Tweede Kamer der Staten-Generaal
Zitting 1979-1980
16187
Bodemverontreiniging Lekkerkerk
Nr. 3
BRIEF V A N DE STAATSSECRETARIS V A N BINNENLANDSE ZAKEN De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 27 mei 1980 In aansluiting aan het m o n d e l i n g e beraad dat de Minister van Volksgez o n d h e i d en M i l i e u h y g i ë n e op 14 mei j l . had met de C o m m i s s i e s uit de Tweede Kamer v o o r M i l i e u h y g i ë n e , v o o r Volksgezondheid en v o o r Binnenlandse Zaken, geef ik u hierbij enige aanvullende i n f o r m a t i e naar aanleiding v a n vragen die bij b o v e n v e r m e l d e aangelegenheid zijn gesteld door enkele leden van de P.v.d.A., het C.D.A. en de V.V.D. Bovendien geven enkele vragen in het verslag inzake w e t s o n t w e r p 16186 (vorderingsbevoegdheid) mij aanleiding t o t een enkele o p m e r k i n g . Over de aansprakelijkheid van de verschillende o v e r h e i d s l i c h a m e n in deze affaire, die zich kenmerkt door c o m p l e m e n t a i r e overheidsrelaties, merk ik het v o l g e n d e op. Voor zover ten aanzien van gebeurtenissen in het verleden, die de aanwezigheid v a n de aangetroffen stoffen t o t gevolg hebben g e h a d , zou kunnen w o r d e n gesproken van betrokkenheid van de rijksoverheid of het provinciaal bestuur, dan is dat als toezichthoudend orgaan ingevolge een bij wettelijke regeling o p g e d r a g e n taak. Voor de eventuele aansprakelijkheid v o o r de gev o l g e n daarvan v o o r de nu getroffen bewoners is het v o l g e n d e van belang. Sinds 1928 huldigt de Hoge Raad de zogenaamde relativiteits- of Schutzn o r m t h e o r i e , die i n h o u d t dat een daad in strijd met een r e c h t s n o r m , en derhalve o n r e c h t m a t i g , de dader slechts dan aansprakelijk doet zijn v o o r door die daad veroorzaakte schade, w a n n e e r de overtreden r e c h t s n o r m de strekking heeft de benadeelde in het getroffen belang te beschermen. Naar m i j n oordeel kan niet w o r d e n gezegd dat het toezicht van het Rijk en het toezicht van de provincie o p handelingen van de g e m e e n t e waarvan hier sprake is de strekking hebben een d o o r de gemeente benadeelde in zijn getroffen belang te b e s c h e r m e n . Dat toezicht heeft de strekking het algemeen belang, het v e r m o g e n van de gemeente en dergelijke te beschermen maar heeft niet de strekking de individuele burger een tegenover het toezichthoud e n d orgaan geldend recht o p bescherming van zijn d o o r de gemeente gelaedeerd financieel belang te bieden. In de jurisprudentie - die w e l i s w a a r genuanceerd is maar de hoofdregel o n v e r k o r t blijft volgen - en de praktijk zijn mij geen gevallen bekend die van een andere zienswijze blijk g e v e n .
2 vel
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16 187, nr. 3
1
De vraag of het provinciaal bestuur of de rijksoverheid in het verleden ten aanzien van deze kwestie al dan niet zouden hebben gefaald in hun toezichth o u d e n d e taak is naar m i j n m e n i n g dus niet relevant v o o r het vinden van een a n t w o o r d o p de vraag of een bepaalde instantie aansprakelijk geacht moet w o r d e n v o o r de ontstane schade. In de situatie die i n m i d d e l s is ontstaan liggen de belangrijkste taken bij het gemeentebestuur van Lekkerkerk. Niet alleen heeft het onderhavige gemeentebestuur de desbetreffende g r o n d indertijd verkocht, na het gereed te hebben gemaakt v o o r b e b o u w i n g , ook het o n t r u i m e n v a n de w i j k en het verw i j d e r e n van de g r o n d m o e t , mede als g e v o l g daarvan, gezien w o r d e n als een taak van de gemeente. De huidige betrokkenheid van de rijksoverheid en het provinciaal bestuur ligt in de eerste plaats in de b o v e n b e d o e l d e toezichthoudende sfeer. Daarnaast spelen zij in deze kwestie een rol o m d a t e e n v o u d i g het onderzoek naar de aanwezigheid van schadelijke stoffen, respectievelijk het vinden en f i n a n cieren van een oplossing de krachten van de gemeente (en de provincie) te boven gaan. Voor een beoordeling van de b e s l u i t v o r m i n g in de afgelopen weken en van de wijze w a a r o p de rijksoverheid, het provinciale bestuur en het gemeentebestuur daarbij w a r e n betrokken is het wellicht interessant o m een vergelijking te maken met de situatie die zou zijn ontstaan w a n n e e r sprake w a s geweest van een r a m p , in die zin dat op een bepaald m o m e n t zou zijn gebleken dat terstond een evacuatie zou m o e t e n plaatsvinden, al dan niet gepaard gaande met afbraak van de wijk. In een dergelijke situatie bestaat er uit de aard der zaak geen gelegenheid v o o r het afwegen van verschillende alternatieve oplossingen. Gekozen w o r d t dan v o o r maatregelen die op dat m o m e n t het meest d o e l m a t i g lijken. Een financiële afwikkeling v i n d t achteraf plaats. In Lekkerkerk is w e l i s w a a r sprake van een ernstige situatie, maar toen op 22 april het drinkwater in een aantal w o n i n g e n v e r o n t r e i n i g d bleek, stond toch ook direct vast dat een tijdelijke voorziening in ieder geval gedurende enkele wek-en aanvaardbaar w a s . In die periode konden verschillende m o g e lijke oplossingen onderzocht en tegen elkaar a f g e w o g e n w o r d e n . Men spreekt dan w e l van een p a r a r a m p . Snel handelen is w e l g e b o d e n , maar er bestaat de kans o m het onheil af te w e n d e n of te verzachten en ook enige tijd te overleggen over alternatieve strategieën en technische, financiële en sociale aspecten daarvan tegen elkaar af te w e g e n . In de notitie over deze aangelegenheid die u o p 9 mei j l . heeft bereikt is in paragraaf 3 aangegeven hoe het hiervoor noodzakelijke bestuurlijke en a m b telijke overleg is georganiseerd. Bij de b e s l u i t v o r m i n g zijn steeds de n o r m a le bevoegdheden van de verschillende overheidsorganen gerespecteerd. Van de kant van het g e m e e n t e b e s t u u r is er bij dat overleg v o o r t d u r e n d o p aangedrongen een zodanige werkwijze te kiezen bij het v e r w i j d e r e n van de verontreinigde g r o n d dat de eventueel noodzakelijke tijdelijke huisvesting zoveel mogelijk binnen Lekkerkerk zelf g e v o n d e n zou kunnen w o r d e n . In dat verband is ook aandacht besteed aan de mogelijkheden v o o r een gefaseerde o n t r u i m i n g van de wijk, zodat in ieder geval de tijdelijke huisvesting steeds binnen Lekkerkerk kon plaatsvinden. Uiteindelijk bleek een dergelijke gefaseerde o n t r u i m i n g uit een o o g p u n t van volksgezondheid niet v e r a n t w o o r d . Voor een weergave van de o v e r w e g i n g e n die bij dit oordeel een rol hebben gespeeld zij kortheidshalve verwezen naar het gestelde in paragraaf 5.2 van b o v e n g e n o e m d e notitie. N i e t t e m i n is de herhuisvestingsgroep erin geslaagd in verreweg de meeste gevallen te zorgen v o o r een tijdelijke a c c o m modatie binnen het g r o n d g e b i e d v a n Lekkerkerk. Voor zover o p dit m o m e n t bekend behoeft slechts in vijftien gevallen gebruik gemaakt te w o r d e n van het aanbod van het gemeentebestuur van Capelle aan den IJssel o m tijdelijk h u u r w o n i n g e n v o o r dit doel beschikbaar te stellen. De zorg v o o r de tijdelijke herhuisvesting strekt zich uiteraard ook uit tot de periode na de v e r w i j dering van de v e r o n t r e i n i g d e g r o n d , als het noodzakelijk mocht zijn gebleken een of meer w o n i n g e n af te breken.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16187, nr. 3
2
De technische werkgroep heeft drie mogelijke scenario's onderzocht voor de verwijdering van de verontreinigde grond. 1. De verwijdering met behoud van alle woningen. 2a. De verwijdering met afbraak van de woningen op houten palen, voor zover gelegen op en direct naast de opgevulde sloten. 2b. De verwijdering met afbraak van alle woningen voor zover gelegen op en direct naast de opgevulde sloten. 3. De verwijdering met afbraak van de gehele wijk. Bij alle scenario's zal de school moeten worden gesloopt, terwijl ook de amovering van de schuurtjes op en direct naast de opgevulde sloten niet kan worden voorkomen. In paragraaf 5.3 van de meergenoemde notitie zijn al twee uitgangspunten genoemd die bij de besluitvorming hieromtrent een rol speelden: de beleidsopvatting van de Ministervan Volksgezondheiden Milieuhygiëne dat alle verontreinigde grond moet worden verwijderd en het streven zo veel mogelijk woningen te behouden. In de week van 28 april tot 2 mei was bovendien bekend geworden dat het technisch mogelijk is de verontreinigde grond onder de huizen weg te halen, voor zover kwaliteit en stabiliteit van de funderingen niet blijken te zijn aangetast. De betrokken aannemer stelde bovendien bij een ontruiming van de gehele wijk per 1 juni 1980 in staat te zijn de werkzaamheden op een zodanig vroeg tijdstip te beëindigen dat bewoners uiterlijk begin 1981 hun woningen weer zouden kunnen betrekken, bijzondere weersomstandigheden en eventueel noodzakelijke afbraak daargelaten. De grond in de voormalige, met puin en afval volgestorte, sloten zal geheel worden verwijderd. Het overige terrein zal tot circa 0,70 meter onder het maaiveld en onder de bebouwing tot 0,70 meter onder de funderingsbalken worden verwijderd. Door een intensief bemonsteringsprogramma zal vastgesteld worden welke grond bij de AVR verwerkt zal moeten worden. Andere scenario's dan de bovengenoemde kwamen om uiteenlopende redenen niet in aanmerking. Te denken valt daarbij aan: a. Verwijdering van alleen verontreinigde kernen in de bodem. b. Het uitsluitend wegpompen van het verontreinigde grondwater. c. Een gefaseerde ontruiming van de wijk bij de verwijdering van alle verontreinigde grond. Ad a. Om vastte kunnen stellen waar precies de verontreinigde kernen liggen zou meer onderzoek nodig zijn, waardoor de operatie meer tijd in beslag zou nemen dan nu mogelijk is. Bovendien zou het resultaat toch bijna neerkomen op scenario 1. Daarbij zou zo'n oplossing, strikt genomen, in strijd zijn met de bovengenoemde beleidsopvatting van de Minister van Volksgezondheiden Milieuhygiëne. Ad b. Ook hiervan geldt dat dit in strijd is met de bedoelde beleidsopvatting. Dit pompen zou bovendien gedurende een periode van 15 a 20 jaar volgehouden moeten worden. Nieuwe leidingen zouden intussen moeten worden aangelegd. Bovendien is de kans groot dat bij een dergelijke aanpak tussentijdse bewoning van de wijk niet mogelijk zou zijn. Ad c. De noodzakelijke aanleg van damwandschermen - z i e de notitie onder paragraaf 5.3, punt b - betekent dat de bestaande leidingen voor nutsvoorzieningen niet in stand kunnen blijven en vervangen moeten worden door ondergrondse noodleidingen. De vertraging die hiervan het gevolg is zou tot hogere kosten leiden. Dit alles natuurlijk daargelaten de volksgezondheidsbelangen. Alles overwegende is besloten een contract aan te gaan met de aannemer op basis van het bovenbedoelde eerste scenario, met een eventuele uitwijkmogelijkheid naar de scenario's 2a of 2b, voor zover dat door het onderzoek naar de funderingen noodzakelijk blijkt. Deze beslissing is genomen bij het
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16 187, nr. 3
3
c o m p l e m e n t a i r e bestuurlijke overleg op 2 mei 1980. Z o w e l de bestuurlijke v e r t e g e n w o o r d i g e r s v a n de rijksoverheid als van de provincie en g e m e e n t e konden zich hiermee verenigen. Het is ons niet gebleken dat de g e m e e n t e Lekkerkerk het t e m p o van provincie en Rijk niet kon b i j h o u d e n . Integendeel: er is d o o r alle participanten zowel ambtelijk als bestuurlijk snel en eendrachtig samengewerkt. Binnen de toen vastgestelde werkwijze hebben de b e w o ners van het getroffen gebied v o l o p gelegenheid gekregen hun positie te bepalen ten aanzien van het al dan niet verlaten v a n de gemeente Lekkerkerk en het karakter van de door hen te kiezen tijdelijke huisvesting, d o o r m i d d e l van het invullen van het ook aan u overgelegde enquêteformulier. De kosten van deze operatie w o r d e n v o o r l o p i g begroot o p scenario scenario scenario scenario
1 2a 2b 3
f 78 000 f 75 000 f 68 000 f71000
000 000 000 000
Voor een goede vergelijking dient ook de restwaarde van de bij de diverse scenario's in stand te houden w o n i n g e n te w o r d e n betrokken. Deze restwaarde zal valide zijn vóór 31 december 1980. Uitgegaan is van de restwaarde als h u u r w o n i n g e n , rekening h o u d e n d met een optredende kopersstaking v o o r deze wijk, maar ervan uitgaande dat w e l huurders gevonden kunnen w o r d e n . Bij de verschillende scenario's is dat: scenario 1 scenario 2a
scenario 2b
30 m i n . Herbouw 5 miljoen Restwaarde 30 m i l j o e n
25 m i n .
H e r b o u w 14 miljoen Restwaarde 30 m i l j o e n
16 m i n .
scenario 3
_
O m de schade v o o r de getroffen b e w o n e r s zo veel mogelijk te beperken en de b e w o n e r s zoveel mogelijk gelijk te behandelen en o m een spoedige o n t r u i m i n g te vergemakkelijken is besloten dat de overheid de w o n i n g e n in de w i j k van de eigenaren zal v o r d e r e n c.q. kopen. De kosten hiervan, inclusief herinrichtingskosten, het d u u r d e r w o n e n , alsmede de verhuiskosten w o r d e n v o o r l o p i g begroot op f 51 500 000. Over de verdeling van de kosten over de verschillende overheidsorganen is het v o l g e n d e afgesproken. Vóór 1 april 1980 zijn door verschillende overheidsorganen kosten gemaakt in v e r b a n d met het ingestelde onderzoek. Deze kosten blijven v o o r rekening van die o r g a n e n , o v e r e e n k o m s t i g de destijds gemaakte afspraak over de verdeling daarvan. Ook de later gemaakte interne kosten - inzet eigen personeel en dergelijke - van in ieder geval provincie en rijksoverheid blijven v o o r eigen rekening. Alle overige kosten w o r d e n in eerste instantie in rekening gebracht bij de g e m e e n t e Lekkerkerk. Uiteraard kan het gemeentebestuur van Lekkerkerk niet alle kosten zelf dragen. N i e t t e m i n zijn de beide beheerders van het G e m e e n t e f o n d s van mening dat in dit geval toepassing van artikel 12 van de Financiële-Verhoudingswet 1960 niet in de rede ligt. W e l zal een onderzoek w o r d e n ingesteld, analoog aan de procedure die v o o r t v l o e i t uit een aanvrage uit artikel 12 v o o r n o e m d , naar de financiële positie v a n Lekkerkerk, o m aan de h a n d daarvan vast te kunnen stellen welk bedrag in redelijkheid niet opgebracht zal kunnen w o r d e n door de gemeente Lekkerkerk. Met het w o o r d a n a l o o g w o r d t in dit v e r b a n d bedoeld dat de financiering door het Rijk niet zal geschieden uit het Gemeentefonds, maar dat v o o r het overige de procedure w o r d t g e v o l g d als bij artikel 12, met dien verstande dat het in dit geval bij een e e n m a l i g onderzoek zal blijven. De kosten v o o r het Rijk zullen ten laste komen van hoofdstuk VII (Binnenlandse Zaken) van de rijksbegroting.
Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16 187, nr. 3
4
Het is overigens niet juist, zoals tijdens het beraad met de Minister van Volksgezondheid en M i l i e u h y g i ë n e is o p g e m e r k t door een der leden van de Kamer, dat tegenover de gemeente Lekkerkerk de indruk is gewekt door de Regering dat de rijksoverheid de totale schade op zich zou n e m e n . Recentelijk is naar aanleiding van perspublikaties enige onzekerheid ontstaan over de financiële consequenties van de beslissing o m de e i g e n d o m van de aangekochte w o n i n g e n te doen overgaan naar de gemeente. De kosten die hiervan het g e v o l g zijn (rente en aflossing - door het Rijk gegarand e e r d - v a n een hiervoor aan te gane g e l d l e n i n g en de financiële consequenties in het algemeen die v o o r t v l o e i e n uit de feitelijke situatie zoals die bij de verrekening w o r d t aangetroffen) w o r d e n natuurlijke m e d e betrokken in het bovenbedoeld onderzoek. De beslissing o m de e i g e n d o m te doen overgaan naar de g e m e e n t e vloeit ook logisch v o o r t uit de beslissing - w a a r o v e r alle betrokken overheidsorganen het eens zijn - o m alle kosten v o o r zover hierboven niet anders v e r m e l d in rekening te brengen bij de g e m e e n t e Lekkerkerk. Dat de w o n i n g e n in eerste instantie d o o r het Rijk w o r d e n aangekocht vloeit slechts v o o r t uit het feit dat het Rijk (i.c. Rijkswaterstaat, daartoe aangezocht en g e m a c h t i g d door de Minister van Binnenlandse Zaken) organisatorisch in staat is een dergelijke massale actie binnen enkele dagen te organiseren en b i n n e n enkele weken te v o l t o o i e n en dat het Rijk, anders dan het gemeentebestuur, o p zeer korte t e r m i j n over de daarvoor b e n o d i g d e liquide m i d d e l e n kan beschikken. Bij alle b e s l u i t v o r m i n g in deze aangelegenheid heeft steeds als uitgangspunt gegolden dat het gemeentebestuur van Lekkerkerk een zekere verantw o o r d e l i j k h e i d draagt v o o r de in de getroffen wijk ontstane situatie. Naar mijn m e n i n g brengt de hierboven geschetste en door alle betrokkenen overeenkomen constructie deze v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d op de juiste wijze tot uitdrukking. De Staatssecretaris v a n Binnenlandse Zaken, H. E. Koning
Tweede Kamer, zitting 1979-1980,16 187, nr. 3
5