Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1990-1991

21 983

Scholing van Werkenden

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERK– GELEGEIMHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, Sjanuari 1991 Hierbij doe ik U toekomen de notitie «Scholing van Werkenden», die ik u heb toegezegd tijdens de behandeling van de Hoofdlijnennotitie Arbeidsvoorzieningsbeleid 1991-1995 in de uitgebreide Commissiever– gadering van 2 april 1990 (Hand. TK, 89-90, UCV 28). De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, B. de Vries

S-W S-VE

I11613F ISSN0921 - 7371 SDU uitgevenj 's Gravenhage 1991

Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 983, nr. 1

Notitie scholing van werkenden INHOUDSOPGAVE Inleiding

3

Deel 1. Scholing van werkendcn, feiten en achtergronden 1. 2. 3. 4 5.

De huidige scholingsingpanning Achtergronden Internationale vergelijking Het rendement van bedrijfsopleidingen Conclusies

4 9 11 13 18

Deel 6. 7. 8. 9.

2. Verantwoordelijkheden en beleid Verantwoordelijkheidsverdelmg Het huidige overheidsbeleid Overheidsbeleid in het buitenland Vormgeving van een scholingsbeleid

19 23 27 29

Samenvatting


35

Inleiding In een economie die opereert in een internationaal competitieve omgeving, waarin technologische en marktomstandigheden snel veran– deren, is de mens de belangrijkste produktiefactor geworden. Produkti– viteit en hoogwaardige kwaliteit zijn daarbij sleutelwoorden. In dat licht is het niet alleen van groot belang dat er een goed systeem van initieel onderwijs bestaat, maar is ook voortdurende aandacht voor vaardigheden en kennis van reeds werkenden essentieei. Dit is te meer van belang daar er van een relatief snelle «ontgroening» van de beroeps– bevolking sprake zal zijn. Scholing is daarbij een element; soms in gefor– maliseerde vorm van cursussen, maar ook in minder geformaliseerde vormen zoals «on-the-job training» en andere manieren waarop kennis en vaardigheden worden overgedragen. Traditioneel is scholing van werkenden een thema van geringe overheidsbemoeienis. Het is bij uitstek een terrein waarop arbeidsorgani saties en individuen, gesteund door werkgevers– en werknemersorgani– saties hun eigen verantwoordelijkheid hebben. Dit neemt niet weg dat in de praktijk, vaak op verzoek van en naar aanleiding van initiatieven van deze organisaties en individuen, de overheid wel een rol in deze scholing is gaan spelen. Dreigende kraptes op de arbeidsmarkt, uitstroom in werkloosheid of arbeidsongeschiktheid waren daarbij veelal het argument. Deze activiteiten vinden betrekkelijk ad hoc plaats en niet altijd is even helder beargumenteerd waarom sommige overheidsactiviteiten op dit vlak wel en andere niet plaatsvinden. Ook zijn de dwarsverbanden tussen de verschillende beleidsterreinen die hierbij in het geding zijn scholing van werkenden, van werklozen, technologiebeleid, regionaal beleid, aanbod van beroepsonderwijs - niet altijd zo stevig als wellicht mogelijk zou kunnen zijn. Er is een sterkere noodzaak ontstaan van afstemming tussen initieel beroepsonderwijs, scholing van werkenden en van werklozen. Deze inzichten zijn niet alle even nieuw. De afgelopen jaren is meermalen gewezen op het belang van scholing voor werkenden, zijn daarbij verantwoordelijkheden geformuleerd en werden bepaalde initia tieven wenselijk geacht. Verwezen zij, onder andere, naar de rapporten van de Stichting van de Arbeid uit 1986 en 1987. In het Gemeenschap– pelijk Beleidskader van 1989 is een en ander nog eens geconcretiseerd. In het Regeerakkoord wordt gesteld dat «scholing van werkenden ingepast (moet) worden in de arbeidsvoorwaarden, waarbij een goede voorwaardenscheppende Kaderwet, waarover met de sociale partners overlegd zal worden, deze inspanning zal ondersteunen». In de uitge-– breide Commissievergadering over de Hoofdlijnennotitie Arbeidsvoor– ziening in april 1990 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgele– genheid toegezegd een notitie over scholing van werkenden uit te brengen. Met voorliggende notitie wordt deze belofte ingelost en wordt tevens ingegaan op bovenstaande stelling uit het Regeerakkoord.

Inhoud De inhoud van deze notitie bestaat uit twee delen. In het eerste deel wordt ingegaan op de feitelijke scholingsinspanningen van werkenden, mede in vergelijking tot die in het buitenland, en de achtergronden daarvan; daarbij komt ook het rendement van de opleidingen aan de orde, voor de participanten en voor arbeidsorganisaties zelf. Het (primair) leerlingwezen wordt daarbij niet behandeld, aangezien dit tot het initieel onderwijs kan worden gerekend. Het tweede deel gaat in op de verschil–


lende actoren op het beleidsterrein. Het behandelt vervolgens het beleid van de betrokken ministeries, systematisch wordt uiteengezet welke redenen er zijn voor een eventueel overheidshandelen en welke acties wel, en welke niet van de overheid verwacht kunnen worden. Op die plaats worden enkele beleidsinitiatieven zoals ondermeer verwoord door de P.v.d.A.-fractie in de Tweede Kamer, eveneens behandeld.

DEEL 1. SCHOLING VAN WERKENDEN; FEITEN EN ACHTER– GRONDEN

In dit deel wordt eerst ingegaan op verschillende aspecten van de huidige scholingsinspanning, zoals de verdeling over bedrijfstakken en categorieën werknemers. Vervolgens komen achtergronden van de scholing aan bod: technologie, arbeidsmarkt en marktontwikkelingen. Daarna wordt een - noodgedwongen niet al te diepgaande - interna– tionale vergelijking gemaakt. In het daaropvolgende hoofdstuk staat het rendement van scholing centraal: voor de bedrijven en arbeidsorgani– saties zelf, de relatie met arbeidsmobiliteit en het rendement voor de werkenden. Het deel wordt met enkele conclusies afgesloten.

HOOFDSTUK 1. DE HUIDIGE SCHOLINGSINSPANNING Algemeen

Het is moeilijk om een betrouwbaar beeld te verkrijgen van de huidige opleidingspraktijk binnen ondernemingen, omdat een systematische registratie van bedrijfsopleidingen ontbreekt. Ook bestaat er geen eenduidigheid over wat onder bedrijfsopleiding moet worden verstaan. Vaak wordt alleen het volgen van een cursus of training onder de oplei– dingsinspanning van het bedrijf geregistreerd, terwijl andere vormen als job rotation, het lezen van vakliteratuur en het bijwonen van congressen, en de training on-the-job niet onder bedrijfsopleiding worden gerang– schikt. Ook het op eigen initiatief volgen van cursussen, gefinancierd door het bedrijf (bijvoorbeeld avondstudie of Open Universiteit) wordt vaak niet meegerekend. Hetzelfde geldt voor het leerlingwezen, waarin leerlingen in het bedrijf een leermeester krijgen toegewezen om de praktijk van het beroep onder de knie te krijgen. In deze notitie wordt niet ingegaan op het leerlingwezen; dat behoort tot het initieel onderwijs.

1 CBS, Bedrijfsopleidingen in Nederland. Voorburg-Heerlen 1988. 2 P. A. Boot, Her– en bijscholing van werkenden, Tijdschrift voor Politieke Economie, jrg. 12 no. 3, 1990.

Diverse onderzoeken maken het wel mogelijk een indruk te krijgen van de deelname aan bedrijfsopleidingen. De enige harde raming is die van het CBS, die aangeeft dat de kosten van opleidingen in bedrijven in 1986 2,3 mrd gulden bedragen'. Hierbij is geen rekening gehouden met de gezondheidszorg en de overheidssector. Op grond van deelnamecijfers zoals die door individuen zijn verstrekt, en de toename daarvan in verschillende jaren waaruit steekproeven bekend zijn, is aannemelijk gemaakt dat in 1989 een totaalbedrag van 3,5 mrd. gulden aan bedrijfsopleidingen is uitgegeven2. Hierbij is, als gesteld, het leerlingwezen en on-the-job training buiten beschouwing gebleven. Recente ramingen van de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarkton– derzoek - waarop in de volgende paragraaf wordt teruggekomen maken eveneens aannemelijk dat sinds 1986 een verdere intensivering van de inspanningen is opgetreden.


Grootbedrijf versus Midden– en Kleinbedrijf In het al genoemde Bedrijfsopleidingen in Nederland 1986 (CBS 1988) melden bedrijven en instellingen, dat één op de vier werknemers een cursus of opleiding volgt. In grote bedrijven (meer dan 500 werknemers) is het ongeveer één op de twee, in de kleine (minder dan 100 werknemers) één op de tien. In 70 % van de kleine en middelgrote ondernemingen vindt geen enkele scholingsactiviteit plaats. De cursussen waaraan het grootbedrijf het personeel laat deelnemen zijn duurder. Recent heeft de OSA nieuw licht op deze verschillen geworpen. Allereerst lijkt het aandeel bedrijven waarin wordt geschoold fors toegenomen te zijn. Nu zijn in de definities die het CBS en de OSA hanteren niet precies dezelfde, en was in de CBS statistiek geen rekening gehouden met het overgrote deel van de kwartaire sector. Ook als daarvoor wordt gecorrigeerd blijkt het verschil opmerkelijk. De OSA zelf schat dat, indien de onderzoeken van CBS en OSA vergelijkbaar worden gemaakt en het scholingsbegrip wat enger wordt opgevat dan in de OSA enquête het geval is, het aandeel organisaties (met 10 of meer perso– neelsleden) met jaarlijkse scholingsactiviteiten van 1986 tot 1988 van 42 naar 48% is toegenomen3. Dit impliceert dus wel dat nog steeds meer dan de helft van arbeidsorganisaties in Nederland, en van degene met bijvoorbeeld 100-199 werknemers een kwart geen scholingsactiviteiten heeft(Tabel 1). Tabel 1. Arbeidsorganisaties met scholingskosten naar grootteklasse, 1986—1988 (in %). Aantal werknemers

10- 49

50- 99

100-199 200-499 > 500

alle > 10

CBS, 1986

OSA, 1988

36 61 73 81 86 42

40 65 76 87 94 48

Bron: ongepubliceerde data, verstrekt door CBS en OSA.

De toename vindt in gelijke mate plaats bij kleine en grote bedrijven en arbeidsorganisaties. Wel lijkt er enige afname van het verschil tussen grote en kleine bedrijven te onderkennen, indien we de deelname bezien in bedrijven waar opleidingsactiviteiten plaatsvinden. In 1986 volgde 33% van werknemers in bedrijven met 5-100 werknemers die opleidingsactivi– teiten hadden, een cursus. In 1989 was het 33% in alleen al interne cursussen4. De recente OSA survey wijst in dat verband op een opmerkelijk fenomeen. In kleine bedrijven komen minder vaak scholingsactiviteiten voor dan in grote. Maar als zo'n activiteit voorkomt, is het deelnemings– percentage - dus het aandeel werknemers dat per jaar aan scholing deelneemt, in de bedrijven waarin scholing voorkomt - betrekkelijk hoog. Deels is dit aan een «noemereffect» te wijten: als in een klein bedrijf een werknemer een cursus volgt, levert dat al snel een hoog deelnemingsper– centage op, en is ook verklaarbaar waarom er jaren zonder scholingsacti– viteit voorkomen. Begrijpelijk daarbij is dat het aandeel externe cursussen in kleine bedrijven groter is dan in grote. 3 OSA Trendrapport op cit., p. 42. * De totale deelname aan opleidingsactivi– teiten is in de OSA-survey niet te bepalen; er zijn alleen gegevens over interne en externe cursussen

Er zijn verschillende oorzaken aan te wijzen voor het achterblijven van het Midden en Kleinbedrijf (MKB) wat betreft scholingsinspanning. * Kleine bedrijven vrezen dat goed opgeleide werknemers naar een andere werkgever overstappen.


* Kleine bedrijven hebben veelal geen specifieke personeels– of oplei– dingsfunctionaris in dienst die opleidingsplannen kan maken en inzicht heeft in de scholingsmogelijkheden. * Het vervangingsprobleem geldt sterker naarmate ondernemingen kleiner zijn. * Binnen kleinere ondernemingen is er nauwelijks sprake van een «interne arbeidsmarkt» waardoor er geen incentives uitgaan naar management of werknemer om door scholing op te schuiven binnen het bedrijf. * Het belang van scholing wordt niet altijd onderkend, aangezien de planning vaak niet verder gaat dan een half tot één jaar. Bij dit soort «ergelijkingen past een belangrijk voorbehoud. De formele scholingsactiviteiten in het MKB zijn relatief gering; of dat echter voor on-the-job training ook zo is, is onbekend, maar niet waarschijnlijk. Omdat in onderzoek5 het vermoeden is uitgesproken dat «het leren op de werkvloer wat de tijdsinvestering betreft ruim twee keer de omvang van het «oft-the-job» opleiden omvat», kan de selectieve waarneming van scholingsinspannigen een verkeerd licht op de activiteiten in het MKB werpen. Wellicht wordt niet (alleen) minder geschoold, maar (vooral) anders. Ook dan is uiteraard niet uitgesloten dat enige formalisering effectiever zou zijn8, maar vanzelfsprekend is dat niet.

Branches/sectoren Per bedrijfstak zijn de verschillen in deelname aan bedrijfscursussen groot (CBS, 1988).

5

M. Mulder, J.S Akkerman, N Bentvelsen, Bedrijfsopleidingen in Nederland, Den Haag - Enschede 1988, p 40. 6 Bijvoorbeeld J.H. Bishop, On-the-job training of New Hires , Cornell University, Ithaca NY, 1989 wijst erop dat de marginale opbrengst van training in grote bedrijven door een betere organisatie groter is dan in kleine 7 Vgl. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Rapportage Arbeids– markt 1989. Volgens een enquête bij werkenden van de OSA was de deelname– graad aan bedrijfscursussen in 1988 10,4%, en die van werkenden bij de overheid en in de niet-commerciële dienstverlening 11,7%. 8 P. A. Boot, Further education and training of Adults, EALE conference Lund, 1990, (1990a). 9 B. Hövels en H. van den Tillaart, A + O fonds: Stimulans voor de arbeidsmarkt en scholing?. ITS, 1990.

De commerciële dienstverlening en de transportsector scoort hoog, de industrie en de overheid zijn «gemiddelde» scholers en de bouw, handel en horeca en de landbouw scholen minder dan gemiddeld. Deelname van werknemers in de particuliere en publieke sector lijkt niet structureel te verschillen, hoewel er op dit punt niet veel harde cijfers zijn.7 In veel gevallen zijn de verschilien tussen de sectoren niet zo verwonderlijk. Niet elk bedrijf en niet elke bedrijfstak heeft evenveel baat bij scholing als een andere. Zo blijkt uit internationaal vergelijkend onderzoek dat in verschil– lende landen doorgaans dezelfde bedrijfstakken minder en meer actief zijn. Zo scoren bank– en verzekeringswezen, olie– en gasproduktie, spoor– wegen en luchttransport en de chemische industrie overal hoog. De bouw daarentegen vindt men in alle landen, waarover cijfers bekend zijn, in de laagste regionen. Er zijn uiteraard ook specifieke Nederlandse afwijkingen van «gemiddelde patronen». Zo is de hout– en lederwarenindustrie, het wegtransport en de scheep– vaart hier relatief minder actief dan in Frankrijk of de VS 8. Het ligt voor de hand dat in dienstverlenende organisaties waarin de mens de produktiefactor bij uitstek is - scholingsactiviteiten nog centraler staan dan in goederenproducerende organisaties. Uit de recente OSA survey komt naar voren dat dit verschil zelfs zeer groot is (Tabel 2). Bij het thema «scholing van werkenden» gaat de belangstelling doorgaans vooral uit naar de marktsector. Dat is niet helemaal terecht, zoals uit tabel 2 naar voren komt. Uit een enquête9 blijkt dat de laatste vijf jaar ook binnen overheidsorganisaties sprake is van een groeiende aandacht voor opleidingen, zeker in vergelijking met de aandacht voor andere beleidsterreinen. Dit komt mede tot uitdrukking in het relatieve aandeel van het opleidingsbudget in de totale begroting van de organi– saties: in driekwart van de betrokken overheidsorganisaties is de begro–


tingspost «arbeidsmarkt en opleidingen» de afgelopen vijf jaren verhoogd, in bijna de helft van alle gevallen zelfs in sterke mate. In geen van de onderzochte organisaties heeft zich een verlaging voorgedaan. In het Regeerakkoord is overeengekomen dat structureel een bedrag van 100 mln. gulden is uitgetrokken voor (additionele) scholing van werkenden in de collectieve sector. De eerste tranche van dit bedrag ad 25 mln. gulden zal worden besteed in 1991. Het totaal beschikbare bedrag is evenredig aan de loonsom verdeeld over de G&G sector en de overheidssectoren. Deze sectoren dienen in overleg met de bonden van overheidspersoneel de middelen te besteden aan een verdere intensivering van de scholing van werkenden in hun sector. Naast deze scholingsmiddelen wordt ook een groot deel van de 45 mln. gulden van het zogenoemde A + 0-fonds in de overheidssector besteed aan scholing van werkenden. Deze scholingsmiddelen worden in veel gevallen ingezet ten behoeve van scholing gericht op versterking van de arbeidsmarktpositie van werkenden, en van om– en bijscholing van degenen wiens arbeidsplaatsen op de tocht staan. Tabel 2, Organisaties naar scholingsgeneigdheid' en deelnemingspercentage2 (%)

wel niet

scholings– geneigd

interne deeln. externe deeln.

goederen produktie

commerc. dienstverl.

niet-comm. dienstverlening

totaal

71 29

77 23

95 5

79 21

19 13

31 22

36 17

29 18

1

Aandeel organisaties dat in een bepaald jaar scholings activiteiten heeft, deelnemers als aandeel personeelsbestand in organisaties met scholingsactiviteiten (resp. in interne en externe cursussen). Bron: OSA, Trendrapport vraag naar arbeid, p. 47.

2

10 Vgl. Boot. 1990a Zie voor de relatie met technologie ook OSA, 1990. 11 D. Stern en C S. Benson, Firms' Propensity to train, University of California, Berkeley 1989 12 Zie A. H Kleinknecht et al, Innovatie in de Nederlandse industrie en dienstverlening, Ministerie van Economische Zaken 1990

Het is opmerkelijk hoe weinig gedegen onderzoek er is gedaan naar de achtergronden van dergelijke verschillen in inspanningen. In een zeer eenvoudige statistische analyse kon aannemelijk worden gemaakt dat het verschil in scholingsinspanning tussen Nederlandse bedrijfstakken vooral samenhangt met bepaalde kenmerken van technologische ontwikkeling (zoals het aandeel personeel werkzaam in automatisering), de kapitaalin– tensiteit en het aandeel werkgelegenheid MKB in een bepaalde bedrijfstak. Ook het aandeel ongeschoolden in de werkgelegenheid bleek relevant10. Uit internationaal onderzoek blijkt eveneens dat dit cruciale variabelen zijn". Analyse van een databestand van individuele ondernemingen leert echter dat deze simpele verbanden voor de industrie beter opgaan dan voor de dienstverlening. Binnen de industrie is een duidelijk positief verband te onderkennen tussen scholingsintensiteit en bedrijfsomvang; in de dienstverlening is dat verband minder duidelijk. Hetzelfde geldt voor de verbanden tussen onderzoek en ontwikkeling, en scholing12. Dit alles laat verder onverlet dat er ook tussen individuele bedrijven binnen een bedrijfstak grote verschillen voorkomen. Op de beleidsconsequenties van de bijzondere positie van het MKB, de aandacht die nodig is voor degenen zonder een afgesloten opleiding en de relatie met technologische vernieuwing zal in het tweede deel van deze notitie worden teruggekomen. Scholingsinspanning naar kenmerken van deelnemers De deelname aan bedrijfsopleidingen is ongelijkmatig naar leeftijd verdeeld. Na het 45 e jaar daalt de opleidingsinspanning aanzienlijk.


Omdat scholing een investeringskarakter heeft, is een dergelijke afname niet onbegrijpelijk. Er zijn immers minder jaren om de investering over «af te schrijven». De huidige afname is in veel gevallen echter groter dan een realis– tische afschrijvingsvoet rechtvaardigt. Dit is echter niet alleen afhankelijk van het gedrag van ondernemingen. In andere vormen van volwassenen– educatie blijkt de deelname per leeftijdsgroep nog ongelijker verdeeld dan in bedrijfsopleidingen13. Opmerkelijk is daarnaast dat arbeidsorgani– saties met meer oudere werknemers domweg minder vaak scholing organiseren - ze zijn minder «scholingsgeneigd». Ouderen scholen dus ook minder omdat ze in organisaties werken waar men minder schoolt. Dit maakt verandering van deze situatie urgenter en moeilijker. Naar sexe is de verdeling iets minder ongelijkmatig; metingen van de OSA wijzen op een iets grotere deelname van mannen dan van vrouwen. Analyse van de SEO van deelname aan opleidingen die door het bedrijf zelf zijn georganiseerd, wijzen echter op een veel lagere deelname van vrouwen aan deze opleidingen'4. Dit SEO onderzoek wijst eveneens op een aanzienlijk achterblijvende deelname van etnische minderheden ook als wordt gecorrigeerd voor leeftijd en opleiding.

13 De mate van ongelijkheid van deelname aan alle cursussen door de potentiéle beroepsbevolking, gemeten aan de variatie-coëfficiënt, is het dubbele van die aan bedrijfscursussen. Zie Rapportage Arbeidsmarkt 1989, p. 71. 14 C. N. Teulings en H. M. Budil-Nadvor– nikova, De betekenis van bedrijfsoplei– dingen in Nederland, SEO, Amsterdam 1989. 15 M. J. Meesters en J M. Hudson, School– loopbanen en arbeidsmarktpositie, OSA W68, 1990 16 Zie Sociale Zaken en Werkgelegenheid Rapportage Arbeidsmarkt 1989, § 4.5. " Zie B Alders, J Christis en R. Bilderbeek, Technologische ontwikkeling en verandering in de werkgelegenheidsstructuur, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ZW 1988 In deze studie wordt de wissel– werking tussen programmeerbare automati– sering en de kwalificatie of werving van werknemers in de metaal– en procesin– dtistne behandeld.

De verschillen in deelname aan opleidingen tussen hoger en lager opgeleiden zijn zeer aanzienlijk. Van alle verschillen tussen categorieën deelnemers zijn deze het grootst. Het zou zo kunnen zijn dat het «verslijt van kwalificaties» bij hoger opgeleiden groter is dan bij lager geschoolden. Anders gezegd, hooggekwalificeerde kennis is geen statisch, maar een dynamisch goed, dat voortdurend fiexibele aanpas– singen verreist. Ook is het mogelijk dat veel organisaties al wel een «human resource» beleid voeren voor hoger opgeleiden, in hogere functies, maar veel minder voor degenen in lagere functies. Een duidelijke scheidslijn lijkt er te zijn tussen degenen die in het geheel geen vooropleiding - buiten het basisonderwijs - hebben genoten, en zij die wel een diploma hebben behaald. Vooral diegenen met een algemeen vormende opleiding blijken enkele jaren na het verlaten van de school op kosten van de werkgever cursussen te volgen15. Door scholing nemen de kwalificatieverschillen tussen hoger en lager opgeleiden in veel gevallen dus toe. Ook dit is, gemiddeld, in overige vormen van volwasseneneducatie niet anders. Onder een aantal groepen werknemers is een potentieel aan arbeids– krachten voor hogere functies, dan waarin ze op een bepaald moment werkzaam zijn. Het gaat daarbij vooral om functies op lager en uitgebreid lager niveau in de technische en verzorgende richting, op middelbaar niveau in de algemene richting en op hoger niveau in de administratieve richting in alle gevallen gaat het in het bijzonder om door vrouwen vervulde functies. Vaak betreft het hierbij functies waaraan op een iets hoger opleidingsniveau veel vacatures onvervuld blijven of stellige tekorten worden voorzien. Dit is bijvoorbeeld het geval in de technische en verzorgende richting op middelbaar niveau. Via een actief scholings– beleid kan dit potentieel worden benut16. In de praktijk blijkt dat soms ook al het geval te zijn, terwijl het in andere sectoren - in vergelijkbare omstandigheden - niet zo is. Het bijscholingsaanbod blijkt in zo'n sector dan het grootste knelpunt.17 Gevolg is dat vacatures langer open staan dan nodig is, wat een opwaartse werking op de loonkosten zal hebben. CAO's en opleidingsfondsen In 1989 waren in totaal in 64 van de 94 grote CAO's in enigerlei vorm afspraken over scholing gemaakt, in 1988 waren dit er 54. Sinds het afsluiten van het Gemeenschappelijk Beleidskader op 1 december 1989


8

is inmiddels het beeld van de CAO-afspraken voor 1990 nagenoeg volledig. Sedert de vorige stand van zaken in de marktsector van medio mei 1990 heeft de ontwikkeling van de toenemende aandacht voor scholing en werkgelegenheid zich verder doorgezet. Tabel 3. Afspraken over scholings– en werkgelegenheidsbevorderende maatregelen MARKTSECTOR ult. 1989

G + G SECTOR

medio sept 90 ult 1989 (aantal afspraken)

medio sept. 90

161

41

42

49 35

57 50

4 12

4 14

22 32 27

29 45 47

1 19 2

6 19 3

Aantal onderzochte cao's 161 Karakter afspraken afspraken vakopleiding algemene scholingsmaatregelen fondsen werkervaringsplaatsen werkgelegenheids– plannen

" het aantal afspraken in de g + g-sector wordt enigszins vertekend doordat 12 identieke cao's voor de uitvoecingsorganen sociale zekerheid als afzonderlijke cao's zijn meegenomen. Bron: DCA, SZW.

Van de 161 nader onderzochte CAO's in de marktsector met in totaal 2,29 mln. werknemers zijn er medio september 1990 in 50, met 1,21 mln. werknemers, algemene scholingsafspraken gemaakt'8 (zie Tabel 3). Ultimo 1989 was er nog in 35 van de 161 onderzochte CAO's van algemene scholingsafspraken sprake, dus ook hierbij is een forse toeneming te onderkennen. Van die 35 CAO's was er in 24 van toekenning van scholingsverlofdagen sprake, die in de regel variëren van 1 tot 3 dagen. Elders waren anderssoortige inspanningen vastgelegd, zoals de mogelijkheid tot om–, her– en bijscholing, de mogelijkheid roostervrije tijd te bestemmen voor scholing, en scholing voor oudere werknemers. Scholingsafspraken zijn meestal op het gehele personeels– bestand en weinig op specifieke doelgroepen gericht.19 In de g&g-sector is er in minder CAO's sprake van algemene scholingsafspraken: in 14 van de 42. Dit zijn echter wel in meerderheid de belangrijke, omdat deze CAO's betrekking hebben op meer dan 70% van het werknemersbestand. In hoeverre de CAO's in de praktijk daadwerkelijk worden uitgevoerd, wordt in dergelijke opstellingen niet nagegaan. Onderzoek hierover is gaande.

18 Deze staan dus naast de afspraken over reguliere vakopleiding die in veel gevallen (57 CAO's voor 1,18 mln. werknemers) worden gemaakt. 18 Voor 1989 zie Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Dienst Collec– tieve Arbeidsvoorwaarden, CAO-afspraken 1989, Den Haag 1990 en voor 1990 id., CAO-afspraken in relatie tot het gemeen– schappelijk beleidskader, Den Haag 1990 Door een verandering van de registratiesys– tematiek van de DCA is het niet mogelijk het verloop van algemene scholingsafspraken in eerdere jaren te traceren. 20 H. B. van Terwisga en E van Sluijs, Op/eiden voor de toekomst, onderdeel van bedrijfsbeleid, STT-publikatie nr. 50, Alphen a.d. Rijn 1990

HOOFDSTUK 2. ACHTERGRONDEN Technologische ontwikkelingen Eén van de duidelijke trends in Nederland en de andere westerse industrielanden is de steeds snellere ontwikkeling en toepassing van kennis en nieuwe techniek20. De veranderingen die dit in functies en functie-inhoud met zich meebrengt, leiden tot versnelde veroudering van kennis en vaardigheden van het personeel en dus tot de noodzaak tot regelmatige bijscholing. De toenemende integratie van vakgebieden, zowel technische onderling, als technische met maatschappelijke, bedrijfskundige en commerciële, versterkt de hierboven gesignaleerde trend tot verandering in functies en werk.


9

Overigens werken technologische en maatschappelijke ontwikkelingen ook door in de functies in de collectieve sector. Zo maken technolo– gische ontwikkelingen binnen de gezondheidszorg regelmatige bijscholing noodzakelijk. Maar ook maatschappelijke verschijnselen als de vergrijzing doen andere functies en nieuwe functie-inhouden ontstaan in de gezondheidszorg en de maatschappelijke dienstverlening.

Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt De uitstroom van jongeren uit het onderwijs neemt af, en zal ook in de komende jaren verder dalen. In 1988 verlieten 255 000 schoolverlaters het volledig dagonderwijs, in 1990 234000 en in 1994zal dit naar raming van het Centraal Planbureau verder tot 218000 zijn gedaald. Het aandeel van werkenden in de categorie 30 jaar en ouder in de beroeps– bevolking zal toenemen. In een periode van circa 40 jaar zal binnen het arbeidsaanbod de verhouding van de leeftijdsgroep van 40 - 59 jaar ten opzichte van die van 20 - 39 jaar bijna verdubbelen: van 68 : 100 in 1985 tot 123 : 100 in 2025. Bedrijven zullen nieuwe kennis en vaardig– heden dus in mindere mate kunnen verwerven door het aantrekken van schoolverlaters, waardoor scholing van het zittende personeel meer en meer noodzakelijk wordt. Deze ontgroening voltrekt zich in Nederland later, en sneller, dan in veel andere landen. Aangezien de arbeidsparticipatie van vrouwen na hun 25e jaar nog altijd sterk daalt, zouden vrouwen een nieuw potentieel arbeidsaanbod kunnen vormen. Het feit dat vrouwen nog steeds in beperkte mate kiezen voor exacte en technische opleidingen en beroepen, brengt een kwali– tatief aansluitingsprobleem met zich mee. Zowel het aantal vacatures, als het aandeel van wat daarbij moeilijk vervulbaar is, neemt toe. Ondernemingen en instellingen kunnen daarbij op verschillende manieren reageren. In eerste instantie is het vaak gebruikelijk om meer te werven. Indien alle arbeidsorganisaties daartoe overgaan, is hierbij sprake van een «zero-sum game», met hogere kosten voor allen en een nauwelijks positief resultaat voor het geheel. Een andere reactie - en op langere termijn is deze veel zinvoller - is het nieuwkomers of al zittend personeel op te leiden. De opleidingsactiviteit in het kader van de vacatureproblematiek neemt ook daadwerkelijk fors toe. In 1986 beperkte 63% van de ondervraagde bedrijven de inspanning tot extra wervingsactiviteiten in het geval van moeilijk vervulbare vacatures; eind 1988 was dit tot 29% afgenomen, terwijl 38% nieuw– komers of eigen personeel ging opleiden.21

21

OSA, Trendrapport vraag naar arbeid. Den Haag 1990. Vgl. OECD, Employment Outlook 1989 en Ministerie van Sociale Zaken en Werkgele– genheid, Rapportage Arbeidsmarkt 1990. 22

Er is al vele jaren een debat gaande of technologische en arbeids– marktontwikkelingen vanzelfsprekend leiden tot een behoefte aan hogere kwalificaties. Hoewel dit debat nog niet beëindigd is, lijken drie stellingen daarin gemeengoed geworden22. - er is geen directe relatie tussen technologische ontwikkelingen en een noodzaak van hogere kwalificaties. De relatie is vaak veel indirecter, waarbij er in de allereerste fase van introductie van een nieuwe techno– logie vaak behoefte is aan hogergeschoolden dan in de fase van verdere diffusie; - de verhoging van het uitstroomniveau van schoolverlaters is, als gemiddelde, zeker niet onvoldoende om aan de behoefte van de arbeids– markt te voldoen. Knelpunten zijn er op verschillende niveaus en in verschillende opleidingsrichtingen, zonder een duidelijk accent op bijvoorbeeld de allerhoogste niveaus; - maar de «drempel» van het minimale kwalificatieniveau dat men


10

verworven moet hebben om met vrucht op de arbeidsmarkt te opereren lijkt langzaam omhoog te schuiven. Markteconomische ontwikkelingen De groeiende internationale oriëntatie leidt tot toenemende concur– rentie. Hierdoor is sterke nadruk op kwaliteit komen te liggen. Voorsprong op concurrerende ondernemingen wordt gerealiseerd door mensen en andere middelen, waarbij voor de andere middelen geldt dat ze op relatief korte termijn gekocht en ingezet kunnen worden, wat voor de mensen in mindere mate het geval is. Veel bedrijven trekken zich terug op hun kernactiviteit, waarbij men zoekt naar een hogere toege– voegde waarde in de produkten. Eindprodukten worden meer het resultaat van produktie in op elkaar afgestemde ketens van klanten en leveranciers. Hiertoe worden steeds meer samenwerkingsverbanden zichtbaar tussen bedrijven in een branche, in een keten of in een regio. De druk op doorloop– en produktontwikkelingstijden en het streven naar klantgericht produceren dwingen bedrijven tot korte communicatie– lijnen. In algemene zin is hierop uitvoerig ingegaan in de nota Economie zonder grenzen?3. Ook deze ontwikkelingen vragen om aanpassing van het personeel ten behoeve van nieuwe produkten en diensten en nieuwe vormen van interne organisatie. Aanbodzijde Niet alleen ontwikkelingen aan de «vraagkant», maar ook aan de «aanbodzijde» van de scholingsmarkt spelen een rol Het aanbod van scholing neemt toe. Zowel particuliere instellingen, instituten van bedrijfstakken, als scholen en universiteiten die tot de «scholingsinfra– structuur» van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen worden gerekend, vergroten en verbeteren hun aanbod. Werknemers nemen eigen initiatieven. Opleiders zelf verenigen zich in zoeken naar wegen om het investeringskarakter van scholing in arbeidsorganisaties zo goed mogelijk vorm te geven. HOOFDSTUK 3. INTERNATIONALE VERGELIJKING Algemeen

Economie zondergrenzen, Tweede Kamer vergaderjaar 1989-1990, 21 670, nrs. 1-2.

In OESO-verband wordt cijfermateriaal verzameld om een vergelijking te kunnen maken tussen scholingsinspanningen van werkenden in de diverse landen. De onvolledige registratie van bedrijfsopleidingen, en de verschillende definities ervan maken het vooralsnog niet mogelijk echte conclusies te trekken. . Vooruitlopend op de resultaten van het vergelijkend OESO-onderzoek, is het alleen mogelijk enige zeer giobale inzichten te geven in de inspan– ningen in verschillende landen.


11

Tabel 4. Overzicht van scholingsinspanningen in enkele OESO-landen. Uitgaven bedrijven als % jaarlijks aandeel scholing loonsom als % werkgelegenheid in bedrijven Frankrijk Groot-Brittanniê Bondsrep. Duitsland Verenigde Staten Nederland Finland Zweden

(1986) (1984) (1986) (1985) (1987) (1984) (1986) (1986) (1987)

1,6 1,2 2,3 1,5 2,4

1,35 1,4 2,8 5,0

25 33 10 25 34 24

Bron. Boot, 1990a

Voor één land geven verschillende onderzoeken zeer uiteenlopende cijfers. Dat geeft al te denken over de kwaliteit van de data. Toch geeft tabel 4 wel een indruk. In de Scandinavische landen is de scholingsinten– siteit van bedrijven het grootst. Het hoge cijfer over het Verenigd Koninkrijk in 1986 lijkt geflatteerd. Zo is ook het cijfer voor Duitsland, 1987 niet op een onafhankelijke bron gebaseerd. Relatief zijn de cijfers uit Frankrijk - waar een integrale statistiek over opleidingen van bedrijven met meer dan 10 werknemers bestaat - en Nederland het minst onbetrouwbaar. Al met al lijkt ons land zich in de middenmoot te bevinden. Overigens kunnen we uit deze cijfers, zelfs als ze betrouwbaar waren, niet te vergaande conclusies trekken. In het geval dat bedrijfsopleidingen vooral een compensatie zouden vormen voor regulier onderwijs van onvol– doende kwaliteit, zou dat zeker niet positief beoordeeld kunnen worden. Ook zullen veel andere landen hun eigen situatie niet als ideaal beoor– delen. Bij een beoordeling zou ten slotte tevens met andere factoren rekening gehouden moeten worden. Een dienstverlenende economie vraagt bijvoorbeeld om meer scholing dan een enkel producerende. Frankrijk Vanwege het bijzondere overheidsbeleid is het zinvol enige extra aandacht te besteden aan de feitelijke situatie in Frankrijk. In het volgende hoofdstuk wordt nader op het beleid in enkele landen ingegaan. In Frankrijk zijn ondernemingen met meer dan 10 werknemers bij wet verplicht een deel van de loonsom aan scholing van werkenden te besteden. Op dit moment moeten deze bedrijven - de collectieve sector valt buiten de verplichting - minstens 1,2% van de loonsom aan scholing besteden. Dit percentage is in de loop der jaren, vanaf de invoering van de wet in 1971, geleidelijk verhoogd. Waarschijnlijk mede vanwege deze wet is het in Frankrijk gelukt de scholingsactiviteit aanzienlijk te intensiveren. In de relevante bedrijfs– sector (met meer dan 10 werknemers) liepen de uitgaven als deel van de loonsom op van 1,35% in 1971 naar 1,88% in 1981 en vervolgens versneld tot 2,77% in 1988. In 1971 nam jaarlijks 10,7% van de werknemers in deze bedrijven aan een cursus deel, in 1981 18,4% en in 1988 29,4%. De toename van de uitgaven verloopt dus sneller dan die van de deelnemers.


12

Tabel 5. Bedrijfsopleidingen: verschillen tussen grote en kleine bedrijven, Nederland en Frankrijk, 1986 (%).

10- 19 werknemers 20- 49 werknemers 50- 499 werknemers 500-1 999 > 2000 alle

deelnamegraad

aandeel loonsom

NL

f

NL

F

10'

4,5 6,8

05

1,16

25' 463

25

14,7 25,8 40,7 25

1,2 2,9 1,5

1,22 1,54 2,24 3,81 2,33

' 5-99, 100-499, meer dan 500 werknemers. De percentages als aandeel loonsom zijn lager dan in tabel 4, omdat daar ook de collectieve sector is meegenomen en de fractie van de totale loonsom is vermeld, en hier alleen van bedrijven met meer dan 10 werknemers. In Frankrijk komen deze relatief veel voor. Bron: Boot, 1990a. 2

3

Opmerkelijk is dat de ongelijkheid in deelname aan scholing van werkenden nauwelijks geringer is dan in Nederland. Wel is het verschil in uitgaven tussen grote en kleine bedrijven in Nederland veel aanzienlijker. Oorzaak van deze verschillen kan hierin zijn gelegen, dat in Frankrijk kleine bedrijven nauwelijks een stimulans hebben om spaarzaam met hun uitgaven om te gaan, aangezien ze bij niet-uitgave het minimumbedrag aan de overheid zouden moeten afdragen (Boot 1990a). In Frankrijk zelf wordt opgemerkt dat vooral de kleine bedrijven nadeel hebben van wettelijke bepalingen die te zeer op een formele invulling van het begrip «scholing» zijn toegesneden. Meer informele leersituaties, die zoals al gesteld in het kleinbedrijf vaker kunnen voorkomen, vallen dan niet onder de definitie - terwijl toch de minimumsom afgedragen moet worden. Het resultaat is dat vanwege de verplichte afdracht het MKB meer aan de scholingsfondsen betaalt dan dat het er feitelijk gebruik van maakt, en er in de praktijk een herverdeling van kleine naar grote bedrijven plaats– vindt24. Ook is het op geen enkele manier gelukt de verschillen in deelname per functiecategorie te verkleinen. Positieve neveneftecten van de verplichte scholingsregeling zijn overigens het ontstaan van netwerken in sectoren zonder scholingstraditie en het oprichten van scholingscomité's in bedrijven, die geconsulteerd worden over de besteding van de middelen. Uit de situatie in Frankrijk kan niet als duidelijke conclusie worden gesteld, dat een bepaalde vorm van wettelijke regeling zou leiden tot een substantieel grotere en meer rechtvaardig verdeelde scholingsin– spanning. HOOFDSTUK4. HET RENDEMENT VAN

BEDRIJFSOPLEIDINGEN

Inleiding

24

E Verdier, Formation continue, PME et changement industriel. Un eclairage sur le cas de la France EALE conference Lund, 1990.

Scholing van werkenden is geen doel op zich. Het is in wezen geen «output», maar juist «input». Door middel van scholing van intern personeel proberen arbeidsorganisaties moeilijk vervulbare vacatures te voorkomen en de produktiviteit van werkenden te vergroten; werknemers volgen cursussen in de hoop nieuwe functies te gaan vervullen; bedrijven trachten in het kader van hun human recources beleid de kwaliteit van het produkt van de onderneming te verhogen. In zekere zin zijn simpele vergelijkingen van de mate van deelname aan bedrijfsopleidingen, tussen sectoren of tussen landen, misleidend. Het


13

«middel» - de scholing - wordt dan eigenlijk tot «doel» verheven25. Indien in een bepaalde sector de eigen scholingsinspanning geringer is dan in een andere, kunnen daar goede redenen voor zijn; indien er zo'n verschil tussen landen bestaat, behoort zo'n reden eveneens tot de mogelijk– heden. Opmerkelijk bijvoorbeeld is dat de formele scholingsinspanning in bedrijven in Japan aan de kleine kant lijkt te zijn. Er is daar veelal sprake van een human resources beleid, waarin vooral on-the-job training een belangrijke rol speelt, maar minder van omvangrijke formele opleidingen sprake is26. Enig verschil in opleidingsinspanning behoeft dus niet altijd op een eventuele «onderinvestering» te wijzen, maar kan ook samen– hangen met verschillen in kosten en opbrengsten, zodat de optimale scholingsomvang een andere is. Het is dus van belang enig inzicht te hebben in het resultaat, het rendement van deze opleidingen. In het navolgende zal dit eerst worden bezien voor de arbeidsorgani– saties, vervolgens wat betreft het effect op arbeidsmobiliteit en ten slotte het rendement voor de individuen. Ook de vraag of er van «onderinves– tering» sprake is komt dan aan de orde.

Rendement voor bedrijven Het is wellicht onmogelijk het exacte rendement van bedrijfsoplei– dingen voor arbeidsorganisaties te bepalen. Scholing is immers maar één van de «inputs» die het bedrijfsresultaat bepalen. Zelfs indien geconsta– teerd zou kunnen worden dat renderende bedrijven meer scholen dan niet-renderende, zou men niet bij voorbaat oorzaak en gevolg kennen. In theorie is het mogelijk te zoeken naar «paren» van overeenkomstige bedrijven, waarvan de één schoolt en de ander niet, en hun ontwikkeling in de loop der jaren te volgen. Zoiets is in Nederland geprobeerd, maar niet helemaal geslaagd omdat het erg moeilijk bleek dergelijke «paren» van bedrijven te vinden. In datzelfde onderzoek is het desalniettemin wel gelukt een relatie te leggen tussen opleidingsinspanning en bedrijfspres– tatie. Conclusie was dat bedrijven met een betere opleidingsinspanning meer kans hebben op een betere bedrijfsprestatie dan bedrijven met een mindere opleidingsinspanning. De effecten van de opleidingsinspanning zijn zowel zichtbaar op de financiële resultaten - winst op eigen vermogen, omzet - als op de continuïteit van het bedrijf. Niet zozeer de omvang van het opleidingsbudget van de onderneming was in dat verband relevant, als wel de «kwaliteit» ervan: de positionering van de opleidingsfunctie binnen het bedrijf, de wijze waarop het met functie– eisen omgaat e.d.27.

25

Een voorbeeld is dat theoretische exercities aannemelijk maken dat door een aanzienlijke verlaging van het mimmumloon de scholingsinspanningen van bedrijven zullen toenemen. Dit is geen reden om het minimumloon te verlagen. 26 R. Dore, J. Bounine-Cabale en K. Tapiola, Japan at Work: Markets, Management and Flexibility, OECD Parijs 1989 27 F. A. Bentlage e.a., Winst op eigen scholing, Deloitte Van Dien, Van der Torn + Buningh Ministerie van SZW, 1989. Over de resultaten van dit rapport is overigens veel discussie geweest 28 E. Verdier e a , Formation continue Competitivité. Parijs 1989.

Andere studies over dit thema in Nederland zijn niet bekend. Vooral in Frankrijk - waar goede cijfers voorhanden zijn - is getracht wat verder te komen. Ook daar concludeerde men dat het niet mogelijk was «scholing» te isoleren van andere vormen van aanpassing aan veranderende omstandigheden. Op het niveau van bedrijfstakken werd een significante correlatie gevonden tussen scholing in industrie gerelateerd aan loonkosten, en de (groei van de) export afgezet tegen de omzet. In het bijzonder gevraagd naar de relatie tussen scholing en export, was de conclusie dat scholing een noodzakelijke maar geen voldoende voorwaarde voor exportprestaties was28. Een andere indicatie voor verschillen in efficiency van scholingsinspan– ningen levert het recente OSA-survey (OSA, 1990). Daaruit blijkt dat arbeidsorganisaties waarin de rol van de afdeling personeelszaken bij beslissingen over veranderingen in toegepaste technieken en hulpmid– delen belangrijk is, minder cursussen organiseren en financieren, dan waar deze beperkt of zonder betekenis is. Een geïntegreerd onderne– mingsbeleid kan zodoende bepaalde scholingsuitgaven wellicht overbodig maken c.q. bijdragen aan efficiënte scholing.


14

Uit internationale studies blijkt verder dat de met scholing samenhan– gende produktiviteitstoenarne aanmerkelijk groter is dan het rendement voor de werknemer. Bishop (1989) laat bijvoorbeeld zien dat door formele en informele scholing de produktiviteit van nieuwe werknemers de eerste twee jaar met vele tientallen procenten toeneemt. Onder– neming en werkende delen als het ware samen de opbrengst. Uit deze studie kornen overigens drie andere gegevens naar voren die in dit verband relevant zijn: - het rendement voor de onderneming (opbrengsten/kosten) voor informele vormen van scholing is veelal hoger dan van formele; - voor de werknerners ligt dat anders: formele bedrijfsopleidingen leiden tot sterkere loonsverhoging; - de marginale rendementen van bedrijfsopleidingen nemen af bij toenemende intensiteit. Deze conclusie onderstreept de noodzaak van aandacht voor ook informele vormen van het verwerven van kwalificaties, terwijl te eenzijdige belangstelling voor de omvang van formele scholing ongewenst is. Het grote verschil tussen produktiviteitstoename door scholing en inkomensgroei zou erop kunnen wijzen dat het resultaat van scholing in feite slecht aan de arbeidsmarkt wordt doorgegeven. Door het volgen van bedrijfsopleidingen doet men kennis en vaardigheden op die in een ander bedrijf ook van belang zijn, maar bij eventuele sollicitatie niet worden herkend. Dit wijst op het belang van bedrijfstakken en regionale organisaties bij scholing, die voor een zeker «civiel effect» van de opleiding kunnen zorgen 29 . Daarnaast wijst een en ander op de noodzaak van scholing om eenvoudigweg veroudering van kwalificaties tegen te gaan. Op dit probleem van het «herkennen van kwalificaties» en de mogelijkheid een zodanig toetsings– en accrediteringssysteem te ontwik– kelen dat sprake kan zijn van een transfer van trainingseffecten en een civiel effect van diploma's zal nader worden ingegaan in de nota Volwas– seneneducatie. Belangrijke conclusie is, al met al, dat scholing van werkenden onderdeel kan zijn van een opwaartse spiraalbeweging: uitgaand van een keuze voor kwaliteit, en nadruk op technologische vernieuwing is zorgvuldig personeelsbeleid nodig, dat weer noopt tot adequate scholing. Indien deze inderdaad adequaat is, heeft dat een zeker rendement voor het bedrijf dat weer middelen genereert voor verdere vernieuwing. Deze opwaartse spiraal kan ook voor de werkenden zelf gelden: functieveran– deringen leiden tot scholing, en die weer tot nieuwe functieverandering en daarmee een hoger inkomen. Omdat het hierbij om een proces gaat, waarin scholing slechts één van de schakels in de keten is, is dit van buitenaf moeilijk afdwingbaar. De spiraal kan ook de andere kant op gaan: kennis kan verouderen, de onderneming levert minder kwaliteit, gaat bezuinigen in minder direct rendabele activiteiten en de scholing vermindert verder. Door achterblijven van scholing vermindert dan de marktwaarde van de werkende en de rentabiliteit van de onderneming. Dit zou ook maatschappelijk ongewenste effecten kunnen hebben. 29

Deze notitie is niet de plaats in te gaan op het verschil tussen «algemene» en «specifieke scholing». In de zgn. human capital theorie wordt gesteld dat «speci fieke» scholing alleen extra produktiviteit oplevert in één bedrijf, en «algemene» ook elders bruikbaar is. Bedrijven zouden dan vooral onderinvesteren in «algemene» scholing. In de praktijk is het onderscheid niet altijd duidelijk.

Arbeidsmobiliteit

In Frankrijk bleek verder sprake van een relatie tussen scholingsin– spanning en de verhouding tussen «externe» en «interne» arbeidsmobi– liteit: bedrijfstakken die veel schoolden, kenden een grotere interne mobiliteit, en daar verloren bedrijven minder werknemers aan andere bedrijven. Scholing vertaalt zich dan in lagere andere personeelskosten.


15

lets dergelijks kwam ook uit Japanse cijfers naar voren30 en is ook voor ons land aannemelijk te maken. Degenen die een bedrijfsopleiding volgden veranderden vaker van functie in het bedrijf (11% tegen 4% voor degenen die zich niet bijschoolden), terwijl ze minder vaak van baan veranderden (4% tegen 7% voor degenen zonder scholing en 17% voor degenen die op eigen initia– tief, buiten het bedrijf om, een opleiding volgden; zie Tabel 6). Toename van scholingsinspanningen versterkt aldus de interne arbeidsmarkt. Men spreekt van een interne arbeidsmarkt als een onder– neming haar personeelsbestand voor een belangrijk deel heeft afgeschermd van de externe arbeidsmarkt. Nieuwe arbeidskrachten worden slechts voor een beperkt aantal interne functie aangetrokken. Dit heeft nauw te maken met de voor veel functies vereiste scholing, c.q. vaardigheden. Deze scholing kan meestal alleen worden verkregen door het opdoen van ervaring in onderliggende functies in de organisatiehië– rarchie of door formele bedrijfstrainingen. Werkgevers zijn gebaat met een laag personeelsverloop, omdat ze bij vroegtijdig vertrek van werknemers de door hen betaalde opleidingskosten verliezen. Werknemers zijn eveneens gebaat bij langdurige dienstverbanden, omdat ze meer werkzekerheid en promotiemogelijkheden (en hogere salarissen) bieden. Een nadeel van interne arbeidsmarkten is overigens dat de externe mobiliteit van werknemers afneemt31. Het ontstaan van interne arbeidsmarkten, en van de daarmee verbonden scholing, heeft aldus twee kanten. Enerzijds zullen interne arbeidsmarkten zorgen voor meer, want rendabeler, scholing32. Werkenden in vaste dienst volgen meer scholing dan degenen met tijdelijke contracten. Anderzijds dreigen «nieuwkomers» op de arbeids– markt, en vooral herintreders, van deze interne arbeidsmarkten buitenge– sloten te worden en zouden deze de ongelijkheid in deelname kunnen versterken. Tabel 6. Mobiliteit in 1985—1986 bij werknemers die in 1985—1986 scholing volgden. Verandering van baan 1985-1986

binnen het bedrijf buiten het bedrijf geen tussen 1 april 1985-1 oktober 1986

Verandering van functie 1985-1986 Tijdens Opleidingen

Na

3% 10%

1% 7%

Totaal

8%

Meerdere veranderingen Geen van baan en/of functie mobiliteit 1985-1986 Subtotaal Tijdens Na Subtotaa! opleidingen

4% 17%

6% 5%

5% 3%

11% 8% 4%

5%

4%

3% 7% 4%

82% 68% 85%

83%

Bron: A. M. C. Vissers en W.N.J. Groot, Arbeidsmobiliteit, beloning en loopbaan, OSA V25, Den Haag 1 988, p.50.

30

Boot, 1990a C van Bergeijk en A. de Grip, Bestaan en ontwikkelmg van interne arbeidsmarkten in Nederland, Sociaal Maandblad Arbeid, 1986. « Vgl. Bishop, 1989. 31


16

Tabel 7. Individueel rendement van scholing van werkenden volgens enkele onder– zoekers. auteur

rendement

opmerkingen

VS Brown(1989)

9%

Mincer (1989)

8,7 a 18,5%

nieuwe werknemers die voordien geen training hadden gehad; nieuwe werknemers; afhankelijk van afschrijvingsvoet training jongeren nieuwe werknemers hoger voor jongeren dan voor ouderen nieuwe werknemers die voordien geen training hadden gehad

Lynch(1988) 7,5% Barron, Black en Loewenstein (1989)7,5% Mincer (1988) 3,6 a 9,5% Holzer(1988) 4,7%

GB Psacharopoulos (1979)

18%

werknemers met 10 jaar onderwijs

Bron: W. Groot, Scholing, arbeidsmarkt en economische ontwikkeling een overzicht, Minis– terie van SZW (nog te verschijnen).

Het rendement voor werkenden Ook voor de werknemers zelf is er sprake van een rendement. Onderzoek daarnaar is voor Nederland niet bekend, zij het wel voorzien. Internationaal onderzoek is er in twee varianten: men kan uit enquêtes verkregen loongegevens in verband brengen met vragen naar feitelijk gevolgde trainingen, of met de ingeschatte trainingstijd die nodig was om bevredigend in de huidige functie te kunnen opereren. Een andere methode is om het rendement van scholing tijdens het werk indirect te benaderen via werkervaring; op de laatste methode is veel kritiek mogelijk, en deze zal verder niet worden aangehaald. De in Groot– Brittannië en de Verenigde Staten gevonden rendementen voor scholing van werkenden zijn in het algemeen vrij hoog. Groot (nog te verschijnen) geeft het volgende overzicht (zie Tabel 7). Het rendement dat werkenden uit scholing verkrijgen is eveneens de resultante van kosten en opbrengsten. Werknemers scholen ten dele in eigen tijd, en vaak op eigen initiatief. Juist dit geeft aan dat er ook voor hen van een investe– ringsaspect sprake is. Hoewel de range van de schattingen vrij groot is, is de indruk dat het rendement op bedrijfsopleidingen - in elk geval in de Verenigde Staten hoger is dan inzake het initieel onderwijs. Dit wordt onderstreept door de bevinding van Mincer, dat scholing van werknemers verantwoordelijk is voor twee derde van de waargenomen loongroei. Deels is dat echter ook een inhaaleffect: er zijn aanwijzingen dat ondernemingen aan werknemers die relatief veel training nodig hebben, lagere aanvangssala– rissen bieden. Uit het survey onderzoek van Tuynman, die longitudinaal het effect van inspanningen in volwasseneneducatie in Zweden onderzocht, komt naar voren dat op individueel niveau de opleidingsinspanningen in termen van effecten «inkomensstijging» en «welbevinden» cumulatief doorwerken33

33 –r-T–.— : :— 33 . ,» –r •• A C Tuijnman, Adult education: earmngs and weii-being, Pergamon Press, Stockhoim 1989

Ten aanzien van het rendement van scholing tekenen zich aldus de volgende conclusies af. Op het individuele niveau is het rendement in diverse effecten, waaronder een toeneming van inkomen, terug te vinden. Op het bedrijfsniveau is de relatie tussen inspanning en rendement zeker in oorzakelijke vorm nog niet goed empirisch te onderbouwen. De rendementen lijken hoog te zijn. Zoveel spreekt wel uit de resultaten: beschouw opleiding niet als doel op zich maar als middel voor econo– . . ~ . ... . , . . , .... mische en sociale bednjfsdoelemden. Eveneens lijkt aannemehjk dat arbeidsorganisaties die ver onder een «optimaal niveau» investeren soms


17

vormen van afwentelingsverschijnselen laten zien met een negatief maatschappelijk effect Onderkend kan worden dat de relatie tussen de feitelijke omvang en de mate waarin deze op «onder–» of juist «overin– vestering» wijst onhelder is. Deze is immers afhankelijk van kosten– en opbrengstfactoren, en daarover is in ons land onvoldoende bekend. In landen, of bedrijven, met een hoge arbeidsmobiliteit is een andere omvang van scholing optimaal dan in landen waar interne arbeids– markten relatief vaker voorkomen. Daar waar een lage scholingsin– spanning echter bijvoorbeeld mede oorzaak zou zijn van een grote uitstoot van werkenden naar werkloosheid of arbeidsongeschiktheid, zou het rendement van het individuele bedrijf en de maatschappij echter niet samen hoeven te vallen. Het is in die zin dat tegengaan van zo'n onvol– doende scholingsinspanning ook een maatschappelijke noodzaak kan zijn. Vanuit maatschappelijke optiek is het dus van belang ook rekening te houden met externe effecten, waarbij in elk geval mogelijke negatieve afwentelingseffecten - zoals uitstoot van werkenden naar werkloosheid of arbeidsongeschiktheid vermeden dient te worden. Scholing kan daarbij een belangrijke rol spelen, maar zal niet het enige instrument zijn dat een dergelijke afwenteling kan tegengaan. Al met al is er dus alle reden om te bezien, niet alleen hoe de scholing vergroot kan worden, maar meer of er mogelijkheden zijn het rendement ervan te vergroten. Indien de doorzichtigheid van de scholingsmarkt groter wordt, en scholing in het ene bedrijf een zekere waarde in een ander behoudt, wordt bijvoorbeeld het rendement voor de werknemer groter. Indien «free rider» gedrag wordt tegengegaan, kwalificaties een groter civiel effect hebben en mede wordt gelet op de gevolgen voor eventuele uitstoot uit de beroepsbevolking wordt het rendement groter. Centraal daarbij zou moeten zijn de onzekerheid van de mogelijke opbrengst te verkleinen. HOOFDSTUK 5. CONCLUSIES Technologische en markteconomische ontwikkelingen, alsmede ontwikkelingen op de arbeidsmarkt leiden alle tot de noodzaak tot toene– mende en wederkerende scholing van werkenden tijdens hun beroeps– leven. Deze latere scholing vindt alleen een vruchtbare bodem in een hoogwaardig initieel onderwijs. Oe flexibiliteit en de kwaliteit van de onderneming worden in hoge mate bepaald door de kwaliteiten van het personeel. Het belang van het krijgen en houden van goed personeel wordt steeds meer ingezien, waarbij men het menselijk potentieei in toenemende mate ziet als een bron van inkomsten in plaats van een kostenpost. Dit leidt tot de zienswijze binnen het human recources management, dat personeel– en opleidingsbeleid onderdeel moeten uitmaken van de strategische beleidsplanning van een onderneming. Deze veranderde kijk op personeel en opleiding leidt ook tot een vergroting van de opleidingsinspanning van bedrijven (en daarmee tot meer kansen voor werkzoekenden). Deelname aan scholing van werkenden is ongelijk. Dat is niet verwon– derlijk In de ene situatie is er immers minder behoefte aan scholing dan in de andere. Aangezien scholing van werkenden in beginsel een inves– tering en geen consumptie is, is er geen reden waarom het anders zou moeten zijn. De situatie in Nederland wijkt, wat dit betreft, ook niet substantieel van die in veel andere landen af. Wel is het van belang om te bezien in welke mate scholing - naast andere activiteiten - een rol zou kunnen spelen in de vergroting van de participatiegraad, bijvoorbeeld door het tegengaan van uitstoot van arbeidskrachten.


18

Een algemene conclusie als hiervoor geformuleerd sluit dus niet uit dat er inzake de scholing van werkenden nog veel te verbeteren valt. Een land dat het van kwaliteit moet hebben heeft geen baat bij ongeschoolden. Schaarste op de arbeidsmarkt door demografische ontwikkelingen zou het noodzakelijk kunnen maken dat werknemers langer tot het werkzame deel van de beroepsbevolking moeten behoren. Hierop zal tijdig moeten worden ingespeeld door cursussen en bijscholing gericht op de oudere werknemer. Het rendement is waarschijnlijk niet altijd optimaal. Vermijdbare onzekerheid bij onderne– mingen en werknemers over het te verwachten rendement werkt remmend op de investeringsbereidheid en het is nuttig te trachten deze te verminderen, bijvoorbeeld door goede voorlichting en kwaliteitsstan– daarden. De deelname aan scholing is in sommige opzichten zo ongelijk. dat dit bij de te verwachten demografische ontwikkelingen bepaald een ongunstig effect kan hebben. In sommige gevallen zou scholing ook een preventieve werking kunnen hebben, en uitstoot van werkenden naar werkloosheid of arbeidsongeschiktheid kunnen verhinderen. Ook maken arbeidsmarkt en technologische ontwikkelingen in elk geval enige monitoring van de inspanning nodig. Watvandaag nog geen onderinves– tering is, kan dat morgen wel zijn. DEEL 2. VERAIMTWOORDELIJKHEDEN EN BELEID In dit deel wordt ingegaan op het gevoerde en te voeren beleid. Eerst worden de mogelijke rollen en verantwoordelijkheden van verschillende actoren geschetst; de overheid opereert immers niet in een vacuüm. Daarna komt het huidig overheidsbeleid, en dat in andere landen, aan de orde. Met de voorgestelde aard van overheidsinterventies in de toekomst wordt dit deel afgesloten. Op deze wijze komt tot uitdrukking dat ook in de toekomst het overheidsbeleid aanvullend op dat van anderen dient te zijn. HOOFDSTUK 6. VERANTWOORDELIJKHEIDSVERDELING Inleiding Aangezien scholing van werkenden echter bovenal een investering in menselijk kapitaal betreft, is het zinvol te bezien welke belangen en rollen de verschillende actoren hierbij spelen, en op welke manier een zo hoog mogelijk rendement - bezien vanuit individueel, bedrijfs– en algemeen-maatschappelijk oogpunt - behaald kan worden. De rolverdeling tussen actoren In de discussies over de verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de scholing van werkenden spelen de volgende actoren een centrale rol: het bedrijf, het branche/bedrijfstakniveau, de individuele werknemer, de overheid en de arbeidsvoorzieningsorganisatie. Het bedrijf/arbeidsorganisatie. Zoals gesteld wordt de relatie tussen de investering in scholing en het rendement op scholing op dit niveau het meest direct verondersteld. Tegen de achtergrond van in de analyse geschetste ontwikkelingen zal deze relatie alleen nog maar sterker worden. Bedrijven moeten in hun eigen belang wel scholen. De consequenties van het niet scholen zullen steeds sterker worden ervaren. Scholing is bedrijfsbelang en dus


19

bedrijfsverantwoordelijkheid. Dit geldt vanzelfsprekend ook voor arbeids– organisaties in de collectieve sector, en de overheid als werkgever. De erkenning van deze stelling blijkt onder meer uit de door Oe Raad van Centrale Ondernemingsorganisaties geuite opvatting dat scholing onderdeel behoort te zijn van het ondernemingsbeleid. Ook de Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs Arbeidsmarkt heeft zich in deze zin uitge– laten. Dit wil overigens niet zeggen dat scholing inmiddels in den brede onderdeel is geworden van de ondernemingsstrategie of de onderne– mingsplanning waardoor scholingsplannen en scholingsactiviteiten tot de normale bezigheden van een bedrijf behoren. Gebrek aan informatie over de aard van de ontwikkelingen alsmede over de omvang en inhoud van de scholingsvraagstukken op bedrijfs– niveau maakt het momenteel echter niet eenvoudig om in te schatten wat op het niveau van het individuele bedrijf een efficiënte aanpak is. Branche/bedrijfstakniveau . Het branche/bedrijfstakniveau lijkt om een aantal redenen een geschikt niveau om tot een scholingsaanpak te komen. Dat hierbij niet alleen aan werkgevers–, maar ook aan werkne– mersorganisaties wordt gedacht is vanzelfsprekend. De invloed en reikwijdte van technologische, economische, demografische en arbeids– marktontwikkelingen zijn op brancheniveau beter te traceren en in te schatten. Evenzo zijn vragen als de juiste beroepskwalificaties en de juiste scholingsbehoefie beter op brancheniveau te beantwoorden dan op het niveau van het individuele bedrijf. Ook de voor deze antwoorden benodigde informatie is makkelijker en efficiënter op het brancheniveau te genereren. Hier komt nog bij dat juist op dit niveau efficiency-voordelen te behalen zijn bij scholingsinvesteringen en bij het opbouwen van een scholingsinfrastructuur. Dit geldt uiteraard vooral voor het MKB. Aangezien alle genoemde ontwikkelingen ook opgaan voor het MKB, is het van belang dat de achterstand aan scholingsinspanning in het MKB waar deze «sub-optimaal» is wordt ingehaald. Daarbij is, als gezegd niet alleen formele scholing van belang. In de meeste gevallen zal alleen samen– werking ervoor kunnen zorgen dat de bovengenoemde belemmeringen om tot scholing van werknemers te komen, worden weggenomen of verminderd. Een voorwaarde hiervoor is weer, dat het MKB zich goed bewust is van de noodzaak en het rendement van scholing, en scholing gaat opvatten als een investering. Het individu. Tegen de achtergrond van eerder geschetste ontwikke– lingen is het van het grootste belang dat ook het werkende individu zich bewust is van de noodzaak om levenslang te leren. Een noodzaak die, zonder uitzondering, alle individuele werknemers betreft. Toch is het niet zo dat als het individu zich deze noodzaak bewust is dit ook daadwer– kelijk wordt omgezet in scholingsactiviteiten. Soms kan dit in een arbeidsorganisatie niet in scholing worden omgezet, of is deze daartoe niet bereid. Ook blijkt in de praktijk dat niet alle individuen gelijkelijk bij de scholingsinspanningen van een bedrijf worden betrokken. Het individu dat op de korte termijn het meeste scholingsrendement oplevert, meestal de jongere, manlijke, hoger opgeleide werknemer, staat ook wat scholing betreft vooraan. Dit is ongewenst voorzover - en dat geldt helaas in veel gevallen - deze verschillen niet te rechtvaardigen zijn vanuit verschillen in rendement voor de arbeidsorganisatie en de persoon zelf. In veel gevallen hangt dit er mee samen dat niet iedere werkende voldoende basis heeft voor «latere scholing». In andere gevallen schort het niet alleen aan initiatief vanuit de kant van de onderneming, maar wellicht ook van de werkende zelf.


20

De overheid. Het is aannemelijk te maken dat de «scholingsmarkt» niet tot optimale resultaten zal leiden34. Belangrijke overwegingen daarbij zijn onzekerheid over opbrengsten, liquiditeitsbeperkingen, informatiepro– blemen, de vormgeving van arbeidscontracten en de samenhang tussen «algemene» en «specifieke» vormen van scholing. Niet alleen zal hierdoor het rendement van scholing niet optimaal zijn, zelfs het zicht erop ontbreekt. Deze overwegingen dragen er in de praktijk zorg voor dat scholing ondanks de in het vorige deel genoemde rendementen - voor sommige groepen werknemers niet of nauwelijks loont. De beloning stijgt toch gedurende de tijd die een werknemer werkzaam doorbrengt, ook al vermindert de produktiviteit als gevolg van verouderende kennis. En als hij of zij de scholingsinvestering te gelde wil maken zal hij of zij zelf kosten moeten maken door bewust naar kansen op de arbeidsmarkt te speuren en door bijvoorbeeld van baan te veranderen. Deze belemme– ringen worden nog versterkt door genoemde onzekerheid. Deze is overigens ten dele, daar waar het gaat om vermijdbare onzekerheid, te ondervangen door het vergaren en verschaffen van informatie. Daarnaast is er in dit verband sprake van positieve externe effecten, effecten die ook buiten het directe belang van afnemers van een voorziening vallen. Als voorbeeld wordt vaak gewezen op een, door scholing verkregen, kwalitatieve verbetering van het functioneren van een werknemer in zowel het bedrijf als de maatschappij. Toch hoeft uit de aanwezigheid van «marktimperfecties» en externe effecten niet zonder meer de conclusie getrokken te worden dat een algemene overheidsrol noodzakelijk is. Daartoe zou ook antwoord gegeven moeten worden op de vraag in welke mate overheidshandelen tot echte gedragswijzigingen zou leiden, of de indruk bestaat dat de te verwachten positieve effecten zo wezenlijk zijn dat door het achterwege blijven van zo'n ingrijpen grote schade voor de gemeenschap ontstaat, en of het ook geen negatieve gevolgen zou hebben. Wet– en regelgeving bijvoorbeeld zouden aanleiding kunnen geven tot inefficiënt gedrag en overheidsuitgaven leiden tot verhoging van de collectieve lastendruk en daarmee tot vermindering van werkgelegenheidsgroei. Al met al is het Kabinet van mening dat er weliswaar reden is tot een algemene rol van de overheid inzake scholing van werkenden, maar dat deze in aanzet bescheiden kan en moet blijven, te meer in het geval werknemers, werkgevers en hun organisaties hun primaire verantwoorde– lijkheid in dezen nemen.

,. , .. .. _. : J M. M. Ritzen, Economische aspecten van voiwasseneneducatie, ESB, 11 januari 1989 34

Bijkomende reden voor zo'n rol is, dat scholing ook een duidelijk positieve invloed heeft op andere onderdelen van het overheidsbeleid. Activiteiten terzake van scholing van werkenden zijn dan geen doel op zich, maar kunnen een element vormen in overheidsbeleid dat in beginsel toch al plaatsvond. Zo'n mogelijke samenhang is bijvoorbeeld te onder– kennen op de volgende terreinen. - Scholing van werkenden versterkt zonder twijfel de positie van het individuele bedrijf in een sterk veranderende omgeving en vormt als zodanig een ondersteuning van het overheidsstreven naar een sterke positie van het bedrijfsleven in de internationale concurrentie. - Een effectieve wederkerende scholing van de beroepsbevolking is een cruciale, en als zodanig ook erkende, voorwaarde voor de verspreiding van (nieuwe) technologische kennis in een economie. .. , ,• ,• ~ Evenzo vormt een, door wederkerende schohng verkregen, kwali– tatief hoogwaardige beroepsbevolking een aantrekkelijke vestigingsvoor–


21

waarde bij investeringsbeslissingen: niet onbelangrijk in het acquisitie– en regionale beleid. - Op het terrein van het arbeidsmarktbeleid zal scholing van werkenden een preventieve werking hebben op vervroegde uitval van de beroepsbevolking vanwege «technologische» veroudering Werkloosheid en arbeidsongeschiktheid zullen in sommige gevallen voorkomen kunnen worden. Ook mag verwacht worden dat scholing van werkenden leidt tot verhoogde mobiliteit binnen bedrijven, waardoor ruimte ontstaat aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Werklozen vinden daardoor sneller een baan en vacatures worden eerder vervuld. De Arbeidsvoorzieningsorganisatie. Scholing in de arbeidsvoorziening is geen doel op zich, maar middel om werkloosheid te bestrijden of te voorkomen, en om een bijdrage te leveren aan het oplossen van moeilijk vervulbare vacatures. Daartoe is een gevarieerd instrumentarium beschikbaar. In beginsel is dit op werklozen toegesneden, maar er zijn ook instrumenten waarvan werkenden gebruik maken. 1. De Kaderregeling scholing (KRS) geeft het kader voor de onder– steuning door Arbeidsvoorziening van door werklozen, of werkenden die met werkloosheid worden bedreigd, te volgen scholing Tegemoetkoming voor een werknemer die langer dan 6 maanden in dienst is wordt slechts verleend bij een belangrijke wijziging van de functie– inhoud Vaak wordt dan getracht een koppelmg aan te brengen zodat een werkloze de vroegere functie kan bezetten, of tegelijk scholing van werkenden en werklozen kan plaatsvinden. Tegemoetkoming voor gebruikelijke oplei– dingsfaciliteiten in een bednjf zijn uitgesloten. In 1990 kende de KRS 62 000 plaatsingen, waarvan naar schatting 15% (ongeveer 10 000) voor werkenden. In de aanpassing van de regeling in 1990 is het aandeel werkenden ook gemaximeerd op 15%, mede omdat een effectiviteit– studie uitwees dat door toepassing van de regeling de arbeidsmarktpo– sitie van werklozen relatief meer verbeterde dan van werkenden35. 2. Centra Vakopleiding hebben tot taak werklozen en met werkloosheid bedreigde werkenden een reële mogelijkheid tot herinscha– keling resp. blijvende inschakeling in het arbeidsproces te bieden. Ongeveer 15% van het aantal opgeleiden is werkend (3 a 3500 op een totaal van 22 000). 3. Niet direct op reeds werkenden gericht, maar in dit kader vermel– denswaard is verder de Bijdrageregeling Bedrijfstakgewijze Scholing Werklozen (BBS). De BBS voorziet in een financiële bijdrage aan samen– werkingsverbanden van werkgevers– en werknemersorganisaties op bedrijfstakniveau, die een scholingsplan hebben opgesteld waarmee bij het GAB ingeschreven werklozen kunnen worden geschoold, indien de scholing concreet uitzicht biedt op een baan. Het leerlingwezen zal, zoals gesteld, in deze notitie niet verder aan de orde komen.

35

J. de Koning en P.J. van Nes, landelijke evaluatieregeling scholing. NEI. OAV rapport 90-05.

Vanuit arbeidsvoorzieningsbeleid wordt op een dergelijke wijze de aanbodkant aangepast door arbeidsmarktgerichte scholing van werkzoe– kenden. Het gat tussen de openstaande vacatures en de kwalificatie van werkzoekenden is evenwel niet altijd te dichten door een scholingspro– gramma. Naast «trajecten» waarin meerdere plaatsingsbevorderende maatre– gelen een roi spelen, is aan de andere kant een oplossing het aanpassen van de vraagzijde. Als het arbeidsaanbod over te weinig kwalificaties beschikt om via scholing het voor de vacature benodigde niveau te bereiken, kan het bedrijf het zittend personeel bijscholen tot het niveau van de vacature. Daarmee wordt een nieuwe vacature gecreëerd, waarvoor een lagere kwalificatie vereist is, die wel door het arbeids– aanbod kan worden opgevuld. Door dit «doorscholen» kan een bedrijf de kwaliteit van de vacatures beïnvloeden. Vooral bij verschillen in niveau


22

tussen vraag en aanbod kan een dergelijke scholingsinspanning van de bedrijven bijdragen aan het oplossen van problemen in de vacaturever– vulling. Ten slotte een opmerking op de samenhang tussen scholing van werkenden en werkzoekenden. Een dergelijke samenhang is zeer gewenst en zal, in het licht van het toenemend aantal vacatures, alleen maar belangrijker worden. In het Gemeenschappeiijk Beleidskader is dit reeds onderstreept. Het CBA zal daarin een centrale functie vervullen. De overheidsbestuurders zullen zich ervoor inspannen - zoals in de Hoofdlij– nennotitie Arbeidsvoorziening 1992-1996 aangegeven - dat in CBA-verband zo'n samenhang ook daadwerkelijk wordt bevorderd. In dat verband is het essentieel dat in de door de Arbeidsvoorziening gestimu– leerde scholing van werkenden nadruk wordt gelegd op de positie van de laagst geschoolden. Daarnaast voorziet het Kabinet de bedrijfstakrege– lingen voor werkenden en werklozen, die in beginsel al samenhang vertonen, nog beter op elkaar af te stemmen, en wellicht op termijn via één «loket» te regelen. Daarbij is de intentie geenszins verantwoordelijk– heden te verwarren, maar wel door onderlinge afstemming rendement te vergroten. HOOFDSTUK 7. HET HUIDIGE OVERHEIDSBELEID Inleiding Groeiend inzicht in de aard van de problematiek werpt een nieuw licht op de verantwoordelijkheden van de diverse actoren. Scholing van werkenden kent een breder belang dan het louter individuele bedrijfs– belang. Voor– en nadelen van overheidsbemoeienis leiden tot de conclusie dat de overheidsrol relatief bescheiden dient te zijn. Alvorens deze rol in te vullen wordt eerst een beeld geschetst van het huidige overheidsbeleid op dit terrein. De overheid heeft, in overeenstemming met de hiervoor ingenomen stelling dat scholing van werkenden primair tot de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven behoort, tot nu toe vanuit een terughoudende positie geopereerd. Toch is reeds een aantal stappen op dit terrein gezet. Het overzicht van de beleidsinspanningen wordt voorafgegaan door een schets van door de overheid geïnitieerde onderzoeken en experi– menten. Daarbij wordt ook kort aandacht besteed aan het beleid in andere landen. Gememoreerd zij dat de Arbeidsvoorziening - momenteel vrijwel geheel uit collectieve middelen gefinancierd - al aan de orde is geweest. Onderzoek In het eerste deel is een uitgebreid overzicht gegeven van de verschil– lende onderzoekgegevens die voorhanden zijn. Daaruit blijkt dat in eerste instantie is gewerkt aan een kwantitatief beeld van de scholingsinspanningen. Een beeld dat, veelal gebaseerd op CBS-materiaal, overigens niet eenduidig is. Op basis van de cijfermatige gegevens zijn of worden inmiddels ook in Nederland vele, vaak door de overheid geïnitieerde, studies verricht naar de aard en de effecten van de bedrijfsopleidingen en naar de verdeling over categorieën bedrijven en werknemers. Onderzoek dat wordt aangevuld met onderzoek naar de drempels als motivatie en attitude ten opzichte van scholing bij onder– nemers en branches. Het beeld wordt langzaam ingevuld en gecompleteerd. Een evaluatie van huidige onderzoeken en de daaruit te verkrijgen


23

gegevens zal zicht moeten geven op witte vlekken en het uitgangspunt moeten vormen van een gezamenlijk en meer op elkaar afgestemd onderzoekprogramma van de drie direct bij scholing betrokken departe– menten. Voorstellen hiertoe zullen het komende jaar verder worden uitgewerkt. Maar belangrijker nog is het ontwikkelen van concrete beleidsacties op basis van de onderzoekuitkomsten.

Experimenten Naast het vergroten van inzicht in dit terrein via onderzoek is in de loop van de tijd ook een enkel experiment uitgevoerd. Te noemen is het experiment Project Intensivering Bedrijfsscholing dat in co-produktie tussen SZW en EZ wordt uitgevoerd. Met dit experiment wordt getracht bijscholing en doorscholing van werknemers door bedrijven te stimuleren. Via dit experiment worden werknemers die onder werktijd scholing volgen vervangen door werklozen die werkervaring willen opdoen. De deelnemende bedrijven ontvangen per scholingsdag een subsidie van f 100 per dag. Dit experiment blijkt succesvol. In een tussenevaluatie bleek dat 80% van de verlofgangers vindt dat men het werk na de bijscholing beter aankan. Van 41 ondervraagde oud-vervangers had 90% een baan, waarvan 60% een vaste baan. De betrokken leidinggevende functiona– rissen zijn zowel over de (effecten van de) bijscholing van de verlof– gangers als over het functioneren van de vervangers veelal positief36. Na een eerste fase waarin het experiment met name gericht was op de grotere bedrijven in de commerciële dienstverlening (erkende scholers) wordt nu geprobeerd ook het industriële MKB bij het experiment te betrekken. Wordt met dit experiment een koppeling gelegd tussen het beleid gericht op werklozen en een scholingsbeleid voor werkenden, in het door EZ ondersteunde project Human Resource Management (enkele regionale experimenten) vormt de scholing van werkenden onderdeel van een brede op het MKB gerichte management ondersteunings/advise– ringsaanpak op het terrein van de Human Resource Management. Scholing is hierbij dus ingebed in het bredere beleid gericht op stimu– lering van het MKB. Afgezien van de Arbeidsvoorziening en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, worden vooral door de Ministeries van Economische Zaken en van Onderwijs en Wetenschappen activiteiten ondernomen ten behoeve van scholing van werkenden.

Ministerie van Economische Zaken Met de aandacht voor een gezond bedrijfsleven en een flexibele arbeidsmarkt als uitgangspunten, beide een voorwaarde voor econo– mische groei, zijn door EZ al in een vroeg stadium activiteiten op het terrein van onderwijs en scholing ondernomen. De aandacht in het «EZ-onderwijsbeleid» is vooral gericht op een zodanige versterking van de onderwijscomponent dat een betere afstemming met de arbeidsmarkt kan worden bewerkstelligd.

" Bureau Barteis BV, Evaiuatie Expenment imensive nng Bijschoiing, Ministerie van szw, Den Haag 1990

In het scholingsbeleid van EZ staat een stimulering van de scholingsin– spanningen in het MKB centraal. Het aangrijpingspunt wordt hierbij gevormd door het intermediaire veld, waarmee in dit geval het branche–, bedrijfstak– en regionale niveau wordt bedoeld. Hiertoe wordt de Subsi– dieregeling Scholing van Werknemers in het Bedrijfsleven (SSWB)


24

ingezet, welke in CBA-kader wordt uitgevoerd. Refererend aan de zorg voor een gezond en concurrerend bedrijfsleven wordt in het kader van het scholingsbeleid tevens een stimulans gegeven aan de scholing van het ondernemerschap via de regeling Cursorisch Ondernemersonderwijs en de Subsidieregeling Applicatieonderwijs. Ook hierbij ligt de nadruk geheel op een stimuleren van het MKB. Aparte aandacht wordt gegeven aan de regionaal technologische centra voor werktuigbouw, procestechnologie en kantoorautomatisering. Deze, veelal met middelbaar technische onderwijsinstellingen verbonden, centra vormen in het EZ-onderwijs/scholingsbeleid de koppeling tussen beide onderdelen van dit beleid. Ooit als een mogelijke oplossing gezien voor de apparatuursituatie in het MBO, ontwikkelen deze centra zich nu tot plaatsen waar het onderwijs en bedrijfsleven elkaar tegenkomen in een groot scala aan (contract)activiteiten op het terrein van de nieuwe technologieën. Scholing voor werkenden in het bedrijfsleven is een van deze activiteiten die de komende tijd zeker in belang zal toenemen. Ook het terrein van de scholing van werkzoekenden is, zij het nog aarzelend, inmiddels betreden. In een enkel geval blijken deze centra zich ook te ontplooien als het uitgangspunt voor een groeiende samenwerking tussen scholingsinstituten in een regio. Wordt in het ene geval samenge– werkt met een Centrum Vakopleiding, in het andere geval bestaan er contacten met particuüere scholingsinstellingen. Scholing van werkenden en de onderwijsinfrastructuur Scholing van werkenden is tot voor enkele jaren geen specifiek werkterrein geweest voor onderwijsinstellingen. De onderwijsinfra– structuur richt zich hoofdzakelijk op haar primaire taak: het verzorgen van initieel onderwijs voor jeugdigen. Daarnaast financiert het ministerie van O&W regulier een aanbod volwasseneneducatie, waaronder deeltijd– beroepsonderwijs. Het betreft dag/avond-onderwijs (MAVO, HAVO en VWO), basiseducatie, het leerlingwezen (dat overigens in de meeste gevallen de functie van initieel onderwijs vervult), deeltijd beroepson– derwijs op secundair en tertiair niveau, post-hoger beroepsonderwijs en Open Universiteit. Dit scholingsaanbod is - met uitzondering van het leerlingwezen - niet specifiek gericht op werkenden. Feitelijk nemen er evenwel veel werkenden aan deel. De laatste jaren is het beleid erop gericht om de onderwijsinfra– structuur in toenemende mate in te zetten voor de scholing van werkenden en werklozen en te komen tot een systeem van open beroepsonderwijs. Dit heeft onder andere geleid tot: - enerzijds de vergroting van de toegankelijkheid van het reguliere beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie voor (werkzoekenden en) werkenden; - anderzijds de bevordering en vergroting van de mogelijkheden voor instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en (ten dele) gefinancierd door de Arbeidsvoorziening en bedrijven zogeheten «speci– fieke scholing» uit te voeren ten behoeve van (werkzoekenden en) werkenden. In beginsel staan alle reguliere, door O&W gefinancierde vormen voor volwasseneneducatie en deeltijd-beroepsonderwijs open voor werkenden. Het totaal aantal deelnemers betreft ongeveer 430000 (Tabel 8).


25

Tabel 8. Deelname aan volwasseneneducatie en deeltijdberoepsonderwijs (x 1000) Basiseducatie Dag/avondonderwijs Deeltijd MBO: MTO MEAO MDGO MLO Leerlingwezen1 Deeltijd HBO Deeltijd WO Open Universiteit

78,3 97,3

7,4 27,3

9,6 0,5 118,5 ca. ca. ca.

60,0 13,0 20,0

1 Met leer(arbeids)overeenkomst Bron: CBS, Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen

Er heeft tot nu toe geen systematische dataverzameling plaatsge– vonden over deze deelnemers naar het kenmerk werkend/werkloos, afgezien van het leerlingwezen. Wel is een schatting te maken. Indien in elk geval het primair leerlingwezen buiten beschouwing wordt gelaten en wordt aangemerkt als initiee! onderwijs, is er binnen het secundair en tertiair leerlingwezen een aantal van zo'n 40 500 werkende deelnemers met een leer(arbeids)overeenkomst. Ook hiervan is ten dele overigens van initieel onderwijs sprake. Indien 25% van de overige deelnemers zou werken - en dat is een lage schatting - is het aantal werkende deelnemers aan deze onderwijsvormen meer dan 100000. Hiermee is een bedrag van honderden miljoenen gemoeid. Op dit onderwijsterrein zijn wetsvoorstellen ingediend die moeten leiden tot verdere flexibilisering en verruiming van het scholingsaanbod. Op grond hiervan zal de toegankelijkheid voor werkenden (en werklozen) toenemen, zij het dat de financiële kaders gebudgetteerd zijn. Het gaat hier om voorstellen gericht op de aanbodzijde van scholing, met andere woorden maatregelen die een stimulerende en voorwaarden– scheppende werking hebben op de scholing op maat voor bedrijven door de onderwijsinstellingen. Voorbeelden zijn de Wet op de contractactivi– teiten en maatregelen om de aanbodkant vanuit het ministerie van O&W beter te structureren. Wet op de contractactiviteiten. In augustus 1988 is deze wet van kracht geworden, die het scholen mogelijk maakt om in opdracht van en gefinancierd door bedrijven scholing van werkenden uit te voeren. Structurering aanbod van scholing. De markt van het scholingsaanbod is weinig transparant. Er is een veelheid van aanbieders en aanbod. Zowel voor de vraagzijde van scholing (bedrijven) als voor de aanbodzijde (scholen) is een beter inzicht in deze markt wenselijk. Aan de aanbodzijde wordt dit als volgt bevorderd. - Op regionaal (RBA)-niveau zullen in 1991 de zogenoemde Regionale Bureaus Onderwijs tot stand komen. Deze bureaus hebben twee doelstel– lingen: zorgen voor één aanspreekpunt op regionaal niveau voor scholing door instellingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie; en het bevorderen van programmatische en institutionele samenwerking van deze instellingen. De mogelijkheden tot het leveren van scholing op maat worden zo naar verwachting vergroot. - Op landelijke niveau is het ACON (Aanspreekpunt Contractonderwijs Nederland) opgericht, een gezamenlijk initiatief van het onderwijsveld. ACON richt zich vooral op scholingsvragen op het branche– en bedrijfstakniveau. - Het project ISO (Intensivering Scholing door Onderwijsinstellingen, dat loopt tot en met 1990) is mede gericht op het verbeteren van de uitvoering door onderwijsinstellingen van scholing door bedrijven. In het


26

kader van dit project zijn docenten geschoold om contractactiviteiten te acquireren en uit te voeren, en om contacten met het bedrijfsleven te bevorderen. Ten slotte is er het kwaliteitszorgbeleid. In 1986 is de Wet op de erkende onderwijsinstellingen (WEO) van kracht geworden. Primaire doelstelling ervan is het bewaken van de kwaliteit van het onderwijs uitgevoerd door private scholingsinstituten en via deze weg het beschermen van de consument. Op dit moment wordt de werking van deze wet geëvalueerd. Cruciaal hierbij is de reikwijdte ervan. Conclusies In het huidige beleid nemen het verzorgen van aanbod, onderzoek en experimenten een belangrijke plaats in. Met de experimenten wordt doorgaans beoogd te zien of, en hoe, er samenhang aangebracht kan worden bij de realisering van meerdere beleidsdoeleinden. Het overige beleid heeft vooral betrekking op een verbetering van het aanbod vanuit het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen en van de aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt. In het door dit ministerie aangeboden onderwijs wordt een vrij fors deel van het budget uitgegeven aan vormen van beroepsgerichte volwas– seneneducatie. Daarnaast mag aan het overige algemeen vormende en hogere onderwijs een flinke economische betekenis worden toegekend.

HOOFDSTUK 8. OVERHEIDSBELEID IN HET BUITENLAND Inleiding

In slechts enkele landen wordt een systematisch beleid, gericht op scholing van werkenden, gevoerd. In deze paragraaf zullen alleen enkele relevante ervaringen worden aangestipt. Voor een uitgebreider overzicht raadplege men bijvoorbeeld het zeer leesbare rapport Volwassenenedu– catie in Europa31. Ook zal hierop in de Nota Volwasseneneducatie in 1991 worden terug– gekomen. Enkele landen De meeste aandacht heeft traditioneel het beleid in Frankrijk getrokken. De Loi portant sur l'organisation de la formation professionele continue dans le cadre de l'education permanente uit 1971 verplicht bedrijven met meer dan 10 werknemers om een deel van de loonsom voor educatieve activiteiten te reserveren. De wet legt weliswaar regels vast voor de financiering van de scholing, maar laat ruimte vrij voor het beheer en de uitvoering ervan. Uit de verplichte afdracht wordt een fonds gevormd. Een klein deel daarvan wordt benut voor betaald educatief verlof, waarop individuele werknemers een beroep kunnen doen, en een ander deel is bestemd voor scholingsactiviteit van jeugdige werkzoekenden. Deze deelfondsen worden door sociale partners gezamenlijk besteed. De overige middelen zijn bestemd voor scholing van werknemers in eigen beheer. Wel moeten bedrijven jaarlijks een scholingsplan opstellen dat aan de werknemersvertegenwoordiging wordt voorgelegd. Het » w. Houtkoop en Ch. Feiix, Voiwassenen– ?rootste deel van de aldus gegenereerde scholingsgelden wordt in educatie in Europa, Utrecht 1990 Zie ook de individuele bedrijven zelf besteed. Een andere mogelijkheid is de Boot, !990a. Associations de Formation - bedrijfstaksorganisaties die meestal door


27

werkgevers gezamenlijk zijn opgezet –, terwijl men zich ook bij een scholingsfonds kan aansluiten. De Fransen zijn in het algemeen zeer tevreden over de Wet van 1971. Men brengt deze in verband met de toegenomen scholingsinspanning. De scholingsinfrastructuur voor vooral het MKB is er in elk geval sterk door verbeterd, terwijl de «educatieve markt» er doorzichtiger door is geworden. Een groot nadeel van de Wet is uiteraard dat uitgaven erdoor aangemoedigd worden, en niet zozeer opbrengsten. Onderzoekers twijfelen in dat verband sterk aan de omvang van de werkelijke toegevoegde waarde van de Wet. (Verdier 1989). Ook zijn de ongelijkheden op de arbeidsmarkt er niet aantoonbaar door verminderd. In Australië is de Franse Wet in beginsel overgenomen. Recent introduceerde Frankrijk extra mogelijkheden voor belasting– aftrek vanwege scholing. Ondernemingen die boven het verplichte minimum zitten, krijgen een extra belastingaftrek van 25% van de jaarlijkse scholingstoename. Voor deelname van ongeschoolden is het zelfs 35%. Deze aftrek geldt ook voor de kleine bedrijven die niet onder de Wet vallen. Onbekend is nog of de belastingaftrek een daadwerkelijke stimulans voor meer scholing heeft betekend, of alleen substitutie van middelen heeft veroorzaakt. Opmerkelijk is dat Zweden, met een omvangrijke deelname aan bedrijfsopleidingen, geen specifiek beleid kent dat hierop is gericht. Dit land kent een zeer omvangrijk algemeen systeem van volwassenenedu– catie en scholing voor werkzoekenden, waarop hier niet wordt ingegaan. In dit land werden in 1986 alle bedrijven, behalve de zeer kleine, verplicht eenmalig 10 % van de winst over 1985 op een speciale «innovatierekening» te zetten. Tot 1991 mag dat geld besteed worden aan de financiering van scholingsonderzoek en ontwikkelingsactiviteiten, op voorwaarde dat de vakbond accoord is met de besteding ervan in concrete projecten. Tussentijdse evaluatie eind 1988 liet zien dat 40 % van het geld was goedgekeurd voor projecten. De besteding van dit fonds heeft enkele jaren middelen voor plm. 5% van de totale scholing van werkenden gegenereerd. Zweden kent de mogelijkheid van educatief verlof; omdat de beurs waarop men dan recht heeft aanzienlijk onder het gemiddeld inkomen van werkenden ligt, wordt er niet erg veel gebruik van gemaakt. De Zweedse vakbond heeft voorstellen ontwikkeld de voorwaarden voor deelname aan het educatief verlof te verbeteren. Interessant aan het beleid in Denemarken is de sterke koppeling tussen scholing van werkenden en werkzoekenden. Onder verantwoordelijkheid van sociale partners, maar hoofdzakelijk gefinancierd door de overheid worden in aparte trainingscentra (enigszins te vergelijken met onze Centra Vakopleiding) cursussen verzorgd voor werkenden en werkzoe– kenden in verband met de introductie van nieuwe technologieën. Deze centra worden hoofdzakelijk door de overheid gefinancierd omdat men er van uitgaat dat een dergelijke koppeling de kwahteit van scholing van werkzoekenden ten goede komt. Ook speelt een rol dat Denemarken zo sterk door het kleinbedrijf wordt gedomineerd dat anders een scholings– infrastructuur wellicht niet tot stand was gekomen. De situatie in Groot-Brittanniëveranden op dit ogenblik sterk. Centraal in het overheidsbeleid ten aanzien van scholing van werkenden staan sinds maart 1989 de Training and Enterprise Councils (TEC's). Deze TEC's moeten in de regio de scholing van werkenden en werklozen ter hand nemen, de locale scholingsvraag bepalen en onder– handelen met de locale aanbieders van scholing. In de TEC's hebben werkgevers een meerderheid en hebben werknemersvertegenwoordigers geen institutioneel vastgelegde plaats. Een interessant aspect aan de


28

TEC's is de koppeling van de scholingsproblematiek aan het totale op het MKB gerichte stimuleringsbeleid. Naast scholing (van werkenden en werkzoekenden) omvat het TEC-pakket ook activiteiten op het terrein van marketing, innovatiebevordering, startende ondernemingen en bedrijfs– doorlichtingen. TEC's bestaan nog zo kort dat er geen helder beeld bestaat over de opgedane ervaringen. De Industrial Training Act van 1964 gaf bedrijfstakken de mogelijkheid om heffingen ten behoeve van scholing aan bedrijven op te leggen. In de jaren zeventig is deze wet meermalen geamendeerd, en het aantal bedrijfstakken dat hiervan gebruik maakt verminderde. In 1991 wordt het wettelijke kader op dit punt herzien. Het beleid in Duitsland verschilt niet zoveel van het Nederlandse. Wel komen in de afzonderlijke deelstaten verschillende situaties voor, en kan men institutioneel voortbouwen op het zeer sterk georganiseerde leerlingwezen. Werkgeversorganisaties spelen daarin een centrale rol. Tot slot zij opgemerkt dat educatief verlof, al dan niet betaald, in Europa een bescheiden rol speelt. Voorzover er wettelijke regelingen bestaan - in België, enkele Duitse deelstaten, Denemarken, Zweden en Frankrijk - is de deelname gering omdat het in de praktijk ondoenlijk lijkt een oplossing te vinden die voldoet aan de mogelijke behoeften van deelnemers en die financierbaar is. Conclusies Uit dit korte en oppervlakkige overzicht kunnen drie conclusies worden getrokken: - wettelijke regelingen verschillen sterk van land tot land; de ervaringen die met algemene rechten en/of plichten zijn opgedaan zijn onvoldoende overtuigend om navolging te rechtvaardigen; - een tendens naar besteding van middelen op regionaal niveau, en op enige afstand van de overheid komt vrij vaak voor; - bijzondere aandacht behoeft de koppeling van middelen voor werkenden en werklozen en de vormgeving van scholing. HOOFDSTUK 9. VORMGEVING VAN EEN SCHOLINGSBELEID Inleiding De visie op de overheidsrol dient gebaseerd te zijn op de probleem– analyse en op de geschetste verantwoordelijkheidsverdeling tussen de actoren op dit terrein. Daarbij wordt overigens in dit verband niet ingegaan op de rol van de overheid als werkgever. Uit de analyse is naar voren gekomen dat een uitspraak over mogelijke algemene onderinvestering theoretisch misschien aannemelijk is maar dat de vraag of er werkelijk sprake van is empirisch niet of nauwelijks tot houdbare uitspraken leidt. Het Kabinet is van mening dat, voor zover het scholingsvraagstuk als een volumevraagstuk is te kenschetsen, dit (vooralsnog) geen overheidsbemoeienis vergt. Recente gegevens geven - als gesteld - de indruk dat het volume van de scholingsinspanningen in arbeidsorganisaties de laatste jaren stijgt. Dat wil zeggen, zonder dat de overheid een belangrijke rol heeft gespeeld. Wel is het mogelijk dat het soms onevenwichtige aanbod en deelname van scholing mede heeft bijgedragen aan uitstoot van werkenden naar werkloosheid en arbeidson– geschiktheid. Nu kan dit per saldo positieve beeld sterk samenhangen met de


29

periode van sterke economische groei sinds het midden van de jaren tachtig. De overheid zal de ontwikkelingen op dit terrein daarom op de voet blijven volgen. Er zou immers sprake zijn van een geheel andere situatie indien zou blijken dat als gevolg van een haperende economische groei op enig moment de opgebouwde «scholingsinfrastructuur» voor werkenden in gevaar zou komen. Zo'n situatie zou lijken op die aan het eind van de jaren zeventig toen een afbraak van het bedrijfsscholings– systeem heeft plaatsgevonden. Overigens is het institutionele raamwerk van scholing vaak zodanig versterkt, dat een dergelijke afbraak nu niet goed denkbaar zou zijn. In dit hoofdstuk zal een beeld worden geschetst hoe de overheidsrol inhoud kan worden gegeven. De afbakening van de grenzen van deze overheidsrol zal geschieden aan de hand van de volgende vijf activiteiten: informeren, signaleren, stimuleren, formuleren van rechten, en het opleggen van plichten. Deze volgorde geeft tevens een toenemende intensiteit van mogelijke overheidsbemoeienis weer. Overigens betreft dit een analytische indeling, daar activiteiten niet altijd exclusief zijn toe te delen aan deze categorieën. In dit hoofdstuk wordt uitsluitend ingegaan op activiteiten van de ationale overheid. Ook in OESO en EG-verband wordt gewerkt aan infor– matie– en signaleringssystemen. Hierbij kan vooral het binnenkort van start gaande actieplan FORCE van de Europese Gemeenschap, dat zich met name op de scholing van werkenden richt, worden genoemd. Informeren Onderzoekgegevens over scholingsinspanningen tonen dat, ook indien er sprake is van relatieve onderinvestering in bepaalde sectoren of ten aanzien van bepaalde categorieën werknemers, dit zelden een gevolg is van een gebrek aan geld. Sommige O&O-fondsen hebben meer geld dan projecten in kas. Vaak ontbreekt echter de informatie over het aanbod dat voorhanden is, of de manier waarop een bepaald aanbod bij een vraag kan aansluiten. In veel gevallen kan van bedrijfstakken worden verwacht hierin informerend op te treden. Soms is er duidelijk sprake van een sectoroverstijgend belang, en in die gevallen ligt een aanvullend informerende rol van de overheid voor de hand. Dit hoeft niet altijd uitbreiding van huidige activiteiten te betekenen, wel een goede onder– linge afstemming. Het opstellen en (doen) uitvoeren van een gedegen en op elkaar afgestemd onderzoeksprogramma door de betrokken departementen is hiervan een logisch uitvloeisel. Eerder dit jaar is het CBS al verzocht de scholingsactiviteiten van bedrijven en andere arbeidsorganisaties in 1990 in kaart te brengen. Het CBS zal worden verzocht regulier aandacht aan deze scholingsactiviteiten te blijven besteden. Het gezamenlijk opstellen van een meerjarig onderzoekprogramma dat door de drie departe– menten, SZW, O&W en EZ, ook gezamenlijk wordt gefinancierd en begeleid zal worden voorbereid. Het komende jaar zal dit, voortbordurend op wat nu reeds in gang is gezet, ter hand worden genomen. De Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek zal hierbij mogelijk een rol kunnen vervullen. Te bezien valt of en hoe de RVE, Adviescentrum Volwasseneneducatie bij het onderzoek kan worden betrokken. Ook de jaarlijks verschijnende Rapportage Arbeidsmarkt vervult in het informatie/voorlichtingscircuit een belangrijke functie.


30

Het doorgeven van de verkregen informatie en inzichten via het voorlichtingsinstrument naar de «eindgebruikers» (werkgevers en werknemers) toe is een volgende, eveneens door de overheid te nemen, stap. Het opzetten van een breed opgezette voorlichtingscampagne, gericht op de eindgebruikers van scholing is aan te bevelen. Het komende jaar zullen ideeën die hieromtrent bij de drie departe– menten leven op elkaar worden afgestemd. De gedachten gaan hierbij uit naar een campagne die zich niet alleen zal richten op werkgevers en werknemers, maar ook op het intermediaire veld. Een goed toegerust intermediair veld zal een extra stimulans kunnen zijn voor individuele bedrijven en voor individuen. Een ander aspect van de ondoorzichtigheid van de markt betreft het ontbreken van kwaliteitsnormen voor het aanbod. Het geven van een aanzet vanuit de overheid om te komen tot een ontwerp dat verder door de markt zelf wordt ingevuld en onderhouden. Zo wordt de concurrentie op de markt niet aangetast, maar op basis van goede informatie juist versterkt. Deze aanbeveling is inmiddels door EZ opgepakt. Door dit departement zal de opdracht worden gegeven te komen tot het ontwerp van een certi– ficeringssysteem voor opleidingen. De minister van Onderwijs en Weten– schappen evalueert, als gemeld, de Wet op de erkende onderwijsinstel– lingen (WEO). Over de uitkomst hiervan zal nader worden gerapporteerd. Signaleren

38

Uit de Enquete Beroepsbevolking 1989 blijkt, dat van de 15-24 jarige werkzame beroepsbevolking 81 000 mensen geen «doorstroomkwalificatie» heeft (dus geen diploma boven basisonderwijs) Nog eens 370 000 werkende 15-24 jarigen heeft ten hoogste het LBO/MAVO diploma, dus van hen heeft een groot deel geen «startkwalifi– catie» (geen kwalificatieniveau primair leerlingwezen) Voor de precieze leeftijd– grens 27 jaar zijn geen cijfers voorhanden

De op dit ogenblik ter beschikking staande gegevens geven het Kabinet op dit ogenblik niet voldoende redenen om op dit terrein wettelijke maatregelen te overwegen. Wel is het de mening toegedaan dat een monitoring van de ontwikkelingen gewenst is. Het eerder genoemde onderzoekprogramma vervult ook voor deze signaleringstaak een basisrol. In dat verband zal ook worden getracht aan de hand van indicatoren een meerjarig beeld te geven van volume en aard van scholing voor werkenden. Vanuit deze monitortaak kan de overheid ook selectief signalen afgeven. Selectief in die zin dat wordt ingegaan op specifieke problemen op de scholingsmarkt. De Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs en Arbeidsmarkt heeft erop gewezen dat alle betrokkenen - bedrijven, individuen, scholen en overheid - een verplichting zouden moeten hebben werknemers zonder minimale startkwalificatie in de gelegenheid te stellen deze alsnog te behalen. Dit zou in een combinatie van leren en werken moeten plaatsvinden. In de reactie op het advies heeft het Kabinet dit als streefdoel overge– nomen, maar daarbij een nuancering aangebracht in het beginniveau van kwalificaties van de mensen voor wie faciliteiten bij prioriteit ter beschikking gesteld zouden moeten worden (nog geen LBO/MAVO-diploma behaald)38. Dit is «doorstroomkwalificatie» genoemd. Wat de stimulans vanuit de overheid betreft, zijn zo priori– teiten gesteld. Deze nuancering doet niets af aan het doel, dat het Kabinet met de Adviescommissie deelt, dat alle werkenden over een kwalificatie op het niveau primair leerlingwezen zouden moeten beschikken. Het Kabinet wil bijvoorbeeld komen tot afspraken met bedrijfstakken ten aanzien van de opleidingsinspanning ten behoeve van de doorstromingkwalificatie en zal zich daar ook zelf - in elk geval voor de werkenden jonger dan 27 jaar - voor inzetten. Scholing van werkenden is hiermee wat het onderinvesterings– vraagstuk betreft in zekere zin een gezamenlijke verantwoordelijkheid geworden van overheid en sociale partners, zeker waar het de laagst opgeleiden betreft. Deze reactie van het Kabinet geeft tevens aan dat


31

naar zijn visie afspraken in collectieve arbeidsovereenkomsten het meest aangewezen forum zijn voor het oplossen van vraagstukken rond scholing; voor het maken van scholingsafspraken en het overeenkomen van rechten en plichten. Scholing van werkenden moet immers uitein– delijk worden gerealiseerd en derhalve worden gedragen door de betrok– kenen in de bedrijven en andere arbeidsorganisaties. Een - soms langzame - opbouw van onderop zal tot resultaten leiden die het langst zullen beklijven.

Stimuleren In het begrip stimuleren wordt een tweeslag onderkend. Naast het stimuleren in directe zin (bijvoorbeeld via subsidies) wordt een stimuleren in indirecte zin onderscheiden: het stimuleren via het aanzwengelen van de discussie of via de weg van het experiment of voorbeeldproject. Stimuleren in directe zin. Een bedrijfsleven dat, mede op basis van de doorgegeven informatie en inzichten, doordrongen is van de noodzaak tot scholing van werkenden moet dit besef kunnen omzetten in effectieve scholingsplannen en in concrete scholingsactiviteiten. Dit betekent: - het verkrijgen van inzicht in relevante economische en technolo– gische ontwikkelingen in de branche of sector; - het hieruit afleiden van de scholingsbehoefte in bedrijf/branche of sector; - het vervolgens ontwikkelen van scholingsplannen en cursussen; - het verkrijgen van inzicht in de kwantiteit en kwaliteit van het cursus– aanbod; - het op basis hiervan selecteren van het juiste aanbod. Efficiency– en schaalvoordelen pleiten zoals reeds eerder is gesteld voor een aanpak op het bovenindividuele niveau. Branches, bedrijfstakken of het regionale niveau zijn het aangewezen niveau voor het stimuleren van achterblijvende categorieën bedrijven. De stimuleringsmaatregelen van EZ en het CBA, de SSWB en de BBS grijpen ook aan via deze intermediaire kaders. Deze intermediaire kaders dient men echter breder te zien. Naast de eigen branche zal de MKB-ondernemer ook vaak bij professionele adviseurs te rade gaan. Hierbij hoeft niet direct of alleen gedacht te worden aan profit of non-profit consultants. Heel belangrijke intermediairs zijn vaak de accountant, de leverancier van nieuwe apparatuur, de belastingadviseur of de boekhouder. Het ligt daarom in de bedoeling om bij het stimuleren van het individuele bedrijf juist ook deze intermediairs te benaderen, toe te rusten en in te schakelen. Bij het gestelde rond de voorlichtingscam– pagne is dit reeds ter sprake gekomen. Het Kabinet acht het ten slotte in principe mede een overheidsverant– woordelijkheid om voor werkenden en werklozen tot 27 jaar, te voorzien in minimaal vereiste start– en doorstroomkwalificaties. In de al genoemde reactie op het advies van de Commissie-Rauwenhoff zijn voornemens gepresenteerd om hierbij, in overleg met bedrijfstakken en bedrijven die daartoe medeverantwoordelijkheid wensen te nemen, tot een gebundelde aanpak te komen. Hiertoe zal worden bezien of, en op welke wijze, met ondernemingen en bedrijfstakken projecten ontwikkeld kunnen worden waarmee ervaringen worden opgedaan die in bredere zin voor het bedrijfsleven betekenis hebben. Goed geëvalueerde pilot projecten, die wellicht ook bijdragen aan effectieve CAO afspraken kunnen daarin een centrale rol spelen. Een plan van aanpak kan op dit punt tegemoet worden gezien. Bedrijfstakken zal ook worden verzocht om in het kader


32

van de SSWB aandacht te besteden aan de minimale doorstroomkwalifi– catie van werkenden. Stimuleren in indirecte zin. Stimuleren vindt niet alleen plaats door middel van subsidies, maar ook door onderwerpen voor discussie aan te dragen. De door de Commissie-Rauwenhoff geïntroduceerde startkwalifi– catie is hiervan een goed voorbeeld. De hiervóór vermelde voorlichtings– campagne zal andere voorbeelden kunnen verschaffen. Een reeks congressen, waarop steeds een discussiepunt aan de orde zal worden gesteld, kan bijvoorbeeld een centraal onderdeel van deze campagne vormen. Ook experimenten zijn daarbij belangrijk. Daarbij zal in beginsel worden samengewerkt met andere organisaties, zoals bedrijfstaksgewijze scholingsfondsen. In het voorgaande is een aantal voorbeeldprojecten al aangestipt. Tot slot kan een zekere stimulans uitgaan van het beter op elkaar afstemmen van overheidsactiviteiten. Een gezamenlijk onderzoekspro– gramma en afstemming van bestaande stimuleringsregelingen zijn al genoemd. Ook afstemming van diverse beleidsactiviteiten in de regio is het overwegen waard. Koppeling van scholingsstimulansen met andere op het MKB gerichte ondersteuningsactiviteiten op het regionale niveau kan zorgdragen voor incorporering van scholing in het ondernemings– beleid. Uiteindelijk resultaat is een Human Resources beleid op regionaal niveau. Ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk kunnen hierbij behulpzaam zijn.

Rechten en plichten Informeren, signaleren, stimuleren en het anderszins scheppen van voorwaarden tot scholing is nog geen garantie tot grotere scholingsin– vesteringen door de individuele ondernemer. Ook is het de vraag of maatregelen op deze terreinen de in de analyse geconstateerde oneven– wichtigheden in scholingsinspanningen zullen opheffen. Mocht dat onverhoopt niet het geval zijn, dan rijst de vraag of met een intensievere wijze van overheidsinterventie, via het formuleren van rechten en/of het opleggen van plichten, de beoogde doelstellingen met betrekking tot scholing van werkenden kunnen worden gerealiseerd. In juni 1989 werd door de P.v.d.A. Tweede Kamerfractie in een Voorontwerp voor een wet betreffende het recht van de werknemers op verlof wegens scholing gepresenteerd, dat een belangrijke bijdrage heeft gevormd aan de recente discussies over scholing van werkenden39. Het Kabinet acht dit voorontwerp zo relevant dat enige afzonderlijke aandacht gerechtvaardigd is.

39

Zie voor een kernachtige weergave, F. Leynse, Overheid en beroepsgerichte scholing, Tijdschrift voor Politieke Economie. 12 nr. 3, 1990.

Kern van het voorontwerp is het recht op afwezigheid uit de arbeid met doorbetaling van het loon. In het voorstel is cao-partijen de mogelijkheid gegeven het loon tijdens scholingsverlof terug te brengen tot 3/4 van het gebruikelijke: dit houdt de mogelijkheid in van een eigen bijdrage van de werknemers. De werkgever dient niet alleen het loon door te betalen, maar draagt ook de feitelijke scholingskosten. Er zijn bepalingen opgenomen die ervoor zorgen dat overleg plaatsvindt over het moment waarop de werknemer het verlof opneemt en het begrip scholing is omschreven. Naast het recht op verlof omvat het voorontwerp een regeling terzake van de bekostiging. Per CAO of in ander overleg kan per bedrijfstak (of bedrijf) een opleidingsfonds worden opgericht. Het staat de partijen vrij te bepalen in welke mate dat fonds bijdraagt in de door de werkgever gemaakte kosten, en hoe het fonds aan middelen komt (bijvoorbeeld heffing op de loonsom of een structurele reservering uit de loonruimte).


33

Wel legt het wetsvoorstel vast dat de overheid 3/8 deel van de door een fonds aan werkgevers verleende bijdragen vergoedt. Aan de overheidsbij– drage is een maximum per scholingsdag gesteld, wat de kosten voor de overheid inperkt. De totale kosten zouden uiteindelijk oplopen tot 12 miljard, overeen– komend met bijna 5% van de loonsom. Deze bedragen zijn overigens afhankelijk van de mate waarin verlofgangers worden vervangen, en ook huidige scholingskosten kunnen onder de wet worden gebracht. In het voorontwerp worden doelstellingen genoemd die verder gaan dan wat er geregeld is. Voordeel van een dergelijke minimale regelgeving is dat beter ingespeeld zou kunnen worden op verschillen tussen bedrijfs– takken en regio's. In het voorstel wordt een stevig beroep op inzet uit de loonruimte gedaan, omdat de P.v.d.A. ervan uitgaat dat de vakbeweging bereid is een aanzienlijk bedrag daaruit voor scholingsverlof te reserveren Ook de overheid zou aanzienlijke bedragen moeten bijdragen Naast de huidige ongelijke deelname van scholing van werkenden, is voor de P.v.d.A. een belangrijk argument dat de intensivering van scholing voor werkzoekenden betrekkelijk geïsoleerd plaatsvindt ten opzichte van die van werkenden. Door bijscholmg van werkenden, juist ook op de laagste niveaus, zou een doorstromingseffect kunnen ontstaan, waarvan de werkzoekenden kunnen profiteren. Door de inzet van de P.v.d.A.-fractie is het onderwerp scholing van werkenden weer nadrukkelijk op de politieke agenda gezet. Het Kabinet kan zich achter de geschetste regiefunctie van overleg op bedrijfstak– niveau scharen. Dit irnpliceert dat inzet van de loonruimte voor scholmg erg zinvol kan zijn. Voor subsidiëring daarvan lijkt echter - zeker in een afweging tegenover andere prioriteiten van het Kabinetsbeleid - geen ruimte te bestaan. Ook voor een vorm van wetgeving bestaat op dit moment onvoldoende aanleiding. Dat neemt niet weg dat de overheid wel degelijk een rol heeft inzake scholing van werkenden. Het is daarom vanzelfsprekend dat de overheid de inspanningen op het terrein van scholing van werkenden zal pogen te versterken. Afhankelijk van de situatie, en de analyse die daarvan in overleg met sociale partners gemaakt kan worden, kan worden gezocht naar een instrumentarium dat een adequaat antwoord op de uitdagingen op dit terrein geeft. Daarbij is ook het instrument van wetgeving niet bij voorbaat uitgesloten. Conclusies Het Kabinet is de mening toegedaan dat onevenwichtigheden en achterstanden op het terrein van scholing van werkenden in de eerste plaats om een vergroting van de informatiestroom vragen. Hiervoor kan terecht een beroep worden gedaan op de overheid. De opheffing van de onevenwichtigheden en achterstanden in de scholingsinspanningen dient in eerste instantie plaats te vinden in collec– tieve onderhandelingen tussen sociale partners. Het beleid voor scholing van werkenden dient wat dit betreft van onderop, dat wil zeggen op het decentrale vlak, te worden opgebouwd. De overheid heeft hierbij ook een eigen verantwoordelijkheid (nog afgezien van de rol als werkgever). Waar dat nodig wordt geacht, zal aangedrongen worden op een aanpak van problemen en knelpunten. De eerder gemelde opvattingen omtrent de doorstroomkwalificatie voor werkenden zijn een voorbeeld van een aanpak die zowel informerende als stimulerende elementen bevat. Slechts daar waar sprake is van duidelijke belemmeringen kan een zekere ondersteuning worden overwogen.


34

Het thema scholing van werkenden is mede door de inspanningen van de Tweede Kamerfractie van de P.v.d.A. weer op de politieke agenda gezet. Het Kabinet zal zich ervoor inspannen dat het daar op blijft. De Kamer kan een regelmatige rapportage van de ontwikkeling van scholing van werkenden en beleidsacties op dit punt, al of niet via reguliere publi– caties zoals de jaarlijks verschijnende Rapportage Arbeidsmarkt, tegemoet zien. Ook de Nota Volwasseneneducatie zal in dat verband een rol vervullen. SAMENVATTING De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Tweede Kamer toegezegd een notitie uit te brengen over scholing van werkenden. Met deze notitie is die belofte ingelost. Voor het Kabinet gaat het hierbij om een belangrijke probleinatiek, die hoog op de politieke agenda dient te staan. Hoofdlijnen Door deze notitie lopen drie hoofdlijnen. - De eerste is samen te vatten in de stelling dat scholing in dit verband, al of niet in geformaliseerde vorm, door cursussen of op de arbeidsplaats zelf, geen doel op zich is. Het is een middel, een instrument om andere doeleinden te bereiken: duurzame economische groei, verwerven van een arbeidsplaats of verbeteren van arbeidsmarkt– positie, inkomensvooruitgang. - Een tweede lijn is de analyse van scholingsactiviteiten en conclusies die daaruit getrokken kunnen worden. Empirisch is waar te nemen dat er zeer grote verschillen zijn in scholingsactiviteiten, tussen landen, bedrijfs– takken, arbeidsorganisaties en individuen. Ten dele zijn deze verschillen verklaarbaar: de omstandigheden zijn overal anders, en de ene functie verandert sneller dan de andere. Maar anderdeels is scholing een inves– tering in menselijk kapitaal, waarvan het «rendement» soms hoger kan zijn dan nu het geval is. Voorzover de verschillen in deelname uit hoofde van omstandigheden niet goed zijn te verklaren of rechtvaardigen, zijn deze niet bevorderlijk voor een duurzame sociaal-economische groei. Tekorten op de arbeidsmarkt steken al de kop op en zullen - in het licht van de demografische ontwikkeling en het afwijkend kwalificatieprofiel van vacatures en werkzoekenden - zonder nader beleid eerder groter dan kleiner worden. Mensen die willen en kunnen werken blijven aan de kant staan. Ook ongewenste verhoging van loonkosten zal dan het gevolg zijn. Verder is er sprake van negatieve «externe effecten», zoals een grotere uitstroom van werkenden in werkloosheid en arbeidsongeschiktheid dan strikt noodzakelijk is. Onvoldoende kwalificaties zijn dan vaak een belangrijke oorzaak. In dat verband wordt ook wel gesproken van een «scholingsmarkt», waarbij het niet vanzelfsprekend is dat deze zonder meer tot optimale resultaten leidt: er is sprake van marktimperfecties van allerlei aard, en het is bij uitstek een terrein waarop zich externe effecten voordoen. Deze marktimperfecties leiden ertoe dat, bijvoorbeeld door een ondoorzichtige markt of door onbekendheid met produktiviteitsef– fecten van scholing, er sprake zou kunnen zijn van onderinvesteringen. - Een derde lijn is de aandacht voor verantwoordelijkheden. Het «werkzame traject» van een levenlang werken en leren kan alleen met inzet van alle betrokkenen worden afgelegd, maar de verantwoordelijk– heden zijn niet op elk moment dezelfde. Vanwege een algemeen belang van duurzame economische ontwikkelingen dienen alle betrokkenen individuen, arbeidsorganisaties, de overheid - zich in te zetten voor


35

optimale scholingsinspanningen. In beginsel is scholing van werkenden een verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven: niet alleen van werkgevers en hun organisaties maar ook van individuen en werknemers– organisaties. De overheid gaat er daarbij vanuit dat werkgevers, werknemers en hun organisaties hun verantwoordelijkheid terzake ook werkelijk nernen Er zijn aanwijzingen dat er sprake is van een toege– nornen aandacht voor scholing; van belang is dat ook een voldoende evenwichtige deelneming die recht doet aan de vereisten van de arbeids– markt op langere termijn wordt gerealiseerd. Vanuit een algemeen belang, en vanuit het inzicht dat de «markt» hier niet vanzelfsprekend optimaal functioneert, heeft de overheid een aanvullende en voorwaar– denscheppende rol, naast de verantwoordelijkheid die zij heeft voor initieel onderwijs. Werkgevers–, werknemersorganisaties en de overheid komen elkaar ten slotte tegen in het Centraal Bestuur voor de Arbeids– voorziening, waarin ook de aansluiting tussen enerzijds beleid gericht op werkzoekenden, en anderzijds datgene wat in het bedrijfsleven voor scholing van werkenden is overeengekomen, aan de orde is. Conclusies Al met al is er zo reden, niet alleen voor een bezinning op de overheidsverantwoordelijkheden, maar ook op de manier waarop deze het meest effectief vorm kunnen krijgen. Dat heeft tot de volgende conclusies geleid. - Nederland zal haar competitiviteit in toenemende mate moeten putten uit de produktiefactor menselijk kapitaal. De omvang van scholing van werkenden als zodanig lijkt daarbij momenteel niet het grootste probleem. Voorzover cijfers op dit punt betrouwbaar zijn wijzen deze weliswaar op een wat lagere omvang van de uitgaven in Nederland, maar juist vanwege die onbetrouwbaarheid is het verschil te gering om er vergaande uitspraken op te baseren. Ook lijkt er nog steeds van een sterke toeneming sprake te zijn. Sommige theoretische argumenten die in de discussie over marktimperfecties aan de orde zijn, zijn voor andere landen ook meer relevant dan voor het onze. - Niet uitgesloten is dat er een tekort aan scholing is c.q. zou kunnen ontstaan, juist ook in het licht van technologische veranderingen, ontgroening van de beroepsbevolking en te verwachten kraptes op de arbeidsmarkt. Tijdige scholing kan in dat verband één van de middelen zijn om werkloosheid te voorkomen en instroom in WAO of VUT terug te dringen in sectoren waar dat gewenst is c.q. zou kunnen zijn. - De primaire verantwoordelijkheid voor scholing van werkenden ligt bij werkgevers, werknemers en hun organisaties. Concreet vindt het scholingsbeleid op bedrijfsniveau plaats; daarnaast is van belang dat op bedrijfstakniveau of anderszins in het arbeidsvoorwaardenoverleg adequate afspraken worden gemaakt. - Aanvullend daarop zijn er voldoende redenen voor een enigszins systematische betrokkenheid van de overheid bij scholing van werkenden. Niet door voorwaarden te stellen, omvangrijke subsidies te verschaffen of concrete doelstellingen op te leggen. Wel door voort– durend in gesprek te zijn met de naast betrokkenen en gezamenlijk te zoeken naar manieren om het effect van scholing en kwalificatie op de arbeidsplaats verder te vergroten. Ten opzichte van de activiteiten van anderen, hoeft de overheidsrol echter in beginsel slechts bescheiden te zijn. - Het inzicht, en dat is het vijfde punt, dat scholing van werkenden in de eerste plaats een investering in menselijk kapitaal is, heeft de richting bepaald waarin de overheid haar betrokkenheid op het terrein van scholing van werkenden - aanvullend op de rol van anderen, en in bescheiden mate - wil vormgeven. Informeren, signaleren, onderzoeken.


36

stimuleren en samenwerken zijn daarbij trefwoorden. Informeren over feitelijk aanbod en vraag, zodat de markt doorzichtiger wordt. De markt dient goed te functioneren en overheidsbetrokkenheid dient vooral gericht te zijn op het scheppen van randvoorwaarden daartoe. Een gebundeld onderzoeksprogram van de betrokken departementen zodat, in overleg met andere betrokkenen, het rendement van de inspanningen groter is. Stimuleren van die bedrijfstakken waar nog geen begin van een «scholingsinfrastructuur» is, zodat de vraag niet helder geformuleerd kan worden, en van scholing van jongvolwassen werkenden die geen start– of doorstroomkwalificatie hebben verworven. Samenwerking van de meest betrokken departementen. En een pleidooi voor samenwerking op regionaal niveau van de organisaties die zich meer met technologie en innovatie, en degene die zich met de arbeidsmarkt bezighouden. Erkend zij dat de scholing van werkenden in wezen conjunctuurge– voelig is. De ervaringen uit het begin van de jaren tachtig spreken boekdelen. Sindsdien is de institutionele structuur sterk verbeterd, en bedrijfstakken hebben gezamenlijke voorzieningen gecreëerd. Dat niet alleen individuele bedrijven hierin een verantwoordelijkheid voelen, maar ook bedrijfstaks–, werkgevers– en werknemersorganisaties is daarbij relevant. Het Kabinet ziet dan ook geen reden wat dat betreft nieuwe instituties te creëren. Er is echter geen reden voor zelfgenoegzaamheid. Eén op de twee arbeidsorganisaties, en dan is van de zeer kleine afgezien, heeft geen scholingsactiviteit. De meerderheid van de werknemers volgt op jaarbasis geen scholing. Zeker in de toekomst zal dat voor deze bedrijven bepaald geen sterk punt zijn. In één op de drie CAO's zijn nog geen algemene scholingsafspraken gemaakt. Ouderen, etnische minderheden en laag opgeleiden nemen relatief weinig deel. Daarom is het relevant dat de voortgang op dit terrein goed wordt «gemonitored», zodat een eventuele terugval in de groei of problemen die anderszins optreden, tijdig worden geconstateerd en met relevante organisaties kunnen worden besproken. Tegen bovenstaande achtergrond past een opstelling van het Kabinet die uitgaat van activiteiten en betrokkenheid van werkgevers, werknemers en hun organisaties. Een beleidsprogramma van informeren, signaleren en stimuleren vanuit de overheid past daarbij. Indien onver– hoopt zou blijken dat er zeer grote knelpunten zouden ontstaan, dat verantwoordelijkheden niet worden genomen en onevenwichtigheden in deelname steeds duidelijker naar voren komen zal de overheid niet schromen de primair betrokkenen op hun verantwoordelijkheid aan te spreken. In overleg zal dan worden geanalyseerd welke de reden is van dergelijke knelpunten en onevenwichtigheden. Afhankelijk van deze analyse wordt dan bezien welk instrumentarium adequaat op deze eventuele problemen van toepassing zal zijn. Met het verschijnen van deze notitie is het thema dus niet van de politieke agenda afgevoerd. Daarnaast zal het Kabinet in 1991 een nota uitbrengen over de toekomst van de Volwasseneneducatie. Hierbij zal worden ingegaan op de volwasseneneducatie in de brede zin van het woord, inclusief de relatie tussen initieel en post-initieel onderwijs.


37

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents