder vanuit de onderscheiden eigen verantwoordelijkheden – eraan moeten meewerken de problemen actief aan te pakken. Aan de Raad zijn een viertal vragen voorgelegd: – – – –

Aan welke eisen moet een adequate sociale structuur van wijken en buurten voldoen? Welke (veranderende) rol spelen maatschappelijke organisaties, scholen en verenigingen? Hoe kunnen instellingen hun aanbod beter afstemmen op de vraag? Welke voorwaardenscheppende en faciliterende rol kan de overheid spelen?

Bovendien is aan de Raad gevraagd aandacht te besteden aan het justitiële aspect van dit thema, in het bijzonder aan de preventie van criminaliteit.

KST29108 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1998

Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 164, nr. 6

1

De waarde van het RMO-advies ligt in de nuchtere analyse van deze complexe problematiek, en in de praktische handreikingen die hij door middel van zijn aanbevelingen biedt. De Raad relativeert de problemen enigszins, zonder deze te bagatelliseren. Er is immers een aanzienlijk aantal buurten die wellicht niet in de letterlijke zin van het woord getto’s zijn, maar waar overlast, vervuiling en onveiligheid onaanvaardbare proporties hebben aangenomen, buurten met een gemiddeld laag inkomen, grote neiging tot verhuizen, veel allochtonen, slechte toegankelijkheid van voorzieningen enzovoort. Het zijn deze wijken waar de multiculturele samenleving het meest zichtbaar gestalte krijgt, wijken waarop de huidige beleidsinspanningen bij uitstek gericht zijn. In dit standpunt zet het kabinet uiteen hoe het de lijn die is ingezet met sociale vernieuwing, grote-stedenbeleid, integraal veiligheidsbeleid en – recent – stedelijke vernieuwing wil voortzetten en waar nodig intensiveren. In hoofdlijnen gaat het erom de gemeenten (in het bijzonder de steden) beter in staat te stellen hun verantwoordelijkheid te nemen om de leefbaarheid in de buurten te vergroten en de problemen daar effectief aan te pakken. Verder gaat het erom het uitgangspunt dat de burger centraal moet staan, concreet uit te werken. De lokale regie zou er in de visie van het kabinet op gericht moeten zijn beter in te spelen op de behoeften van de burgers en de betrokkenheid van de burgers bij hun buurten te vergroten. Ook maatschappelijke organisaties en bedrijven moeten hun rol spelen om de leefbaarheid te vergroten en de problemen te helpen oplossen. Het kabinet benadrukt dat de sociale conditie van de buurten – naast en in samenhang met de economische en ruimtelijkfysieke conditie – zelfstandige aandacht vraagt. Een adequate sociale infrastructuur vloeit niet als vanzelf voort uit versterking van de economische en ruimtelijk-fysieke infrastructuur. Het kabinet vindt het van belang dat de problemen van en in de buurten waar het hier om gaat, effectief worden aangepakt en dat de kansen om de sociale structuur en de leefbaarheid daar te vergroten en te versterken voluit benut worden. Alleen dat al maakt dat de handreikingen uit het RMO-advies (met inbegrip van de daarbij gepubliceerde bijlagen) van grote waarde zijn. In dit standpunt gaat het er deels om een basis te leggen om sociale structuren – waar die verloren zijn gegaan – te kunnen herstellen, deels de basis uit te bouwen voor de elementaire functies opvang, ontmoeting, ontplooiing en ontspanning (kernfuncties in het sociaal beleid) die er mede voor kunnen zorgen dat de kans op geweldsexplosies als onlangs in de Oosterparkbuurt minder groot worden. Het kabinet beoordeelt het in dit verband als positief dat de Nederlandse bevolking publiekelijk grote verontwaardiging aan de dag legt. Preventief beleid om in de toekomst problemen te voorkomen acht het kabinet van grote betekenis. Voor concrete maatregelen die het kabinet hier specifiek wil nemen zij verwezen naar de kabinetsnotitie «Agressie en geweld op straat». In het navolgende gaat het kabinet in op de verschillende onderwerpen die de RMO in zijn advies aan de orde stelt. Geen getto’s, wel onaanvaardbare problemen De Raad stelt vast dat er in Nederland geen getto’s zijn. De Raad definieert getto’s als wijken die voor de bewoners fungeren als sociale gevangenis waaruit ontsnappen niet mogelijk is. Het kabinet is het met deze constatering eens, maar wijst er tegelijkertijd op dat de Raad ook vaststelt dat er een aanzienlijk aantal buurten (8 tot 15% van het totaal) is waar overlast en onveiligheid onaanvaardbare proporties hebben aangenomen. Het gaat om buurten met een bevolking die overwegend in een sociaal-


2

economisch zwakke positie verkeert, waar wie de kans krijgt vertrekt, waar een hoge werkloosheid heerst en waar ook vaak een hoog percentage minderheden woont. Het zijn buurten waar sprake is van fragmentering, waar mensen in kleine circuits verkeren, waar vaak conflictueuze situaties bestaan, de politie greep op de gebeurtenissen dreigt te verliezen en waar een kloof bestaat tussen burgers en bestuurders. Samenvattend: buurten waar sociale integratie gebrekkig verloopt en de sociale samenhang nagenoeg is verdwenen. Zoals ook in «Grotestedenbeleid: Werk in uitvoering» (voortgangs-rapportage d.d. 12 maart 1998) is gezegd, blijkt de problematiek in bepaalde wijken van de grote steden zeer weerbarstig te zijn. De steden als geheel halen voordeel uit de gunstige economische ontwikkelingen en het ingezette beleid; in de meest kwetsbare wijken wordt van dit gunstige tij nog niet (voldoende) geprofiteerd. Gezien de omvang en de intensiteit van de problemen in die wijken zou daar echter onevenredig méér profijt aan de orde moeten zijn. Dat is een ernstig maatschappelijk probleem dat om een gerichte en samenhangende aanpak vraagt. Voortbouwend op de integrale aanpak van onder meer leefbaarheid en veiligheid die in het grote-stedenbeleid is ingezet, zal die samenhang gevonden moeten worden in de gezamenlijke inspanning van rijk, gemeenten en private partners met als doel de economische, sociale en ruimtelijk-fysieke vitalisering van wijken te realiseren. In preventieve zin moet daarom ook bij de opbouw van de nieuwe stadsgebieden naast het stapelen van stenen ook worden gewerkt aan het cement van de samenleving. Bij het bouwen van een nieuwe fysieke en economische infrastructuur moet de sociale infrastructuur worden «meegebouwd». Een adequate sociale structuur De Raad meent dat beïnvloeding van de sociale structuur van buurten moeilijker realiseerbaar is dan veelal wordt aangenomen. Daarom kiest de Raad ervoor geen eisen te omschrijven waaraan de sociale structuur van alle wijken en buurten zou moeten voldoen. De Raad prefereert de definitie «in overeenstemming met de wensen van betrokkenen». Het kabinet tekent bij deze visie van de Raad het volgende aan. Vanzelfsprekend kan geen blauwdruk worden gegeven van de «ideale buurt», maar in negatieve zin zijn diverse indicatoren voor het ontbreken van een adequate sociale structuur wel degelijk benoembaar. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan: mate van schoolbezoek oftewel systematisch spijbelgedrag, concentratie van huishoudens met langdurige armoede, isolement van gezinnen ten opzichte van buren, school en verdere omgeving, kwaliteit huisvesting, afwezigheid van groot en klein ondernemerschap, doorgeschoten individualisering, slechte toegankelijkheid van instellingen voor (groepen) wijkbewoners en onveiligheid. Dergelijke indicatoren zijn van belang voor gemeenten als houvast voor de mate waarin en de wijze waarop een lokaal sociaal beleid gevoerd kan worden en om te bepalen in hoeverre de leefbaarheid in de buurt onderhoud en versterking verdient. Het kabinet is het uiteraard eens met de opvatting van de Raad dat gemeenten ogen en oren open dienen te houden voor initiatieven en wensen van (groepen) bewoners. Het gaat daarbij om een proces van samenwerking waarbij niet één partij de doorslag kan geven. Het uitgangspunt «in overeenstemming met de wensen van betrokkenen» alléén geeft echter te weinig houvast voor gemeentelijk lokaal sociaal beleid. In dit verband geeft de Raad het kabinet weer wel in overweging te komen tot een systeem van kwaliteitsnormering van buurten analoog aan de ISO-normering voor bedrijven. Dit zou volgens de Raad gekoppeld kunnen worden aan de financiering vanuit een door de Raad voorgesteld


3

Leefbaarheidsbudget. Het kabinet twijfelt, mede indachtig de opmerkingen van de Raad dat het zo lastig is voorwaarden voor een adequate sociale infrastructuur te benoemen, aan de mogelijkheid om een dergelijke normering vast te stellen. Tevens twijfelt het kabinet aan het nut daarvan. Immers, de ISO-normering heeft betrekking op de bedrijfsprocessen en laat het desbetreffende product buiten beschouwing. Bij leefbaarheid en het bewaren, versterken en terugbrengen van sociale cohesie is weliswaar het proces van belang, maar telt het uiteindelijke effect toch aanmerkelijk zwaarder. Tenslotte zou het niet voldoen aan een dergelijke ISO-norm een extra stigma op wijken kunnen drukken. Het kabinet zal dit advies van de Raad daarom niet opvolgen. Met name in het basisdocument schetst de Raad de wijken waar zich de meeste problemen voordoen. Indicatoren: laag gemiddeld inkomen, hoge verhuisgeneigdheid, veel goedkope woningen, hoog percentage allochtonen, hoge percentages jongeren, fragmentering en isolement. De toegankelijkheid van reguliere voorzieningen laat voor bepaalde groepen te wensen over. Het zijn deze achterstandswijken waar de multiculturele samenleving gestalte krijgt. Het gaat daarbij om een proces waarbij verschillende culturele groepen met elkaar moeten leren leven. Dat met elkaar leven veronderstelt dat verschillende groepen minimaal met elkaar in aanraking komen. Gebeurt dat niet, is er sprake van sociale fragmentatie, dan zijn problemen voorspelbaar. Zoals blijkt uit de monitor «Veiligheid en Leefbaarheid» die in de ISEO-rapportage over het grotestedenbeleid is opgenomen en uit het eindrapport van de visitatiecommissie grote-stedenbeleid, profiteren juist deze wijken het minst van het grote-stedenbeleid. In een evaluatie van de welzijnsconvenanten van VWS met de vier grote steden wordt geconcludeerd dat het ontwikkelen van relaties niet alleen belangrijk is wanneer er probleemgroepen in het geding zijn. Eerder is het zo dat het ontbreken van relaties het ontstaan van probleemgroepen bevordert. Het kabinet deelt deze analyse. In diezelfde evaluatie wordt goed inzichtelijk gemaakt welke preventieve functies er minimaal nodig zijn om de sociale structuur te versterken: 1. Relatielegging tussen groepen en voorzieningen. Dit is een voorwaarde alvorens in een latere fase tot doelgerichte interventies kan worden overgegaan. Gebruik kan onder meer gemaakt worden van intermediairs (paraprofessionals) uit de doelgroepen zelf. Hiermee zijn goede ervaringen opgedaan in de gezondheidszorg en met opvoedingsondersteuning. Ondersteuning van intermediairs door de desbetreffende voorzieningen is cruciaal. Tevens zijn laagdrempelige voorzieningen (sociaal-culturele activiteiten, sport, ontmoeting) nodig. Tenslotte dienen de relaties met deze groepen een duurzaam karakter te hebben. Daarvoor is het nodig dat professionele werkers over een langere periode contact hebben met groepen. In veel gemeenten is dan ook een heropleving zichtbaar van het jeugd- en jongerenwerk. Relevant is in dit kader ook te analyseren welke instellingen wel worden bezocht door groepen die geïsoleerd in de samenleving staan. Met name de school, gezondheidscentra en consultatiebureaus zijn voorzieningen die een lage drempel hebben. 2. Relatieontwikkeling tussen categorieën burgers. Het bestaan van relaties tussen verschillende groepen burgers (vaak jongeren) is belangrijk (zie boven). Van belang is het ook mensen aan te spreken op verschillende overlappende identiteiten: die van ouders, sporters, wijkbewoners. Op deze manier kunnen onderlinge relaties worden gelegd. Ook dit vergt continuïteit van een professionele infrastructuur.


4

3. Het opzetten van netwerken en vrijwilligersorganisaties rond sociale thema’s door burgers. Het faciliteren hiervan door gemeenten is belangrijk. 4. Doelgerichte interventies gericht op het voorkomen en verminderen van achterstanden. Het centraal stellen van de burger betekent ook dat juist voor zwakke groepen in de gemeentelijke samenleving specifieke trajecten beschikbaar moeten zijn. Gedacht kan worden aan inburgering voor nieuwkomers, reïntegratie van delinquenten, psychiatrische patiënten, jeugdige delinquenten en andere tijdelijk «geïnstitutionaliseerden» (maatschappelijk herstel), sociale activering en ondersteuning van kinderen ter voorkoming van vroegtijdige achterstanden. Voor inburgering zijn inmiddels middelen beschikbaar om in het kader van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) een volledig bereik te kunnen realiseren. Het kabinet is van mening dat het welzijnswerk een belangrijke rol te vervullen heeft bij het bevorderen van een sociale structuur. Naast investeringen in de economische ontwikkeling en fysieke infrastructuur zijn daarom voldoende voorzieningen op het gebied van opvang, ontmoeting, ontplooiing en ontspanning essentieel ten einde beide bovengenoemde vormen van relatielegging te kunnen realiseren. In de discussie met lokale overheden wordt van die kant vaak betoogd dat er een tekort aan deze elementaire functies is. Daarbij wordt gewezen op de complexiteit die de binnen een wijk samengebrachte combinatie van verschillende culturen en verschillende generaties met zich meebrengt. Het kabinet is overtuigd van de waarde die deze preventieve functies kunnen hebben. In de vorm van het door de Raad voorgestelde leefbaarheidsbudget zou hieraan nader vorm kunnen worden gegeven (zie hieronder). Een voorbeeld van een op versterking van de sociale infrastructuur gerichte buurtaanpak die vruchten afwerpt is het project «Buurten en wijken versterkt» in De Bartjes, een wijk in Den Bosch. Een wijk waar werkloosheid, schulden, eenzaamheid, sociale spanningen, (drugs-) criminaliteit, psychische spanningen en lichamelijke klachten zich hadden samengebald tot een bijna niet meer te ontwarren kluwen. Sleutelbegrippen bij de aanpak in Den Bosch zijn: sociale activering van bewoners en het gebruik maken en stimuleren van mogelijkheden van bewoners, samenwerking en afstemming tussen instellingen, herstellen van het contact tussen bewoners en organisaties, de herintroductie van normen en waarden door vanuit de gemeente duidelijk te maken wat kan en wat niet kan en daar naar te handelen. Startpunt van de aanpak in Den Bosch vormden 1600 persoonlijke gesprekken van de projectleiding met de gezinnen die in de buurt wonen. Naast persoonlijke problemen en wensen en problemen in de wijk kwamen ook mogelijke oplossingen en de eigen bijdrage hierin aan bod. Ook werd van de kant van de gemeente duidelijk gemaakt wat wel en wat niet acceptabel was. Toezeggingen van de kant van de bewoner worden gehonoreerd met een voorkeursbehandeling bij instellingen op het terrein van zorg en welzijn die ingeschakeld worden om persoonlijke problemen op te lossen. Gemeenschappelijke problemen en gesignaleerde knelpunten worden aangekaart bij clusters van instellingen die gezamenlijk naar oplossingen zoeken. Burger centraal De Raad stelt met nadruk dat de burger centraal dient te staan. De Raad is daarbij van mening dat het bovenal van belang is dat buurtbewoners meer gehoord worden en gestimuleerd worden hun belangen te verwoorden. Het kabinet kan met dit pleidooi van harte instemmen, zij het


5

met de al eerder gememoreerde restrictie dat de gemeente meerdere belangen en wensen tegen elkaar moet kunnen afwegen. Burgers hechten grote waarde aan een leefbare, veilige buurt. Kwetsbare groepen zijn bovendien voor de invulling van hun bestaan in hoge mate aangewezen op de mogelijkheden die er in hun directe leefomgeving zijn voor ontmoeting, ontplooiing, recreatie, opvang en de vervulling van hun zorgbehoeften. Verdere intensivering van de samenwerking tussen bewoners en professionals is noodzakelijk om gezamenlijk de directe verantwoordelijkheid voor de leefbaarheid in de buurt te kunnen oppakken. Participatie houdt in de visie van het kabinet niet alleen in het meedoen aan een activiteit, maar ook het betrokken zijn van de bewoners bij het proces dat aan de activiteit vooraf gaat. Zij zijn immers het beste van de problemen op de hoogte. Bovendien is aandacht voor hun behoeften en wensen een belangrijke voorwaarde voor betrokkenheid van de bewoners bij de aanpak van de leefbaarheidsproblematiek. Daarbij is het essentieel dat zichtbaar wordt gemaakt dat daadwerkelijk de knelpunten worden aangepakt. Door het bevorderen van zelfwerkzaamheid en het inzetten van de bij de bewoners aanwezige deskundigheid kan de sociale cohesie in de buurt worden bevorderd. Door het betrekken van burgers als informant kunnen bewoners mogelijkheden worden geboden tot beleidsbeïnvloeding, zich van voornemens op de hoogte stellen en een visie op die voornemens en mogelijke alternatieven naar voren brengen. Dit sluit o.a. aan op de reeds lang bestaande inspraaktraditie in het kader van de stadsvernieuwing, met dien verstande dat de ontwikkeling gaat van inspraak in een laat stadium van planvorming naar overleg en samenwerking vooraf. Het is daarbij van belang bij het betrekken van burgers niet alleen te denken aan goed georganiseerde bewonersorganisaties, omdat de praktijk leert dat met name groepen minderheden zelden in dergelijke organisaties participeren. Gemeenten zullen dus ook andere wegen moeten vinden om groepen allochtonen bij planvorming te betrekken. Het kabinet acht het stimuleren van burgers om gezamenlijk met andere actoren op lokaal niveau knelpunten op het terrein van leefbaarheid aan te pakken, van groot belang en faciliteert daartoe op dit terrein werkende instellingen, als daar zijn het Landelijk Centrum Opbouwwerk, Nederlandse Woonbond, Habitat-platform en het Landelijk Samenwerkingsverband Achterstandsgebieden. De Raad meent dat leefbaarheid in de eerste plaats wordt bepaald door de bewoners van de buurt, door hun bereidheid in te schikken en hun tolerantie ten opzichte van medebewoners. Bij conflicten kunnen bemiddelaars een rol spelen. Dat hoeven geen gespecialiseerde functionarissen te zijn, maar kunnen ook in de buurt herkenbare personen zijn. De Raad denkt daarbij aan het schoolhoofd of de wijkagent. In dit verband kan ook worden gewezen op de experimenten met buurtbemiddeling door vrijwilligers in Rotterdam, Gouda en Zwolle. Het kabinet meent dat het idee van bemiddelaars waardevol is. Het is uiterst wezenlijk toegang tot buurtbewoners te realiseren via sleutelfiguren en via leden van bevolkingsgroepen in de buurt (bijvoorbeeld minderheden). Het gaat daarbij niet alleen om bemiddeling bij conflicten, het gaat ook om personen en functionarissen die een signalerende functie hebben in de wijk dan wel als katalysator kunnen fungeren. Het is echter de vraag of het schoolhoofd of de wijkagent deze rol wel altijd kunnen vervullen. Zij zijn immers vaak zo belast met andere taken dat het de vraag is of zij dat erbij kunnen doen. Bemiddelaars zouden ook herkenbare intermediairs kunnen zijn, die de bewonersgroep van binnenuit kennen en al enig gezag genieten in de buurt. Het is dan wel zaak dat de gemeente heldere afspraken met hen maakt over hun rol, hen steunt in hun manier van werken en hen faciliteert en ondersteunt.


6

Landelijk zijn de volgende ontwikkelingen vermeldenswaard. Het Verweij-Jonker Instituut doet onderzoek naar de voorwaarden waaronder intermediairs optimaal kunnen worden ingezet. Op verschillende terreinen (gezondheidszorg, huisvesting, welzijnswerk, ouderenbeleid, voor- en naschoolse inspanningen, onderwijs) zijn al ervaringen opgedaan met het inzetten van intermediairs. Inmiddels is er op verzoek van het ministerie van VWS een landelijke projectgroep intermediairs ingesteld, waarin onder meer Forum, Averroès, Nationaal Instituut voor Gezondheidsbevordering en Ziektepreventie, Nederlandse Organisatie Vrijwilligerswerk, Stichting Palet en het Landelijk Centrum Opbouwwerk zitting hebben. De projectgroep richt zich op de voorbereiding voor de landelijke implementatie van de functie «intermediair» met als Startpunt een conferentie voor beleidsmakers, instellingen en belangengroepen in de tweede helft van 1998. De Raad stelt tegelijkertijd vast dat problemen van buurtbewoners vaak hun oorsprong buiten de buurt hebben. De Raad noemt dan als voorbeelden werkloosheid, armoede, verslaving en een slechte gezondheid. De Raad beschouwt deze problemen als een gegeven dat niet op het niveau van de buurt is op te lossen, en besteedt er daarom geen expliciete aandacht aan. Voor de afbakening van het terrein waarop de Raad heeft willen adviseren is dit een begrijpelijke keuze. De gemeente die op buurtniveau beleid uitzet om de sociale structuur te versterken en daarbij de vraag van de burger als uitgangspunt neemt, zal die keuze echter niet op deze manier kunnen maken. Voor het oplossen van die van buiten de buurt «geïmporteerde» problemen moet de gemeente derhalve verbindingen leggen tussen voorzieningen en samenwerkingspartners, waarvan de aansturing soms op wijkniveau, soms op gemeentelijk en dan weer op regionaal/provinciaal of landelijk niveau plaatsvindt. Ziedaar de complexe bestuurlijke omgeving, waarbinnen de gemeente haar regiefunctie moet waarmaken. Op die regiefunctie wordt later in deze reactie separaat ingegaan. Maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven Het kabinet is het eens met de Raad, die positief is over de rol die maatschappelijke organisaties spelen om buurtproblemen het hoofd te bieden. Met name in het basisdocument noemt de Raad tal van voorbeelden van samenwerkingsrelaties tussen scholen, politie, welzijnsvoorzieningen, gezondheidszorg en woningbouwcorporaties. De Raad adviseert voorts op welke wijze gemeenten deze gunstige voorwaarden voor onderlinge samenwerking het beste kan benutten. De Raad sluit daarbij aan op ervaringen die zijn opgedaan bij de regie in de jeugdzorg, waarbij instellingen vanuit verschillende doelstellingen verkennen en bepalen waar die doelstellingen op elkaar aansluiten om vervolgens daar in een netwerkconstructie samenwerkingsafspraken over te maken. Van belang is hoe gemeenten daarbij hun regierol vorm geven; niet zozeer als hiërarchisch bovengeschikte actor, maar meer als sturende partner in een netwerk van organisaties. De RMO benadrukt tenslotte de mogelijke rol van bedrijven, die in toenemende mate het belang inzien van de sociale cohesie in wijken, waar immers vaak vestigingen gelegen zijn en die daarom een bijdrage aan die sociale samenhang willen leveren. De versterking van het economische potentieel en de verbetering van de leefbaarheid, als belangrijke factor in het vestigingsklimaat, dienen daarbij gelijk op te gaan. De Rijksoverheid ondersteunt een netwerk van maatschappelijk betrokken personen uit bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en overheden, een «partnership voor sociale integratie». Dit «partnership» zal dienen als platform voor de uitwisseling van ideeën, kennis en ervaringen van


7

initiatieven die een bijdrage leveren aan het sociale klimaat van onze samenleving. Het zal in samenwerking met anderen initiatieven stimuleren en ondersteunen die plaatsvinden op de werkvloer of in de eigen leefomgeving. Verwezen kan ook worden naar de pilots bedrijfsbetrokkenheid in het kader van het grote-stedenbeleid (bijvoorbeeld Blokker in Nijmegen). Van belang is dat ook lokaal gehoor wordt gegeven aan het advies van de SER, die pleit voor een betere benutting van het sociaal-economisch overleg op lokaal niveau en een verbeterde samenwerking tussen Arbeidsvoorziening en GSD. De Raad geeft aan het van groot belang te achten dat aandacht wordt besteed aan de bereikbaarheid, bruikbaarheid en toegankelijkheid van voorzieningen. Met name aan het buurthuis wordt een belangrijke rol toegekend. Het kabinet beaamt dat ruimte voor ontmoeting erg belangrijk is. Geluiden uit de praktijk wijzen erop dat daar wel een nuancering past. Vaak wordt het buurthuis gedomineerd door één groep (ouderen, jongeren, een specifieke minderheidsgroep), waardoor de bruikbaarheid van het buurthuis voor de buurt als geheel in betekenis afneemt. Bovendien kunnen wijken en de samenstelling van haar bewoners snel veranderen. Gemeenten zullen steeds de vinger aan de pols moeten houden teneinde er voor zorg te dragen dat de ontmoetingsvoorzieningen aansluiten op de behoeften van specifieke groepen als jongeren en ouderen. Het kabinet is het wel eens met de gedachte van de Raad dat de bewoners een belangrijke stem moeten hebben als het gaat om de voorzieningen in de buurt. Dat past geheel in het centraal stellen van de burger en sluit aan bij wat over vraagsturing is opgemerkt in het Beleidskader ter ondersteuning van lokaal sociaal beleid. Bij de herwaardering van buurthuizen kan ook worden gedacht aan ontmoetingspunten waar (groepen) mensen steun kunnen krijgen die hun eigen positie of die van anderen willen verbeteren. Deze steunpunten kunnen ook met het bedrijfsleven worden opgezet in locaties, zoals lokale vestigingen van banken en supermarkten. De gemeentelijke regie Het is helder dat de gemeente er verantwoordelijk voor is problemen in de buurten aan te pakken. Hierboven werd al de complexe bestuurlijke omgeving gememoreerd, waar binnen de gemeente dat moet doen. Voor een deel heeft het gemeentebestuur een geregelde verantwoordelijkheid en taak, voor een ander deel is de gemeente afhankelijk van derden. In deze situatie is het van belang dat de gemeente zorg draagt voor de regie van de processen die moeten leiden tot behoud of verbetering van de leefbaarheid in buurten. Op steeds meer terreinen wordt die regierol aan gemeenten toebedeeld, bijvoorbeeld: het onderwijsvoorrangsbeleid, leefbaarheid (Nota stedelijke vernieuwing), integraal veiligheidsbeleid (Nota veiligheidsbeleid 1995–1998), openbare geestelijke gezondheidszorg (Beleidsbrief openbare geestelijke gezondheidszorg) en maatschappelijke opvang («Op Maat tot samenspel»). De Raad constateert ook dat het vaak nog ontbreekt aan bruikbare informatie over problemen en oplossingen op het lokale niveau. Ook ontbreekt het aan beleidseenheden waarin werkelijk vanuit verschillende gezichtspunten wordt samengewerkt. Het kabinet deelt deze constateringen en heeft er in de Beleidsbrief lokaal sociaal beleid (TK 1996–1997, 25 164, nr. 5) en het Beleidskader ter ondersteuning van lokaal sociaal beleid reeds de nodige aandacht aan geschonken. Met name in het Beleidskader wordt beschreven op welke wijze het kabinet de gemeenten de helpende hand wil bieden om tot verbeteringen te komen. Zo laat het kabinet een aantal instrumenten


8

ontwikkelen waarmee de gemeente adequaat het lokaal sociaal beleid kan vormgeven. Het gaat daarbij om methoden volgens welke gemeenten beter inzicht kunnen krijgen in lokale problemen en de behoefte van de burgers. Ook worden handreikingen opgesteld voor het verbeteren van de gemeentelijke regie. De sociale structuurschets is in dit kader ook van belang. Het NIZW en het SCP is gevraagd een systematiek te ontwikkelen waarmee zo’n structuurschets opgesteld zou kunnen worden. Het hierboven gememoreerde Beleidskader lokaal sociaal beleid is een voorbeeld van hoe bestuurlijke verhoudingen tussen rijk en gemeenten zich op een gedecentraliseerd beleidsterrein hebben ontwikkeld. Het gaat daarbij om een bestuursmodel waarbij rijk, provincie en gemeenten ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid als partners proberen tot een gezamenlijke aanpak van hardnekkige sociale problemen te komen. Daarbij zijn, in dit voorbeeld in de Welzijnswet 1994 de onderlinge taken tussen gemeente, provincie en rijk duidelijk afgebakend. Het kabinet legt daarbij niet de nadruk op het onderscheiden van verantwoordelijkheden, maar wil juist de gezamenlijke verantwoordelijkheid benadrukken en daar naar handelen. Het gaat om een manier om gemeenten bij de lokale beleidsuitvoering te ondersteunen en hen daartoe zo goed mogelijk toe te rusten. Dat betekent ook het inventariseren van knelpunten op nationaal niveau die het beleidsproces op lokaal niveau belemmeren. De overheden zijn aldus in een onderlinge taakverdeling samen verantwoordelijk voor het bestuur en de regie, voor de samenhangende inzet van middelen, voor het realiseren van ondersteuning en voor vernieuwing van beleid, voorzieningen en activiteiten met de vragen en behoeften van de burger als uitgangspunt voor beleid. Om terug te komen op de lokale regierol, de kern daarvan is partijen tot samenwerking te brengen, juist ook op die terreinen waar gemeenten geen directe zeggenschap hebben. Het sturen van het aanbod op basis van behoeften en problemen van de burger (vraagsturing), het omgaan met diversiteit binnen een wijk (verschillende etnische groepen, ouderen/ jongeren), integrale aanpak, het aanboren van potenties (van bewoners, bijvoorbeeld van de in omvang en kwaliteit groeiende groep ouderen) in de buurt en het leggen van interessante koppelingen tussen verschillende sectoren vanuit een netwerkgedachte, ziedaar de terugkerende thema’s waar gemeenten extra aandacht aan (zouden moeten) besteden. Het gaat er uitdrukkelijk niet om de gemeentebesturen een nieuwe opdracht voor een samenhangende aanpak te geven. Waar het kabinet immers op het standpunt staat dat de gemeenten de primaire verantwoordelijkheid hebben om de problemen in de buurten aan te pakken, zullen zij ook politiek op hun beleid moeten kunnen worden aangesproken. Dit zijn ook de thema’s die centraal staan in een achttal door de Staatssecretaris van VWS geïnitieerde pilots, die begin dit jaar onder de noemer van «Heel de Buurt» in evenzovele wijken verspreid over Nederland zijn gestart en vier jaar zullen lopen. De landelijke projectleiding is in handen van NIZW, Forum en het Landelijk Centrum Opbouwwerk. In samenwerking tussen VWS en Justitie worden tenslotte programma’s voorbereid voor buurten waar sprake is van ernstig probleemgedrag van jeugdigen. Het betreft hier een gestructureerde benadering volgens het programma «Communities that care». Leefbaarheidsbudget De Raad doet de aanbeveling dat de rijksoverheid een leefbaarheidsbudget beschikbaar zou stellen om initiatiefnemers te stimuleren zich in te zetten voor de kwaliteit van buurten. Het zou moeten gaan om een substantieel budget, gevuld met nieuwe middelen omdat een dergelijke aanpak op de korte termijn effectiever zou zijn dan de bundeling van


9

bestaande geldstromen. Later zouden eventueel financieringsstromen van verschillende departementen hierin gebundeld kunnen worden. Het kabinet wijst erop dat bijvoorbeeld de grote steden (G25) voor de uitvoering van hun plannen op het gebied van leefbaarheid en veiligheid in het kader van het grote-stedenbeleid f 265 miljoen hebben ontvangen. De suggestie voor voortzetting van een dergelijk budget is zeker waardevol en verdient nadere bestudering. Waar in het kader van stedelijke vernieuwing reeds middelen beschikbaar zijn voor de fysieke leefomgeving, zouden de middelen van een leefbaarheidsbudget naar het oordeel van het kabinet nadrukkelijker bestemd moeten worden voor de sociale aspecten van leefbaarheid en wel in die wijken waar de leefbaarheid het meest in het geding is. In de Nota stedelijke vernieuwing geeft het kabinet zijn visie met betrekking tot de stedelijke problematiek, toegespitst op stadsvernieuwing en herstructurering van wijken en buurten. Eén van de uitgangspunten is daarbij dat het rijk samen met gemeenten en corporaties prestatie-velden en doelstellingen formuleert in termen van maatschappelijke effecten. Het oplossen daarvan vraagt om een samenhangende aanpak van stedelijke gebieden, gericht op het verhogen van de kwaliteit van woon- en leefmilieus. Dit is des te meer noodzakelijk omdat – zoals de Raad aangeeft – de als onleefbaar gekwalificeerde wijken in een neerwaartse spiraal terecht zijn gekomen waardoor vernieling en andere vormen van criminaliteit een kans krijgen. Het kabinet stelt zich op het standpunt dat deze ontwikkeling ten goede moet worden gekeerd. Om die reden is leefbaarheid, óók in termen van sociale structuur, hoog op de agenda van het grote-stedenbeleid geplaatst. De deelnemende steden hebben ter zake wel eerste resultaten geboekt, maar om een blijvende verbetering tot stand te brengen, is een langdurige inspanning van de overheid noodzakelijk. Het behoeft nauwelijks nadere toelichting dat de geloofwaardigheid van de overheid, juist bij de meest kwetsbare groepen in de samenleving, hier nauw mee samenhangt. De praktijk van onder meer zo’n twee jaar operationeel grote-stedenbeleid maakt duidelijk dat de samenwerking van de overheden met particuliere partijen, zoals woningbouwcorporaties, bedrijfsleven, bewoners, beleggers en winkeliers daarbij noodzakelijk is. Een van de prestatievelden is in dit verband de leefbaarheid van wijken en buurten. Dit prestatieveld raakt inhoudelijk aan de in de Beleidsbrief lokaal sociaal beleid en het bijbehorende beleidskader neergelegde visie en uitgangspunten. Het kabinet acht het noodzakelijk dat denkbare integrale geldstromen, zoals het door de Raad voorgestelde leefbaarheidsbudget, nader bekeken zullen worden in samenhang met onder meer de voortgangsrapportage over het grote-stedenbeleid («Grote-Stedenbeleid: werk in uitvoering»), de kabinetsreactie op het advies van de SER over het grote-stedenbeleid en hetgeen de G21 in hun memorandum van 19 februari 1998 over clustering van rijksmiddelen voor stedelijk beleid voorstellen. Ook acht het kabinet het gewenst om met betrekking tot het leefbaarheidsbudget nauw aan te sluiten op de doelstellingen en overwegingen die het in de Beleidsbrief lokaal sociaal beleid en het bijbehorende Beleidskader en in de Nota stedelijke vernieuwing heeft geformuleerd. In de ogen van het kabinet zou bij de invulling van het leefbaarheidsbudget gedacht moeten worden aan buurtbeheer en sociale wijkopbouw. Op basis van de eerder in deze reactie gegeven analyse gaat het daarbij in het bijzonder om: – versterking van de relaties tussen groepen en voorzieningen onder meer door de inzet van intermediairs uit eigen groepen; – relatielegging en versterking tussen verschillende bevolkingsgroepen (jongeren, ouderen, etnische groepen); – betrekken van de burgers bij de verbetering van leefbaarheid (buurtbeheer);


10

–

verbeteren van de relaties tussen instanties onderling en tussen instanties en burgers met het oog op veiligheid.

Gemeenten hebben het afgelopen jaar in verschillende situaties aangedrongen op extra middelen voor de lokale sociale infrastructuur. Dit heeft geresulteerd in de afspraak met de G4 en G21 om samen met VWS en BiZa te bekijken hoe de versterking van de lokale sociale infrastructuur vorm zou moeten krijgen. Daartoe is inmiddels een onderzoek gestart dat wordt uitgevoerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau, in samenwerking met het Bureau Vrijbaan. De heer Walter Etty is aangetrokken als voorzitter van de begeleidingscommissie, waaraan ook de VNG deelneemt. Dit onderzoek wordt afgewacht voor een definitieve standpuntbepaling van het kabinet wordt vastgesteld. Jongeren De Raad vraagt terecht speciale aandacht voor de jeugd in stadswijken en wijst daarbij op onvoldoende mogelijkheden voor ontspanning en uitdagende positieve vrijetijdsbesteding, op ongeoorloofd schoolverzuim en op gedrag dat nogal eens overlast oplevert voor buurtbewoners. De aard en inhoud van die afzonderlijke aandacht behoeven differentiatie naar gelang de leeftijd van de jeugdigen. Voor de stimulering van een positieve ontwikkeling, alsmede vroegsignalering en preventie van problemen is voor jonge kinderen een solide basis nodig in de vorm van een hechte samenwerking tussen basisvoorzieningen als consultatiebureau, peuterspeelzaal en de basisschool. Vanuit deze samenwerkende basisvoorzieningen dient een goede aansluiting op de eerstelijnshulpverlening tot stand te komen. De aanwezige voor- en buitenschoolse opvang dient versterkt te worden en uitgebreid tot 16-jarigen. De ontwikkeling van de verlengde schooldag en de brede school juicht het kabinet toe. De aanbeveling door de Raad om tot netwerken te komen rond de school voor begeleiding tijdens de schoolloopbaan, het tegengaan van onderwijsachterstanden en de bestrijding van ongeoorloofd schoolverzuim is met name zeer relevant voor jongeren van ongeveer 10 tot 16 jaar. In verband met zich eventueel voordoende serieuze psychosociale of gedragsproblemen is een goede verbinding van deze netwerken rondom school met de toegang tot de jeugdzorg van belang. Voor de bewaking van de voortgang op school, gecombineerd met de schakeling naar voorzieningen buiten de school is een vorm van trajectbegeleiding raadzaam. Adolescenten (17–23) tenslotte, zijn vanuit de setting van de school niet goed meer aanspreekbaar of bereikbaar. Zoals voor alle jeugdigen geldt zeker voor deze groep dat onvoldoende mogelijkheden en uitdagingen voor ontspanning en vrijetijdsbesteding bestaan. Terecht wijst de Raad in dit verband op het belang van persoonlijke aandacht door functionarissen. Daarnaast is het voor deze groep van groot belang aansprekende vormen te vinden voor een positieve deelname aan het sociale en economische leven. Vermeld dient hier te worden het meerjarenprogramma «Regie in de Jeugdzorg». Dit programma heeft tot doel de effectiviteit en efficiency van de jeugdzorg te verbeteren en de samenhang binnen de sector te versterken. Als speerpunten van beleid is onder andere gekozen voor de verbetering van de toegang tot de jeugdzorg. Dit betekent dat op regionaal niveau zogenaamde «voordeurteams» worden ingericht, waar men met elke vraag in het kader van de jeugdzorg terecht kan en – indien nodig – doorgeleid kan worden naar de geëigende instantie. De Raad wijst voorts op belemmeringen bij de noodzakelijke uitwisseling van gegevens, die uit hoofde van privacy-bescherming zouden worden


11

opgeworpen door instellingen die te maken hebben met jeugd en jeugdhulpverlening en bepleit een onderzoek. Het kabinet onderkent het probleem. Op verschillende terreinen wordt hieraan aandacht besteed. Zo wordt onder meer bij de inrichting van de gezamenlijke toegang tot de jeugdzorg bezien hoe op een zorgvuldige wijze uitwisseling van informatie tussen jeugdhulpverlening, jeugdbescherming en jeugd, geestelijke gezondheidszorg tot stand kan worden gebracht. Ook de privacybescherming komt daarbij aan de orde. Gezien deze ontwikkelingen ziet het kabinet vooralsnog geen aanleiding hier nader onderzoek te laten plaatsvinden. Justitie in de wijk De Raad stelt dat het handhaven van veiligheid en het tegengaan van overlast bij uitstek een verantwoordelijkheid is van de gemeente. Over de rol van de politie dient volgens de Raad bij alle overige betrokkenen duidelijkheid te bestaan. Het kabinet is het met deze aanbeveling van harte eens. De projecten «Justitie in de buurt» worden voortgezet. Het vijfde project start dit jaar. Op langere termijn wordt gestreefd naar bureaus van Justitie in wijken waar zich een cumulatie van problemen voordoet. Een en ander past ook in de generale lijn van het Openbaar Ministerie om zich duidelijker territoriaal te organiseren. Ook het advies van de Raad om de zogenoemde Halt-projecten te continueren spoort met de voornemens van het kabinet. Overlast; Centraal meldpunt De Raad beveelt aan te komen tot één punt waar extreme gevallen van overlast gemeld kunnen worden. Dit meldpunt zal meestal de politie zijn. Ook kan gedacht worden aan woning-bouwcorporaties waar het gaat om uithuiszetting en woonbegeleiding. Het is aan gemeenten om hier nadere en vooral voor ieder duidelijke afspraken over te maken. In de Beleidsbrief OGGZ (juni 1997) zijn voorstellen gedaan voor het organiseren van een «vangnetfunctie» onder verantwoordelijkheid van de gemeente. Een centraal meldpunt zou een logisch onderdeel kunnen vormen van zo’n vangnet. De Raad pleit er voor om in gevallen van extreme overlast over te gaan tot vormen van bemoeizorg als uithuiszetting. De Wet Bopz heeft betrekking op gedwongen opname van personen met een psychiatrische stoornis, die gevaar veroorzaken voor zichzelf of hun omgeving. De wet Bopz is derhalve niet primair gericht op de bestrijding van overlastsituaties. Onder bepaalde omstandigheden kunnen ernstige vormen van overlast, weliswaar een gevaar in de zin van de wet Bopz opleveren, maar een gedwongen opname op grond van die wet is slechts mogelijk voor zover een psychiatrische stoornis aanwezig is bij de overlastveroorzaker en tevens een oorzakelijk verband bestaat tussen de overlast en die psychiatrische stoornis. Dit betekent dat de wet Bopz als instrument bij de bestrijding van overlast niet moet worden overschat. Voor (verslaafde) zwervers en vervuilde en vereenzaamde bejaarden, biedt – zoals ook in het kabinetsstandpunt op de evaluatie van de wet Bopz in aangegeven – niet de wet Bopz, maar actieve bemoeizorg in combinatie met kleinschalige en laagdrempelige opvang de beste resultaten. De vermaatschappelijking van de geestelijke gezondheidszorg leidt tot veel aandacht voor het handhaven of terugkeren van cliënten in de woonomgeving. Hierbij past het aanbieden van begeleid wonen, beschermd wonen en geestelijke begeleiding in de maatschappelijke opvang. Het versterken van de lichtere functies past weer in het streven van gemeenten om een zorgcontinuüm te realiseren.


12

De Raad pleit voorts voor de financiering van professionele woonbegeleiding. Professionele woonbegeleiding is een belangrijk deel van de maatschappelijke opvang, die onder andere wordt gefinancierd vanuit een doeluitkering. Hier is dus reeds sprake van een structurele financiering. Het is positief te waarderen dat sommige gemeenten deze activiteiten uitbreiden. Tenslotte De hier en daar kritische reacties van het kabinet op het advies van de Raad laten onverlet dat het hier een waardevol advies betreft. Een aantal nuttige aanbevelingen voor zowel de rijksoverheid als de gemeenten worden gegeven. Met de aanbevelingen kan een oplossing voor de problematiek rondom leefbaarheid en sociale cohesie zoals die zich in een aantal buurten voordoet, naderbij gebracht worden. Het kabinet stelt daarbij met genoegen vast dat de aanbevelingen van de Raad voor een belangrijk deel stroken met reeds door het kabinet omarmde inzichten en beleid dat in verschillende gedaanten (sociale vernieuwing, grote stedenbeleid) vorm heeft gekregen. De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, E. G. Terpstra


13

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents