Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2001–2002

28 347

First Mover Faciliteit

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 17 april 2002 1. Inleiding In de Nota Milieu en Economie (1997) (Kamerstuk 25 405) is de ontwikkeling van een «first mover faciliteit» voor milieutechnologie aangekondigd. Daarmee werd – en wordt – beoogd de marktintroductie van nieuwe milieutechnologie1 te versnellen. Veel nieuw ontwikkelde milieutechnologie blijft namelijk onbenut, omdat het de producent niet lukt een eerste afnemer («first mover») te vinden. Potentiële eerste afnemers zijn doorgaans terughoudend vanwege de technische onzekerheden en de financiële risico’s die samenhangen met zo’n eerste toepassing. Deze ondernemers besluiten dan vaak toch tot aankoop van reeds bewezen technologie. Dat is zowel vanuit economisch als vanuit milieuoogpunt onwenselijk (paragraaf 2). Dit probleem van de first mover bleek een moeilijk oplosbaar probleem te zijn. Er is veel tijd en energie gestoken in het vinden van een begaanbare route. Die is nu gevonden: de weg naar een First Mover Faciliteit ligt open. Mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zend ik u deze brief, waarin wij verduidelijken waar we nu staan (paragraaf 4), langs welke route we hier kwamen (paragraaf 3) en welke stappen nu gezet zullen worden om de werking van de First Mover Faciliteit te realiseren (paragraaf 5). 2. Probleembeschrijving

Een technologie(combinatie) die een substantiële bijdrage levert aan het voorkomen of beperken van de verontreiniging van het milieu en het verwijderen van reeds opgetreden vervuiling; inclusief technologie op het gebied van energiebesparing en duurzame energie.

De marktintroductie van nieuwe milieutechnologie stagneert vaak. De potentiële eerste afnemer staat dan namelijk voor de keus om een nieuwe technologie aan te kopen, die nog niet in de praktijk of in een andere toepassing heeft gefunctioneerd: een uitgeteste proefinstallatie moet worden opgeschaald tot ware grootte. Het is dan niet altijd zeker of de prestaties van de installatie in de nieuwe omgeving overeenkomen met de technische specificaties die aan het prototype zijn ontleend. De veelal

KST61468 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2002

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 347, nr. 1

1

1

specialistische technische onzekerheden vertalen zich in financiële risico’s. Specifieke first mover risico’s zijn bijvoorbeeld extra sleutelkosten, vertragingsschade en hogere exploitatiekosten (zie ook paragraaf 4). Producenten van milieutechnologie kunnen vaak door hun geringe omvang (in veel gevallen zijn het midden- en kleinbedrijven) niet de financiële garanties bieden die de afnemer vraagt. De reguliere verzekeringsmarkt biedt tot op heden geen faciliteit voor de afdekking van risico’s van een eerste praktijktoepassing, omdat een betrouwbare omzet- en schadestatistiek ontbreekt. De nieuwe vindingen zijn zeer uiteenlopend van aard en kunnen niet als gelijksoortige risico’s worden opgevat. De technische onzekerheden vormen ook voor de banken een barrière om in zee te gaan met first movers. Onder die omstandigheden is de potentiële koper veelal niet bereid of niet in staat om de risico’s van de eerste praktijktoepassing te dragen, met als gevolg dat hij van de aankoop afziet en zijn toevlucht neemt tot reeds bewezen technologie. Dit is om meerdere redenen onwenselijk. Er wordt een lager milieurendement gehaald dan technisch mogelijk is. De ontwikkeling van nieuwe technologie in de milieusector wordt afgeremd. Kansen tot versterking van de concurrentie- en exportpositie van Nederlandse leveranciers van milieuapparatuur blijven onbenut. Buiten de milieusector worden innovaties niet of vertraagd toegepast. Publieke en private middelen voor onderzoek en ontwikkeling renderen op deze manier niet optimaal. Het is dus zowel voor economie als milieu van belang dat er een oplossing komt voor het probleem. De behoefte aan een oplossing is manifest aanwezig bij bedrijven. Indien er een voor de hand liggende oplossing was geweest, zou de markt die zelf reeds hebben gerealiseerd. Maar om bovengenoemde redenen zijn marktpartijen nooit in staat geweest om zelf geheel voor de oplossing te zorgen. Ze zijn wel steeds bij het zoekproces betrokken geweest. Zie de voorgeschiedenis (paragraaf 3). Er is inmiddels een sterk draagvlak in de markt ontstaan om het probleem aan te vatten. Het initiatief dat nu van daaruit wordt genomen – te weten de oprichting van een onderlinge waarborgmaatschappij, met FME-CWM als trekker (paragraaf 4) – vraagt om een handreiking van de overheid teneinde het succesvol in de markt te zetten. 3. Voorgeschiedenis In de Nota Milieu en Economie (1997) is aangekondigd dat de overheid een first mover faciliteit zou ontwikkelen. Uit onderzoek was namelijk gebleken dat de toepassing van nieuwe milieutechnologie bevorderd zou worden, als bepaalde first mover risico’s konden worden afgedekt. Dat daarvoor geen commerciële verzekeringsconstructie bestond, werd – en wordt – gezien als een marktimperfectie. Met behulp van een tijdelijke overheidsinterventie kon die worden opgeheven, zo werd aangenomen. Van meet af aan hebben wij het standpunt ingenomen dat een echte oplossing van de first mover problematiek alleen mogelijk is, als marktpartijen er sterk bij betrokken zijn. Zij moesten, zo was onze gedachte, na terugtrekking van de overheid «het instrument» zelfstandig kunnen voortzetten. Bovendien is altijd onderstreept dat het instrument marktconform moet zijn, gelet op de Europese regelgeving inzake staatssteun. Na de publicatie van de Nota Milieu en Economie is onderzocht wat de risico’s zijn waar de first mover faciliteit op moet inspelen, op welk aantal projecten gerekend kan worden, wat een geschikte vormgeving van het


2

instrument is en welke mogelijkheden er zijn om de verzekeringsmarkt erbij te betrekken (Bureau Bartels, 1998). Uit de sondering van de verzekeringsmarkt bleek dat de betreffende risico’s op termijn verzekerbaar kunnen zijn, als er een schadestatistiek is. Qua vormgeving leek op basis van het onderzoek een garantiefonds de beste optie, juist ook met het oog op de opbouw van een schadestatistiek: als die er zou zijn, zou de markt de faciliteit op termijn voor eigen rekening en risico kunnen aanbieden. Bovendien zou een garantiefonds, via herverzekering van de risico’s, privaat geld uit de verzekeringsmarkt kunnen aantrekken, waardoor meer projecten konden worden afgedekt. Vervolgens is opdracht gegeven aan een derde (Aon Risk Consultants, 1998) om een garantiefonds te ontwikkelen voor de first mover faciliteit en de haalbaarheid ervan in de verzekeringsmarkt te toetsen. Wat dat laatste betreft bleek de (her)verzekeringsmarkt bijzonder weinig animo aan de dag te leggen om risico te dragen, met als gevolg dat de eerste schades (tot een bedrag van circa € 11,5 miljoen) voor rekening van de overheid zouden moeten komen. Verder bleek bij de uitwerking van het garantiefondsmodel dat het niet mogelijk was om – alleen voor de specifieke marktintroductierisico’s – een garantiefonds te ontwikkelen dat voldoet aan de Europese en Nederlandse weten regelgeving, meer in het bijzonder de Europese steunmaatregelen (erop neerkomend dat de zwaarste risico’s niet alléén voor rekening van de overheid kunnen zijn). Een grotere betrokkenheid van marktpartijen was dus essentieel om toch verder te kunnen komen. De verzekeringsmarkt is toen opnieuw benaderd, maar het beeld bleef onveranderd: de verzekeringsmarkt wilde geen risico dragen voor de eerste first mover schades. In gesprekken met de financiële markt (banken en de NIB) werden daarentegen verschillende oplossingsrichtingen voorgesteld, die nader onderzoek verdienden. Daarop is via een Europese aanbestedingsprocedure (1999) een oproep gedaan aan marktpartijen om met oplossingen te komen. Voor deze ongewone aanpak werd gekozen, omdat alle marktpartijen zo de kans kregen om met een alternatief te komen: de kennis en creativiteit van de markt werd optimaal benut. De vraag aan marktpartijen was: kom met voorstellen voor een financieel product of een financiële dienst (fase 1), gevolgd door opdrachtverlening aan de aanbieders van de beste voorstellen om hun voorstel nader uit te werken (fase 2). Het eindproduct moest zijn: een volledig uitontwikkeld financieel product op basis waarvan een go/no-go-beslissing genomen kon worden over het daadwerkelijk in de markt zetten van het product. Perspectief op continuïteit zou uit het plan moeten blijken. Aanvankelijk was er veel belangstelling voor de opdracht, uiteindelijk zijn drie concrete voorstellen ontvangen (2000). Een klankbordgroep, bestaande uit externe deskundigen, heeft deze voorstellen beoordeeld en erover geadviseerd (2000). Het advies hield in dat één voorstel (Marsh) onder voorwaarden haalbaar zou (kunnen) zijn. In het voorstel richten leveranciers van milieutechnologie een onderlinge waarborgmaatschappij (de «Onderlinge») op om de first mover risico’s af te dekken. Een deel van de risico’s herverzekert de Onderlinge bij een herverzekeraar. Het voorstel komt qua opbouw en modaliteiten sterk overeen met het model van een garantiefonds, maar een belangrijk verschil is de wijze waarop in de dekking van de eerste schades wordt voorzien, namelijk nu door de Onderlinge en niet door de overheid. Volgens het plan verschaft de overheid voor een beperkt aantal jaren werkkapitaal in de vorm van een achtergestelde lening tegen marktconforme voorwaarden.


3

Dit plan spoorde aldus met onze opvatting betreffende de rol van de overheid, namelijk dat deze (slechts) tijdelijk en faciliërend kan zijn. Twee voorwaarden werden verbonden aan de haalbaarheid van het voorstel: er zou voldoende marktomvang moeten zijn (met oog op de nodige premiestroom) en producenten en/of branches zouden bereid moeten zijn om samen een onderlinge waarborgmaatschappij op te richten. Om die twee factoren te peilen zijn toen gesprekken gevoerd met branches die met first mover risico’s te maken hebben: de Vereniging van Leveranciers van Milieuapparatuur en – technieken (VLM), de Metaalunie, de Vereniging FME-CWM en de Stichting Nederlandse Apparatenbouwers voor de Procesindustrie (NAP). De VLM, zelf aangesloten bij de FME-CWM, had overigens reeds een duidelijk verzoek aan de overheid geadresseerd om initiatieven te nemen voor de oplossing van first mover problemen. De peiling leverde een positief beeld op, dat wil zeggen a) de marktomvang werd voldoende groot geschat; met name een enquête onder leden van FME-CWM en een schatting van de investeringen in nieuwe milieutechnologie van belangrijke afnemende sectoren wees dit uit; b) de FME-CWM bleek veel fiducie te hebben in het oprichten van een onderlinge verzekeringsmaatschappij en verklaarde zich bereid als trekker te fungeren. Vervolgens gaf het Ministerie van Economische Zaken opdracht aan MMC Enterprise Risk Consulting (voorheen Marsh, 2001) om hun plan verder uit te werken, met als bijzondere aandachtspunten: het draagvlak van partners in bestuurlijke zin en in risicodragende zin, de bereidheid van herverzekeraars om in te stappen en een nadere aanduiding van de aanbieders van projecten. Het eindproduct van deze opdracht is nu gereed. Er ligt een Ondernemingsplan voor een door marktpartijen op te richten onderlinge waarborgmaatschappij op tafel, met een duidelijk commitment van de FME-CWM. De volgende paragraaf gaat in op de belangrijkste elementen van het Ondernemingsplan van de Onderlinge alsook op ons voornemen om er het passende vliegwiel aan te verschaffen dat nodig is voor de start. 4. Voorgenomen oprichting First Mover Faciliteit en overheidsbijdrage daaraan Vanuit de betrokken industriebranches, verenigd in de FME-CWM, is aangegeven dat alleen door het onderling verzekeren van first mover risico’s het mogelijk is het first mover probleem op te lossen. Dat heeft de Vereniging FME-CWM doen besluiten een onderlinge waarborgmaatschappij, genaamd de «First Mover Faciliteit», op te gaan richten en er het nodige waarborgkapitaal voor te verschaffen. Marktpartijen nemen hiermee dus zelf hun verantwoordelijkheid. Van de overheid wordt gevraagd een achtergestelde lening tegen marktconforme voorwaarden ter beschikking te stellen voor de First Mover Faciliteit (FMF). Deze dient ertoe de FMF door de startfase heen te helpen. Het Ondernemingsplan voor de FMF geeft ons voldoende vertrouwen in de levensvatbaarheid en de effectiviteit van de FMF en is voor ons aanleiding om in beginsel te besluiten een achtergestelde lening te verschaffen aan de FMF, als die wordt opgericht. Een beknopte typering van het Ondernemingsplan en van de achtergestelde lening volgen hierna.


4

Het Ondernemingsplan Onderlinge Waarborgmaatschappij «First Mover Faciliteit» De missie van de Onderlinge is: «het bevorderen van de (snellere) introductie van nieuwe milieutechnologie door het afdekken van specifieke first mover risico’s, waarmee op maatschappelijk niveau het milieurendement kan verbeteren en tevens de innovatie in de milieusector kan worden bevorderd.» De FMF heeft tot doel: het verzekeren van projecten op het gebied van milieuverbeterende technologieën op onderlinge basis en het voeren van een bedrijfseconomisch verantwoord beleid waardoor continuïteit op lange termijn kan worden gegarandeerd. In de bedrijfsvoering staat het veilig stellen van de continuïteit voorop. Winst wordt alleen nagestreefd voor de vorming van noodzakelijke reserves. De Onderlinge wordt geen concurrent in de bestaande markt van verzekeraars, maar beoogt een oplossing te bieden voor de first movers problematiek, waarvoor in de verzekeringsmarkt onvoldoende mogelijkheden zijn. Het acceptatiebeleid van de FMF is stringenter dan de gangbare aanpak in de bestaande verzekeringsmarkt vanwege het feit dat een panel van deskundigen per project de technische (en financiële) risico’s beoordeelt en objectiveert. Op basis van het advies van deze beoordelingscommissie besluit de directie van de FMF over acceptatie, premiestelling en condities. Ook de begeleiding van eventuele schade is bijzonder ten opzichte van de gangbare praktijk: de FMF zal meedenken hoe een tegenvallende prestatie tegen de laagst mogelijke kosten kan worden opgevoerd tot de beloofde prestatie. Gelet op de hoofdrisico’s van first movers zal de FMF de volgende producten bieden: A. Financiële risico’s dekking: bijvoorbeeld ingeval een afnemer garanties of specifieke eisen stelt aan de aansprakelijkheidsverzekering van de leverancier. B. Materiële dekking: bijvoorbeeld transportverzekering inclusief de montageperiode eventueel inclusief de testperiode. In principe gaat dit in basisdekking (standaardpolis), maar dekkingseisen kunnen per project variëren; de vorm van dekking is daarom variabel. C. Specifieke FMF-dekking: afhankelijk van projectbehoeften en onder vooraf te bepalen voorwaarden is er specifieke verzekeringsdekking voor: a) gevolgschade bij afnemer: als de afnemer extra financiële eisen stelt voor het geval bedrijfsschade wordt geleden als gevolg van het niet functioneren van de installatie tijdens of na de levering; b) terugname installatie: als de installatie niet voldoet; c) vertragingsschade: als bedrijfsschade wordt geleden als gevolg van een gedekt evenement; de verzekering is ook bekend als «Advanced Loss of Profits» (ALOP); d) prestatiedekking: afhankelijk van de contractueel overeengekomen prestaties aan afnemer; e) wijziging condities: als bijvoorbeeld milieunormen worden bijgesteld, terwijl een first mover project onderhanden is; onder specifieke clausule eventueel verzekerbaar; f) sleutelkosten: overschrijdingen van gebudgetteerde kosten, ingeval de innovatie niet werkt; alleen onder stringente voorwaarden en beperkt verzekerbaar; g) efficacy: dekking voor de beoogde performance oftewel «performance guarantee»; h) risico toeleverancier: als er behoefte is aan een ruimere dekking


5

dan de traditionele dekkingsvorm (die de dekking koppelt aan het voorvallen van een gedekt evenement bij de toeleverancier); eventueel verzekerbaar, maar contractvoorwaarden tussen afnemer en toeleverancier zullen per geval onderzocht worden. De FMF verzekert alleen first mover risico’s zelf. In te verzekeren projecten zal veelal sprake zijn van een mix van risico’s. Naast altijd een of meer first mover aspecten zullen ook meer gangbare risico’s spelen. In de praktijk zal het dus gaan om meerdere typen risico’s, waarvan er ten minste één niet in de reguliere markt verzekerbaar is. De FMF zal de risico’s die wel normaal verzekerbaar zijn op de reguliere markt doorplaatsen. Dat is een dienstverlening jegens de klant, waar een provisie tegenover staat. Er is hierbij geen sprake van gedwongen koppeling: bedrijven worden geenszins verplicht om deze risico’s via de FMF te verzekeren. Als projecten door hun omvang de tekencapaciteit van de FMF te boven gaan, zal de FMF trachten om die zoveel mogelijk bij anderen te herverzekeren. Dat is niet alleen ter bescherming van het eigen vermogen, maar ook om de (potentiële) capaciteit van de herverzekeringsmarkt optimaal te gebruiken. Voor de eerste jaren vraagt de FMF een achtergestelde lening van de Staat ter afdekking van de risico’s, waarvan gefaseerd gebruik zal worden gemaakt naar rato van wat uit oogpunt van dekking nodig is. Door een verantwoorde economische bedrijfsvoering zal de FMF na enkele jaren middels de premiestroom voldoende reserves hebben opgebouwd en in staat zijn het overheidskrediet af te bouwen. De FMF heeft dan ook een «track record» en zal daardoor met des te meer succes een beroep op de herverzekeringsmarkt kunnen doen. Het Ondernemingsplan gaat uit van een instroom van 40 projecten voor de FMF in het eerste jaar (2003), geleidelijk oplopend tot 200 projecten na 3 jaar. Het jaar 2002 telt nauwelijks mee, omdat de FMF op zijn vroegst pas in het najaar van 2002 zal starten. De inschatting van het aantal projecten berust op enquêtes die gehouden zijn in de doelgroep die voor de FMF relevant is. Het aantal projecten is bewust voorzichtig geraamd, zodat de kans op tegenvallende resultaten van de FMF minimaal is. De omvang van de projecten zal gemiddeld € 500 000 bedragen, zo wordt aangenomen. Schadebetalingen strekken zich uit over een periode van gemiddeld 3 jaar. Per project geldt een maximale schade-uitkering van € 4 000 000. Het premieniveau zal gemiddeld ongeveer 4% van de projectsom bedragen. Bedrijven en instellingen die als verzekeringsnemer een overeenkomst van schadeverzekering met de FMF hebben gesloten, zijn lid van de Onderlinge. De aandeelhouders storten het nodige waarborgkapitaal. Dit is gesteld op € 660 000,– mede in verband met de vereisten van de Pensioen- en Verzekeringskamer en de te verwachten premieomzet. Het bureau van de FMF zal de eerste twee jaar een personele bezetting van 3 à 4 fte’s hebben. De bureaukosten zijn meegenomen in de winst- en verliesrekening van de FMF.

De achtergestelde lening Het ligt in de bedoeling om na de oprichting, overeenkomstig het Ondernemingsplan (= inclusief inbreng van het benodigde waarborgkapitaal door de FME-CWM), aan de First Mover Faciliteit (FMF) een


6

achtergestelde lening (AGL) tegen in beginsel marktconforme voorwaarden te verstrekken. Daartoe zal een leningsovereenkomst met de FMF worden gesloten. De AGL stelt de FMF in staat om in de eerste jaren, waarin nog onvoldoende eigen waarborgkapitaal is opgebouwd, de risico’s af te dekken die zijn verbonden aan de te verzekeren first mover projecten. De AGL is gemaximeerd op een bedrag van € 27,2 miljoen; het leenbedrag komt in delen beschikbaar. Hierbij geldt een begrotingsvoorbehoud in die zin dat het volgende kabinet bij het afsluiten van de leningovereenkomst zal beslissen over het definitief beschikbare leenbedrag. De FMF is niet verplicht «meer» op te nemen dan nodig is voor het afdekken van de risico’s. Als de FMF na enige jaren voldoende reserves heeft opgebouwd en haar functioneren aan de herverzekeringsmarkt heeft bewezen, dan is de verwachting dat de FMF een groter beroep kan doen op de herverzekeringsmarkt en daardoor dan de AGL kan worden afgebouwd. Omdat de op Europese richtlijn gebaseerde regelgeving solvabiliteitseisen stelt aan het onderlinge waarborgkapitaal, is een deel van de AGL (€ 2 miljoen) niet opeisbaar gedurende een periode van ten minste vijf jaar. De haalbaarheidsanalyse en exploitatieberekening uit het Ondernemingsplan leiden tot de conclusie dat het oprichten en exploiteren van de Onderlinge Waarborgmaatschappij, zoals beschreven in dat plan, op bedrijfseconomische gronden haalbaar is. De kans dat de Onderlinge geen middelen meer zal hebben om aan zijn verplichtingen te voldoen alsook de kans op faillissement is zeer gering, blijkens de cijfers. Er is rekening gehouden met een verhoging van de solvabiliteitsnorm in 2004. De strategie van de onderneming kan dan zodanig worden aangepast dat ook dan een positief resultaat wordt geboekt. Gelet op het doel van de FMF zal duidelijk zijn dat de verzekering van projecten bij de FMF alleen maar mogelijk is voor projecten met belangrijke milieuaspecten. Bij het accepteren van risico’s zal de FMF er naar streven zoveel mogelijk de risico’s te verzekeren die juist voortvloeien uit die aard van projecten met belangrijke milieuaspecten. In de leningovereenkomst zal worden vastgelegd wat daaronder wordt verstaan: een project met belangrijke milieuaspecten is een bedrijfsmiddel dat voorkomt in de actuele Milieulijst willekeurige afschrijvingen milieu-investeringen of een bedrijfsmiddel waarvoor investeringen zijn gedaan, die zijn opgenomen in de actuele Uitvoeringsregeling energie-investeringsaftrek of een bedrijfsmiddel dat voldoet aan de first mover criteria van de beoordelingscommissie FMF. De FMF zal jaarlijks aan de Staat rapport uitbrengen over de uitvoering van de overeenkomst, vergezeld van een jaarrekening en een accountantsverklaring. Aan de hand daarvan zal elk jaar een overleg tussen de FMF en de Staat plaatsvinden. Ter stimulering van de prestatie van de FMF overweegt de overheid een bonus of malus te geven ten aanzien van de te betalen rente over de uitstaande lening. 5. Planning tot de feitelijke werking van First Mover Faciliteit Met het Ondernemingsplan voor de FMF, het commitment van de FME-CWM en de voorgenomen leningovereenkomst zijn zeer belangrijke ingrediënten aanwezig om de FMF van de grond te krijgen. Omdat zonder de bijdrage van de kant van de Staat der Nederlanden de FMF plannen niet tot stand kunnen komen, zullen wij u de oprichting van de waarborgmaatschappij melden als het doen oprichten van een rechts-


7

persoon, als bedoeld in artikel 29 Comptabiliteitswet. De melding zult u ontvangen nadat de daarvoor noodzakelijke procedures zijn doorlopen. Op dat moment zal ook de verstrekking van de lening aan u worden gemeld in de zin van artikel 4, aanhef, en onder b van de Kaderwet EZ-subsidies (Stb 1997, 638). De Minister van Economische Zaken, A. Jorritsma-Lebbink


8

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents