Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1990-1991

21 800 XV

Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van hoofdstuk XV (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor het jaar 1991)

Nr. 86

BRIEF VAN DE MINISTER EN VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 10juli 1991 In het mondeling overleg van 24 januari 1991 over de nota Passende arbeid van 9 november 190 (kamerstuk 21.800 XV nr. 25) is u een aanvullende nota over dit onderwerp toegezegd. Tijdens het mondeling overleg van 4 juni 1991 over de evaluatie van de Regeling personeels– voorziening agrarische sector 1990 en over de nieuwe regeling voor 1991 is aangekondigd dat u bedoelde nota voor het zomerreces zult ontvangen. Hierbij doen we u de toegezegde nota toekomen. De nota geeft de resultaten weer van een bezinning op de mogelijk– heden om binnen de bestaande jurisprudentie tot een zekere standaardi– satie te komen. Hierbij zijn tevens de aanbevelingen van de WRR, gedaan in zijn rapport «Een werkend perspectief», betrokken. Het functioneren van het beleid ten aanzien van passende arbeid is daarnaast bezien in het licht van een analyse van de huidige arbeidsmarktsituatie. De conclusie van het kabinet is dat een aanscherping van de te hanteren criteria met betrekking tot het begrip passende arbeid via wetswijziging niet nodig is. Wel dient - binnen de kaders van de huidige jurisprudentie - een intensivering van de toepassing van deze criteria in de uitvoeringspraktijk plaats te vinden. Om dit te bereiken zijn wij voornemens om na overleg met de Kamer over deze notitie aan de hand van een algemene richtlijn bestuurlijk overleg te voeren met de uitvoe– ringsorganen van de Sociale Zekerheid en met het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, B. de Vries De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, E. ter Veld

114045F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1 991

Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 800 XV, nr. 86

NOTITIE PASSENDE ARBEID 1. Inleiding In het mondeling overleg van 24 januari jongstleden naar aanleiding van de nota «Passende Arbeid» van 9 november 1990 (SZ/SVW/90/5442a) is een aanvullende notitie toegezegd met betrekking tot (de toepassing van) het begrip passende arbeid. De discussie over de inhoud en hantering van het begrip passende arbeid in werkloosheidsregelingen is opgekomen naar aanleiding van de bollenpro– blematiek. In deze notitie zullen de resultaten worden weergegeven van een bezinning op de mogelijkheden om binnen de huidige jurisprudentie tot een zekere standaardisatie te komen die tot verbetering van de uitvoeringspraktijk leidt. Hierbij zullen ook de aanbevelingen worden betrokken die de WRR heeft gedaan in zijn rapport «Een werkend perspectief». Bezien zal worden of de criteria die op grond van de juris– prudentie gelden met betrekking tot het begrip passende arbeid aanscherping behoeven in het licht van de huidige arbeidsmarktsituatie. De bezinning op de toepassing van het begrip passende arbeid maakt onderdeel uit van het kabinetsbeleid dat gericht is op een grotere partici– patie aan de betaalde arbeid, ondermeer via de bestrijding van de werkloosheid. In hoofdstuk 2 wordt de context aangegeven waarin de beleidsvoornemens met betrekking tot de passende arbeid moeten worden bezien. In hoofdstuk 3 wordt aan de hand van een als bijlage bijgevoegde analyse van de jurisprudentie nagegaan, of de criteria inzake het begrip passende arbeid die in de rechtspraak worden gehanteerd adequaat kunnen worden geacht, gelet ook op de discrepanties die zich op de arbeidsmarkt voordoen, of dat een aanscherping hiervan geboden is. Hierbij zal worden betrokken de door de WRR in zijn rapport «Een werkend perspectief» gedane suggestie om na te gaan of in beginsel alle arbeid als passend moet worden beschouwd, of dat er nog restricties met betrekking tot opleidingsniveau en/of arbeidsverleden moeten blijven gelden. In de hoofdstukken 4 en 5 wordt aangegeven op welke wijze een meer adequate toepassing van het begrip kan worden bewerk– stelligd. 2. Arbeidsmarktbeleid, sociale zekerheid en passende arbeid In de reactie van het kabinet op het WRR-rapport «Werkend perspectief» is ingegaan op de onderlinge samenhang van het arbeids– marktbeleid, het beleid met betrekking tot de begrippen passende arbeid en noodzakelijke scholing en het sanctiebeleid bij de bestrijding van de werkloosheid. De volgende hoofdlijnen worden aangegeven: - analyse van de werkloosheidsontwikkeling leert het kabinet, dat het accent in het beleid (verder) gelegd dient te worden bij «preventie»; - het kabinet neemt zich voor grotere aandacht te besteden aan het vraagstuk van effectiviteit van maatregelen ten behoeve van werklozen, en zal mede daarom in het CBA onverkort aandacht vragen voor het scholingsinstrumentarium; - de aanbevelingen van de WRR terzake van wederkerende scholing sporen in het algemeen met het ingezette beleid; - het kabinet beraadt zich over een adequate samenhang in het arbeidsmarktinstrumentarium; - het kabinet is voornemens een grotere objectivering van passende arbeid in de uitvoeringspraktijk te bevorderen, en eventueel tot aanscherping van criteria te komen; - het kabinet neemt zich voor het bestaande sanctiebeleid voor werkzoekende uitkeringsgerechtigden, waar nodig, te doen aanscherpen.


Eén van de kernpunten van de benadering van het kabinet welke tot een grotere participatie aan de betaalde arbeid dient te leiden, vormt een betere effectuering van het evenwicht tussen rechten en plichten. Enerzijds is er het recht van de uitkeringsgerechtigde op een uitkering en het aanbod van bemiddeling, begeleiding, scholing, werkervaring en andere faciliteiten welke zijn of haar kansen op inschakeling in de arbeid bevorderen, anderzijds is er de plicht van de uitkeringsgerechtigde om de geboden mogelijkheden te benutten en zo al het mogelijke te doen om de uitkeringsafhankelijkheid te beëindigen. De afgelopen jaren is als gevolg van de stijging van de werkgele– genheid de totaliteit van mogelijkheden tot arbeidsinschakeling beduidend toegenomen. Tevens heeft het arbeidsmarktinstrumentarium de afgelopen jaren een aanzienlijke uitbreiding ondergaan. Er is een belangrijke verschuiving in de richting van scholingsmaatregelen te constateren. Daarnaast zijn er verschillende nieuwe maatregelen geïmplementeerd, zoals de Banenpools, de Loonkostenreductie op minimumloonniveau (WLOM), en de Jeugdwerkgarantiewet die per 1 september in werking treedt. De aldus verbeterde arbeidsmarktkansen voor niet-actieven rechtvaardigen een zwaarder accent op de plicht van uitkeringsgerechtigden om deze kansen ook daadwerkelijk te benutten. Ook het institutionele kader heeft een drastische wijziging ondergaan door de oprichting met ingang van 1 januan 1991 van de Arbeidsvoorzie– ningsorganisatie met haar tripartiete besturen op centraal niveau en in de regio's, waardoor het arbeidsvoorzieningsbeleid tot een gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid, werkgevers en werknemers is geworden. Gegeven deze nieuwe ontwikkelingen ligt verdere uitbreiding van het bestaande arbeidsmarktinstrumentarium niet in de rede. Aan de orde is nu met name dat vanuit de betrokken instanties een samenspel wordt ontwikkeld om tot een zo effectief mogelijke toepassing van instrumenten te komen, gericht op de (her)inschakeling van uitkeringsge– rechtigden in de betaalde arbeid. Gelet op de urgentie van de problematiek kan van geen van de betrokken partijen meer een vrijblijvende benadering worden geaccep– teerd. De gezamenlijke verantwoordelijkheid met betrekking tot het arbeidsvoorzieningsbeleid brengt met zich mee dat binnen het CBA en de RBA's besproken moet worden op welke wijze uitkeringsgerechtigden voor aanwezige en nieuwe vacatures in aanmerking gebracht kunnen worden. Vanuit de bestuurlijke taak zal dit zijn doorwerking moeten hebben naar het wervingsgedrag van werkgevers en de hierbij te stellen functievereisten. Het arbeidsvoorzieningsapparaat dient uitkeringsgerechtigden, met name ook degenen die middels een voortraject van scholing of werker– varing hun afstand ten opzichte van de arbeidsmarkt hebben verkleind, actief te bemiddelen. Aan een vrijblijvende houding van de uitkeringsgerechtigde moeten via kennisgevingen van het arbeidsbureau en de eigen controle van de uitke– ringsinstantie, gericht en doeltreffend gevolgen worden verbonden voor de uitkering. In het concept Landelijk Meerjarenbeleidskader 1992 1996 wordt omtrent het meldingsbeleid gesteld dat het CBA met het kabinet van mening is dat werklozen dienen mee te werken aan de bevor– dering van hun arbeidsmarktkansen. Wanneer de bemiddelingsinspan– ningen van arbeidsbureaus onnodig worden bemoeilijkt, omdat passend geacht werk niet wordt aanvaard of omdat geen medewerking wordt verleend aan de toepassing van arbeidsvoorzieningsmaatregelen, zal een stringent meldingsbeleid worden gevoerd in de richting van de uitke– ringsinstanties. In het kader van het in gang gezette landelijk meldings– beleid is inmiddels een nieuw meldingsformulier Ingevoerd. Nadere richt– lijnen om de effectiviteit te bevorderen zullen worden opgesteld. Veel aandacht zal worden besteed aan een adequate vastlegging van de


melding in de registratie van werkzoekende werklozen en de verslag– legging over de uitvoering in de kwartaalrapportages. In het kader van de problematiek op de arbeidsmarkt zijn i.c. twee verplichtingen van uitkeringsgerechtigden van centrale betekenis: de verplichting om passende arbeid te accepteren en de verplichting om deel te nemen aan noodzakelijk geachte scholing. Beide maken in onder– linge samenhang reeds deel uit van de werkloosheidsregelingen. De verplichting tot het aanvaarden van passende arbeid is met name van belang voor de beoordeling door de uitkeringsinstantie of sprake is van verwijtbaar gedrag wanneer betrokkene niet op een aanbod is ingegaan. De criteria voor passende arbeid behoren bij de bemiddelingspraktijk van de arbeidsbureaus in acht te worden genomen. Wanneer na een bepaalde periode is gebleken dat het zoeken naar werk dat aansluit bij de vorige werkkring of opleiding niet heeft geleid tot het vinden van een betrekking zijn er twee mogelijkheden: omscholing of het aanvaarden van andere - zonodig lager gekwalificeerde - arbeid. Dit kan ook wanneer al op het moment van werkloos worden duidelijk is, dat zonder omscholing of een ruimere opstelling op de arbeidsmarkt in de betref– fende situatie het werkloosheidsrisico groot is. Het arbeidsbureau heeft dan de mogelijkheid om– of bijscholing aan te bieden naar een beroep waarvoor de arbeidsmarkt meer mogelijkheden biedt. De uitkeringsge– rechtigde dient zich hiertoe de vereiste kwalificaties eigen te maken. De uitvoeringsorganen beoordelen in hoeverre de scholing noodzakelijk moet worden geacht voor de inschakeling in de arbeid. Op grond van de regelgeving heeft voor de duur van de opleiding vrijstelling plaats van de verplichting om passende arbeid te aanvaarden. Na voltooiing van het scholingstraject is deze verplichting weer actueel. De andere mogelijkheid is dat het arbeidsbureau betrekkingen aanbiedt die verder afstaan van het vorige beroep, zowel qua richting als niveau. Wanneer de uitkeringsgerechtigde hier niet op ingaat is in beginsel sprake van het niet aanvaarden van passende arbeid en derhalve van sanctioneerbaar gedrag. 3. Beoordeling van de criteria voor passende arbeid Na het weergeven van de contekst voor het beleid met betrekking tot passende arbeid en de afbakening ten opzichte van het begrip noodzake– lijke scholing, wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de vraag of de criteria inzake passende arbeid en de wijze waarop hieraan door de rechter invulling wordt gegeven, adequaat kunnen worden geacht gelet op de discrepanties die zich op de arbeidsmarkt voordoen. In dit verband zal ook aandacht worden besteed aan de suggestie van de WRR in het rapport 'Een werkend perspectief' om na te gaan of in beginsel alle arbeid als passend moet worden beschouwd, of dat er nog restricties met betrekking tot bijvoorbeeld opleidingsniveau en arbeidsverleden moeten blijven gelden. 3.1 Criteria jurisprudentie inzake passende arbeid Uit de toelichtende stukken bij de (nieuwe) WW als ook uit de kamer– behandeling bij gelegenheid van de stelselherziening sociale zekerheid blijkt dat er bij de tot standkoming van de huidige wetgeving bewust voor gekozen is om veeleer een omschrijving dan een definitie van het begrip passende arbeid te geven. tevens komt naar voren dat met de gegeven omschrijving niet beoogd is af te wijken van hetgeen in de juris– prudentie onder passende arbeid wordt verstaan. De algemene omschrijving van het begrip in de wet biedt de uitkeringsorganen en de rechter dan ook de mogelijkheid de individuele toets, waardoor de recht–


spraak in deze wordt gekenmerkt, blijvend te hanteren. In de bij deze notitie gevoegde bijlage is een uitgebreide beschrijving gegeven van de criteria inzake passende arbeid die in de rechtspraak naar voren komen. Bij de beoordeling van wat passend is gaat het veelal om de beoordeling van een aantal factoren die met elkaar interfereren. Een werknemer kan aangeboden werk bijvoorbeeld weigeren in verband met de aard van het werk, waarbij het soort werk en het niveau van de te verrichten werkzaamheden een rol spelen, of omdat hij voorkeur heeft voor ander werk of omdat hij bezwaren van strikt persoonlijke aard heeft tegen een bepaald aanbod. Daarnaast kunnen er bezwaren zijn tegen een bepaald aanbod in verband met de hoogte van het geboden loon of met betrekking tot de afstand tot het werk. Aan de andere kant betekent het afwijzen van een aanbod dat de werkloosheid voortduurt, hetgeen enerzijds wellicht de kansen op werk in de toekomst doet afnemen en anderzijds een verdere belasting van de met uitkeringen terzake van werkloosheid gemoeide gelden met zich brengt. Bij de beantwoording van de vraag of arbeid passend is, wordt dan ook tegen elkaar afgewogen het belang van betrokkene bij ander werk dan het gebodene en zijn werkloosheidsrisico, dat wil zeggen: zijn kans om werkloos te blijven. Het werkloosheidsrisico wordt onder meer bepaald aan de hand van het arbeidsverleden van betrokkene en de duur van de werkloosheid. Indien uit de beoordeling van het complex van deze factoren blijkt dat de aanvaarding van aangeboden werk in redelijkheid niet van betrokkene kan worden gevergd, dan is de aangeboden arbeid niet passend en omgekeerd, indien dit wel gevergd kan worden, dan is die arbeid wel passend. De strekking van de jurisprudentie is, dat de criteria ruimer dienen te worden geïnterpreteerd al naar gelang de duur van de werkloosheid toeneemt of om andere redenen het werkloosheidsrisico hier aanleiding toe geeft. Dit impliceert onder meer dat er na kortere of langere tijd ten aanzien van onder meer de aard van de te aanvaarden arbeid gerelateerd aan (vroeger) beroep en opleidingsniveau, concessies gedaan moeten worden ongeacht bijvoorbeeld de duur of het karakter van het arbeids– verleden en het niveau van de opleiding. Dit moment is eerder in de tijd gelegen indien het werkloosheidsrisico van betrokkene hiertoe aanleiding geeft, zoals uit de jurisprudentie blijkt. Het ligt immers niet in de rede dat een aanbod geweigerd kan worden op grond van het feit dat de werkloosheid bijvoorbeeld nog maar één maand heeft geduurd, als op voorhand vaststaat dat betrokkene gezien kwalificaties, arbeidsverleden en vooruitzichten om in zijn (vroegere) beroep werkzaam te kunnen zijn, hiermee het risico loopt langdurig werkloos te zullen blijven. Voorts kan uit jurisprudentie worden afgeleid, dat subjectieve overwegingen en strikt persoonlijk getinte bezwaren tegen een aanbod slechts onder stringente voorwaarden acceptabel worden geacht. De persoonlijke bezwaren betreffen onder meer: zorg voor gezinsleden, gewetensbezwaren en gezondheidsbezwaren. Over het geheel genomen blijkt dat de recht– spraak kritisch oordeelt over de weigering van aangeboden werk en het met het toenemen van de werkloosheidsduur steeds moeilijker wordt arbeid als niet passend te weigeren. 3.2 Discrepanties op de arbeidsmarkt In deze paragraaf worden de criteria passende arbeid bezien vanuit het functioneren van de arbeidsmarkt. Met betrekking tot de duur van de werkloosheid geldt dat de kans om werkloos te blijven toeneemt naarmate de duur van de werkloosheid langer duurt. Langdurig werklozen moeten bij de vervulling van vacatures concurreren met kortdurend werklozen, nieuwkomers op de arbeidsmarkt en werkenden die van baan veranderen. Voor 1990 geldt, dat gemiddeld van een


instroom van 100 nieuwe werklozen in het bestand van de arbeidsbu– reaus na zes maanden nog 39 personen werkloos zijn, na èén jaar nog 20 personen en na twee jaar nog 9 personen. Hieruit blijkt derhalve, dat binnen een half jaar het merendeel van de ingestroomde werklozen (namelijk 61%) het bestand van de arbeidsbureaus weer verlaten heeft. In de periode tussen 0,5 en 2 jaar werkloosheid stroomt 30% van de oorspronkelijke instromers uit. De conclusie die hieruit volgt is dat al in een vroeg stadium, in casu na een zoektijd van een half jaar, van een individuele werkloze moet worden verlangd dat hij of zij zich ruimer opstelt op de arbeidsmarkt. Dit betekent het aanvaarden van arbeid in een geheel andere richting, het gebruik maken van mogelijkheden tot omscholing teneinde kwalificaties te verwerven waarnaar op de arbeids– markt meer vraag is, dan wel het aanvaarden van lager gekwalificeerde arbeid. Na een jaar werkloosheid dient de betrokkene zich nog ruimer op te stellen. Als omscholing niet mogelijk is moet arbeid op nog lager niveau worden aanvaard. Het risico op zeer langdurige werkloosheid is anders aanzienlijk. Deze benadering is conform de lijn van de jurispru– dentie. Hieruil blijkt dat de duur van de werkloosheid duidelijk als criterium wordt gehanteerd om andere en/of lager gekwalificeerde, of verder van huis gelegen arbeid als passend te kwalificeren. Met betrekking tot de vacature-ontwikkeling geldt het volgende. Volgens de CBS vacature-enquête stonden eind september 1990 circa 105 000 vacatures open (exclusief onderwijs, overheid en uitzendbu– reaus), tegen ruim 90 000 in september '89. Het totale aantal vacatures dat op jaarbasis op de arbeidsmarkt beschikbaar komt en vervuld wordt, is vele malen groter. Het betreft in 1990 volgens het CBS 600000 vacatures, tegen 700000 in 1989. Zoals uit deze cijfers blijkt, is het totaal aantal beschikbaar gekomen vacatures in 1990 vergeleken met 1989 gedaald. Niettegenstaande deze lagere vacature-stroom nam de gemiddelde vacatieduur van vervulde vacatures toe van 45 dagen in 1989 tot 66 dagen in 1990 en was ook het gemiddeld aantal openstaande vacatures in 1990 hoger dan in 1989. Dit wijst op een toename van de vacatureproblematiek: het kostte werkgevers in 1990 vergeleken met 1989 meer moeite om hun vacatures vervuld te krijgen. Het aandeel in het aantal vacatures dat door de werkgevers als moeilijk vervulbaar (mmv) wordt beschouwd, bedraagt gemiddeld ongeveer 50%. Bezien we de verhouding tussen de aantallen beschikbare vacatures en beschikbaar aanbod naar opleidingsniveau en richting dan blijkt dat met name op het ongeschoolde niveau een ruim aanbod van ongeschoolde werklozen aanwezig is. In het westen en zuiden van Nederland vormt het aanbodoverschot op dit niveau naar schatting circa de helft van het totale aanbodoverschot. Tegelijk zijn er aanwijzingen dat er in dit segment sprake is van een slechte aansluiting tussen vraag en aanbod van laaggekwalificeerde arbeid, waarbij het geringe verschil in beloning tussen actieven en in-actieven op minimumloonniveau een belangrijke rol speelt. In paragraaf 5.3 van de kabinetsreactie op het WRR-rapport «Een werkend perspectief» wordt nader onderzoek aangekondigd, onder meer naar de werking van de arbeidsmarkt. Daarbij heeft vooral belangstelling de bezetting van vacatures aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Bedoeld onderzoek is thans in voorbereiding en wordt waarschijnlijk nog voor het eind van de zomer afgerond. Gelet op de verhoudingen is het onaanvaardbaar dat vacatures op dit niveau moeilijk vervulbaar blijken. Het aanbod van ongeschoolde werklozen is van zodanige omvang, dat afgezien van normale frictieverschijnselen deze vacatures zonder noemenswaardige problemen vervuld moeten kunnen worden. De criteria passende arbeid zijn in dit verband ook heel duidelijk en afdoend: elk aanbod van ongeschooid werk is op zichzelf als passend te beschouwen voor een ongeschoolde werkloze. Het is essentieel dat ongeschoolde werklozen door het arbeidsbureau daadwerkelijk naar deze vacatures

Tweede Kamer, vergaderjaar 1 990-1 991, 21 800 XV, nr. 86

worden bemiddeld en dat bij niet aanvaarding sanctionering plaats vindt. Voor de overige onderdelen van de arbeidsmarkt geldt dat voor de technische richtingen, in het bijzonder op MBO– en HBO-niveau sprake is van absolute tekorten. Hetzelfde geldt voor de economisch-administratief commerciële richting op HBO-niveau Elders is er voor wat betreft oplei– dingsniveau wel een aanbodoverschot, maar doet zich een aantal kwali– tatieve discrepanties voor naar opleidingsrichting en beroep. Hier ligt in de rede om, als men niet op eigen kracht uitstroomt, een ruime opstelling te eisen van de uitkeringsgerechtigde, in die zin dat hij al het werk accepteert op het betrokken opleidingsniveau waar hij op grond van zijn kwalificaties toegang toe heeft, ook al is dit een ander beroep dan hij had. Biedt dit te weinig perspectief op uitstroom, dan is omscholing noodzakelijk naar een baan in een opleidingsinrichting op hetzelfde niveau waar wel vraag naar is, zoals de technische en de economisch– administratieve en commerciële richtingen Vormt ook dit in een indivi– dueel geval geen oplossing dan zal arbeid op een lager opleidingsniveau aanvaard moeten worden. De jurisprudentie inzake passende arbeid biedt hiervoor de ruimte. De conclusies uit het voorgaande met betrekking tot het begrip passende arbeid zijn in dit verband de volgende. Voor het naast elkaar bestaan van vacatures en in beginsel qua opleidingsniveau en richting geschikt werkloos aanbod - wat tot uitdrukking komt in een lange vacatieduur - is op basis van de thans geldende criteria voor passende arbeid geen reden. Een aanscherping van de criteria voor passende arbeid, waar de bestaande regels reeds streng genoeg zijn, vormt als zodanig geen bijdrage aan het beter functioneren van de arbeidsmarkt en zou voorbijgaan aan de feitelijke problemen. Het ligt daarom niet in de rede om hiertoe over te gaan. Een stringentere toepassing van het begrip in de uitvoeringspraktijk kan wèl een bijdrage leveren aan het oplossen van knelpunten die zich aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt voordoen. Tevens kunnen met name de kwalitatieve discrepanties worden bestreden door werklozen met een hoog werkloosheidsrisico waar mogelijk een omscholing te laten volgen. Een dergelijk aanbod heeft een verplichtend karakter richting werklozen. Voorts ligt het in de rede dat waar mogelijk regionale discrepanties worden opgelost door vergroting van de mobiliteit. De jurisprudentie biedt deze mogelijkheid en kan derhalve worden benut. Met andere woorden, indien aan de bestaande criteria grondig uitvoering wordt gegeven kan een bevredigend resultaat worden bereikt. Dit betekent dat naar middelen moet worden gezocht om de uitvoerings– organisatie - inclusief het arbeidsvoorzieningsapparaat - meer rekening te laten houden met hetgeen in het kader van passende arbeid van werkloze werknemers kan wora'en verlangd Hierop dienen de inspan– ningen te worden gericht. In het vervolg van deze notitie zal worden aangegeven langs welke weg dit kan worden bereikt. 3.3 Voorstel WRR De WRR heeft in diens rapport «Een werkend perspectief» de vraag aan de orde gesteld in hoeverre in beginsel alle arbeid als passend moet worden beschouwd, danwel of er nog restricties met betrekking tot opleidingsniveau en/of arbeidsverleden moeten blijven gelden. De CEC heeft in diens advisering ten behoeve van de Tussenbalans in overweging gegeven de werking van het begrip passende arbeid in de tijd te beperken en voor de vervolgperiode over te gaan op een minder stringent begrip wat gekenschetst zou kunnen worden als «geschikte arbeid». Ten aanzien van het niet langer in aanmerking nemen van criteria als arbeidsverleden en opleidingsniveau voor de beoordeling van de vraag of


een aanbod passend is, wordt opgemerkt dat aan deze criteria in de rechtspraak minder gewicht wordt toegekend als het werkloosheidsrisico van betrokkene hiertoe aanleiding geeft, hetgeen onder meer kan blijken uit de duur van de werkloosheid. Met andere woorden, er is of komt een moment dat deze criteria niet (langer) van doorslaggevende betekenis zijn voor de vaststelling of een bepaald aanbod van werk passend is. Dit geldt overigens ook voor de criteria loon en reisduur. Gelet ook op de strekking van de jurisprudentie, onderschrijven wij de gedachte, dat afhankelijk van het werkloosheidsrisico en in het bijzonder de werkloosheidsduur van betrokkene, op een gegeven moment de genoemde criteria niet langer in aanmerking dienen te worden genomen voor de beoordeling of aangeboden arbeid passend is. Daarbij zijn de volgende overwegingen van belang. Het begrip passende arbeid, zoals dit in de jurisprudentie van de CRvB inhoud heeft gekregen, biedt gedurende een zekere periode bescherming aan personen die buiten hun schuld niet meer kunnen deelnemen aan het arbeidsproces. Zij worden, indien de redelijkheid dit vergt, in de gelegenheid gesteld om gedurende enige tijd naar arbeid te zoeken die aansluit bij het vorige beroep en daarmee bij het door opleiding en/of werkervaring bereikte niveau. Wij achten dit niet alleen rechtvaardig, doch zijn voorts van mening, dat een doelmatige allocatie op de arbeids– markt vereist, dat iedere werkloze werknemer over een adequate zoekpe– riode beschikt om werk te vinden dat aansluit bij de verworven opleiding en/of werkervaring c.q. het vroegere beroep. Vanuit arbeidsmarktper– spectief geldt daarbij tevens dat verdringing van lager door hoger opgeleiden in het algemeen ongewenst is. Het ligt in de rede, dat een grotere investering in opleiding en/of door werkervaring verworven vakbekwaamheid ook tot uitdrukking komt in een langere zoektijd, indien nodig. Het zou maatschappelijk niet aanvaardbaar zijn en vanuit arbeids– marktperspectief ondoelmatig, om iedere werkloze werknemer bij aanvang van de werkloosheid te confronteren met de verplichting alle voorhanden zijnde arbeid te aanvaarden, ongeacht bijvoorbeeld de aard van het werk, het loonniveau en de reisafstand. Het voordeel van de hiervoor genoemde zoektijd moet echter worden afgewogen tegen het nadeel dat een langere werkloosheidsduur op zichzelf als een belemmering gaat functioneren voor reïntegratie in het arbeidsproces. Wij achten het dan ook tevens gerechtvaardigd, dat een werkloze werknemer zijn risico op (zeer) langdurige werkloosheid verkleint door bijtijds met om– of bijscholing te beginnen dan wel door na een bepaalde periode arbeid op een lager niveau te accepteren. Indien dit geen oplossing biedt dan kan - stapsgewijs - het moment aanbreken, dat arbeid ongeacht de aard hiervan en behoudens gerecht– vaardigde in de strikt persoonlijke sfeer gelegen bezwaren hiertegen, als passend moet worden beschouwd. Hoewel uit arbeidsmarktperspectief niet strikt noodzakelijk - er is op ongeschoold niveau een aanbodover– schot - is een dergelijk meest ruime opstelling dan het enige alternatief voor zeer langdurige werkloosheid. 4. Intensivering beleid en uitvoering Om te komen tot een intensivering van de toepassing van het begrip passende arbeid in de uitvoeringspraktijk zijn twee opties denkbaar, te weten: precieze voorschriften aan de uitvoeringsorganen door middel van wet en nadere regelgeving, of door het voeren van bestuurlijk overleg met de uitvoeringsorganen Sociale Zekerheid en het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening aan de hand van een algemene richtlijn die aangeeft wat in beginsel van een werkloze werknemer in het kader van het begrip passende arbeid kan worden gevergd. De voorkeur gaat uit naar het laatste, waarbij heldere afspraken met de


uitvoeringsorganen worden gemaakt omtrent de toepassing van het begrip passende arbeid. Hierbij is overwogen dat de criteria inzake passende arbeid als zodanig en de wijze waarop hiermee in de recht– spraak wordt omgegaan adequaat worden geacht en dat wetgeving of op de wet gebaseerde nadere regelgeving uit dien hoofde niet noodzakelijk is. Ook thans is men bij de uitvoeringsorganisatie reeds gehouden voor de beoordeling van de vraag of een aanbod terecht geweigerd is of bij de beoordeling door het arbeidsbureau of een vacature in beginsel passend kan worden geacht, ten minste uit te gaan van de criteria die terzake in de jurisprudentie worden gehanteerd. Regelgeving voegt hier op zichzelf niets aan toe. Voorts is overwogen dat gegeven de eisen die uit een oogpunt van uitvoerbaarheid aan wet en nadere regelgeving worden gesteld, normen die in de regelgeving worden gesteld concreet en helder van aard moeten zijn. Dit geldt in casu temeer, omdat iets geregeld zou worden dat tot op heden aan de rechter wordt overgelaten. Voor laatstgenoemde moet duidelijk zijn waar de grenzen liggen hetgeen evenzeer geldt voor de uitvoeringsinstanties. Uit dien hoofde zou bij wet en/of nadere regel– geving dan ook niet kunnen worden volstaan met het geven van een aantal algemene regels betreffende bijvoorbeeld de hoogte van het loon, of de reisduur in relatie tot het al dan niet aanvaardbaar zijn van een arbeidsaanbod. Dit met name omdat het bij de beoordeling van passende arbeid steeds gaat om de interferentie van een belangrijk aantal factoren. Met betrekking tot de meer objectieve elementen zal moeten worden aangegeven wanneer afwijking van de algemene regel gerechtvaardigd is, hetgeen de regelgeving compliceert en wellicht tot uitvoeringspro– blemen zal leiden. Tevens is overwogen dat door middel van wettelijke normering niet altijd tijdig rekening kan worden gehouden met de ontwikkelingen die zich op de arbeidsmarkt voordoen. De factoren die van belang zijn bij het begrip passende arbeid, zoals aard van het werk, de loonhoogte en de duur van de werkloosheid hebben als zodanig weliswaar hun geldigheid in elke arbeidsmarktsituatie, de concrete arbeidsmarktomstandigheden kunnen invloed hebben op het gewicht dat aan deze factoren moet worden toegekend in hun afweging tegenover het werkloosheidsrisico. De mogelijkheid om hiermee flexibel om te gaan moet dan ook blijven bestaan en kan door (concrete) wettelijke normering worden belemmerd. De voorkeur gaat dus uit naar het maken van afspraken met de uitvoe– ringsorganisatie aan de hand van een algemene richtlijn inzake het begrip passende arbeid. Na het overleg met de Kamer over deze notitie zullen zij hiertoe worden uitgenodigd. Het is verder onze intentie, de hierna opgenomen richtlijn onderdee! te laten uitmaken van de thans in voorbereiding zijnde voorlichtingsbijeenkomsten, welke door RBA's zullen worden georganiseerd, betreffende onder meer passend arbeids– marktgedrag, het kennisgevingenbeleid en - in het verlengde hiervan het sanctiebeleid. Passend arbeidsmarktgedrag heeft een ruimere strekking dan het al dan niet accepteren van passende arbeid en wordt mede beoordeeld aan de hand van de bereidheid van betrokkene om aan arbeidsvoorzieningsmaatregelen zoals scholing deel te nemen. Daarnaast zal bij deze voorlichtingsbijeenkomsten aandacht worden besteed aan samenwerking op regionaal niveau. De bijeenkomsten zijn bedoeld voor medewerkers van het arbeidsbureau, de bedrijfsvereniging, de gemeen– telijke sociale dienst en de rijksconsulentschappen sociale zekerheid. 5. Algemene richtlijn

De bedoeling van een algemene richtlijn is het geven van een aantal uit de jurisprudentie afgeleide geobjectiveerde normen, die aangeven wat van een werkloze werknemer in de regel kan worden verlangd in relatie


tot het aanvaarden van een werkaanbod. De individuele toets geeft aan wat in het individuele geval van iemand mag worden verwacht gezien ook de overige in de jurisprudentie gehanteerde criteria; met andere woorden: wat in redelijkheid van betrokkene kan worden gevergd. Dit kan ook méér zijn dan waartoe de algemene regel «verplicht» en is onder meer afhankelijk van het werkloosheidsrisico in het individuele geval. Bij de richtlijn wordt uitgegaan van het gegeven - indachtig de jurispru– dentie - dat een langere werkloosheidsduur leidt tot een verruiming van de criteria. Dit uitgangspunt is goed hanteerbaar daar waar het betreft personen die qua opleiding en/of werkervaring en bijvoorbeeld qua leeftijd goed in de markt liggen. Dat wil zeggen, voor wie er op het moment van werkloos worden in beginsel voldoende perspectief bestaat om weer op de (regionale) arbeidsmarkt te worden ingepast. Anders is het voor personen die geen goede kansen hebben op een enigszins duurzame inschakeling op de (regionale) arbeidsmarkt. Voor hen ligt aanvaarding van anderssoortig of verder van huis gelegen werk op een kortere termijn meer voor de hand, danwel het kiezen voor of een verplichting tot omscholing. Met andere woorden, indien het werkloos– heidsrisico van betrokkene hiertoe aanleiding geeft, dan dienen voor wat betreft het werk/loonniveau en/of de reisduur reeds bij aanvang van de werkloosheid concessies te worden gedaan als zich een aanbod voordoet. Hoewel de subjectief bepaalde factoren niet in de algemene richtlijn zijn opgenomen en dit ook niet in de rede ligt gezien de diversiteit hiervan, betekent dit niet dat zij voor de vaststelling van de vraag of arbeid passend is niet (langer) van belang zijn. Zoals uit de jurisprudentie blijkt, kunnen zij er onder stringente voorwaarden toe leiden dat een op grond van meer objectieve criteria passend te achten aanbod, in het individuele geval niet passend is. Met andere woorden, individueel bepaalde groriden kunnen er toe leiden dat in het specifieke geval van de algemene regel wordt afgeweken. Zowel bij de te maken afspraken als bij de voorlichtingsbijeenkomsten zal voorts aandacht worden gevraagd voor het feit, dat zich in het recente verleden een soort natuurlijke verdringing heeft voorgedaan van lager en ongeschoolde arbeidskrachten door hoger opgeleiden. Zoals eerder aangegeven geldt vanuit arbeidsmarktperspectief, dat verdringing van lager door hoger opgeleiden als zodanig ongewenst is, gezien het gevaar dat dit inhoudt voor een structurele uitsluiting van laag en ongeschoolden van betaalde arbeid. Het risico van verdringing kan worden beperkt indien een werkloze werknemer het risico op langdurige werkloosheid verkleint door bijtijds met omscholing te beginnen naar andere arbeid op het door hem of haar bereikte niveau. Indien ook dit geen uitkomst biedt dan dient arbeid op een lager niveau te worden aanvaard. Het risico van verdringing, dat via omscholing vaak zal kunnen worden ondervangen, dient in dergelijke individuele situaties te worden geaccepteerd. Voorts zal er aandacht voor worden gevraagd dat, indien in de verschillende regio's voldoende aanbod voor personeel is, het in eerste instantie niet in de rede ligt om mensen uit bijvoorbeeld Friesland te verplichten te verhuizen of lange reistijden te maken om elders werk te aanvaarden. Veeleer zal het streven van de uitvoeringsorganen er op gericht moeten zijn, het in de regio beschikbaar werkloos arbeidspoten– tieel hiervoor te benutten. In de algemene richtlijn zijn de volgende meer objectieve criteria opgenomen: - de aard van het werk, gerelateerd aan het vroegere beroep en het niveau van het werk dat wordt bepaald door opleiding en werkervaring; - de beloning voor het werk; - de reisduur.


10

De genoemde criteria moeten in onderlinge samenhang worden toegepast, in die zin dat in beginsel zowel ten aanzien van de aard van het werk, het loonniveau als de reisafstand de aangegeven concessies gevraagd kunnen worden. Bij concrete aanbiedingen zullen uiteraard veelal niet alle concessies gelijktijdig aan de orde zijn. a. Aard van het werk Als algemene regel voor wat betreft de aard van een te aanvaarden werkaanbod dient te worden aangehouden, dat een ieder die zich door opleiding en/of werkervaring voor een bepaald beroep of voor arbeid op een bepaald niveau heeft gekwalificeerd, na aanvang van de werkloosheid een half jaar de tijd heeft om zich te richten op het zoeken naar arbeid overeenkomstig het vroegere beroep en niveau en in beginsel niet verplicht is werk op een lager niveau of in een ander beroep te aanvaarden. Arbeid van tijdelijke aard of arbeid die in afwachting van arbeid in het eigen beroep tijdelijk kan worden verricht, is ook tijdens het eerste half jaar van de werkloosheid passend, ook al is de aard van de werkzaamheden niet geheel in overeenstemming met de vroeger verrichtte arbeid en voor zover het niveau niet al te zeer afwijkt van het door opleiding of werkervaring verkregen niveau. Arbeid voor onbepaalde duur in het eigen beroep doch van een lager niveau is passend, indien mogelijkheden worden geboden om binnen een afzienbare termijn op eigen niveau terug te keren. Na het eerste halfjaar en naarmate de werkloosheid langer duurt, dient men zich indachtig de jurisprudentie terzake, ruimer op te stellen en arbeid op een (steeds) lager niveau en zo mogelijk in een ander beroep te accepteren. Voor de verschillende categorieën werklozen ingedeeld naar het niveau dat door opleiding en/of werkervaring is bereikt wordt gedacht aan de hantering van perioden van een half jaar. Het geheel ziet er dan als volgt uit. Niveau

Acad

HBO

MBO

LBO

Basis

Academicus HBO'er MBO'er1 LBO'er2

0-6 mnd

6-12 mnd. 0-6 mnd.

12-18 mnd. 6-12 mnd. 0-6 mnd.

18-24 mnd. 12-18 mnd. 6-12 mnd. 0-6 mnd

na na na na

1 2

24 mnd 18 mnd 12 mnd 6 mnd

Onder MBO niveau wordt mede verstaan HAVO/VWO niveau Onder LBO niveau wordt mede verstaan MAVO niveau

Een en ander betekent voor een werkloze werknemer die zich door opleiding en werkervaring heeft gekwalificeerd voor werk op HBO niveau, dat betrokkene gehouden is om werk op MBO niveau te aanvaarden, indien hij er na een half jaar werkloosheid niet in is geslaagd werk op het eigen niveau te vinden. Na het volgende half jaar is betrokkene in beginsel gehouden werk te aanvaarden op LBO niveau en een half jaar nadien is hij of zij gehouden ongeschoolde arbeid te aanvaarden. Gekozen is primair voor indeling naar niveau. Een verdere indeling of specificatie naar beroep dan het vroegere beroep of aanverwante beroepen is gezien de veelheid aan vaak gespecialiseerde beroepen niet goed mogelijk en voor wat betreft het aanvaarden van passende arbeid in eerste instantie ook minder relevant. Voor zover men niet voor een bepaald beroep c.q. een bepaalde vacature is gekwalificeerd, zal immers een aanbod voor het vervullen hiervan achterwege blijven. Wel is men gehouden ook tijdens het eerste half jaar van de werkloosheid tijdelijk werk te aanvaarden dat afwijkt van het vroegere beroep als de kwalifi– caties van betrokkene dit mogelijk maken. Voor de goede orde wordt opgemerkt, dat ongeschoold werk in beginsel altijd passend is voor werkloze werknemers die tot de categorie «ongeschoold» behoren. Dat


11

wil zeggen, werknemers die zich niet door werkervaring of opleiding voor een bepaald beroep hebben gekwalificeerd. De keuze met betrekking tot de eerste periode voor de tijdsduur van 0 tot 6 maanden waarin een werkloze werknemer in beginsel niet verplicht is om arbeid op een lager niveau te aanvaarden dan hij gewend was, is mede ingegeven door de thans bekende uitstroomgegevens van werklozen waaraan in hoofdstuk 3 werd gerefereerd. Hieruit blijkt dat binnen zes maanden, 60% van de oorspronkelijke instroom op eigen kracht uit het werklozenbestand stroomt in verband met het aanvaarden van een baan. Voorts wordt het van belang geacht, zowel voor betrokkene als vanuit arbeidsmarktperspectief geredeneerd, dat men enige tijd wordt gegund om op het eigen niveau en indien men zich hiervoor voldoende heeft gekwalificeerd, in het eigen of aanverwant beroep, naar werk te zoeken en niet voortijdig gedwongen wordt om arbeid op een (veel) lager niveau te accepteren met gevaar voor het verlies van vakbekwaamheid. b. Loonniveau Als algemene regel dient te worden aangehouden, dat gedurende het eerste half jaar na aanvang van de werkloosheid de werkloze werknemer geacht wordt werk te aanvaarden waarvoor de beloning niet of niet in belangrijke mate lager is dan hetgeen betrokkene voorheen verdiende, voorzover dit laatste niet afwijkt van hetgeen door werknemers als betrokkene in zijn oude beroep in de regel wordt verdiend, of verkregen is door het verrichten van seizoenarbeid of arbeid op uitzendbasis. Ook hier geldt, dat na het eerste half jaar en naarmate de werkloosheid langer duurt, concessies moeten worden gedaan ten aanzien van het gewenste inkomen. Die concessies ten aanzien van het loon corresponderen met het verschil in niveau van te aanvaarden werkzaamheden zoals hiervoor aangegeven. Een meer kwantitatieve richtlijn die voor alle of merendeel van de beroepsgroepen geldig is valt niet te geven. Loon lager dan het uitkeringsniveau is ook daar waar het betreft tijdelijk werk niet passend, voor zover althans het dagloon waarnaar de uitkering is berekend niet afwijkt van hetgeen door werknemers als betrokkene in zijn oude beroep in de regel wordt verdiend en niet is gebaseerd op seizoenwerk of op werk op uitzend– basis. In het individuele geval kan dit ertoe leiden, dat voor een werkloze werknemer met een WW-uitkering minder snel laaggekwalificeerde arbeid als passend kan worden aangemerkt dan het schema onder a. aangeeft. De praktische betekenis hiervan dient evenwel niet te worden overschat. De WW-uitkering is, in de eerste plaats, een in duur beperkte uitkering en verder heeft een aanzienlijk deel van de WW-populatie een uitkering op minimumloonniveau. Voor zover sprake is van een hogere uitkering, voorziet de marge van 30% ten opzichte van het oude dagloon in aanzienlijke mogelijkheden om zonodig arbeid op lagere niveaus als passend te beschouwen. Zowel in het eerste half jaar als de periode daarna dient de beloning wel overeenkomstig de geldende CAÓ te zijn, of overeenkomstig het voor werknemers als betrokkene gebruikelijke loon doch tenminste overeenkomstig het voor hem geldende wettelijke minimumloon. Voorts dient bij de beoordeling rekening te worden gehouden met te maken reiskosten, voor zover deze substantieel van aard zijn. c. Reisduur Als algemene regel dient te worden aangehouden, dat tijdens het eerste half jaar van de werkloosheid een werkaanbod gerelateerd aan de reisduur passend is, voor zover de reistijd niet bedraagt dan rond de 2 uur per dag, tenzij in het oude beroep langere reistijden voor betrokkene gebruikelijk waren.


12

Na het eerste half jaar kunnen langere reistijden met een maximum van rond de drie uur per dag (tenzij voorheen een langere reistijd gebrui– kelijk was) in beginsel geen belemmering vormen voor het aanvaarden van een werkaanbod. Bij voortdurende werkloosheid dient een werkloze werknemer één jaar na aanvang van de werkloosheid zonodig van woonplaats te veranderen.


13

BIJLAGE

CRITERIA VOOR PASSEIMDE ARBEID ONTLEEND AAN DE JURISPRUDENTIE 1. Inleiding

Bij de jurisprudentie van de CRvB op grond van de (oude) WW als ook bij de rechtspraak in het kader van de RWW waarbij dezelfde criteria worden gehanteerd, geldt als algemeen principe, dat het handelen van een werkloze werknemer in relatie tot het al dan niet aanvaarden van een werkaanbod, wordt getoetst aan de norm van zorgvuldigheid die hij of zij jegens de gemeenschap dient te betrachten. Deze zorgvuldigheidsnorm, of anders gezegd deze omgekeerde solidariteitsnorm, betekent dat een werkloze werknemer alles behoort te doen wat in zijn vermogen ligt om zijn werkloosheid te beëindigen en onder bepaalde omstandigheden arbeid zal dienen te aanvaarden die hem minder prettig voorkomt dan hij gewend was te verrichten. Het gaat er bij het begrip passende arbeid om, wat indachtig deze zorgvuldigheidsnorm van een werknemer in redelijkheid kan worden verlangd. Wat in redelijkheid van een werknemer kan worden verlangd, met andere woorden: of aangeboden arbeid passend is, is - zoals uit de jurisprudentie blijkt - afhankelijk van een aantal factoren die in onderling verband en samenhang moeten worden beschouwd. De factoren en overwegingen die hierbij een rol spelen zijn: a. Objectieve factoren, onder verdelen in: de aard van het werk (niveau en soort werk), de loonhoogte en de reisduur en hiermee gemoeide kosten. b. Subjectieve overwegingen in relatie tot het werk, onder te verdelen in: voorkeur voor oude werkgever, voorkeur voor seizoenwerk, voorkeur voor andere werkgever. c. Strikt persoonlijke overwegingen, zoals gezinsomstandigheden, gezondheidsbezwaren en gewetensbezwaren. Naast of in combinatie met deze factoren en overwegingen speelt het werkloosheidsrisico steeds een belangrijke rol. Om het werkloosheids– risico te bepalen worden in de jurisprudentie in beschouwing genomen, het arbeidsverleden van betrokkene, de duur van de werkloosheid, de toekomstverwachting bij het weigeren van een aanbod, de leeftijd van betrokkene en zijn of haar gezondheidstoestand. Aangezien deze factoren en overwegingen in elk geval weer feitelijk anders liggen is de jurisprudentie inzake passende arbeid nogal casuïstisch, zoals bij eerdere gelegenheden opgemerkt. Niettemin kunnen wel enige algemene lijnen gevonden worden. 2. Objectieve factoren

2.1 Aard van het werk Een werkloze werknemer kan arbeid weigeren omdat hij gezien zijn arbeidsverleden het niveau van de aangeboden arbeid en daarmee waarschijnlijk ook de beloning te laag vindt. De vraag is dan of zo'n weigering uit hoofde van de toepassing van de werkloosheidsregelingen gerechtvaardigd is. Vooropgesteld wordt, dat het niveau van het werk bepaald wordt door de factoren ervaring en/of scholing c.q. opleiding. Voor iemand die geen bepaalde werkervaring of scholing heeft of een bepaalde algemeen vormende vooropleiding, is in principe ongeschoolde arbeid passend. lemand die arbeid heeft verricht waarvoor ervaring of scholing vereist is hoeft niet elke arbeid te aanvaarden. Wel is dan vereist dat men zich voor de hoger geclasseerde arbeid heeft gekwalifi– ceerd. Onvoldoende is als men slechts korte tijd, zonder de daarvoor vereist diploma's te bezitten, een bepaald beroep heeft uitgeoefend;


14

eveneens is het onvoldoende als men wel de vereiste diploma's heeft maar het daarbij behorende beroep nog niet (of zonder veel succes) heeft uitgeoefend. Of een werkloze werknemer arbeid van een lager niveau dient te accepteren hangt ook af van de duur van de werkloosheid. Arbeid die in eerste instantie niet passend is kan dat na verloop van tijd wel worden. De gedachte hierachter is, dat iemand een redelijke tijd moet worden gegund uit te zien naar werk op eigen niveau. Als dit echter niet lukt dan dient arbeid op een ander, meestal lager niveau te worden aanvaard. Welke tijd versterken dient te zijn voordat qua niveau niet passende arbeid passend wordt is in het algemeen op grond van de jurisprudentie niet te zeggen; dit hangt van de omstandigheden van het geval af. Verder kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat zij die zich beperkt beschikbaar stellen (of allen voor seizoenwerk) eerder arbeid op een lager niveau zullen moeten aanvaarden indien het werk waarvoor zij zich beschikbaar stellen niet of nauwelijks in deeltijdfuncties voorhanden is. Ook wordt het door de CRvB niet zo bezwaarlijk gevonden om tijdelijke minder aantrekkelijke arbeid te verrichten dan wanneer men blijvend dergelijk werk zou moeten verrichten. Een werkloze werknemer kan bezwaren hebben tegen het moeten verrichten van ander werk dan hij gewend was, zonder dat er sprake is van niveauverschil. Het probleem van de aard van de arbeid speelt in die gevallen waarin de werkloze werknemer zich alleen maar beschikbaar stelt voor een bepaald soort werk waaraan hij de voorkeur geeft en alle andere passende arbeid afwijst. Het hangt van het arbeidsverleden, de opleiding van betrokkene, het werkloosheidsrisico en de duur van de werkloosheid af, of men een dergelijke voorkeur (nog) mag koesteren. Uit de jurisprudentie blijkt dat het hebben van een voorkeur voor een bepaald soort werk, gezien iemands arbeidsverleden begrijpelijk kan zijn, maar dat de gevolgen van het vasthouden aan die voorkeur niet ten laste van het uitkeringsorgaan mogen worden gebracht, tenzij het werkloos– heidsrisico wordt verminderd. Na een werkloosheidsduur van enkele maanden, zal de werknemer dan ook andere arbeid hebben te aanvaarden. Zowel bij arbeid van andere aard als bij arbeid van een lager niveau kijkt de beroepsrechter of de betrokken werknemer gezien zijn arbeids– verleden, opleiding en werkloosheidsrisico terug moet kunnen naar het hogere niveau of het oorspronkelijke beroep. Is dit wel het geval, dan wordt er in de jurisprudentie vervolgens acht op geslagen of betrokkene als hij arbeid van een lager niveau of van andere aard zou hebben aanvaard, een reële kans had om weer terug te keren op het oude niveau of in het oude beroep. Is deze kans er niet door het aanvaarden van de aangeboden arbeid, dan is er geen sprake van passende arbeid; dit neemt overigens niet weg, dat dezelfde arbeid bij het voortduren van de werkloosheid wel passend kan worden. Is deze kans op terugkeer er wel dan is de andersoortige arbeid voor de tussenliggende periode wel passend. In dit verband speelt tevens de vraag of de geboden arbeid zelf promotiemogelijkheden heeft om via de weg van arbeid op een lager niveau en dus met een lagere beloning alsnog op het hogere niveau terug te kunnen keren. Een belemmering om op het oude niveau of beroep te kunnen terug– keren kan ook gelegen zijn in het feit dat, eenmaal het geboden werk aanvaard hebbende, men hiervan niet gemakkelijk loskomt, wanneer men eenmaal werk op het oude niveau of in het vroegere beroep zou hebben gevonden. Dit in de rechtspraak gehanteerde criterium impliceert echter gelijktijdig, dat minder aantrekkelijke arbeid dient te worden aanvaard indien gemakkelijk kan worden teruggekeerd naar het oude niveau of beroep als de gelegenheid hiertoe zich voordoet. Vaak wordt dan ook overwogen, dat werk - al dan niet via een uitzendbureau - tijdelijk


15

aanvaard had moeten worden in afwachting van meer aantrekkelijke arbeid. 2.2 Hoogte van het loon Arbeid kan worden geweigerd omdat het loon lager is dan het loon waarop de uitkering is gebaseerd. In het verleden verdiend loon geeft in principe een aanwijzing wat als passend moet worden aangemerkt. Dit geldt echter niet altijd. Loon bijvoorbeeld dat slechts verdiend kon worden door extreem hard of lang te werken, een seizoenloon, loon dat is verdiend in een uitzend– of uitleenverhouding en zwart loon vormen geen maatstaf. Daarnaast kan het zijn dat de werknemer wegens fysieke beperkingen niet meer in staat is tot de vroegere mate van arbeid. Ook in dat geval biedt het oude loon geen reële maatstaf. Als het vroegere loon geen juiste maatstaf is, wordt aan de hand van de omstandigheden beoordeeld of het geboden loon passend is. Het loon dat overeenkomstig de CAO wordt aangeboden, of het loon dat door vergelijkbare werknemers wordt verdiend is in het algemeen passend. Een functie die niet overeenkomstig de geldende CAO wordt beloond danwel ligt beneden het wettelijk minimumloon is niet passend. Als de CAO tot het geven van een bepaalde vergoeding niet verplicht, doch in de betref– fende branche een dergelijke vergoeding wel gebruikelijk is, dan brengt de redelijkheid met zich mee dat een beloning zonder vergoeding niet snel passend zal zijn. Betrekkelijke geringe kosten moet de werknemer daarentegen zeker na een werkloosheidsperiode van enkele maanden zelf dragen, in afwachting van beter betaald werk. Daar waar het CAO loon lager is dan het CAO loon in de oude bedrijfstak kan niet zonder meer worden gesteld, dat arbeid passend is omdat het overeenkomstig de CAO wordt beloond. Dit wil overigens niet zeggen dat een lager loon nooit passend zal zijn. Opnieuw hangt een en ander van de omstandigheden af, waarbij met name het werkloosheids– risico wederom een rol speelt. In het algemeen is loon lager dan het uitkeringsniveau echter niet passend, althans voor zover het laatst verdiende loon een juiste maatstaf voor de beoordeling biedt. Het blijft evenwel steeds een afwegen van factoren. Uit de uitspraken valt op te maken, dat werknemers met een stabiel arbeidsverleden en een gering werkloosheidsrisico, gekoppeld aan een positieve instelling bij het zoeken naar ander werk ook na werkloosheid van langere duur geen werkaanbod behoeven te aanvaarden waarvan het loon beduidend lager ligt dan het uitkeringsniveau. Ook hier geldt, net als bij «de aard van de arbeid», dat het aanvaarden van een baan met een lager loon een belemmering kan zijn om op het oude niveau terug te keren. Enerzijds omdat werkgevers de lagere beloning niet zullen zien als een aanbeveling voor de kwaliteiten van betrokkene, anderzijds omdat men het risico loopt hier niet gemakkelijk meer van te zullen loskomen. Waar het werkloze werkzoekenden betreft, kan uit de jurisprudentie worden afgeleid, dat waar het de vraag betreft of aangeboden arbeid al dan niet passend moet worden geacht, het te verdienen loon wordt bezien in relatie tot de uitkering. 2.3 Reisduur/kosten In het algemeen is het weigeren van overigens passende arbeid in verband met te maken reisuren slechts aanvaardbaar bij particuliere overwegingen die zo ernstig zijn, dat aanvaarding van de arbeid redelij– kerwijs niet kan worden gevergd. Een reisduur van tenminste 1 uur (2 uur per dag) wordt bij een korte werkloosheidsduur en ongeacht de afstand in kilometers acceptabel geacht. Ingeval van een hoog werkloosheids–


16

risico of naarmate de werkloosheid langer duurt, dienen ook ten aanzien van de reisduur concessies te worden gedaan. Voor werknemers wier beroep een grote mate van mobiliteit vergt (zoals bijvoorbeeld in de bouw) kan afstand in het algemeen geen belemmerende factor zijn. Bij de te overbruggen afstand zullen in de regel primair de openbaar vervoersmogelijkheden worden bezien, tenzij aangegeven wordt dat van eigen vervoer gebruik gemaakt wordt. Bij vervoersproblemen mag worden verwacht en verlangd dat betrokkene actief naar een oplossing zoekt. Hoe langer de reisduur, hoe meer ook het aspect van de kosten een rol kan gaan spelen bij de beoordeling. Geringe kosten moet de werknemer, zeker na een langere werkloosheidsperiode, eventueel in afwachting van beter betaald werk, zelf dragen. Zeer hoge (niet vergoede) kosten kunnen echter aanleiding zijn een aanbod te weigeren indien een dergelijke vergoeding in de betreffende bedrijfstak wel gebruikelijk is. Er is hier overigens een samenhang met de hoogte van het loon; niet vergoede kosten drukken in feite het loon. De vraag is dan of gezien de totale verdiensten in redelijkheid van betrokkene gevergd kan worden om het geboden werk te accepteren zonder zekerheid omtrent de vergoeding van te maken kosten. Na een langere periode van werkloosheid mag een aanbod van passende arbeid niet worden geweigerd op basis van het feit dat men zou dienen te verhuizen, tenzij zwaarwegende (meestal in de strikt persoonlijke sfeer gelegen) argumenten zich hiertegen verzetten. Toepassing van een migratieregeling of tegemoetkoming in de verhuis– kosten door de werkgever kunnen de financiële bezwaren ten aanzien van het kostenaspect wegnemen. 3. Subjectieve overwegingen Een aanbod kan soms worden afgewezen omdat de betreffende werknemer voorkeur heeft voor de oude werkgever, seizoenarbeid of een andere werkgever. Het uiten van een voorkeur voor de vroegere werkgever doet zich bijvoorbeeld veelal voor bij werknemers die in de bouw werkzaam zijn. Vaak wordt hier met projekten gewerkt, waarbij werknemers voor de duur van een projekt worden ingehuurd en in tussenliggende perioden aangewezen zijn op een werkloosheidsuitkering. Soms hebben deze werknemers dan de toezegging gekregen voor een volgend projekt te zullen worden ingehuurd. Of een dergelijke voorkeur kan worden gehonoreerd is afhankelijk enerzijds van het belang van betrokkene, anderzijds van het werkloosheidsrisico dat men hiermee loopt. Het werkloosheidsrisico weegt hier zwaar: men heeft immers kans op werkhervatting doch ziet hiervan af, teneinde de eigen voorkeur te kunnen volgen. Aan de hand van de jurisprudentie zijn de volgende concrete lijnen aan te geven aan de hand waarvan beoordeeld wordt of de belangen van de werknemer van een zodanig gewicht zijn dat zij prevaleren. 3.1 Voorkeur voor oude werkgever of andere werkgever Een langdurig dienstverband van enige jaren kan een omstandigheid zijn, die het ook na een werkloosheidsduur van enkele maanden aanvaardbaar maakt, dat de werknemer van zijn voorkeur voor terugkeer naar zijn vorige werkgever doet blijken, indien tevens een redelijke mate van zekerheid bestaat dat de werknemer binnen korte tijd, d.w.z. enkele weken, bij zijn vorige werkgever geplaatst kan worden. Hoe langer de duur van de werkloosheid, hoe minder men een voorkeur voor zijn vroegere werkgever mag blijven houden. Als het werkloosheidsrisico bij de vorige werkgever geringer is dan bij


17

de aspirant werkgever is voorkeur voor eerstgenoemde gerechtvaardigd. Andersom prevaleert werk voor onbepaalde tijd of op een jaarcontract boven tijdelijk werk bij de oude werkgever. Bij een betrekkelijk kort dienstverband dat minder dan twee jaar heeft geduurd doet het feit dat de werkloosheid nog slechts korte tijd geleden (enkele dagen) is ingetreden niet ter zake. Wel kan de omstandigheid dat de oude werkgever rekening wil houden met bijvoorbeeld de gezondheidstoe– stand van betrokkene reden zijn de voorkeur in stand te mogen houden. Hetgeen hiervoor is vermeld geldt ook voor het hebben van een voorkeur voor een andere werkgever. In die situatie ontbreekt in ieder geval de band met de vorige werkgever en hangt wederom van de omstandigheden af, of een dergelijke voorkeur acceptabel is. Voorzover er al een voorkeur mag gelden voor werk bij de oude (of een andere) werkgever, dient de werknemer de tussenliggende periodes uit te zien naar opvularbeid, ook via uitzendbureaus. 3.2 Voorkeur voor seizoenwerk Een voorkeur voor seizoenwerk wordt door de CRvB niet snel gehono– reerd gezien het hieraan verbonden werkloosheidsrisico. In gevallen waarin sprake is van iemand die al jaren in het seizoen werkzaam is en in die arbeid geschooid kan worden geacht, wordt deze voorkeur door de CRvB gehonoreerd. lemand die in het verleden steeds kans zag tussen de seizoenen door werk te vinden zal zijn voorkeur eerder mogen behouden. Aan de andere kant zal iemand die door het feit dat hij ongeschoold is of door het feit dat hij nog jong is, of pas sedert korte tijd in het seizoen werkt en die dus gezien zijn arbeidsverleden eigenlijk nog nauwelijks enige band heeft met het seizoenwerk, de voorkeur hiertoe niet mogen handhaven. Dit is temeer het geval als het werkloosheids– risico groot is gezien bijvoorbeeld het arbeidsverleden. Als de voorkeur geaccepteerd wordt, dan geldt ook hier dat betrokkene met betrekking tot de buiten het seizoen voor hem beschikbare arbeid in ieder geval niet te kieskeurig mag zijn en arbeid dient te aanvaarden die voor anderen in beginsel niet passend zou zijn (bijvoorbeeld omdat het ongeschoold werk betreft) als passend te aanvaarden. Aangeboden arbeid voor onbepaalde tijd waarmee minder kan worden verdiend dan met verrichtte seizoenarbeid kan niettemin passend zijn, daar een hoog seizoenloon niet maatgevend kan worden geacht bij de beoordeling van passendheid van werk, zoals opgemerkt in paragraaf 2.2. 4. Strikt persoonlijke overwegingen

Uit de jurisprudentie blijkt, dat particuliere omstandigheden in het algemeen geen voor de toepassing van de werkloosheidsregelingen aanvaardbare grond opleveren om overigens passende arbeid van de hand te wijzen. Dit is slechts anders, als uit de omstandigheden voort– vloeiende overwegingen van zo een ernstige aard zijn, dat op grond daarvan het van een werknemer niet in redelijkheid kan worden gevergd om het werk te aanvaarden. Bij de beoordeling wordt enerzijds de ernst en de omvang van de voor betrokkene bij aanvaarding optredende problemen nagegaan en anderzijds de door betrokkene in het leven geroepen omvang van het werkloosheidsrisico door die bezwaren te laten prevaleren. De persoonlijke bezwaren betreffen onder meer: zorg voor gezinsleden, gewetensbezwaren en gezondheidsbezwaren. 5. Het werkloosheidsrisico

Hiervoor is een aantal keren gerefereerd aan het werkloosheidsrisico. Naast de aard van het werk, de beloning, andere arbeidsvoorwaarden en


18

persoonlijke voorkeuren voor bepaalde werkzaamheden of een bepaalde werkgever, speelt dit criterium altijd mede een rol bij de beantwoording van de vraag of arbeid passend is. In het algemeen wordt naarmate het werkloosheidsrisico groter is, arbeid sneller passend. Factoren die van belang zijn voor het werkloosheidsrisico zijn: het arbeidsverleden, de duur van de werkloosheid, de verwachting hoe lang de werkloosheid zal voortduren bij het niet aanvaarden van een werkaanbod, de leeftijd van betrokkene en zijn gezondheidstoestand. Veelal zal bijvoorbeeld een oudere werknemer moeilijker plaatsbaar zijn en kan dit tot gevolg hebben dat men eerder arbeid dient te aanvaarden die niet geheel aan de wensen voldoet. Het arbeidsverleden geeft een zekere aanwijzing omtrent hetgeen in de toekomst te verwachten is inzake het werkloosheidsrisico. Zoals al eerder aangegeven wordt iemand met een stabiel arbeidsverleden zonder aanmerkelijke perioden van werkloosheid enige tijd gegund om naar zijn oordeel passend werk te vinden. Het feit dat iemand in het verleden vaak perioden werkloos is geweest wordt daarentegen ook mede gebruikt als argument om een bepaald aanbod als passend te beschouwen. Ook kan iemands arbeidsverleden voor wat betreft het soort werk of het niveau daarvan - gegeven ook de arbeidsmarktsituatie - een aanduiding geven omtrent de kans op werkhervatting. Is die kans gering dan zal men zich eerder ruimer dienen op te stellen, dan wanneer dit niet het geval is. Naarmate men langer werkloos is, zal bij de afweging van de belangen van de betrokkene en die van het uitvoeringsorgaan, het werkloosheids– risico zwaarder gaan wegen. De langere duur van de werkloosheid is een indicatie voor het werkloosheidsrisico van betrokkene en leidt er toe, dat arbeid die aanvankelijk niet passend was na afloop van tijd passend wordt. De duur van de werkioosheid weegt minder zwaar, daar waar er blijkens verklaringen van het Arbeidsbureau (AB) ook geen mogelijk– heden waren om te hervatten. Anderzijds kan men echter ook buiten het AB om werk vinden en wordt een dergelijke verklaring dan ook niet zo zwaarwichtig door de CRvB beschouwd. Omgekeerd zal iemand die enkele dagen werkloos is naar zijn oordeel niet passende arbeid niet onmiddellijk hoeven te aanvaarden. De specifieke omstandigheden van het geval kunnen echter tot een andere conclusie leiden. Zo werd het argument dat de werkloosheid slechts 1 dag had geduurd niet van belang geacht omdat betrokkene al twee maanden tevoren wist dat hij werkloos zou worden en het werk op zichzelf passend geacht moest worden. Indien er geen enkele vooruitzicht is om binnen korte tijd gewenste of hoger betaalde arbeid te verkrijgen, zal men eerder andere of lager betaalde arbeid dienen te aanvaarden. Wel is vereist dat de werknemer bij het weigeren van een aanbod redelijkerwijs kon weten of voorzien dat er geen vooruitzicht was en omgekeerd wordt ook afgegaan op wat de werknemer redelijkerwijs wel mocht verwachten omtrent spoediger werkhervatting. Van belang kan zijn dat betrokkene al naar een andere functie heeft gesolliciteerd en die ook achteraf heeft gekregen. Overigens ook indien er wel een gerede verwachting bestaat om spoedig weer werk te vinden tegen een hogere dan de aangeboden beloning wil dit nog niet zeggen dat betrokkene om die reden eerder ingaande arbeid kan weigeren. Een uitzendkracht die een aansluitende mogelijkheid om bij de laatste inlener een vast dienstverband aan te gaan tegen een lagere beloning dan hij in de toekomst zou kunnen verdienen bij het uitzendbureau werd verweten passende arbeid te hebben geweigerd. De voorkeur om de relatie met het uitzendbureau aan te houden (met hogere verdiensten en korte werkloosheidsperioden) tegenover vast werk met lager loon en zonder werkloosheidsrisico, diende voor rekening van betrokkene te komen.


19

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents