Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1993-1994

23453

Wijziging van de Jeugdwerkgarantiewet

Nr. 9

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET EINDVERSLAG Ontvangen 21 januari 1994 Wij danken de Kamer voor de constructieve wijze waarop op de memorie van antwoord is gereageerd. Wij zullen naar beste vermogen ingaan op de in het eindverslag gestelde vragen en opmerkingen. 1. Inleiding en algemeen kader Door de leden van de VVD-fractie is gevraagd of er recente(re) gegevens bekend zijn waaruit conclusies te trekken zijn over de aard, intensiteit en appreciatie van de relaties tussen de RBA's en de Jeugdwerkgarantie– organisaties en over de contacten tussen de laatste en de bij deze organisatie in dienst zijnde jongeren. Met name voor wat het laatste betreft is de vraag of sprake is van concrete gegevens of louter van indrukken, zoals uit pagina 7 van de memorie van antwoord zou kunnen worden afgeleid. Het kabinet onderschrijft het belang van een goede samenwerking. Uit de eerste evaluatierapport over het AAJ, «Het AAJ: een kwalitatief beeld van de uitvoering door arbeidsbureaus en JWGO's» (OAV-rapport 93-06), dat in juni jl. door het CBA is gepubliceerd blijkt het volgende. De samenwerking met betrekking tot de de overgang van de eerste naar de tweede fase van het AAJ wordt door arbeidsbureaus en JWGO's over het algemeen als voldoende of goed beoordeeld. Het betreft hier onder andere de door de arbeidsbureaus verwezen jongeren naar de JWGO's. De constatering dat de samenwerking met de Arbeidsvoorzienings– organisatie bij verschillende «artikel 36-gemeenten» als een knelpunt ervaren wordt, is ookjuist. Zoals in paragraaf 4 van deze nota nader wordt aangeduid, spelen de beleidsintensiveringen die in de brief van het CBA van 21 juli jl. van de RBA's gevraagd worden een belangrijke rol bij de beoordeling van de regionale beleidsplannen, die thans plaatsvindt. Het CBA heeft in deze brief de RBA's onder andere verzocht meer aandacht te schenken aan een tijdige indicering van moeilijk plaatsbare jongeren, wat met het oog op een tijdige indicering voor de JWG van belang is. Bij de beoordeling van de beleidsplannen wordt ook nadrukkelijk aandacht geschonken aan de prioriteitsstelling van de instrumenten. Het is juist dat veel «artikel 36-gemeenten» aanvankelijk met name als

411676F ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgeveni Plantijnstraat 's Gravenhage 1994

Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 453, nr. 9

knelpunt hebben aangevoerd de samenwerking met en de inzet van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Overigens is in de memorie van antwoord opgemerkt dat de indruk bestaat dat de mate waarin dit specifieke punt als knelpunt speelt afneemt. In 1994 bedraagt het aantal «artikel 36-gemeenten» tien (tegenover 23 in 1993). Vrijwel alle gemeenten geven aan dat het RBA op enigerlei wijze betrokken is bij de implementatie van het «actieplan», op basis waarvan getracht wordt de «artikel 36-status» te beëindigen. Van deze tien gemeenten zijn er vier die geen knelpunt in relatie tot het RBA opvoeren. De overige gemeenten noemen overwegend dezelfde knelpunten, met name hette laat indiceren en doorverwijzen door het arbeidsbureau. Een aantal van deze gemeenten noemt als probleem dat geen plaatsingen in de marktsector zijn toegestaan. Positief punt is dat vrijwel alle gemeenten (op twee na) melden dat het RBA op enigerlei wijze betrokken is met betrekking tot de uitwerking van het door de gemeente ontwikkelde actieplan inzake artikel 36 JWG. De medebetrokkenheid van het RBA bestaat voor een belangrijk deel uit extra inspanningen met betrekking tot de eerste en derde fase van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren. Eén gemeente meldt overleg met betrekking tot openstelling van de marktsector en verbetering van de doorverwijzing. De thans beschikbare gegevens hebben nog vooral het karakter van «indrukken». De monitor bevat geen kwalitatieve informatie. Op dit punt moet de evaluatie van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren worden afgewacht. De leden van de VVD-fractie achten het gewenst dat deze in de memorie van antwoord aangekondigde nieuwe evaluatie– gegevens over de resultaten van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren in het begin van 1994 het mogelijk maakt over deze gegevens te beschikken voor het moment waarop de Tweede Kamer met de plenaire behandeling begint van het onderhavige wetsvoorstel en zij vragen de regering ditte bevorderen. Wij hebben begrip voor de wens van deze leden. De gevraagde gegevens zullen naar verwachting echter pas op zijn vroegst in maart 1994 door het CBA ter beschikking worden gesteld. De informatie moet nog voor een belangrijk deel worden verzameld en bewerkt door Arbeidsvoorziening. Een versnelling van de evaluatie achten wij evenwel niet mogelijk. Het CBA zal in verband met de oplopende jeugdwerkloosheid en de leegloop in de JWG op korte termijn een aantal conferenties organiseren waarin zij in overleg zullen treden met de RBA's over verdere intensivering van de inspanningen. In dit overleg zal toepassing van de werkervarings– regeling en de uitstroomstelsels op jongeren en de (verdere) openstelling van de marktsector ook nadrukkelijk aan de orde komen. Door het uitwisselen van informatie kan meer inzicht worden gekregen in de vraag op welke wijze de sluitende aanpak het beste in de praktijk gerealiseerd kan worden. Dit betreft de uitwerking van punt 6 op pagina 17 van de memorie van antwoord. Over het standpunt van de leden van de VVD-fractie dat een definitief oordeel over de openstelling van de marktsector niet eerder aan de orde kan zijn dan nadat de resultaten van hetgeen op die plaats in de memorie van antwoord genoemd is, bekend zijn, het volgende. De voorbereiding van de werkconferenties vindt op dit moment plaats. De resultaten hiervan zullen naar verwachting niet eerder dan na de plenaire behandeling van het onderhavige wetsvoorstel bekend zijn.


2. Sluitende aanpak JWG en relatie met voorgenomen beleid met betrekking tot bijstand voor jongeren Wij kunnen ons van harte vinden in het door de leden van de CDA– fractie naar voren gebrachte uitgangspunt dat jongeren in principe ofwel werken, ofwel deelnemen aan scholing danwel in de JWG zitten. Dit uitgangpunt ligt aan de basis van het onderhavige voorstel van wet en de aangekondigde wijzigingen in de bijstand. Toch kan het, ondanks de uitbreiding van de mogelijkheden van de JWG, in individuele gevallen voorkomen dat de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene niet alleen werken of het volgen van scholing, maar zelfs deelname aan de JWG verhinderen. Hierbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld jonge alleenstaande moeders voor wie de verzorging van het kind in combinatie met andere factoren zelfs in de weg staat aan een gedeeltelijke werkweek, of aan drugsverslaafden die vanwege hun verslaving nog niet in staat zijn voor deelname aan de voorbereidingsfase. Ook met de ingrijpende wijzigingen in het uitkeringsregime voor de 18- tot 21-jarigen die het kabinet heeft gepresenteerd in de Beleidsbrief vernieuwing ABW van 30 november jl., blijft voor de 18-tot 21-jarigen een rechtop bijstand gelden. Naar het oordeel van het kabinet zou ernstig afbreuk worden gedaan aan het karakter van de bijstand als deze in dergelijke individuele situaties niet meer als vangnet zou kunnen fungeren. Het voorgestelde uitkeringsregime biedt voor de betrokkenen gemeente én uitkeringsontvanger - financiële stimulansen om de periode van bijstandsafhankelijkheid zo kort mogelijk te laten zijn. De landelijk geregelde uitkeringen zijn afgeleid van de kinderbijslagbedragen die in deze leeftijdscategorie gelden. Deze kunnen worden aangevuld, doch slechts als de betrokkene naar het oordeel van de gemeente hogere noodzakelijke bestaanskosten heeft én als de betrokkene voor deze extra kosten geen beroep op de ouders kan doen. Als inderdaad aanvullende bijstand wordt verleend, wordt deze aangemerkt als bijzondere bijstand en komt deze derhalve voiledig voor rekening van de gemeente. Verwacht mag worden dat de gemeenten, mede gezien deze financiële verantwoor– delijkheid, zorgvuldig zullen beoordelen of een dergelijke aanvulling inderdaad noodzakelijk is. Waar dat inderdaad het geval is, ligt het in de rede om te verwachten dat de gemeenten intensief zullen onderzoeken of de betrokkene inderdaad niet in staat is om een een toereikend inkomen te verwerven - bijvoorbeeld door deelname aan de voorbereidingsfase van de JWG met uitzicht op een reguliere garantieplaats - of op welke wijze de mogelijkheden kunnen worden vergroot om op zo kort mogelijke termijn daartoe wél in staat te zijn. Het kabinet gaat ervan uit dat de voorgestelde wijzigingen van de JWG in samenhang met de vernieuwing van de ABW toereikend zijn om te bereiken dat bij jongeren bijstand nog slechts zal worden verleend in de gevallen waarin daaraan werkelijk niet kan worden ontkomen. In dit verband is door de leden van de CDA-fractie om kwantitatieve informatie gevraagd. Zij willen weten hoeveel jongeren die nu een beroep doen op een bijstandsuitkering strikt genomen in aanmerking zouden moeten komen voor de JWG. Tevens vroegen zij hoeveel jongeren in de leeftijd van 16-20 jaar in het geval de sluitende aanpak is gerealiseerd desondanks toch een bijstandsuitkering ontvangen. Deze leden vragen of gekwantificeerd kan worden om welke reden, al of niet in de persoon gelegen, dit het geval is. In principe komen alle jongeren die in de Rww zitten in aanmerking voor een plaats in de JWG. Op grond van de Rww wordt immers aan de bijstand de verplichting gericht op de arbeidsinschakeling verbonden, zodat men ook beschikbaar is voor de JWG. In het wetsvoorstel Herinrichting ABW is berekend dat na aanpassing van het recht op bijstand voor jongeren tot en met 20 jaar een


extra instroom in het JWG zal ontstaan van ca 1600 jongeren in 1994 tot structureel (1998) ca. 5100 jongeren. In de ABW blijven dan alléén die jongeren die om in de persoon liggende redenen niet kunnen deelnemen aan de JWG. Het gaat daarbij om ca. 1100 jongeren in 1994 tot structureel ca. 4100 jongeren. Hierbij zijn de jongeren voor wie het overgangsrecht van toepassing is uiteraard buiten beschouwing gelaten. Een kwalitatieve verbijzondering van de groep die in de bijstand achterblijft is niet te geven. Wel ligt het voor de hand dat het hierbij vooral personen betreft aan wie thans bijstand wordt verleend zonder verplichtingen, gericht op de arbeidsinschakeling, dit vanwege belemmeringen van medische of sociale aard. Het kan gaan om bijvoorbeeld alleenstaande moeders, drugs– verslaafden e.d.. Naar aanleiding van een concrete vraag van de leden van de CDA-fractie wordt verderop in deze nota nog aandacht besteed aan de activerende functie van de bijstand ten aanzien van jonge alleenstaande moeders. Relevant is dat voor elke bijstandsontvanger op grond van een individuele beoordeling wordt nagegaan welke verplichtingen gericht op arbeidsinschakeling aan de bijstand kunnen worden verbonden dan wel of sprake is van belemmeringen van medische of sociale aard die zich daartegen verzetten. Deze beoordeling vindt niet alleen bij de aanvang plaats, maar wordt ook betrokken bij het periodieke heronderzoek. Ontheffing wordt alleen verleend als het niet redelijk of niet verantwoord is om deze voorwaarden op te leggen, bijvoorbeeld wanneer betrokkene een verzorgende taak heeft voor zijn of haar kinderen. In de situatie van alleenstaande ouders dient de zekerheid te bestaan dat de kinderen kunnen worden opgevangen. De leden van de fractie van het CDA vroegen zich af of het mogelijk is dat plaatsen in de marktsector voor enige tijd onbezet worden gehouden. Dit is wel mogelijk maar waarschijnlijk is dit niet. Het is denkbaar dat vanuit het oogmerk verdringing tegen te gaan besloten wordt plaatsen een bepaalde tijd onbezet te laten. Overigens blijkt uit de gegevens uit de monitoring JWG dat de bezettingsgraad van plaatsen in de marktsector relatief hoog is. De leden van de fractie van het CDA vroegen zich verder af welke knelpunten zich voordoen bij de instemming en toetsing van garantie– banen door de RBA's. Onlangs is het CBA gevraagd, op verzoek van de Kamer, bij de RBA's die de marktsector nog niet voor de JWG hebben opengesteld te informeren wat hiervoor de redenen voor zijn. Zodra hier meer over bekend is zal de Kamer nader geïnformeerd worden. Verder kan in dit verband nog worden herinnerd aan de eerder genoemde conferenties die door het CBA worden georganiseerd en die mogelijk meer informatie zullen opleveren over de knelpunten in de praktijk. Het kabinet wil met betrekking tot het voorgaande nog het volgende opmerken. Uit de laatste gegevens van de JWG-monitor, die de Kamer 9 december jl. is toegezonden, blijkt dat slechts een zeer gering aantal banen die in de marktsector voor de JWG worden geworven, banen betreft met een zogenaamd technisch karakter. Uit het feit dat het aantal JWG-banen in de marktsector het laatste jaar is toegenomen kan daarom bijvoorbeeld niet automatisch geconcludeerd worden dat het aantal banen met een technisch karakter is toegenomen. Ook is relevant er op te wijzen, dat in de JWG-monitor geen onder– scheid gemaakt wordt in de wachttijd voor verschillende typen functies. Er is alleen een gemiddelde wachttijd voor een eerste plaatsing berekend. Het door de leden van de fractie van het CDA gevraagde kwantitatief inzicht in het aantal gevallen en om welke redenen bestaande garantie– plaatsverschaffers geen nieuwe plaatsen meer beschikbaar willen stellen


is helaas niet voorhanden. De JWG-monitor bevat hierover geen informatie; op dit punt zullen de resultaten van het evaluatieonderzoek Activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren moeten worden afgewacht. Als signaal is het terugtrekken van garantieplaatsverschaffers momenteel duidelijk naar voren gekomen vanuit met name de «artikel 36gemeenten», maar concrete aantallen zijn hierbij niet genoemd. Als reden is vooral aangevoerd de kwaliteit van het aanbod (slechte ervaringen, negatieve berichtgeving) en in combinatie hiermee de noodzakelijk door de garantieplaatsverschaffer te bieden begeleiding, die als (te) belastend wordt ervaren. Ook is wel het geluid vernomen dat garantieplaatsver– schaffers moeite hebben met de maximale plaatsingduur in de JWG, waardoor steeds een nieuwe JWG-kracht moet worden ingewerkt. De leden van de fractie van het CDA waren, kennis genomen hebbende van het voornemen bij algemene maatregel van bestuur een regeling te treffen op grond waarvan jonge migranten, die niet onder de schoolverlatersdefinitie van de JWG vallen, bij de JWG kunnen worden betrokken, bevreemd over de redenering dat niet de Raad van State gepasseerd kan worden bij de wijziging van de doelgroepbepaling, omdat het meer dan een technische wijziging betrof, maar wel de Staten– Generaal, nu de wijziging door middel van een algemene maatregel van bestuur wordt ingevoerd. Op de concrete vraag van deze leden waarom eerst wel was overwogen door middel van een nota van wijziging deze wijziging aan te brengen, antwoorden wij dat het van meet af aan de bedoeling is geweest deze wijziging bij algemene maatregel van bestuur, en niet bij nota van wijziging te regelen. Vanuit de optiek dat artikel 2, zesde lid, JWG («Bij algemene maatregel van bestuur kunnen, zo nodig in afwijking van dit artikel, regelen worden gesteld ten aanzien van het begrip jongere») hiervoor de wettelijke mogelijkheid bood, zijn wij steeds uitgegaan van een wijziging die bij algemene maatregel van bestuur zou worden doorgevoerd. Een algemene maatregel van bestuur is reeds eerder getroffen ten behoeve van deelname van volledig arbeidsonge– schikte jongeren aan de JWG (nl. besluit van 7 september 1992, Stb. 499). In dat besluit wordt aan de Jeugdwerkgarantieorganisatie de bevoegdheid verleend een persoon die voor 80% of meer arbeidsongeschikt is in de zin van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet aan te merken als jongere in de zin van de JWG. Achteraf is bij de nadere uitwerking van de «nieuwkomers-amvb» twijfel gerezen of het bij algemene maatregel van bestuur neerleggen van een dergelijke bevoegdheid bij de Jeugdwerk– garantieorganisatie spoort met de strekking en de bedoeling van artikel 2, zesde lid, JWG. Gelet op de nu aan de orde zijnde algemene maatregel van bestuur hebben wij het wenselijk gevonden de wettelijke basis op dit punt zeker te stellen. Om die reden is in de reeds aan de Tweede Kamer toegezonden nota van wijziging een regeling voorgesteld. Dit betreft toevoeging van een nieuwzevende lid in artikel 2, luidende: «7. Bij algemene maatregel van bestuur kan de Jeugdwerkgarantieorganisatie bevoegd worden verklaard om een persoon, behorend tot een bij die maatregel nader omschreven categorie, op zijn verzoek met een jongere gelijk te stellen. De maatregel regelt de geldingsduur van de gelijkstel– ling». Van een passeren van de Staten-Generaal is ons inziens geen sprake, aangezien deze zich, naar aanleiding van de ingediende nota van wijziging, ten volle zal kunnen uitspreken over de hoofdlijnen van de aan de orde gestelde problematiek. Voor de gedetailleerde nadere uitwerking van de «nieuwkomersregeling» achten wij een op de wet gebaseerd uitvoeringsbesluit meer passend. In het kader van het Voorlopig Verslag is door de leden van de fractie van de PvdA onder andere gevraagd naar de gemiddelde uitkeringsduur van de jongeren die thans nog een bijstandsuitkering ontvangen. In de in


de memorie van antwoord opgenomen tabel 2 is de verdeling van deze (14 000) jongeren naar verblijfsduur opgenomen. Naar aanleiding van de gegevens uit deze tabel wordt door de leden van de PvdA-fractie om een nadere toelichting verzocht. Deze leden willen weten of het in tabel 2 gaat om verblijfduur in de bijstand, of dat de periode vanaf het moment van schoolverlaten geldt, dus inclusief de wachttijd Rww. Voorts vragen deze leden hoe het grote aandeel langdurig werklozen (4800) verklaard kan worden terwijl de hele groep onder de sluitende aanpak zou moeten vallen en terwijl dit aantal ook niet correspondeert met de omvang van de leegloop? In tabel 2 gaat het om de verblijfsduur in de ABW. Er zij op gewezen dat dit zoals aangegeven cijfer van ultimo 1992 is. Op dat moment was de sluitende aanpak voor deze groep nog niet volledig. Het aantal langdurig bijstandsgerechtigden van ca. 4800 was in ieder geval een andere groep als de leegloop in de JWG. Deze laatste ontvangen immers geen ABW uitkering. Bij deze langdurig werklozen gaat het voor een aanzienlijk deel om jongeren die om in de persoon gelegen factoren niet voor de arbeids– markt in aanmerking komen. Het gaat daarbij, zoals hierboven ook is aangegeven, onder andere om bijvoorbeeld groepen alleenstaande moeders en drugsverslaafden. Tot dusver kwamen deze in aanmerking voor een ABW-sec uitkering. Ook kunnen hier jongeren bij zitten die scholing volgen met behoud van uitkering e.d. Daarnaast is ook van deze groep in de loop van 1993 een aantal alsnog onder de sluitende aanpak van het JWG gekomen. De leden van de fractie van de PvdA komen terug op de hoogte van de beloning in de voorbereidingsfase, en wel in relatie tot het vraagstuk van de ouderlijke onderhoudsplicht in de bijstand en de hoogte daarvan. De leden van de PvdA-fractie menen dat het kabinet iets te gemakkelijk voorbij gaat aan de relatie tussen de ouderlijke onderhoudsplicht en de bijstand. Aangezien de voorstellen met betrekking tot de bijstand nog in voorbereiding zijn, kunnen deze leden zich voorstellen dat voor de vergoeding voor het voorbereidingstraject vooralsnog aansluiting wordt gezocht met de thuisinwonendennorm in de bijstand in plaats van bij de kinderbijslag, zoals voorgesteld. Naar het oordeel van het kabinet zou het onjuist zijn om uit de relatie tussen de JWG-voorstellen en de voornemens ten aanzien van de bijstandsverlening aan beneden-21-jarigen de conclusie te trekken dat vooralsnog de beloning tijdens de voorbereidingsfase op het huidige bijstandsniveau voor thuisinwonenden moet worden gesteld. Voor de beloning in de JWG-voorbereidingsfase heeft het kabinet om zelfstandige redenen aansluiting gezocht bij de kinderbijslag. De betrokkene verricht tijdens de voorbereidingsfase immers geen activi– teiten die primair als «arbeid» kunnen worden aangemerkt, maar neemt deel aan voorbereidende activiteiten. Het karakter daarvan is zodanig dat een beloning op kinderbijslagniveau in de rede ligt. Wat betreft het bijstandsregime is uitgangspunt voor het kabinet dat het slechts bij uitzondering mag voorkomen dat beneden-21-jarigen een beroep op bijstand moeten doen. Vermeden moet worden dat zij in een positie verkeren waarin het vanzelfsprekend kan worden dat men met een uitkering in het levensonderhoud voorziet in plaats van door deel te nemen aan de arbeidsmarkt. De bijstand dient derhalve een zodanig uitkeringsniveau te hebben dat deelname aan de JWG - ook als het de voorbereidingsfase betreft - niet wordt ontmoedigd. Naar het oordeel van het kabinet is het daarom wenselijk om in de bijstand een vergelijkbaar uitkeringsniveau te hanteren. Door de intensivering van de JWG zal beroep op de bijstand nog slechts in beperkte mate voorkomen. Voor personen tot 21 jaar geldt bovendien dat er een onderhoudsplicht is van


de ouders. Dit houdt in dat aanvullende bijstand alleen mogelijk is bij hogere noodzakelijke bestaanskosten waarvoor geen beroep op de ouders kan worden gedaan. Voor de betreffende leeftijdsgroep zijn er bijgevolg dus thans twee overheidsvoorzieningen die het uitgangspunt hanteren van een tegemoet– koming in de kosten van levensonderhoud in aanvulling op de ouderlijke onderhoudsplicht, maar in de feitelijke uitwerking daarvan wel verschil– lende niveaus kennen. Naar het oordeel van het kabinet is het mede ten behoeve van een meer samenhangend beleid ten aanzien van inkomen en arbeidsdeelname dan ook wenselijk dat in de bijstand op dezelfde wijze invulling wordt gegeven aan de ouderlijke onderhoudsplicht als in dit wetsvoorstel wordt gedaan tijdens de voorbereidingsfase JWG. Op die manier wordt immers in beide regimes aan de jongere van 18,19 of 20 jaar een uitkering verstrekt die aansluit bij de kinderbijslag die daaraan voorafgaand door de ouders wordt genoten. In de nota van wijziging waarin uitwerking wordt gegeven aan de kabinetsvoornemens uit in de Beleidsbrief vernieuwing ABW, zal het wetsvoorstel Herinrichting ABWop deze wijze worden aangepast. Naar het oordeel van het kabinet zou het onjuist zijn om uit deze relatie tussen de beloning tijdens de JWG-voorbereidingsfase en de uitkerings– niveaus in de bijstand, de conclusie te trekken dat, zolang de Kamer nog niet zijn definitieve oordeel heeft gegeven over de voornemens ten aanzien van de bijstand, de JWG-beloning moet worden afgestemd op de huidige bijstandsniveaus. De JWG-beloning heeft immers zijn zelfstandige motivering. Uit de memorie van antwoord is de leden van de PvdA-fractie gebleken dat in de gegevens van de JWG-monitor een aanzienlijke mate van vertekening wordt verondersteld ten aanzien van de gegevens over de beschikbaarheid van garantieplaatsen. Dit gegeven werd door deze leden als onbevredigend ervaren en zij willen weten of er iets wordt onder– nomen om de betrouwbaarheid en de eenduidigheid van de gegevens te verbeteren. Ook wij zijn weinig gelukkig met vervuiling in het vacaturebestand. Het onderzoeksinstituut zal de garantieplaatsverschaffers benaderen en vragen naar het aantal beschikbare en bezette garantiebanen. De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de mededeling dat ook in de toekomst bepaalde categorieën jongeren niet voor het verrichten van arbeid in aanmerking zullen kunnen komen vanwege in de persoonlijke situatie gelegen omstandigheden. Deze leden willen weten op welke wijze eraan wordt gewerkt dat deze groepen jongeren op enig moment indien dit enigszins mogelijk is wel voor het verrichten van arbeid gekwalificeerd raken. In de memorie van antwoord is opgemerkt dat het nog slechts in bijzondere gevallen zal kunnen voorkomen dat men op bijstand aange– wezen is en dat dit met name jonge alleenstaande moeders, drugs– verslaafden en andere, meer marginale groepen die zelfs niet voor de voorbereidingsfase in aanmerking komen, zal betreffen. Ook voor drugsverslaafden die bijstand ontvangen, geldt datzij zo mogelijkweer zelfstandig in het bestaan gaan voorzien, hetgeen in de regel met zich brengt dat zij van hun verslaving afkomen. Het wetsvoorstel tot herin– richting van de Algemene bijstandswet kent dan ook nadrukkelijk de mogelijkheid om aan de bijstand een daarop gerichte voorwaarde te verbinden. Gezien de problematiek van deze groep moeten de mogelijk– heden daartoe ook niet worden overschat.


3. Voorbereidingsfase Door de leden van de fracties van D66 en CDA wordt aandacht besteed aan de duur van de voorbereidingsfase. De leden van de fractie van D66 konden de gedachtengang van de regering dat de duur van de plaatsing van een jongere binnen de JWG-voorbereidingsfase niet moet worden gemaximeerd omdat het leveren van maatwerk voorop dientte staan, onderschrijven. De leden van deze fractie willen weten op welke wijze de regering wil voorkomen dat jongeren 2 a 3 jaar in een voorbereidingsfase blijven vastzitten. Zij merken op dat de duur van een gemiddelde JWG-garantieplaats wel aan een maximum isgebonden. Wij zijn het eens met de stelling van de leden van de fractie van D66 dat het er uiteindelijk om gaat de jongeren in deze voorbereidingsfase door te laten stromen naar een JWG-garantieplaats. Het opnemen van een maximumtermijn zou inderdaad als voordeel hebben, dat wordt voorkomen dat jongeren langdurig van de voorbereidingsfase gebruik maken. Het gevaar dat het feit zich voordoet, waar de leden van de fracties van D66 en CDA op wijzen, nl. dat de voorbereidingsfase lang gaat duren doordat er onvoldoende garantieplaatsen zijn, kan op die wijze worden beperkt. Tegenover een dergelijk voordeel staan echter ook grote nadelen. Het opnemen van een maximumtermijn biedt geen enkele garantie dat een jongere na afloop van de maximumtermijn ook werkelijk plaatsbaar is op een garantieplaats. Voor de ene persoon zal een langere voorbereidingsfase nodig zijn alvorens het voor plaatsing op een garantieplaats noodzakelijke niveau is bereikt dan voor de ander. Het opnemen van een limiet zou kunnen betekenen dat een deel van de jongeren die aan de voorbereidingsfase deelnemen niet binnen de gestelde periode in omstandigheden verkeert die plaatsing op een garantieplaats alsnog mogelijk maken, waardoor de jongere toch nog met zodanige beperkingen de JWG-dienstbetrekking aangaat, dat plaatsing op een garantieplaats voor hem nog niet mogelijk is. Dit zou dan betekenen dat betrokkene alsnog in de «leegloop» terecht komt. Om die reden hebben wij niet voor maximering gekozen. Deelname aan de voorbereidingsfase kan inderdaad betekenen dat betrokkene er in inkomen op achteruitgaan, zoals de leden van de CDA-fractie terecht opmerken. Op deze wijze kan in voorkomende situaties een prikkel ontstaan. Deze mogelijke gedragseffecten zijn echter niet in te schatten. Op de achtergronden van het gekozen niveau van vergoeding voor deelnemers in de voorbereidingsfase is elders in deze nota nader ingegaan. De mate waarin een dergelijke vergoeding de regeling al dan niet aantrekkelijk maakt voor de jongere zelf heeft hierin een rol gespeeld; in de memorie van toelichting is hierover onder andere aangegeven dat dit beloningsniveau een incentive zal creëren voor jongeren om van de voorbereidingsfase naar een concrete plaatsing door te stromen. Het sluitstukkarakter van de JWG brengt met zich dat de jongere bij voorkeur - in de eerste fase van het activerend arbeidsmarkt– beleid voor jongeren - op een ander traject geplaatst wordt dan de JWG. Indien de jongere in deze eerste fase naar scholing (met kinderbijslag bijvoorbeeld) kan worden toegeleid, heeft dit de voorkeur. Bovendien hebben wij in de vorige paragraaf reeds opgemerkt dat de bijstand een zodanig uitkeringsniveau dient te hebben dat deelname aan de JWG - ook de voorbereidingsfase - niet wordt ontmoedigd. Door in de bijstand een vergelijkbaar niveau te hanteren wordt voorkomen dat in de relatie bijstand-JWG een ongewenst gerichte prikkel bestaat. Op de vraag van de leden van de CDA-fractie inzake de aansluiting tussen JWG en leerlingwezen wordt in paragraaf 4 van deze nota teruggekomen.


De opmerking van de leden van de CDA-fractie, naar aanleiding van de in de nota van wijziging geboden mogelijkheid van inhouding van loon of vergoeding, dat zij op dit moment geen behoefte hebben aan een ministeriële regeling die nadere regels stelt met betrekking tot het uitoefenen van de bevoegdheid van Jeugdwerkgarantieorganisaties, kunnen wij begrijpen. Deze mogelijkheid van een ministeriële regeling is opgenomen met het oog op de denkbare situatie dat de Jeugdwerkgarantieorganisaties op een zodanig uiteenlopende wijze met de aan deze organisatie toegekende bevoegdheid omgaan, dat een nadere inkadering van deze bevoegdheid noodzakelijk is. Het gaat dan om een situatie waarin de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van jongeren in het geding is. Momenteel zijn wij niet van plan een dergelijke regeling te treffen. Bij gelegenheid van het voorlopig verslag is door leden van de PvdA-fractie een voorkeur uitgesproken voor de modaliteit waarbij niet in alle gevallen een halfjaar gewacht moet worden alvorens een jongere in de voorbereidingsfase kan worden opgenomen, maar waarbij reeds in een eerder stadium overdracht van de jongere naar de Jeugdwerk– garantieorganisatie kan plaatsvinden, nl. in geval bij de intake door het RBA in de eerste fase geconstateerd wordt dat een jongere in de eerste plaats activiteiten in het kader van de voorbereidingsfase nodig heeft. In verband hiermee is door de leden van de PvdA-fractie als voordeel van deze werkwijze genoemd dat de instroom in de JWG meer geleidelijk plaatsvindt, naar aanleiding waarvan wij in de memorie van antwoord ondere andere hebben opgemerkt dat dit tot ongewenste volume-effecten zal leiden. Deze door ons geponeerde stelling is in de ogen van de leden van de fractie van de PvdA niet juist. Deze leden brengen naar voren dat het gaat om de groep waarvan bij de intake door het RBA is vastgesteld dat deelname aan de voorbereidingsfase het meest aangewezen is te achten. Zij komen, zij het volgens het huidige regime op een later moment, zonder meer in aanmerking voor de JWG, omdat men niet plaatsbaar is op de arbeidsmarkt en niet voor het reguliere instrumen– tarium van arbeidsvoorziening in aanmerking komt, zo merken deze leden op. De leden van de fractie van de PvdA bestrijden de in de memorie van antwoord ingenomen stellingname dat het RBA dan niet meer in staat is een maximale inspanning te leveren om een jongere te bemiddelen; deze leden doelen in feite uitsluitend op die categorie die onbemiddelbaar is op dat moment en waarvoor een voortraject noodzakelijk is. De aan het woord zijnde leden stellen vast dat in de praktijk signalen naar voren komen waaruit blijkt dat bij de RBA's voor deze categorie gedurende het eerste halfjaar geen activiteiten ondernomen worden. Ook de leden van de VVD-fractie hebben er op aangedrongen de termijn van zes maanden soepel te hanteren in situaties waarin voor een bepaalde jongere al heel snel vaststaat dat voor hem geen andere mogelijkheid open ligt dan het aangeboden krijgen van een voorbereidingsovereenkomst. Deze leden willen weten welke mogelijkheden de regering terzake ziet. Wij hechten eraan te benadrukken, dat geen enkele categorie werkloze jongeren van de voorgenomen intensivering van de eerste (en derde) fase van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren is uitgezonderd, ook niet bijvoorbeeld een zwakke groep als de VSO-schoolverlaters. Zoveel mogelijk dient te worden gedaan om jongeren met behulp van het arbeidsvoorzieningsinstrumentarium buiten de JWG te houden. De JWG dient immers te functioneren als een sluitstuk van het geïntegreerde jongerenbeleid. Om die reden geldt voor elke jongere een wachtperiode van zes maanden voor instroom in de JWG. Dat de wachtperiode ook voor bijv. VSO-schoolverlaters een functie kan hebben moge blijken uit het feit dat een derde van deze groep schoolverlaters zelfs zonder tussenkomst van arbeidsbureau of Gemeenschappelijke Medische Dienst


9

in staat is reguliere arbeid te verrichten (zie onderzoek: «VSO (Z)MLK in perspectief», Rijksuniversiteit Leiden, februari 1991). Met de visie van de leden van de PvdA-fractie dat er wat hun betreft, indien gekozen wordt voor de modaliteit in voorkomende gevallen eerdere instroom dan na een wachtperiode van zes maanden toe te staan, geen sprake is van een fundamentele herziening van de verdeling van verantwoordelijkheid, kunnen wij niet meegaan. Dit zou immers hoe dan ook betekenen dat voor een deel van de jongeren de eerste fase van het activerend arbeidsmarkt– beleid afgeschaft wordt! Onder verwijzing naar bovengenoemde onderzoeksresultaten merken wij op dat dit naar onze mening onvermij– delijk leidt tot een toename van het volume in de JWG. Daarmee wensen wij niet af te dingen op de dringende noodzakelijkheid aan een voortraject deel te nemen, doch dit dient dan in het kader van de eerste fase van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren, buiten de verantwoorde– lijkheid van de Jeugdwerkgarantieorganisatie, te worden vormgegeven. De leden van de PvdA-fractie vroegen voorts om een reactie op een conclusie uit de Schoolverlatersbrief dat binnen de categorie voortijdig schoolverlaters een opmerkelijke verschuiving heeft plaatsgevonden, waarbij het aandeel van ongediplomeerde schoolverlaters van het VSO opliep van 19 naar 35%. De leden van de PvdA-fractie willen overigens weten hoe groot de groep is vanuit deze categorie jongeren die zich melden opde arbeidsmarkt. De groei van het aandeel van ongediplomeerde schoolverlaters uit het (V)SO ten opzichte van de ongediplomeerde schoolverlaters uit Ibo en avo is door ons ook met zorg geconstateerd. Enige relativerende opmerking bij deze tabel uit de schoolverlatersbrief zijn echter wel op zijn plaats. Zo worden alle schoolverlaters uit het (V)SO, die niet doorgaan naar een andere vorm van volledig dagonderwijs, als voortijdig schoolverlaters meegerekend. Het VSO kent namelijk geen schoolafsluiting met een diploma. De gesignaleerde toename van voortijdig schoolverlaters uit VSO houdt dus direct verband met een toename in de instroom in het VSO. In feite werken deze drie schoolsoorten wat betreft voortijdig schoolverlaters als communicerende vaten. Naarmate het VSO meer moeilijk lerende kinderen opneemt, zullen Ibo– en avo-onderwijs minder voortijdig schoolverlaters hebben. Absoluut is de totale groep voortijdig schoolverlaters ongeveer gelijk gebleven, zodat negatieve (volume)effecten voor de JWG niet op grond van deze tabel aan te geven zijn. Ook is nog van belang te melden, dat een behoorlijk deel van de schoolverlaters uit het VSO nog wel enige vorm van deeltijd-onderwijs volgt, bijvoorbeeld via het vormingwerk of leerlingwezen. En, zoals ook in de schoolverlatersbrief staat, bieden lang niet alle VSO-schoolverlaters zich aan op de reguliere arbeidsmarkt. Eén en ander neemt niet weg, dat de categorie jongeren uit het VSO, die wel opteren voor een plek op de arbeidsmarkt, een zwakke arbeidsmarkt– positie heeft. Extra aandacht in de eerste fase van het activerend arbeidsmarktbeleid voor deze groep is dus zeker gerechtvaardigd. Naar aanleiding van de uiteenzetting in de memorie van antwoord betreffende de vergoeding die jongeren in de voorbereidingsfase ontvangen en de relatie tot die in andere situaties is door de leden van de fractie van de VVD gevraagd om een schematisch overzicht van de aard en de hoogte van inkomsten respectievelijk uitkeringen van verschillende groepen jongeren die op grond van hun leeftijd JWG-gerechtigd zijn, maar feitelijk in een andere situatie verkeren (bijv. studeren of deelname aan het leerlingwezen). De inkomens van jongeren die op grond van hun leeftijd JWG-ge– rechtigd zijn wordt voor een belangrijk deel bepaald door twee variabelen: de aard van de activiteiten waar zij zich mee bezighouden en hun leeftijd.


10

Om enig inzicht te krjgen in de verschillen is onderstaand een vergelijkend overzicht opgenomen met betrekking tot minimumloon, JWG en bijstand. Daamaast wordt apart nog ingegaan op de beloning in andere trajecten, zoals scholing. Vanwege de zeer moeilijke onderlinge vergelijkbaarheid is ervan afgezien het schema op dit punt verder uit te breiden. Vergelijkend overzicht minimumloon, JWG en ABW. Bedragen maand; niveau 1 januari 1994

15 jaar uitwonend 16 jaar uitwonend 17 jaar uitwonend 18 jaar uitwonend 18 jaar thuiswonend 19 jaar uitwonend 19 jaar thuiswonend 20 jaar uitwonend 20 jaarthuiswonend 21 jaar uitwonend 21 jaar woningdeler 22 jaar uitwonend 22 jaar woningdeler 23 jaar of ouder uitwonend 23 jaar of ouder woningdelen

Bruto

Netto

exclusief vakantieuitkermg

inclusief vakantieuitkering

minimumloon

JWG

minimumloon

JWG

ABW

649,00 746,30 854,50 984,30 984,30 1135,70 1135,70 1330,40 1330,40 1568,30 1568,30 1838,70 1838,70 2163,20 2163,20

546,53 628,46 719,58 828,88 828,88 956,38 956,38 1120,34 1120,34 1320,67 1320,67 1548,38 1548,38 1821,64 1821,64

656,30 727,52 804,27 898,37 898,37 1007,74 1007,74 1147,25 1147,25 1318,00 1318,00 1512,52 1512,52 1724,67 1724,67

589,73 649,14 715,54 795,74 795,74 889,02 889,02 1009,86 1009,86 1155,68 1155,68 1322,25 1322,25 1521,45 1521,45

_ 903,77' 502,97 903.771 502,97 903,77' 502,97 963,34 926,82 1103,66 945,99 1308,48 1121,56

1

De uitwonendennorm geldt alleen voor de alleenstaande die voldoet aan de strikte criteria die gelden voor het recht op de uitwonendennorm. Voor de lagere inkomens komt het netto bedrag inclusief de vakantieuitkering hoger uit dan het bruto bedrag exclusief vakantieuitkering. Dit wordt veroorzaakt door de overhevelingstoeslag waarvoor bij deze lage inkomens in verband met de basisaftrek geen inhouding van premies volksverzekeringen plaatsvindt.

De beloning in het leerlingwezen verschilt sterk per sector. Deze loopt uiteen van een kleine stagevergoeding tot beloning op minimumloon– niveau. Het exacte bedrag is bovendien afhankelijk van het aantal gewerkte uren. In het leerlingwezen zal dat vaak rond de 32 uur liggen, in verband met de theoriecomponent. Ook in het reguliere dagonderwijs is het «inkomen» leeftijdsafhankelijk. De ouders van een student jonger dan achttien ontvangt kinderbijslag, dit is ongeveer 35% van het minimumloon voor een zeventienjarige. Studenten vanaf achttien jaar ontvangen studiefinanciering. Het bedrag dat zij ontvangen is niet leeftijdsafhankelijk. Dit betekent dat een 18-jarige ongeveer 95% van het minimumloon ontvangt voor die leeftijdscategorie en een 23-jarige 50% van het minimumloon. Het minimumloon is immers wel leeftijdsafhankelijk. Bij het voorgaande is uitgegaan van de uitwonenden norm en met de OV-jaarkaart. Jongeren die zelfstandig geen werk kunnen vinden, kunnen in aanmerking komen voor een scholings– of werkervaringsproject via Arbeidsvoorziening. In het geval scholing ontvangen zij in de nieuwe situatie een uitkering van minimaal 50% van het minimumloon en maximaal 70%. In het geval het schoolverlaters betreft, dienen zij dan wel langer dan een halfjaar werkloos te zijn. Komt een jongere in aanmerking voor een werkervaringsplaats dan ontvangen zij het minimumloon, waarbij het exacte bedrag weer alhankelijk is van leeftijd en het aantal gewerkte uren. De leden van de VVD-fractie betreurden het dat thans niet meer gegevens beschikbaar zijn over de mate waarin jongeren thans reeds van de in de wet neergelegde beroepsmogelijkheid gebruik maken respectie– velijk gebruik hebben gemaakt.


11

Onze opmerking in de memorie van antwoord dat het ons niet bekend is of momenteel jongeren, die geen plaats in de JWG is aangeboden, van de beroepsmogelijkheid gebruik hebben gemaakt, heeft wellicht de indruk gewekt dat wij op dit punt niet over informatie beschikken, die er mogelijk wel is. Dat is naar onze mening niet het geval. Signalen over dergelijke uitvoeringsaspecten bereiken ons doorgaans via met name de Rijks– consulenten Sociale Zekerheid. Wat dit aspect betreft hebben wij tot dusver slechts in een enkel geval het signaal ontvangen dat jongeren tegen het achterwege blijven van een JWG-aanbod in beroep zijn gegaan. Dit betreft zeer recente signalen die kort voor het opstellen van deze nota zijn ontvangen. Hieruit kan naar onze mening worden afgeleid dat het verschijnsel zich slechts in zeer geringe mate voordoet. Dit neemt niet weg dat de concrete vraag van de leden van de fractie van de VVD of hierover alsnog gegevens kunnen worden verzameld, naar de toekomst toe van groot belang is. Bij de implementatie van de toezichts– en monitor-functie na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet, zal dit aspect zeker moeten worden meegenomen, met name omdat verwacht wordt dat door het - rechtspositionele - onderscheid tussen dienstbetrekking en voorbereidingsfase aan de beroepsmogelijkheid een groter belang kan worden toegekend. De leden van de D66 fractie konden zich grotendeels vinden in het standpunt van de regering dat het niet wenselijk is een nadere afbakening vast te stellen terzake van de groep jongeren die vanwege «omstandig– heden van persoonlijke aard» nog niet plaatsbaar zijn op een garantie– plaats. De leden van deze fractie wijzen echter nogmaals op het gevaar waarop zij in het voorlopig verslag ook reeds hebben gewezen, nl. dat gemeenten een kunstmatige oplossing kiezen door jongeren een voorbereidingsovereenkomst aan te bieden in plaats van een JWG-dienstbetrekking. In de memorie van antwoord is het belang van een individuele beoordeling door de Jeugdwerkgarantieorganisatie terzake van de vraag of een betrokken jongere voor de voorbereidingsfase in aanmerking komt, benadrukt. De vrees van de leden van de D66-fractie dat de Jeugdwerk– garantieorganisatie vanwege het kostenaspect een jongere een voorbereidingovereenkomst in plaats van een dienstbetrekking aanbiedt, delen wij niet. Het verschil in kosten, waar deze leden op wijzen, nl. f 330 voor de JWG-voorbereidingsovereenkomst en het minimum(jeugd)loon voor de JWG-dienstbetrekking, vertaalt zich immers niet in uiteenlopende lasten voor de Jeugdwerkgarantieorganisatie; de kosten van de vergoeding in de voorbereidingsfase en de loonkosten van de jongeren met wie een dienstbetrekking is gesloten worden door het Rijk - op declaratiebasis - vergoed. Er doet zich wel een reëel risico voor dat gemeenten in geval van twijfel of een jongere wel in staat is naar behoren op een garantieplaats te functioneren uit angst voor het ontstaan van «leegloop» een jongere (in eerste instantie) een voorbereidings– overeenkomst zullen aanbieden, nu immers in het onderhavige wetsvoorstel eveneens wordt voorgesteld de vergoeding door het Rijk van de loonkosten te beïndigen, zodra de jongere drie maanden niet is geplaatst op een garantieplaats. Wij zijn van mening dat het verschil in beloning tussen de voorbereidingsfase en de dienstbetrekking zodanig is dat mag worden aangenomen dat een jongere, wanneer hij van mening is dat de Jeugdwerkgarantieorganisatie de indicatie «voorbereidingsfase» heeft gesteld terwijl hij meent voor een dienstbetrekking in aanmerking te kunnen komen, zeker van de beroepsmogelijkheid gebruik zal maken. In dit verband is door de leden van de fractie van D66 concreet gevraagd of jongeren van deze beroepsmogelijkheid door de gemeenten op de hoogte gebracht zullen worden. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord. Een dergelijke mededeling wordt voorgeschreven door de artikelen 3:45 en 6:23 van de Algemene wet bestuursrecht.


12

Wanneer de leden van de D66-fractie aan deze beroepsmogelijkheid de vraag koppelen of het niet zo is dat het begrip «in de persoon gelegen omstandigheden» zeer breed kan worden geïnterpreteerd, dan kunnen wij hierop in zoverre instemmend antwoorden, dat in principe uiteenlopende omstandigheden van persoonlijke aard denkbaar zijn, op grond waarvan de jongere voor een voorbereidingsovereenkomst in aanmerking kan worden gebracht. De mogelijk brede interpretatie van het begrip «in de persoon gelegen omstandigheden» wordt ingekaderd door het begrip «redelijkerwijs geen garantieplaats kan worden aangewezen». Dit betekent dat de Jeugdwerkgarantieorganisatie zal moeten kunnen aangeven op welke grond zij tot het oordeel is gekomen dat de jongere niet op een garantieplaats geplaatst kan worden. Per definitie kunnen aan jongeren die voor een additionele garantieplaats in aanmerking komen geen al te hoge eisen worden gesteld. Dit gegeven zal zeker een rol spelen in geval een jongere tegen het achterwege blijven van een aanbod voor een JWG-dienstbetrekking beroep instelt. Beroep kan worden ingesteld door middel van het vragen van schrifte– lijke voorziening bij burgemeester en wethouders van de woonplaats. De leden van de D66-fractie willen in dit verband ook weten welke beroepsmogelijkheid de jongere ter beschikking staan na een schriftelijke voorziening bij burgemeester en wethouders. Tegen een beschikking van burgemeester en wethouders waarbij de jongere een JWG-dienstbetrekking wordt geweigerd kan beroep worden ingesteld bij (de administratieve Kamer van) de Rechtbank. Op de concrete vraag van de leden van de D66-fractie terzake kan worden geantwoord dat de deelnemers aan de voorbereidingsfase JWG onder het sanctiebeleid vallen dat in zijn algemeenheid voor de JWG geldt. Dit is geregeld in de artikelen II tot en met VIII van het onderhavige wetsvoorstel. Wellicht is het feit dat een nadere wettelijke afbakening van het begrip «in de persoon gelegen omstandigheden» niet goed mogelijk is, er oorzaak van dat bij de leden van de fractie van Groen Links nog onduide– lijkheid is blijven bestaan met betrekking tot de doelgroep van de voorbereidingsfase. Zij willen weten of dit hoofdzakelijk jongeren zijn die nu een bijstandsuitkering ontvangen, of de jongeren die weliswaar een contract met een Jeugdwerkgarantieorganisatie hebben gesloten maar voor wie geen garantieplaats voorhanden is. De introductie van een voorbereidingsfase met een afwijkende rechtspositie tast bestaande rechten - nl. van de jongeren met wie reeds een JWG-dienstbetrekking is aangegaan - niet aan. In de bestaande situatie wordt een jongere na ommekomst van de wachtperiode voor de JWG toegeleid naar de Jeugdwerkgarantie– organisatie en wordt met deze jongere - indien de Jeugdwerkgarantie– organisatie heeft vastgesteld dat de persoon voldoet aan het begrip «Jongere» in de zin van de JWG - een dienstverband aangegaan. In de nieuwe situatie na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet is er nadat de jongere is toegeleid naar de Jeugdwerkgarantieorganisatie voor deze organisatie niet alleen een beoordelingsmoment om vast te stellen of de persoon voldoet aan het begrip «Jongere», maar wordt eveneens bij de beoordeling betrokken het vaststellen of de jongere een dienstbetrekking, danwel een voorbereidingsovereenkomst, dientte worden aangeboden. Het vaststellen of iemand eventueel voor de voorbereidingsfase in aanmerking komt vindt dus onmiddellijk na de indicering en toeleiding van de jongere naar de Jeugdwerkgarantie– organisatie plaats. Het ligt in de rede dat deze categorie personen voornamelijk zal bestaan uit personen die nu een bijstandsuitkering ontvangen of werkloze kinderen voor wie recht bestaat op kinderbijslag. Jongeren die momenteel een JWG-dienstbetrekking hebben, worden niet opnieuw beoordeeld, tenzij de dienstbetrekking mettoepassing van artikel


13

16 van de Jeugdwerkgarantiewet is beëindigd en de jongere op enig moment andermaal voor de JWG in aanmerking komt. In paragraaf 5 van de memorie van antwoord is ingegaan op de bevindingen van de verschillende fracties die in het voorlopig verslag met betrekking tot specifiek de toepassing van artikel 36 JWG aan de orde zijn gekomen. In de memorie van antwoord is aangegeven dat volgens de laatste door de Rijksconsulenten verzamelde gegevens nog sprake is van een actueel tekort van zo'n 750 plaatsen. Dit betrof de situatie per november 1993. De leden van de fractie van Groen Links willen weten of het juist is dat momenteel voor «slechts» 750 jongeren een garantieplaats wordt gezocht en dat dit getal dus de actuele omvang van de leegloop vormt. Dat is niet het geval. In de eerste plaats heeft het aangegeven tekort van 750 plaatsen louter betrekking op de situatie in - op dat moment - 15 «artikel 36-gemeenten». Echter ook in gemeenten die geen gebruik maken van artikel 36 JWG is soms sprake van een (aanzienlijk) tekort aan garantieplaatsen. De in de memorie van antwoord genoemde leegloop heeft bovendien betrekking op 1993, terwijl de omvang van de doelgroep 1994 volgens raming ten opzichte van 1993 fors stijgt. Om die reden heeft het kabinet tot de maatregelen besloten die in het onderhavige wetsvoorstel zijn neergelegd. Overigens is leegloop alleen dan een zuivere indicator voor het bereik van de sluitende aanpak, wanneer er geen jongeren meer in de Rww verblijven die op grond van hun leeftijd en andere kenmerken feitelijk onder het bereik van de JWG zouden vallen. In hoeverre dit het geval is, is eerst op basis van de nog komende informatie met betrekking tot de evaluatie van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren aan te geven. De vragenderwijs door de leden van de fractie van Groen Links getrokken conclusie dat de voorbereidingsfase hoofdzakelijk in het leven wordt geroepen voor een deel van de voor begin 1994 voorziene 11 400 jeugdige bijstandsontvangers is niet zondermeer juist. In het voorgaande is reeds opgemerkt dat jongeren, die momenteel een JWG-dienst– betrekking hebben, niet voor een JWG-voorbereidingsovereenkomst in aanmerking komen (dit kan eventueel wel wanneer zij zich na uitstroom op enig moment weer als nieuwe jongere bij de Jeugdwerkgarantie– organisatie melden). Voor de voorbereidingsfase komen in aanmerking nieuwe instromers van wie bij de intake blijkt dat zij wel als jongere in de zin van de JWG zijn aan te merken, maar vanwege in de persoon gelegen omstandigheden nog niet voor een garantieplaats in aanmerking komen. Deze categorie zal voor een deel bestaan uit huidige Rww-ontvangers en voor een ander deel uit jonge schoolverlaters die vanuit een «kinderbijslag-situatie» de JWG binnen komen. Voorts wordt door de leden van de fractie van Groen Links om meer duidelijkheid gevraagd met betrekking tot de «signalen van gemeenten» op basis waarvan de raming van 6300 deelnemers in de voorberei– dingsfase (vanaf 1998) tot stand is gekomen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de raming medio 1993 is opgesteld. Op dat moment kon nog niet worden beschikt over definitieve gegevens van de JWG-monitor. Uit concept-gegevens kwam de indicatie naar voren, dat de leegloop ongeveer 30% zou bedragen. Inmiddels zijn definitieve gegevens beschikbaar; in het JWG-signalement 1992-4 dat u separaat wordt toegezonden, bedraagt de leegloop 23%. Bij een gelijkblijvende situatie en ongewijzigd beleid zou dat in de structurele situatie resulteren in een leegloop van bijna 8200 jongeren. Het is aarmemelijk dat een deel van deze leegloop kan worden weggewerkt door een toename van het aantal beschikbare plaatsen te bewerkstelligen.


14

Dit kan door de mogelijkheden garantieplaatsen te werven te verruimen, met name door openstelling van de marktsector waar nodig en door verruiming van de «1 op 10-norm» tot een «1 op 5-norm». De JWG-monitor geeft geen beeld van de oorzaken van leegloop. Daarover kon wel een beeld worden verkregen uit de informatie vanuit de (23) gemeenten die in 1993 gebruik hebben gemaakt van artikel 36 JWG. Uit de signalen van deze gemeenten kwam vooral naar voren de omstan– digheid dat een deel van de jongeren vanwege omstandigheden van persoonlijke aard nog niet plaatsbaar is op een garantieplaats in het kader van de JWG. Verruiming van het aantal (beschikbare) garantieplaatsen zou voor dit probleem geen oplossing kunnen zijn; voor deze jongeren is een vorm van voortraject o.i.d. noodzakelijk. Doordat de Jeugdwerkgarantieorganisaties met een nieuw fenomeen te maken gaan krijgen, waarbij jongeren ofwel voor een dienstbetrekking ofwel voor een voorbereidingsovereenkomst worden geïndiceerd, waarover ervaringscijfers ontbreken, bestaat onvermijdelijk enige onzekerheid over de mate waarin de realisatie tezijnertijd bij de nu opgestelde raming aansluit. De invloed van potentiële gedragseffecten, ook bij jongeren, neemt toe. De uiteenzetting in de memorie van antwoord over de beloning in de voorbereidingsfase had bij de leden van de fractie van Groen Links een aantal nieuwe vragen opgeroepen. Leidt het feit dat de beloning in beginsel onderhevig zal zijn aan belastingheffing, alsmede het feit dat de jongere in de voorbereidingsfase verzekerd zal zijn voor enkele werknemersverzekeringen, een en ander beschouwd in samenhang met het feit dat de jongere zich heeft te gedragen naar de opdrachten van de Jeugdwerkgarantieorganisatie, niet tot de conclusie dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst tussen de jongere en de Jeugdwerkgarantie– organisatie, zo willen deze leden weten. Naar aanleiding hiervan zij opgemerkt dat het feit dat een relatie met een werkgever in het kader van de werknemersverzekeringen als dienstbetrekking wordt beschouwd niet bepalend is voor de vraag of die relatie is gebaseerd op een arbeidsovereenkomst in de zin van boek 7a van het Burgerlijk Wetboek. De werknemersverzekeringen zijn namelijk niet alleen van toepassing op dienstbetrekkingen welke op een arbeids– overeenkomst zijn gebaseerd, doch op een reeks, in de werkloosheidsver– zekeringen nader omschreven, bijzondere arbeidsverhoudingen op andere basis. Zoals de leden van de fractie van Groen Links terecht opmerken is voor de vraag, of een arbeidsrelatie is gebaseerd op een arbeidsovereenkomst, uitsluitend bepalend of aan de d larvoor in het Burgerlijk Wetboek gestelde vereisten wordt voldaan, te weten dat er sprake is van 1. arbeid, 2. die onder gezag wordt verricht en 3. waar een beloning tegenover staat. Of een voorbereidingsovereenkomst als arbeidsovereenkomst kan worden gekwalificeerd is afhankelijk van de inhoud van die overeenkomst; met name is hierbij van belang of de door de jongere krachtens deze overeenkomst te verrichten activiteiten als «arbeid» in de zin van het Burgerlijk Wetboek kunnen worden gekwalificeerd. Voor zover die activiteiten uitsluitend het karakter van bijvoorbeeld scholing hebben, zal dit niet het geval zijn. Voor zover echter die scholing een stagekarakter heeft, en mede gepaard gaat met het verrichten van arbeid, zal de overeenkomst onder omstandigheden mede als een arbeidsovereenkomst kunnen worden gekwalificeerd. Dan moet natuurlijk wel aan de andere vereisten worden voldaan, zoals de «loon»-betaling. Gelet op het karakter van de voorbereidingsfase, waarin activiteiten worden ontwikkeld voor jongeren die vanwege persoonlijke omstandigheden nog niet tot het verrichten van arbeid op een garantieplaats in staat zijn, ligt het voor de hand dat die situatie zich zelden zal voordoen.


15

In zodanig geval is de Wet minimumloon echter niet van toepassing, aangezien de Jeugdwerkgarantiewet een bijzondere - op de bijzondere positie van de jongere afgestemde - regeling inzake de aan de jongere toe te kennen vergoedingen kent. Boek 7a van het Burgerlijk Wetboek is alsdan slechts van toepassing voor zover de Jeugdwerkgarantiewet geen daarvan afwijkende bepalingen bevat. Terzake van de loondoorbetaling tijdens ziekte is artikel 16d, eerste lid, van de JWG van belang dat - naar analogie van het vigerende artikel 14, eerste lid, van die wet– inhoudt dat de jongere, zolang de voorbereidingsovereenkomst bestaat, recht heeft op de door de wet vastgestelde vergoeding. Deze regeling behelst een absolute vergoedings-/loongarantie, die de risicoverdeling van de artt. 1638b en 1638d van boek 7a van het Burgerlijk Wetboek uitsluit. Dit betekent dat de jongere in de JWG-voorbereidingsfase in geval van ziekte recht op doorbetaling van de vergoeding behoudt. Ten aanzien van de toepasselijkheid van de werknemersverzekeringen gedurende de voorbereidingsfase wordt, in aansluiting op het voren– staande, nog het volgende opgemerkt. De WW kent in tegenstelling tot de Ziektewet en WAO geen bepaling op grond waarvan de arbeidsver– houding van een stagiare met een arbeidsovereenkomst wordt gelijkge– steld. Omdat er gelet op het vorenstaande van uit is gegaan dat in deze fase veelal geen sprake kan zijn van een arbeidsovereenkomst ontbreekt de verzekering voor WW om die reden. Op grond van de WAO en ZW (artikel 4, eerste lid, onder g) en daarmee samenhangend de ZFW zal verzekering kunnen ontstaan op grond van het bepaalde in genoemd onderdeel van artikel 4. Op grond van de WAO en ZW (artikel 4, eerste lid, onder g) zal verzekering kunnen ontstaan op grond van het bepaalde in artikel 4. Voor zover er sprake is van verzekering ingevolge de ZW is een persoon tevens verzekerd ingevolge de ZFW. In voorkomende situaties, waarin deelnemers louter onderwijs volgen, zal van een verzekering ingevolge de ZW en WAO mogelijk geen sprake zijn. Dit is in voorkomende gevallen gerechtvaardigd, omdat niet goed valt in te zien dat een deelnemer in de voorbereidingsfase die naar het oordeel van de uitvoeringsorganisatie louter onderwijs volgt anders behandeld zou moeten worden dan een vergelijkbaar persoon die niet aan de JWG deelneemt. In die situaties, waarin dat niet het geval is, loopt de vergoeding van de jongere gewoon door (100% vergoedingsgarantie, afgezien van de bij separaat ingediende nota van wijziging voorgestelde mogelijkheid betreffende het invoeren van een of twee wachtdagen in geval van ziekte), zodat betrokkene geen financieel nadeel lijdt. Een en ander zou zonder nadere maatregelen impliceren dat in voorkomende situaties evenmin sprake is van verzekering voor de ZFW. Om dit te voorkomen zal door de Minister van WVC de totstandkoming van een amvb worden bevorderd om verzekering ingevolge de ZFW voor de desbetreffende categorie van personen veilig te stellen. Naar aanleiding van de in de memorie van antwoord genoemde adviesaanvraag inzake de Ziekenfondsverzekering van de hier in het geding zijnde categorie van personen, d.d. 18 augustus 1993 aan de Ziekenfondsraad heeft deze raad terzake inmiddels positief geadviseerd. De vergoeding in de voorbereidingsfase kan in het algemeen niet worden gezien als loon in de zin van artikel 42, tweede lid, van de WW. In artikel 14, eerste lid, van de WW is namelijk bepaald dat voor de toepassing van de WW onder loon wordt verstaan het loon in de zin van de Coördinatiewet Sociale Verzekering (CSV). Onder dit loon wordt op zijn beurt verstaan al hetgeen uit een dienstbetrekking wordt genoten (artikel 4, eerste lid, van de CSV). Nu een bepaling inzake het aanmerken als dienstbetrekking van een arbeidsverhouding van een stagiaire in de WW ontbreekt, is de vergoeding in de voorbereidingsfase derhalve voor de


16

toepassing van de WW in het algemeen niet aan te merken als loon uit een dienstbetrekking. De leden van de fractie van Groen Links zijn van mening dat de vergoeding van f 330 per maand die in de voorbereidingsfase wordt voorgesteld in geen redelijke verhouding staattot de huidige bijstands– normen, het minimumloon, of de gemiddelde studiebeurs. Nu uitsluitend een relatie wordt gelegd met het niveau van de kinderbijslag wordt er voliedig aan voorbijgegaan dat de kinderbijslag bedoeld is als een tegemoetkoming aan de ouders van minderjarigen en dat de beloning in de voorbereidingsfase bedoeld zou moeten zijn als voorziening in het bestaan van meerderjarigen, zo merken de leden van de fractie van Groen Links op. Deze leden betogen voorts dat het argument van de ouderlijke onderhoudsplicht daarbij niet steeds opgaat, aangezien ook oudere meerderjarigen onder de doelgroep van de JWG kunnen vallen en de betrokken ouders in de praktijk veelal hun onderhoudsplicht niet kunnen vervullen. In dat verband wordt door de aan het woord zijnde leden ook meer duidelijkheid gevraagd over de positie van de alleenstaande bijstandsgerechtigde ouder van een deelnemer aan de voorbereidings– fase. In paragraaf 2 van deze nota zijn wij reeds, naar aanleiding van een vraag van de leden van de PvdA-fractie terzake, uitvoerig ingegaan op de vergoeding van deelnemers in de voorbereidingsfase en de verhouding tot de ouderlijke onderhoudsplicht. Wij zullen ons op deze plaats beperken tot de vraagstelling met betrekking tot de positie van de alleenstaande bijstandsgerechtigde ouder van een deelnemer aan de voorbereidings– fase. In het kader van dit wetsvoorstel is aan de orde op welk niveau de beloning inzake de JWG-voorbereidingsovereenkomst dientte liggen. Indien de alleenstaande ouder van een deelnemer aan de voorbereidingsfase op bijstand is aangewezen zal deze ouder aanspraak kunnen maken op een toeslag volgens de regeling «Toeslagen voormalige één-ouder-gezinnen» indien er geen andere kinderen tot het gezin behoren. Deze regeling houdt in dat het totale gezinsinkomen zonodig wordt aangevuld tot de bijstandsnorm voor een echtpaar. De leden van Groen Links stellen de vraag of de voorbereidings– overeenkomst, gezien de lage beloning, nog wel in redelijkheid kan worden opgedragen aan personen die een veel hogere uitkering ontvangen. Tevens stellen zij enige vragen over de bijstand die eventueel in aanvulling op deze beloning wordt verleend. De reden om de betrokkene jongere voor deelname aan de JWG in aanmerking te brengen - ook als dat vooralsnog de voorbereidingsfase betreft - is niet primair gelegen in het inkomen dat hij daarmee kan verwerven, maar vooral in het feit dat deze daarmee zijn kansen vergroot om door te stromen naar de arbeidsmarkt. Als zijn noodzakelijke bestaanskosten hoger liggen dan de JWG-beloning - ongeacht of dat de voorbereidingsfase betreft dan wel een reguliere garantieplaats - kan deze in aanmerking komen voor aanvullende bijstand. Zoals eerder is aange– geven kan dit slechts voorkomen als de betrokkene naar het oordeel van de gemeente hogere bestaanskosten heeft en als de betrokkene voor deze extra kosten geen beroep op de ouders kan doen. De relatie met de ouderlijke onderhoudsplicht geldt niet voor jongeren vanaf 21 jaar; voor hen vindt dus aanvulling via bijstand plaats los van de ouderlijke draagkracht. Momenteel is deze bijstand volledig landelijk genormeerd en wordt deze als algemene bijstand verstrekt. In de kabinetsvoornemens ten aanzien van de bijstandsuitkeringen voor beneden-21-jarigen, dient de gemeente te beoordelen of sprake is van hogere noodzakelijke kosten


17

waarvoor een beroep op de ouders kan worden gedaan. Indien aanvul– lende bijstand noodzakelijk is, wordt deze als bijzondere bijstand verleend. Reden daarvoor is dat met de realisatie van de sluitende aanpak van de JWG het nog slechts in bijzondere situaties kan voorkomen dat beneden– 21-jarigen bijstand behoeven. Het niveau van de noodzakelijke bestaans– kosten is hiermee voor deze leeftijdsgroep zodanig individueel bepaald, dat daarvoor niet goed landelijke normen kunnen worden gegeven. Binnen de systematiek van de bijstand wordt de landelijk genormeerde bijstand aangemerkt als aigemene bijstand en de bijstand die in aanvulling op deze normen wordt verleend, als bijzondere bijstand verstrekt. De leden van de fractie van Groen Links stellen aanvullende vragen met betrekking tot de hoogte van de vergoeding van de deelnemers in de voorbereidingsfase. Deze leden vragen zich af of, als de vergoeding van, f330 beschouwd moet worden als een bruto-bedrag, de conclusie dan niet moet zijn dat deze vergoeding nog lager uitkomt dan de kinderbijslag, die niet aan belasting– en premieheffing onderhevig is. De aan het woord zijnde leden merken vragenderwijs op dat het argument dat deze vergoeding onder het bedrag van de belastingvrije som blijft, slechts hout snijdt als in het lopende kalenderjaar geen andere inkomsten worden ontvangen en als er geen sprake kan zijn van voetoverheveling. Hierbij moet worden opgemerkt dat, zoals in de memorie van antwoord aangegeven, de vergoeding die deelnemers in de voorbereidingsfase ontvangen weliswaar aan belasting– en premieheffing onderhevig kan zijn, maar dat dit in het algemeen, gelet op de veronderstelde afwezigheid van neveninkomsten, feitelijk niet het geval zal zijn. Uitgangspunt is dat een netto-vergoeding van gelijke hoogte als het kinderbijslagniveau (ca. f 330, per maand) wordt gerealiseerd. Er mag van worden uitgegaan dat deelnemers in de voorbereidingsfase geen andere inkomsten uit arbeid ontvangen. De voorbereidingsfase is immers bedoeld voor werkloze jongeren die nog niet tot het verrichten van arbeid in staat zijn, zelfs niet op een garantieplaats. De situatie dat een dergelijke jongere die een voorbereidingsovereenkomst heeft daarnaast nog betaalde nevenwerkzaamheden verricht, roept vraagtekens op. Tot onze spijt menen wij uit de reactie van de leden van de fractie van Groen Links te moeten opmaken, dat niet alle vragen met betrekking tot de voorbereidingsfase die door deze leden in het voorlopig verslag zijn gesteld, in de memorie van antwoord uitputtend zijn beantwoord. De leden van deze fractie wijzen met name op de vraag waarom niet is overwogen de vergoeding voor de voorbereidingsfase aan een maximale termijn te koppelen, bijvoorbeeld zes maanden. Zonder een dergelijke maximering is het denkbaar dat een jongere het jarenlang moet doen met de uiterst lage vergoeding van f 330, zo merken deze leden op. In de memorie van antwoord is reeds aangegeven dat het maximeren van de duur van de voorbereidingsfase ongetwijfeld ten koste gaat van het leveren van het noodzakelijke maatwerk. Ook hebben wij het volgende opgemerkt. «Bovendien zou het maximeren van de duur van deze fase tot gevolg hebben dat in situaties waarin de jongere aan het eind van deze periode nog niet aan plaatsing op een garantieplaats toe is alsnog leegloop ontstaat. Om die reden achten wij een maximering in de tijd ongewenst». De situatie dat een jongere gedurende een reeks van jaren afhankelijk is van een vergoeding op het niveau van f 330 per jaar, moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Indien deelname aan de voorbereidingsfase tot het resultaat leidt dat betrokkene op enig moment alsnog plaatsbaar is op een garantieplaats, is sprake van een situatie waarin het beoogde doel is bereikt. Wij gaan ervan uit dat met een adequate invulling van de voorbereidingsfase kan worden gewaarborgd


18

dat het aantal jongeren in de voorbereidingsfase dat in het geheel niet voor een JWG-dienstbetrekking in aanmerking komt, tot een minimum kan worden beperkt. Het niveau van vergoeding creëert bovendien, zoals in de memorie van toelichting (blz. 9) is opgemerkt, een incentive voor jongeren om van de voorbereidingsfase naar een concrete plaatsing door te stromen. Wij achten het niet gewenst deze incentive na ommekomst van een bepaalde periode van deelname aan de voorbereidingsfase weg te nemen. Deze prikkel kan juist ook effectief zijn voor jongeren die een langere periode van deelname aan de voorbereidingsfase nodig hebben alvorens zij in staat zijn op een garantieplaats te functioneren. De vraagstelling van de leden van de GPV-fractie, die willen weten op welke wijze het kabinet denkt vorm te geven aan een verplichting tot maatschappelijke activering van drugsverslaafden, sluit aan bij de vraag van de leden van de VVD-fractie, die willen weten op welke wijze eraan wordt gewerkt dat groepen jongeren, die niet voor het verrichten van arbeid in aanmerking zullen komen, toch op enig moment nog voor het verrichten van arbeid gekwalificeerd raken. Omdat deze vraag in paragraaf 2 van deze nota reeds is beantwoord, verwijzen wij naar hetgeen op die plaats door ons is opgemerkt en zullen wij hier op deze plaats niet verder op ingaan. 4. Betrokkenheid sociale partners Het kabinet onderschrijft het belang dat de verschillende fracties hechten aan een intensivering van het beleid van de Arbeidsvoorziening ten aanzien van jongeren. Het kabinet is daarom positief over het feit dat het CBA bij brief van 21 juni jl. er bij de RBA's op heeft aandrongen het beleid ten aanzien van jongeren te intensiveren. De leden van de fracties van de PvdA, de VVD en het CDA informeerden naar de stand van zaken met betrekking tot de beleidsvoornemens en taakstellingen van de RBA's ten aanzien van jongeren. Het CBA heeft in haar vergadering van 16 december jl. de concept– regionale beleidsplannen besproken. Het aangekondigde RBA-beleid ten aanzien van jongeren is hierbij nadrukkelijk aan de orde geweest. Geconstateerd werd dat in de concept-beleidsplannen nog onvoldoende tot uitdrukking komt op welke wijze de RBA's het jongerenbeleid zullen intensiveren. Op grond van een aantal gesprekken met RBA-vertegenwoordigers is gebleken dat het de RBA's onvoldoende duidelijk is, op welke wijze de beleidsvoornemens ten aanzien de intensivering geconcretiseerd dienen te worden in de regionale beleids– plannen. Op grond van de gevoerde gesprekken viel op te maken dat de RBA's in staat zijn dergelijke informatie op korte termijn aan te leveren. Besloten is de RBA's te vragen uiterlijk eind januari 1994 deze informatie te leveren. Pas dan zal de beoordeling van de regionale beleidsplarmen kunnen worden afgerond. De beslissingen met betrekking tot de goedkeuring van de beleids– plannen zal dan ook tot dat moment moeten worden uitgesteld. De leden van het CDA wijzen op het belang van een goede samen– werking tussen JWGO's en RBA's, mede met het oog een tijdige indicering voor de voorbereidingsfase JWG, en vragen zich af hoe bevorderd kan worden dat RBA's een juiste prioriteitsstelling hanteren bij de keuze tussen openstelling van de marktsector en de intensivering van de eigen instrumenten voor de realisering van een sluitende aanpak voor jongeren. Het kabinet wil in dit verband, naast hetgeen in paragraaf 1 van deze nota reeds is opgemerkt over de samenwerking tussen Jeugdwerk– garantieorganisaties en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, het volgende opmerken. De beoordeling van de vraag wat een juiste prioriteitsstelling is, is de verantwoordelijkheid van de RBA's zelf. Zij zijn in de praktijk


19

medeverantwoordelijk voor de wijze waarop in hun regio een sluitende aanpak gerealiseerd wordt en zij zijn ook het beste in staat te beoordelen op welke wijze dat in hun regio bereikt kan worden. Uiteraard moet daarbij prioriteit worden gegeven aan bemiddeling naar regulier werk boven plaatsing van een jongere op een additionele JWG-baan. De aan de RBA's gevraagde intensivering van het beleid moet voorkomen dat jongeren onnodig in de JWG terecht komen. De vraag of de marktsector moet worden opengesteld, in welke mate dit moet gebeuren en op welke wijze is afhankelijk van de regionale omstandigheden. Ervaringen met de openstelling van de marktsector voor de JWG zullen tijdens de eerdergenoemde (in paragraaf 1 van deze nota) conferenties aan de orde komen. De door de leden van de PvdA gewenste verspreiding van de positieve ervaringen met de marktsector zal op deze wijze plaatsvinden. De leden van de D66 fractie constateerden dat de regering positief blijft over haar verwachting dat sociale partners en het CBA zullen komen tot een intensivering van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren. Hoewel deze leden dit standpunt terecht vonden maakten zij zich wel zorgen over de ontwikkelingen in met name het leerllngwezen. Deze leden constateren op basis van de in de memorie van toelichting opgenomen tabel 3 dat de regering er nog steeds vanuit gaat dat er in 1994 een uitbreiding van de instroom in het leerlingwezen zal zijn van circa 9 500 plaatsen. Gezien het voor 1994 geraamde aantal JWG'ers achten deze leden de bijdrage van sociale partners aan het activerend arbeidsmarkt– beleid voor jongeren van zeer groot belang. De leden van de D66 fractie brengen naar voren dat veel ontwikkelingen erop wijzen dat de in de nota «Meer werk, weer werk» aangekondigde instroom van 20 000 leerlingen op jaarbasis door sociale partners niet als reëel wordt beschouwd. In dat verband wordt door de leden van de D66-fractie een overzicht gevraagd ten aanzien van de ontwikkeling in het primair leerlingwezen per bedrijfstak. Een dergelijk overzicht, ontleend aan de Schoolverlatersbrief 1993, is hieronder opgenomen. In een gering aantal sectoren was sprake van een substantieel teruglopende instroom, die volgens de Schoolverlatersbrief waarschijnlijk samenhangt met de verflauwing in de conjunctuur in detweede helft van 1992. Ten dele speelt wellicht ook de afname van het aantal schoolverlaters een rol. In andere sectoren is de instroom toegenomen. Tabel instroom primair leerlingwezen; aantal nieuw afgesloten leerovereenkomsten per 31 december 1983, 1989-1992 Sector 1. Metaalsector 2. Procesindustrie 3. Bouwsector 4. Verzorgende en dienst verlenende beroepen 5. Voedings– en genot– middelen 6. Handel en kantoor 7. Horeca 8. Grafische industrie 9. Hout– en meubel– sector 10. Haven en vervoer 11. Textiel en kleding 12. Agrarische sector Totaal

1983

1989

1990

1991

1992

8742 728 3878

17737 1 276 6468

18086 6632

16 175 1 540 5974

16309 1 384 6052

3504

5599

6187

6098

5510

1 614 1 772 1 490 499

2802 7793

2975 6 150 2384 1 375

2634 5976 2754 1 307

587 861 446 2499

1 124 1 787 740 3073

1225 1857

1 128

1 007

2031

2610

685 4304

700 4620

578 4706

26670

52503

53 158

50937

50781

2561

1 543

1288


2526 6691

2542 866

20

Het is begrijpelijk dat de leden van de D66-fractie, uit kennelijke bezorgheid over de haalbaarheid hiervan, nog eens terugkomen op de in de nota «Meer werk, weer werk» aangekondigde instroom van 20 000 leerlingen op jaarbasis in het leerlingwezen. Sociale partners hebben in CBA-verband laten weten wel te willen meewerken aan de door het Kabinet beoogde intensieve aanpak per sector en per regio om een extra impuls in het leerlingwezen te geven. Aangezien het leerlingwezen per definitie onder druk staat in tijden van recessie, wordt een taakstelling in de orde van grootte van 20 000 door de sociale partners niet realistisch geacht. Een projectteam zal met de sectoren nu allereerst gaan uitwerken welke extra instroom per sector mogelijk is. Op welk getal de som van die sectorplarmen uiteindelijk over enige jaren zal uitkomen, is op dit moment nog niet aan te geven. Voor de overheid is er vooralsnog geen reden om aan de beoogde extra instroom een ander getal te verbinden. De uitkomst van e.e.a. ligt naar verwachting in elk geval aanmerkelijk gunstiger dan de aanname die uit tabel 3 van de memorie van toelichting naar voren komt. Het door de leden van de fractie van D66 geconstateerde verschil tussen de in de memorie van antwoord opgenomen cijfers met betrekking tot het leerlingwezen en de cijfers in de nota «Meer werk, weer werk», wordt overwegend veroorzaakt door het feit dat in de laatstgenoemde cijfers het leerlingwezen agrarische sector, cijfers die van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij afkomstig zijn, buiten beschouwing zijn gebleven. De leden van de CDA-fractie hebben naar aanleiding van hetgeen hierover in de memorie van antwoord is aangegeven, de vraag gesteld in welke gevallen jongeren in de JWG doelgroep kunnen zijn voor het leerlingwezen. Hieraan kan worden gekoppeld de beantwoording van de vraag van dezelfde leden, op welke wijze - zonder het onderscheid tussen JWG en leerlingwezen aan te tasten - de aansluiting tussen JWG en leerlingwezen kan worden verbeterd. Met de leden van de CDA-fractie zijn wij van mening dat doorstroming van de JWG naar het leerlingwezen een belangrijk punt is. Dit maakt ook onderdeel uit van de overeengekomen intensivering van de derde fase van het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren, waarbij niet alleen uitstroom naar regulier werk, maar ook naar het leerlingwezen, nadruk– kelijk in beeld is. Daarbij zal de vraag op welke wijze de aansluiting tussen JWG en leerlingwezen nog kan worden verbeterd, beleidsmatig verder moeten worden doordacht. Het recent in gang gezette kabinetsbeleid om een verhoogde instroom in het leerlingwezen te realiseren, zal ook voor de JWG-doelgroep positieve gevolgen moeten hebben. Daarbij is van belang dat in de JWG is bepaald dat de Jeugdwerkgarantieorganisatie de dienstbetrekking kan doen eindigen indien de jongere een door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie gedaan aanbod van passende arbeid, waaronder begrepen een leer-arbeidsplaats in het kader van het leerling– wezen, weigert te aanvaarden. Van een vrijblijvendheid die op dit punt de aansluiting tussen JWG en leerlingwezen zou kunnen belemmeren is dus geen sprake. Door middel van het evaluatieonderzoek naar het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren kan naar verwachting inzichtelijk worden gemaakt hoe hettraject (van de JWG) naar het leerlingwezen verloopt. In principe - dit in antwoord op de eerste vraag van de leden van de CDA-fractie - zijn jongeren in de JWG steeds doelgroep voor het leerlingwezen. Zij stromen dan uit de JWG en gaan over naar een nieuw traject met een nieuwe rechtspositie. Op die wijze wordt de hoofddoel– stelling van de wet, te weten doorstroom naar een reguliere arbeids– of scholingsplaats gerealiseerd.


21

De leden van de PvdA vroegen zich ten aanzien van het toepassen van de JWG in de marktsector nog af of aan die RBA's, die de marktsector niet openstellen en waar mede daardoor een sluitende aanpak van de JWG niet gerealiseerd kan worden, een aanwijzing kan worden gegeven. Een ministeriële aanwijzing aan de RBA's op dit punt is niet mogelijk. Wel is het mogelijk JWGO's in bepaalde regio's via een ministeriële regeling toestemming te geven garantiebanen in de marktsectorte werven. Hierbij zij uitdrukkelijk vermeld dat het kabinet in de MvA reeds naar voren heeft gebracht de bestuurlijke lijn van het CBA in algemene zin als positief te beoordelen. Het kabinet zal nadrukkelijk volgen wat van de beleidvoornemens, in de sfeer van de uitvoering in de praktijk, terecht– komt. Een ministerieel besluit om de marktsector open te stellen wil het kabinet daarom in het licht van het voorgaande vooralsnog niet nemen.

5. Uitvoeringskosten Zowel de leden van de D66-fractie als die van de fractie van de SGP stellen vragen over de vergoeding voor de uitvoeringskosten van de JWG. Deze vergoeding wordt ingaande januari 1994 verhoogd van f 1 800 naar f 2 500 per jaar, waarbij tevens de systematiek betreffende de toedeling van deze gelden naar de gemeenten wordt gewijzigd. Over de gevolgen van de overheveling van deze gelden naar het Fonds sociale vernieuwing is de afgelopen periode de nodige briefwisseling geweest, waarbij door de minister van Binnenlandse Zaken, mede namens de minister en staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is gereageerd op brieven van onder andere de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De VNG veronderstelt een zgn. «gat», d.w.z. zij is van mening dat niet voldoende middelen zijn overgeheveld. De leden van de D66-fractie waren van mening dat over de hoogte van het «gat» niet zoveel onenigheid hoeft te bestaan. Zij merken op dat door Sociale Zaken en Werkgelegenheid 31,6 miljoen gulden is overgemaakt naar het Fonds sociale vernieuwing, terwijl de VNG is uitgegaan van 42,6 mln. Deze leden willen weten of het juist is dat het verschil van mening zodoende gaat over circa 11 mln. gulden. Ook de leden van de SGP-fractie wensen op dit punt een reactie van de regering, waarbij zij met name de stelling van de VNG dat onvoldoende middelen zijn overgeboekt confronteren met de memorie van antwoord, waar is opgemerkt dat «voor de financiering van de activiteiten in de voorbereidingsfase zeer wel naar de middelen van het Fonds sociale vernieuwing kan worden gekeken (...), zonder dat dit ten koste gaat van andere doeleinden waarvoor middelen in het fonds zijn opgenomen». Het is ons bekend dat de effecten van de verdeling van de verschillende middelen via het Fonds sociale vernieuwing bij verschillende gemeenten opschudding heeft veroorzaakt. Ten aanzien van de uitvoeringskostenvergoeding JWG is de kritiek van de VNG met name gericht op de omvang van de middelen die (door SZW) naar het fonds zijn overgedragen. De minister van Binnenlandse Zaken heeft bij brief van 7 december 1993 (kenmerk SVN92/ 12/U 108), mede namens de bewindslieden van SZW, de Eerste Kamer geïnformeerd met betrekking tot o.a. de overdracht van middelen voor het onderdeel uitvoeringskosten JWG naar het Fonds sociale vernieuwing. In deze brief, die bij gelegenheid van de schriftelijke beantwoording op vragen welke zijn gesteld tijdens de eerste termijn van de zijde van uw Kamer bij de behandeling van de begroting Sociale Zaken en Werkgelegenheid 1994 (Kamerstukken II, 23 400, XV) in afschrift aan de Tweede Kamer is toegezonden, wordt de kritiek weerlegd dat sprake zou zijn van te weinig middelen die naar het fonds zijn overgedragen. Duidelijk is dat sprake is van een aantal plussen en minnen die, alles bij elkaar genomen, redelijk met elkaar in evenwicht zijn.


22

Het kabinet heeft met de wijze van raming aangesloten bij de afspraak in het Bestuursakkoord Rijk/VNG. Dit betekent dat de effecten van het Rijksbeleid op de gemeentelijke lasten zoals de ophoging van de uitvoeringskosten volledig worden gecompenseerd op basis van de meest actuele prognoses, terwijl autonome ontwikkelingen ten opzichte van het ijkmoment (in dit geval begroting 1991, het jaar van de invoering van de JWG, en tevens het moment waarop de overheveling in het meeriaren– kader budgettalr is verwerkt) niet tot compensatie (toevoeging of uitname Gemeentefonds) leiden. In de door de VNG aan de Eerste Kamer toegezonden brief wordt abusievelijk uitgegaan van verkeerde veronderstellingen. Uitgaande van de juiste berekeningswijze conform de begroting SZW wordt het door de VNG veronderstelde «gat» bij de JWG teruggebracht van f 13,4 mln tot 6,9 mln. in 1994 en van 37,4 mln tot 18,9 mln. in 1998. Daarnaast wordt door de VNG voorbij gegaan aan het feit dat ook in de afweging moeten worden betrokken de vrijvallende uitkeringslasten van jongeren doordat zij niet langer in aanmerking komen voor een Rww-uitkering. Voor de berekening van de hiermee corresponderende uitname uit het Gemeentefonds heeft nadien geen bijstelling plaatsgevonden in verband met conjuncturele ontwikkelingen in de jeugdwerkloosheid. De toename van het aantal jeugdige werklozen op grond van autonome ontwikke– lingen is niet vertaald in een hogere uitname uit het Gemeentefonds. Bij de toename van het aantal JWG'ers betekent dit dat ongeveer om en nabij 10 mln in 1994 oplopend tot om en nabij 20 mln in 1998, niet wordt uitgenomen. Een en ander betekent naar ons oordeel dat er noch procedurele noch inhoudelijke argumenten zijn om op welke wijze dan ook tot een aanpassing van de nu tot stand gekomen voeding van het fonds sociale vernieuwing over te gaan. Zoals gezegd is er sprake van een aantal plussen en minnen, die redelijk met elkaar in evenwicht zijn. De vragen– derwijs door de leden van de D66-fractie geponeerde stelling dat de door de regering aangekondigde verhoging van de vergoeding voor uitvoeringskosten bijna geheel teniet wordt gedaan doordat er te weinig middelen worden overgeheveld, kan dan ook door ons niet worden onderschreven. Van een verschil van mening tussen VNG en regering over de interpretatie van het bestuursakkoord Rijk/VNG, zoals de leden van de D66-fractie veronderstellen, is naar onze mening evenmin sprake. Terecht wordt door deze leden opgemerkt dat er in het bestuursakkoord is vastgelegd dat bij overheveling de bedragen dienen te zijn ontleend aan het bedrag dat het jaar daarvoor op de Rijksbegroting stond. De concrete vraag van de aan het woord zijnde leden of het door de regering gekozen ijkpunt (begroting 1991) in dat licht wel juist is, kan bevestigend worden beantwoord. Op dat tijdstip is naar aanleiding van een advies van de Raad voor de Gemeentefinanciën besloten tot saldering over te gaan, hetgeen heeft geleid tot zowel uitname vanwege de bijstand als wel toevoeging vanwege de JWG. Daarna hebben - conform het bestuursakkoord - geen bijstellingen aan de hand van autonome ontwikkelingen meer plaatsge– vonden, noch ten aanzien van de ABW, noch ten aanzien van de JWG. De constatering van de fractie van D66 dat de regering de overgehevelde middelen toereikend vindt vanwege de gemeentelijke besparingen op de ABW (10% aandeel) van jongeren die nu aan de JWG deelnemen, is derhalve onvolledig. De regering heeft autonome ontwikkelingen aan beide zijden (ABW en JWG) niet in ogenschouw genomen. Dit betekent dat de per 1 januari 1994 ingegane verhoging van de uitvoeringskostenvergoeding wel degelijk het beoogde effect heeft. Er is naar onze mening geen sprake van een risico dat andere onderdelen van het lokale sociale vernieuwingsbeleid door dit alles worden weggedrukt, zoals de leden van de SGP-fractie kennelijk veronderstellen.


23

De leden van de D66-fractie merken op dat de bijstandsuitgaven van gemeenten gaan stijgen, indien de JWG «vastloopt» en koppelen hieraan de vraag of de regering dit dan ook gaat doorberekenen naar het Gemeentefonds door meer financiële middelen ter beschikking te stellen. Hierop dient als antwoord dat er geen sprake van kan zijn dat de JWG vastloopt. Gemeenten dienen een sluitende aanpak te realiseren voor alle jongeren die tot de doelgroep behoren. Onvoldoende opnamecapaciteit qua aantal garantieplaatsen - van Jeugdwerkgarantieorganisaties leidt niet tot een toename van bijstandsuitgaven van gemeenten, maar leidt tot een toename van de leegloop binnen de JWG. Voor zover de leegloop drie maanden of langer duurt leidt dit tot stijgende (JWG)uitgaven van gemeenten door de bepaling - die deel uitmaakt van het onderhavige wetsvoorstel - dat alsdan de vergoeding voor de loonkosten van de jongere van het Rijk aan de gemeente vervalt. Voorts willen de leden van de D66-fractie weten hoe de door de regering genoemde 17 050 JWG-plaatsen zich verhouden tot het in de memorie van toelichting op pagina 14 genoemde aantal van 17 100 JWG-plaatsen (voorbereidingsfase + garantieplaatsen). Het verschil tussen de genoemde 17 050 onderscheidenlijk 17 100 JWG-plaatsen heeft geen bijzondere achtergronden. Het verschil heeft uitsluitend te maken met afronding. 6. Maatregelen ter verruiming van de beschikbaarheid van garantiepiaatsen De leden van de CDA-fractie vragen naar de verhouding tussen de motie-Schutte inzake vrijstelling van de sollicitatieplicht voor ouders met kinderen jonger dan vijf jaar en de passage in de memorie van antwoord waarin het uitgangspunt wordt gehanteerd dat arbeidsvoorwaarden alleen kunnen worden opgelegd als kinderopvang gewaarborgd is. De leden van de fractie van D66 hebben met instemming kennis genomen van het antwoord van het kabinet in dezen. Het kabinet zal de motie-Schutte uitdrukkelijk betrekken bij de besluit– vorming over de Nota van Wijziging bij het wetsvoorstel tot herinrichting van de Algemene bijstandswet. Een van de doelstellingen van het wetsvoorstel voor een nieuwe Algemene bijstandswet is om de activerende functie van de bijstand te vergroten. Mede naar aanleiding van het rapport «Rechten en plichten» van de Subcommissie Bijstand van de Tweede Kamer, waarin wordt gewezen op de noodzaak daartoe, heeft het kabinet in de Beleidsbrief vernieuwing ABW voorstellen gedaan om deze functie verder te versterken. Een belangrijk aspect van de nieuwe Abw zal zijn dat de betrokkene nadrukkelijker dan thans wordt aangesproken op zijn plicht om naar vermogen een toereikend eigen inkomen te gaan verwerven. Aan iedere bijstandsontvanger zullen in beginsel de arbeidsvoorwaarden worden opgelegd. Als het niet redelijk of niet verantwoord is om deze voorwaarden op te leggen, moet daarvan uiteraard ontheffing kunnen worden verleend. Wanneer de arbeidsvoorwaarden kunnen worden opgelegd en wanneer dat redelijkerwijs niet mogelijk is, kan slechts op grond van de individuele omstandigheden worden beoordeeld, waarbij de combinatie van een aantal factoren doorslaggevend is. De leden van de CDA-fractie kwamen terug op het punt met betrekking tot het vervullen van JWG-plaatsen in deeltijd en met name de combinatie van werkervaring en scholing. Ook de leden van de WD-fractie benadrukken nogmaals het belang van scholing en stellen enkele vragen. De leden van de fracties van CDA en VVD willen inzicht in de mate waarin scholing binnen de JWG een rol speelt, m.a.w. jongeren die


24

scholing volgen naast hun garantiebaan. De leden van de CDA-fractie hadden de indruk gekregen dat de regering geen voorkeur had voor JWG-plaatsen die zijn opgebouwd uit werkervaring in deeltijd met daarnaast verplichte scholing. In de visie van deze leden zou dat veel meer dan thans het geval is uitgangspunt moeten zijn, zowel om daardoor méér JWG'ers te kunnen plaatsen als om tegemoet te komen aan de behoefte om werk en scholing te combineren. Deze leden vragen om een uitgebreide nadere motivatie. Ook de leden van de WD-fractie vonden de memorie van antwoord op dit punt te afhoudend. Zoals gezegd in de memorie van antwoord bestaat reeds de mogelijkheid een garantieplaats in deeltijd (d.w.z. <32 uur per week) te vervullen wanneer de jongere scholing volgt met een tijdsbeslag van meer dan zes uur per week. De regering betreurt het dat uit de memorie van antwoord kennelijkzou kunnen worden afgeleid dat de regering combinatie van werkervaring in de JWG met scholing niet belangrijk acht. Het tegendeel is het geval. Wij willen benadrukken dat de JWG tot doel heeft de arbeidsinpassing van jongeren te bevorderen door middel van het bieden van werkervaring, zo mogelijk in combinatie met scholing. Ook in de ingediende nota van wijziging komt dit terug. Voorgesteld is een bijzondere bevoegdheid op basis waarvan de Jeugdwerkgarantie– organisatie het loon of de vergoeding van de jongere bij wijze van sanctie geheel of gedeeltelijk kan inhouden. Zoals aangegeven in de toelichting artikelsgewijs bij deze nota van wijziging is toepassing van deze sanctie eveneens mogelijk ten aanzien van een jongere in de situatie waarin sprake is van scholing die naar het oordeel van de Arbeidsvoorzienings– organisatie noodzakelijk is en terzake waarvan de jongere weigert aan zijn verplichtingen te voldoen. In onze visie kan een scholingsverplichting dus zeer wel aan de orde zijn; wij hebben deze verplichting bovendien met een sanctie-instrument willen ondersteunen. In de memorie van antwoord hebben wij slechts afstand willen nemen van een mogelijke gedachte ten aanzien van het vastleggen van een wettelijke verplichting ten aanzien van scholing. In onze optiek dient de beoordeling of een scholingsverplichting al dan niet aan de orde is, door de uitvoeringsorganisatie, rekening houdend met het oordeel van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, te worden gedaan. Een wettelijke scholingsverplichting kan het leveren van maatwerk doorkruisen. Bovendien moet rekening worden gehouden met het gegeven dat een deel van de deelnemers aan de JWG reeds over een behoorlijke opleiding beschikt (volgens de JWG-monitor 3e kwartaal 1992 heeft 9% van de deelnemers een afgeronde opleiding op niveau HAVO, VWO, MBO of leerlingwezen). In de huidige situatie waarin duidelijk gesproken kan worden van een verslechterde werkgelegenheidssituatie voor jongeren, ligt het voor de hand dat de populatie die toetreedt tot de JWG voor een groter deel zal bestaan uit jongeren voor wie niet zozeer een gebrek aan werkervaring of scholing het probleem is, als wel dat sprake is van een tekort aan banen (vraagprobleem in plaats van aanbodprobleem). Overigens blijkt uit voorlopige cijfers over het jaar 1993 (exclusief het vierde kwartaal) dat van het aantal van 4 855 uitgestroomde jongeren waarbij bij het door de gemeente bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ingediende declaratieformulier is aangegeven of de jongere al dan niet scholing heeft gevolgd in JWG-verband, 17% (815 jongeren) scholing heeft gevolgd en 83% (4 040 jongeren) niet. Voorts willen de leden van de CDA-fractie graag nader worden geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot het bestuurlijk overleg met de VNG inzake de mogelijkheden van kortdurende full-time scholing binnen de JWG. De leden van de VVD-fractie vragen in dit verband bovendien of de regering alsnog wil overwegen een ruimhartige benadering te hanteren als dit uit het oogpunt van maatwerk past en


25

wanneer andere scholingsinstrumenten niet toepasbaar of niet voorhanden zijn. Over de mogelijkheden van kortdurende full-time scholing binnen de JWG is bestuurlijk overleg gevoerd met de VNG. Een beslissing op het verzoek van de VNG om een maatregel inzake full-time scholing te treffen is door ons aangehouden vanwege bezwaren waarin de leden van de CDA-fractie naar thans blijkt zich kunnen vinden, nl. het gevaar van oneigenlijke concurrentie met andere regelingen en omdat noodzakelijke full-time scholing in eerste instantie in de voorbereidingsfase thuishoort. In het bestuurlijk overleg kon op dit punt geen overeenstemming worden bereikt. Op het verzoek van de leden van de VVD-fractie om een ruimhartige benadering te overwegen zouden wij willen ingaan indien bovenstaande risico's, nl. gevaar van oneigenlijke concurrentie en de problematiek van afstemming met de voorbereidingsfase, zouden kunnen worden ondervangen. Op dit moment zien wij daartoe geen mogelijk– heden. Naast het fenomeen «combinatie van werkervaring JWG met scholing» is er ook nog het verschijnsel «combinatie van JWG met nevenarbeid». De leden van de CDA-fractie komen hier naar aanleiding van de memorie van antwoord op terug. Legitiem is het verschijnsel dat jongeren naast een 32-urige JWG-betrekking nevenarbeid verrichten tot een volledige werkweek, hoewel de leden van deze fractie ook hierbij de vraag plaatsen in hoeverre voor deze jongeren de JWG als sluitstuk noodzakelijk is. In andere gevallen is er in de ogen van deze leden sprake van fraude. Deze leden willen weten hoe vask dit voorkomt en benadrukken dat naar hun opvatting hier streng tegen zal moeten worden opgetreden. Zij willen weten welke instrumenten hiertoe thans ter beschikking staan en vragen zich daarbij af of een intensivering van de controle noodzakelijk is. Deeltijdarbeid in JWG-verband is thans mogelijk in de volgende situaties. In geval sprake is van deelname van geheel of gedeeltelijk arbeidsongeschikte jongeren bestaat de mogelijkheid een lager aantal arbeidsuren dan 32 uur per week overeen te komen. In die situatie ontvangt de jongere een beloning naar rato van het aantal arbeidsuren. Combinatie van JWG met scholing leidt in geen geval tot een afwijking van het 32-urige JWG-dienstverband, maar kan wel leiden tot een aanpassing van het aantal feitelijk te werken uren op een garantieplaats (voor zover het aantal scholingsuren een tijdsbeslag van zes uur per week te boven gaat). Ook combinatie van deelname aan de JWG en neven– arbeid buiten de JWG kan zeer wel passen binnen de wettelijke kaders, zelfs in situaties waarin de nevenarbeid een aantal van zes uren per week overschrijdt. Wel dienen meeruren nevenarbeid die een aantal van zes uren per week te boven gaan, in mindering te worden gebracht op het aantal uren van het JWG-dienstverband. Er is geen inzicht in de mate waarin de combi– natie van nevenarbeid en deelname aan de JWG zich voordoet. Uit de JWG-monitor (3e kwartaal 1992) komt naar voren dat 10% van de onderzochte jongeren een arbeidsovereenkomst heeft voor minder dan 32 uur per week. Dit is echter geen betrouwbare indicator voor de omvang van het verschijnsel nevenarbeid. Immers ook gehandicapte jongeren kunnen zoals gezegd aanspraak maken op een JWG-baan van minder dan 32 uur per week. Bovendien valt de nevenarbeid met een tijdsbeslag van maximaal 6 uur per week buiten dit plaalje, omdat deze geen invloed heeft op de omvang van de JWG-dienstbetrekking. Voor zover jongeren nevenarbeid van meer dan zes uur per week verrichten en deze informatie bewust aan de werkgever (de Jeugdwerk– garantieorganisatie) onthouden is sprake van fraude. Deze fraude komt voor. Hoewel wij niet de indruk hebben dat dit zich op grote schaal voordoet willen wij toch het in de memorie van antwoord


26

gestelde dat de Jeugdwerkgarantieorganisatie de gemeentelijke sociale dienst kan verzoeken via de Gemeenschappelijke verwijsindex die bij de bedrijfsverenigingen wordt opgebouwd na te gaan of arbeid in dienstbe– trekking wordt verricht extra onderstrepen; wij zullen nagaan op welke wijze aan dit controle-aspect in de informatievoorziening van het ministerie naar de uitvoeringsorganisaties toe nader aandacht kan worden besteed. De leden van de fractie van het CDA vragen om een nadere reactie op het voorstel van deze leden, om jongeren in één keer een drietal keuze– mogelijkheden van beschikbare garantieplaatsen voor te leggen. Wij delen de mening van de leden van deze fractie. In de memorie van antwoord hebben wij reeds kort aangegeven dat het door deze leden genoemde voorbeeld van gemeenten die een jongere een drietal keuzemogelijkheden in één keer voorleggen de voorkeur verdient. Daarbij is aangegeven dat op die wijze kan worden voorkomen dat leegloop in combinatie met doorbetalen van het loon onnodig lang voortduurt. Wij bevestigen dan ook graag de visie van de leden van de CDA-fractie dat deze methode de efficiency bevordert en zijn met hen van mening dat dit geen afbreuk doet aan de rechtszekerheid van de jongeren. De wettelijke bepalingen die met name tot doel hebben om de rechtszekerheid van de jongere te beschermen blijven immers onverkort in stand. Hierbij is met name te denken aan de bepaling dat de Jeugdwerkgarantieorganisatie terzake overleg pleegt met de jongere, alvorens een garantieplaats wordt aangewezen. Ook behoudt de jongere het recht twee maal een aange– boden garantieplaats te weigeren; eerst bij de derde weigering doet de Jeugdwerkgarantieorganisatie de dienstbetrekking in principe eindigen. Het voorleggen van een drietal keuzemogelijkheden ineens heeft voor de jongere het voordeel dat hij werkelijk een keuze kan maken, een situatie die zich in wezen niet voordoet wanneer het aanbod van verschillende garantieplaatsen volgtijdelijk plaatsvindt. Wij zijn echter van mening dat de keuze tussen het volgtijdelijk ofwel gelijktijdig voorleggen van een garantieplaats - de wet spreekt overigens over een «aangewezen garantieplaats» - aan een jongere aan de uitvoeringsorganisaties moet worden overgelaten. Een dwingend voorschrift in dezen is onwenselijk. In de praktijk kan zich de situatie voordoen dat, gelet op de kenmerken van de jongere, het voorleggen van een drietal keuzemogelijkheden ineens niet goed mogelijk is, eenvoudig omdat deze niet direct voorhanden zijn. Bovendien komt het in de praktijk vaak voor dat de jongere en de (potentiële) garantieplaatsverschaffer vooraf met elkaar kennis wensen te maken om een beeld van elkaar en van de te verrichten werkzaamheden te krijgen, alvorens een aanbod nader wordt geconcretiseerd. De leden van de fracties van CDA, GPV en SGP stellen vragen met betrekking tot het relatief hoog ziekteverzuim onder jongeren binnen de JWG. De leden van de CDA-fractie vragen specifiek naar de oorzaken hiervan en willen weten op welke wijze de regering voornemens is dit ziekteverzuim terug te dringen. De leden van de fractie van het GPV willen weten of hier sprake is van een tijdelijk probleem omdat nog gewenning moet plaatsvinden aan een regelmatig arbeidspatroon, of dat dit hoge ziekteverzuim een mogelijk indicatie is van het feit dat het aangeboden werk als weinig zinvol wordt ervaren. Indien dit laatste het geval is, zo vragen deze leden zich af, zou dit niet betekenen dat de Jeugdwerk– garantieorganisaties öf intensiever moeten begeleiden öf creatiever moeten omgaan met het vinden van zinvolle activiteiten? Ook de leden van de SGP-fractie willen graag een reactie op de informatie van de Sociale Verzekeringsraad en deze leden informeren bovendien welke gevolgen dit hoge ziekteverzuim heeft voor de Bedrijfsvereniging voor de overheid (BVO).


27

Het door de SVr op basis van steekproeven geconstateerde ziekte– verzuim van 6% ligt beneden het landelijk gemiddelde van 8%. Gezien de leeftijd van de doelgroep van de JWG is wel sprake van een relatief hoog ziekteverzuim. Hoewel dit op zich verklaard kan worden door het gegeven dat de doelgroep van de JWG zich per definitie bevindt aan de (relatieve) onderkant van de arbeidsmarkt, met daarbinnen een verhoudingsgewijs hoog aantal deelnemers met specifieke in de persoon gelegen problemen, betekent dit wel dat aan het gegeven van een relatief hoog ziekteverzuim niet voorbij gegaan kan worden. Van belang is dat de JWG niet is uitgezonderd van de maatregelen die voortvloeien uit de per 1 januari 1994 in Werking getreden Wet terugdringing ziekteverzuim (TZ). Dit betekent bijvoorbeeld dat de Jeugdwerkgarantieorganisatie zich in de toekomst moet laten ondersteunen door een deskundige arbodienst. In reactie op de suggestie van de leden van de fractie van het GPV betekent dit derhalve dat de Jeugdwerkgarantieorganisatie moet zorgen voor een adequate (verzuim)begeleiding. Wij hebben overigens niet de indruk dat het relatief hoge ziekteverzuim binnen de JWG samenhangt met het feit dat het werk door de deelnemers als weinig zinvol wordt ervaren. Op dit punt zijn echter weinig gegevens voorhanden, ook niet ten aanzien van de door de leden van de GPV-fractie gestelde vraag of wellicht sprake is van een tijdelijk probleem omdat nog gewenning moet plaatsvinden aan het arbeidspatroon. Wij denken eerder dat er gelet op de kenmerken van de doelgroep van de JWG - bij ongewijzigd beleid - sprake is van een in de persoon gelegen problematiek, waarbij het voor de hand ligtte veronder– stellen dat onvoldoende gewenning aan het arbeidsproces een relevante factor vormt, maar waarbij evenzeer ervan kan worden uitgegaan dat deze gewenning - en derhalve de «tijdelijkheid» van het probleem - een proces van langduriger aard is dan dit in «normale» omstandigheden wellicht het geval is. Vanzelfsprekend doet de Jeugdwerkgarantieorganisatie er goed aan steeds te trachten de juiste persoon op de juiste (garantie)plaats te krijgen, zodat het werk door alle partijen als bevredigend kan worden ervaren. Van belang is voorts te wijzen op de wachtdagenregeling, terzake waarvan door de leden van de CDA-fractie is gevraagd of deze is overwogen. In de toekomst bestaat de mogelijkheid deze arbeids– voorwaardelijke prikkel - in de zin van het niet doorbetalen van loon tijdens de eerste dag of de eerste twee dagen van ziekte - ook binnen de JWG toe te passen. In de nota van wijziging wordt een aanpassing van artikel 14 JWG voorgesteld, waarbij de vigerende bepaling dat de jongere recht heeft op loon zolang de dienstbetrekking met de Jeugdwerkgarantie– organisatie bestaat, in zoverre wordt genuanceerd dat een bepaling als tweede volzin wordt toegevoegd, luidende: «In geval van ziekte is artikel 1638e, tweede lid, zevende lid, tweede volzin, en achtste lid van boek 7a van het Burgerlijk Wetboek van overeenkomstige toepassing». In de toelichting hierbij is onder andere het volgende opgenomen: «Met het oogmerk prikkels in te bouwen om het ziekteverzuim terug te dringen is in voornoemde wet een wachtdagenregeling opgenomen ten aanzien van het loon. Hoewel deze wachtdagenregeling in principe op elke dienstbe– trekking naar burgerlijk recht van toepassing kan zijn, geldt dit zonder nadere voorziening niet voor de JWG. Een dergelijke uitzondering voor de JWG is niet te rechtvaardigen. Ook ten aanzien van de JWG kan een wachtdagenregeling functioneel zijn. Met hettweede deel van het onderhavige voorstel wordt in deze mogelijkheid voorzien». Gelet op de kenmerken van de doelgroep van de JWG moet er echter rekening mee worden gehouden dat het terugdringen van het verhou– dingsgewijs hoge ziekteverzuim een forse inspanning van de betrokken partijen vraagt. Wij zullen nog nader bekijken op welke wijze aanvullende prikkels in het kader van terugdringing ziekteverzuim binnen de JWG


28

gestalte kunnen krijgen, daarbij rekening houdend met het specifieke karakter van de JWG. JWG'ers horen - indien de Jeugdwerkgarantieorganisatie bij deze bedrijfsvereniging is aangesloten, hetgeen in het algemeen het geval is bij de risicogroep overige van de Bedrijfsvereniging Overheid. De omvang van het ziekteverzuim in 1993 heeft gevolgen voor de ZW-premie voor deze risicogroep in 1994. De ZW-premie was in 1993 voor deze risicogroep 2,75% en wordt in 1994 2,90% voor de grote werkgevers en 3,96% voor de kleine werkgevers. In tegenstelling tot vrijwel alle andere ZW-premies dalen de premies voor de risicogroep overige van de BVO niet. Dit is de resultante van enerzijds een relatieve daling door zes (twee) weken eigen– risicodagen en anderzijds een relatieve stijging van de ZW-premie om de tekorten van deze risicogroep, die mede zijn ontstaan door hettoege– nomen ziekteverzuim, weg te werken. Daarmee komen de ZW-premies voor deze risicogroep ongeveer op het gemiddelde voor 1994 te liggen. 7. Advies Raad voor de Gemeentefinanciën In de memorie van antwoord is nader ingegaan op de aangescherpte voorwaarden met betrekking tot de toepassing van artikel 36 JWG in 1994. De leden van de CDA-fractie waren het met deze aanscherping eens, maar vroegen zich wel af of de verlenging van de termijn van een halfjaar maximaal zou resulteren in een ontheffing van één jaar, zoals in het oorspronkelijke artikel 36 stond of dat voor een langere termijn vrijstelling verleend wordt. Naar aanleiding van deze concrete vraag merken wij op dat de tekst van artikel 36 JWG geen wijziging heeft ondergaan. Dit artikel luidt: «Onze Minister kan op verzoek van een gemeente, indien het verwerven van het benodigde aantal garantiebanen in redelijkheid niet mogelijk is, bepalen dat een besluit op grond van artikel 35, tweede lid, voor die gemeente voor de duur van ten hoogste 12 maanden geen toepassing behoeft te vinden». Bij de uitvoering van artikel 36 JWG is nu besloten dat op een verzoek van een gemeente met betrekking tot toepassing van artikel 36 JWG ingaande 1 januari 1994 toekenning zou volgen voor de periode van maximaal een halfjaar, dus tot 1 juli 1994. Bij de aanvragen die voor 1994 zijn binnengekomen is deze lijn ook conse– quent gehanteerd. In de loop van 1994 kan de situatie opnieuw worden bezien en worden deze gemeenten opnieuw in de gelegenheid gesteld een verzoek in te dienen voor de periode na 1 juli. Met de VNG is overeengekomen dat deze vervolgtoekenningen kwartaalsgewijs plaatsvinden. De maximale periode waarin een besluit op grond van artikel 35, tweede lid in een gemeente geen toepassing behoeft te vinden is en blijft twaalf maanden. Na alloop van deze periode treedt een dergelijk besluit in werking en dient de sluitende aanpak voor de daarin omschreven categorie jongeren te worden gerealiseerd. Overigens vindt artikel 36 JWG in 1994 in tien gemeenten toepassing. Dit betreft de gemeenten Gouda, Hoogezand-Sappemeer, Nieuwerkerk aan den Ussel, Purmerend, Rotterdam, Schiedam, Venlo, Vlaardingen, Waddinxveen en Zaanstad. Volgens opgave van de betrokken gemeenten bedraagt het tekort nog circa 700 plaatsen per 1 januari 1994. Dit aangegeven tekort ligt 2300 plaatsen lager dan de situatie per 1 januari 1993. 8. Overige punten Door de leden van de VVD-fractie is teleurstelling uitgesproken over het onderdeel uit de memorie van antwoord waar het de inspanningen van het Rijk zelf als garantieplaatsverschaffer betreft. In de memorie van antwoord is aangegeven dat het (relatieve) aandeel van het Rijk niet in beeld te brengen is, met name vanwege het ontbreken van een centrale


29

registratie. Deze leden achten de regering gehouden alsnog aan te geven op welke wijze hierin verbetering zal worden aangebracht. Indien cijfers over de inspanningen van het Rijk als garantieplaatsver– schaffer beschikbaar zouden zijn geweest, hadden ook wij daar, met de leden van de WD-fractie, met grote belangstelling naar uitgekeken. Deze gegevens ontbreken echter. Zoals gezegd in de memorie van antwoord is dit te wijten aan het ontbreken van een centrale registratie op dit punt bij het Rijk. Het opzetten van een dergelijk registratiesysteem zou naar onze inschatting een inspanning vergen die niet opweegt tegen de - op zich reële - informatiebehoefte op dit punt. Een andere mogelijkheid is het alsnog opnemen van deze informatie in de JWG-monitor. Dit zou echter aanpassing van de bestaande codering vergen, hetgeen een extra belasting met zich brengt voor de Jeugdwerkgarantieorganisaties. De praktijk laat ziet dat de bereidheid tot medewerking bij Jeugdwerk– garantieorganisaties er is, maar de belasting van de organisatie zodanig is dat gegevens voor de monitor moeilijk of soms te laat beschikbaar komen. Om te voorkomen dat organisaties afhaken - deelname aan de JWG-monitor is niet verplicht - zal de monitor zoveel mogelijk beperkt moeten zijn tot informatie die ook voor de Jeugdwerkgarantieorganisatie zelf relevant is. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, B. de Vries De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. Wallage


30

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents