Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1997–1998
19 637
Vluchtelingenbeleid
Nr. 324
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG Vastgesteld 15 maart 1998
1
Samenstelling: Leden: V.A.M. van der Burg (CDA), voorzitter, Schutte (GPV), Korthals (VVD), Janmaat (CD), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA), Van de Camp (CDA), Swildens-Rozendaal (PvdA), ondervoorzitter, M.M. van der Burg (PvdA), Scheltema-de Nie (D66), Kalsbeek-Jasperse (PvdA), Zijlstra (PvdA), Van Heemst (PvdA), Aiking-van Wageningen (groep-Nijpels), Rabbae (GroenLinks), Koekkoek (CDA), J.M. de Vries (VVD), Van Oven (PvdA), Van der Stoel (VVD), Dittrich (D66), Verhagen (CDA), Rouvoet (RPF), B.M. de Vries (VVD), Van Boxtel (D66), O.P.G. Vos (VVD) en Van Vliet (D66). Plv. leden: Smits (CDA), Van den Berg (SGP), Van Blerck-Woerdman (VVD), Marijnissen (SP), Bremmer (CDA), Doelman-Pel (CDA), Wagenaar (PvdA), Feenstra (PvdA), BijleveldSchouten (CDA), Rehwinkel (PvdA), Noorman-den Uyl (PvdA), Apostolou (PvdA), Meyer (groep-Nijpels), Sipkes (GroenLinks), Biesheuvel (CDA), Rijpstra (VVD), Middel (PvdA), Passtoors (VVD), Wessels (D66), Van der Heijden (CDA), Leerkes (Unie 55+), Van den Doel (VVD), Roethof (D66), Weisglas (VVD) en De Koning (D66). 2 Samenstelling: Leden: Beinema (CDA), Van der Linden (CDA), ondervoorzitter, Blaauw (VVD), Weisglas (VVD), Van Heemskerck Pillis-Duvekot (VVD), H. Vos (PvdA), Verspaget (PvdA), Ybema (D66), Apostolou (PvdA), Van Middelkoop (GPV), Valk (PvdA), Sipkes (GroenLinks), Woltjer (PvdA), voorzitter, Hessing (VVD), Van den Bos (D66), Hoekema (D66), Marijnissen (SP), Verhagen (CDA), Roethof (D66), Rouvoet (RPF), Van den Doel (VVD), Meyer (groep-Nijpels), De Haan (CDA), Visser-van Doorn (CDA) en Koenders (PvdA). Plv. leden: Leers (CDA), Bremmer (CDA), Korthals (VVD), Van der Stoel (VVD), VoûteDroste (VVD), Van Nieuwenhoven (PvdA), Lilipaly (PvdA), De Graaf (D66), Van Gijzel (PvdA), Van den Berg (SGP), Rosenmöller (GroenLinks), Van Oven (PvdA), Hoogervorst (VVD), Dittrich (D66), Hillen (CDA), Van Ardenne-van der Hoeven (CDA), Van Waning (D66), Leerkes (Unie 55+), Bolkestein (VVD), Hendriks, Bukman (CDA), Gabor (CDA) en Dijksma (PvdA).
KST28524 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1998
De vaste commissies voor Justitie1 en Buitenlandse Zaken2 hebben op 21 januari 1998 overleg gevoerd met staatssecretaris Patijn van Buitenlandse Zaken en staatssecretaris Schmitz van Justitie over de brief d.d. 25 november 1997 betreffende werkafspraken Buitenlandse Zaken en Justitie (Kamerstuk 19 637, nr. 292). Van het gevoerde overleg brengen de commissies bijgaand beknopt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissies De heer Verhagen (CDA) dankte voor de schriftelijke informatie die de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken heeft verstrekt naar aanleiding van vragen zijnerzijds tijdens het overleg van 22 oktober 1997, waarbij de bewindsman verhinderd was. Deze vrij uitvoerige beantwoording geeft meer zicht op een aantal vraagpunten, zoals de waarde van berichtgeving en analyses van Amnesty International en van andere onafhankelijke expertise. Daardoor kunnen in de discussies over de specifieke ambtsberichten misverstanden worden vermeden die in het verleden wel voorkwamen. Hij was minder tevreden over de bemensing van de verschillende ambassades en het ministerie. In de discussie over de ambtsberichten is door Kamer en kabinet geconcludeerd dat aan die bemensing zwaardere eisen gesteld moeten en kunnen worden. Op het moment dat zo’n besluit wordt genomen, mag worden verwacht dat het aantal ambtenaren op ministerie en ambassades wordt uitgebreid, zowel kwantitatief als kwalitatief. Dat blijkt evenwel, kennelijk door het ontbreken van budgettaire ruimte, niet het geval te zijn geweest, wat een kwalijke zaak is gelet op de gevoeligheid van ambtsberichten en de consequenties die ze kunnen hebben bij de beoordeling van individuele asielaanvragen. Wordt de onder meer in de begroting voorziene versterking nu doorgevoerd en, zo ja, op welk moment mag dan worden verwacht dat de bestaffing zodanig is dat de kwaliteitseisen gewaarborgd kunnen worden? In het verleden is afgesproken dat ambtsberichten zo nodig bijgesteld worden indien de situatie in het betrokken land daartoe aanleiding geeft. Een van de landen waarover in alle hevigheid een discussie is losgebarsten, is natuurlijk Algerije. Niet alleen vanwege de uitspraak van de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 19 637, nr. 324
1
hoge commissaris voor de vluchtelingen als zou Nederland erg terughoudend zijn ten aanzien van Algerijnse asielzoekers, maar ook omdat het in het beleid past dat er een individuele toets plaatsvindt van een asielverzoek en dat derhalve ook bekeken wordt of iemand gevaar loopt, wanneer hij of zij bij afwijzing van het asielverzoek wordt teruggestuurd naar het land van herkomst. Bij die beoordeling baseert men zich o.a. op de ambtsberichten. Ziet het kabinet geen aanleiding om over te gaan tot bijstelling van het ambtsbericht over Algerije, dat dateert van medio 1996? Gelet op de op 22 oktober door de heer Rijpstra en hemzelf uitgesproken wens om te komen tot algemene ambtsberichten in EU-kader, vroeg de heer Verhagen nadere informatie over de samenwerking op dat terrein. In de brief komt naar voren dat de EU-samenwerking om tal van redenen stagneert. Tegelijkertijd wordt voorgesteld de weg te bewandelen van samenwerking met bijvoorbeeld Duitsland. De heer Rijpstra (VVD) vroeg om hoeveel mensen het gaat bij de te realiseren versterking van de menskracht op de afdeling asiel- en migratiezaken van het ministerie. Hoe snel denkt het kabinet die versterking te realiseren? Welke kosten zullen ermee gemoeid zijn en waaruit zullen die worden betaald? Vanuit de Kamer is al eerder de wens uitgesproken dat er binnen de EU een nauwere gegevensuitwisseling over asielzoekers totstandkomt. Het Centrum voor informatie, beraad en gegevensuitwisseling inzake asielaangelegenheden (CIBGA) is een informeel forum. Op welke wijze kan in Europa tot een formele vorm gekomen worden, opdat uniforme gegevens worden gebruikt om te bepalen of een land veilig is? Dat zal niet in één keer met alle landen kunnen, maar waarom neemt Nederland niet het initiatief om vooralsnog iets dergelijks te bereiken met de buurlanden en de Scandinavische landen? Dat de situatie in Algerije sinds 1996 is gewijzigd, is algemeen bekend. De heer Rijpstra ging ervan uit dat de IND de gewijzigde omstandigheden betrekt bij alle Algerijnse asielaanvragen, maar wel individueel beoordeelt of er sprake is van het risico van vervolging. Zo niet, dan moet de asielvrager teruggestuurd worden. Ook de heer Valk (PvdA) vroeg wanneer de formatie van de afdeling Asiel- en migratiezaken op peil zal worden gebracht. Welke gevolgen heeft de onderbezetting voor de voortgang van lopende asielprocedures? Welke posten zullen worden uitgebreid? Het CIBGA kan via het Politiek comité van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid om gemeenschappelijke rapporten verzoeken. Waarom zijn die rapporten in beginsel vertrouwelijk? Controle op die rapporten is dan onmogelijk. Nederland vindt openbaarheid op dit gebied nastrevenswaardig en moet daar dan ook voor pleiten, net zo goed als ervoor wordt gepleit om te komen tot EU-ambtsberichten. De commotie over de stroom Koerdische vluchtelingen naar Italië onderstreept de noodzaak van gemeenschappelijke rapportages in dit kader. Desgevraagd verklaarde de heer Valk er geen voorstander van te zijn, de Nederlandse ambtsberichten een vertrouwelijk karakter te geven in het kader van Europese harmonisatie. Bij vele Europese dossiers wordt zijns inziens onnodig vertrouwelijkheid betracht. De EU zou een voorbeeld kunnen nemen aan de Nederlandse Archiefwet. De heer Valk sloot zich tot slot aan bij de verzoeken om een nadere rapportage over Algerije. De heer Hoekema (D66) stelde de vraag welke financiële middelen zijn gemoeid met de toegezegde personele versterking ten departemente en op buitenlandse posten. Ook hij vroeg om hoeveel mensen en posten het gaat en om welke posten. Hij herinnerde aan de intensivering van het personeelsbestand in het kader van de herijkingsoperatie. De personeels-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 19 637, nr. 324
2
formatie moet worden geënt op de eisen die de Kamer stelt aan de kwaliteit van de ambtsberichten. In juni 1997 is een motie-Dittrich c.s. aangenomen over de wenselijkheid, een commissie in te stellen die criteria opstelt waaraan ambtsberichten moeten voldoen. Wie zijn of worden in die commissie opgenomen? Wanneer krijgt de Kamer inzicht in het instellen en het reilen en zeilen van de commissie? Het is verheugend dat informatie van Amnesty International en het State department over de mensenrechtensituatie in bepaalde landen zal worden betrokken bij het opstellen van ambtsberichten. Zijn er nog andere bronnen mogelijk? De heer Hoekema steunde het idee om in EU-kader meer samen te werken bij de opstelling van ambtsberichten. Daarbij moet wel de eigen nationale politieke verantwoordelijkheid uitgangspunt blijven. Samenwerking met niet-EU-landen hoeft niet uitgesloten te worden. Het leek hem nog wel geruime tijd te zullen duren voordat er echte EU-ambtsberichten zullen zijn. Hoe is te verklaren dat de ambtsberichten binnen de EU zo uiteenlopen in kwaliteit, herkomst, wijze van totstandkoming en dergelijke? De Nederlandse preoccupatie met een zeer uitgesproken beleid op dit terrein zou hij ongaarne overboord gooien. Zijns inziens zouden andere landen eerder het Nederlandse voorbeeld moeten volgen. Antwoord van de regering De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken betoogde dat dit kabinet en voorgaande kabinetten consistent hebben gestreefd naar beleidsontwikkeling en samenwerking in EU-verband in het kader van asiel en immigratie. Dit onderwerp was en is (nog even) onderdeel van de intergouvernementele derde pijler. Dat betekent dat de Europese Commissie op dat terrein geen initiatiefrecht heeft en geen incentive heeft gehad om expertise op te bouwen. Er was dus geen centrale instantie om de beleidsontwikkeling te timen en te sturen. Een andere handicap is het vereiste van unanimiteit. Qua verdragsrechtelijke en ambtelijke bewerktuiging loopt de Europese Unie achter de ontwikkelingen aan. De verdragswijzigingen die in Amsterdam zijn overeengekomen, zijn cruciaal voor het tot stand brengen van een Europees beleid in dezen. Met name de binnenkort te realiseren overheveling van de intergouvernementele pijler naar de gemeenschapspijler is op dat punt essentieel. Het kabinet blijft van mening dat de Europese Unie enige voortgang maakt. Er is zich een traditie aan het ontwikkelen om in het kader van het gemeenschappelijke veiligheidsbeleid gemeenschappelijke analyses te maken van relaties met landen en situaties in landen. Het lijkt goed mogelijk dat te formaliseren in een soort coproductie van ambtsberichten. De realiteit is evenwel anders. In de diverse lidstaten hebben ambtsberichten geheel andere functies en spelen ze een andere politieke en administratieve rol, eventueel ook in de rechtsgang. Bovendien stellen de meeste landen alleen maar vertrouwelijke ambtsberichten op, vanwege de vrees dat openbare ambtsberichten de diplomatieke en politieke relatie met de staten waarover de berichten gaan, zullen beïnvloeden. Nederland heeft een traditie van openbaarheid, ervan uitgaande dat het internationale diplomatieke verkeer bestand moet zijn tegen zo objectief en goed mogelijk opgestelde berichten over het respecteren van mensenrechten, de binnenlandse rechtsontwikkeling en de manier waarop in een land met minderheden wordt omgegaan. De staatssecretaris was van oordeel dat daaraan moet worden vastgehouden. Overigens zijn de regelmatig door de zogenaamde heads of missions uitgebrachte rapporten over vaak zeer gevoelige zaken absoluut vertrouwelijk, omdat anders een aantal lidstaten niet mee zou doen. Die rapporten worden vaak op initiatief van de heads of missions zelf uitgebracht. Kortgeleden is de hoofden van de diploma-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 19 637, nr. 324
3
tieke vertegenwoordigingen in Ankara gevraagd te rapporteren over Noord-Irak en Oost-Turkije. Voorlopig zal op basis van samenwerking met individuele landen moeten worden geopereerd. Momenteel is de samenwerking op dat punt met Duitsland en Zweden zeer intensief. Ondanks het vertrouwelijke karakter van de Duitse ambtsberichten beschikken de Nederlandse bewindslieden ook over de informatie waarover hun Duitse collega’s beschikken. De al dan niet vertrouwelijke ambtsberichten plegen in redelijke mate dezelfde strekking te hebben. Dat kan ook moeilijk anders, omdat iedereen uitgaat van rapporten van de VN, het State department, mensenrechtenrapporteurs en heads of missions, terwijl bij de nationale informatiegaring de ambassades de gegevens vergelijken met die van andere ambassades. De commentaren en conclusies kunnen verschillen. Het is wel mogelijk dat een land over een grotere en gedetailleerder informatiestroom beschikt dan andere lidstaten. Dat geldt bijvoorbeeld voor Frankrijk als het om Algerije gaat. Bij interruptie werd ervoor gepleit om in EU-kader de essentie van het openbare ambtsbericht te handhaven en een andere modus te zoeken voor eventueel binnen de EU noodzakelijk geachte vertrouwelijke rapportage over derde landen. De staatssecretaris beaamde dat bij gecoördineerde ambtsberichten sprake zal zijn van vlakke producten, zodat daarnaast aanvullende achtergrondgegevens verzameld zullen moeten worden. Zijns inziens moet Nederland doorgaan met het zoeken naar zeer nauwe samenwerking met andere individuele lidstaten en moet het samenwerkingsmogelijkheden op globaal politiek vlak in de EU aangrijpen. Naar aanleiding van de vluchtelingenstromen uit Noord-Irak en Turkije naar Italië is de gedachtevorming over mogelijkheden van Europees optreden, de samenwerking op het gebied van grensbewaking en de Schengenproblematiek in een stroomversnelling gekomen. Intussen moet Nederland doorgaan met het goed opbouwen en goed beheren van het eigen instrumentarium. De werkdruk op de departementale organisatie die zich bezighoudt met het opstellen van ambtsberichten en op de ambassades neemt toe, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin. De verzoeken van de staatssecretaris van Justitie en de IND om individuele ambtsberichten lopen momenteel in de duizenden. Dit alles vereist een aanzienlijke versterking van de directie DPC. Gedacht wordt aan tien à vijftien personen die zich specifiek met dit onderwerp gaan bezighouden, maar het zoeken van zulke mensen kost tijd. Daar wordt extra aandacht aan besteed in de personeelsplanning van Buitenlandse Zaken. Voorts wordt een structurele uitbreiding voorzien van posten waarvan wordt verwacht dat de werkdruk uit hoofde van consulaire migratie- en asielzaken sterk zal toenemen. In Ankara en Istanboel is de uitbreiding al gerealiseerd. Voorts wordt gedacht aan Kiev en Damascus. In overleg wordt aan de hand van de verwachte problematiek bepaald of mensen van de buitenlandse dienst worden ingezet dan wel deskundigen van de IND of de marechaussee. Er is overigens geen budgettair probleem. Mocht dat nodig zijn, dan zal er voor de financiering een nadere regeling worden getroffen in de voorjaarsnota. De staatssecretaris deelde de grote zorg over de situatie in Algerije. Het ambtsbericht dateert uit juni 1996, maar het structurele beeld en de zeer indringende waarschuwingen zijn nog steeds actueel. Op verzoek van Justitie is de kennis inzake specifieke gevallen en risicogroepen aangevuld. Het ambtsbericht wordt tegen het licht gehouden, maar zal niet wezenlijk van karakter veranderen. Het zal alleen in bredere zin somberder van toon worden. Ook de EU houdt zich indringend bezig met de verwoesting die in menselijke zin in Algerije wordt aangericht. Van week tot week zal moeten worden bezien wat datgene dat in Algerije gebeurt, moet betekenen voor het Nederlandse beleid in humanitaire zin en in het kader van immigratie- en asielrecht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 19 637, nr. 324
4
De commissie die de structuur en kwaliteit van ambtsberichten onder de loep moet nemen, zal over enkele weken worden geïnstalleerd. Helaas is de beoogde voorzitter, de heer Kooijmans, om gezondheidsredenen niet in staat het voorzitterschap op zich te nemen. Een andere voorzitter wordt gezocht. De staatssecretaris verklaarde desgevraagd dat voor de ambtsberichten alle openbare bronnen van gezag die beschikbaar zijn, worden geraadpleegd. De bilaterale contacten met name met Duitsland zijn op dit punt zeer te waarderen. De meeste Nederlandse ambassades plegen op basis van informatie die zij langs velerlei wegen verzamelen, accurate rapporten uit te brengen. Het had de staatssecretaris van Justitie verheugd dat vanuit de Kamer de wenselijkheid van openbaarheid van ambtsberichten is onderstreept. Justitie beslist over veiligheid of onveiligheid van een land op basis van die ambtsberichten. Zouden de ambtsberichten een vertrouwelijker karakter krijgen, dan zouden die beslissingen van Justitie duisterder worden en minder goed uit te leggen zijn in de Kamer en in het maatschappelijk debat. Nederland pleit met Denemarken binnen het CIBGA steeds voor verdere openheid. De staatssecretaris had ook het krantenbericht gelezen waarin staat dat Nederland volgens mevrouw Ogata van de UNHCR alleen maar een vluchtelingenstatus verleent als er sprake is van een overheid die vervolgt. In de werkinstructie van de IND worden evenwel ook uitdrukkelijk de risicogroepen vermeld die de UNHCR heeft opgegeven. Behoort iemand tot zo’n risicogroep, dan wordt niet alleen geen uitzetting overwogen, maar krijgt betrokkene vaak ook de A-status. Ook haars inziens is er alle reden om het ambtsbericht over Algerije bij de tijd te brengen. De bewindsvrouwe zei een eventuele brief in dezen van mevrouw Ogata af te wachten en in ieder geval op korte termijn, conform afspraak, een gesprek te zullen voeren met de Haagse vertegenwoordiger van de UNHCR. De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie, V. A. M. van der Burg De voorzitter van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, Woltjer De griffier van de vaste commissie voor Justitie, Pe
Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 19 637, nr. 324
5