Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 1983-1984
2
Rijksbegroting voor het jaar 1984
18100 Hoofdstuk VII Departement van Binnenlandse Zaken (Financiën binnenlands bestuur)
18100D Gemeentefonds
18100 E Provinciefonds
Nr.^f
'< D
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 24 april 1984 Bijgaand zend ik u, naar aanleiding van de motie Hermans, Van der Heijden en Hummel (Tweede Kamer, 18 100 VII, D en E, nr. 24) over kosten van riolering, mede namens de staatssecretaris van Financiën, een nota over de problematiek van de verfijning rioleringen in relatie tot de gemeentelijke kosten van riolering. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, M. J. J. van Amelsvoort
Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 100 hoofdstuk VII, D en E, nr. 4t; 1
Notitie van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mede namens de staatssecretaris van Financiën Aan de Voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer van de Staten-Generaal over de: Verfijning rioleringen in relatie tot de gemeentelijke kosten van riolering 1. Inleiding Tijdens de behandeling van de ontwerp-begroting van het Gemeentefonds voor het jaar 1984 in de Tweede Kamer zijn enige vragen gesteld over de vaststelling van de ten laste van de gemeente blijvende kosten van riolering. Voorts is een motie ter zake voorgesteld door de leden Hermans, Van der Heijden en Hummel en door de Tweede Kamer aanvaard (18100-VII, D en E, nr. 24). In deze motie spreekt de Kamer als haar mening uit, dat de verfijning rioleringen niet betrokken dient te worden bij de vaststelling van de netto-kosten van riolering. In het onderstaande geef ik, mede namens de staatssecretaris van Financiën, een uiteenzetting van de plaats en het karakter van de verfijning riolering in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds en ga ik nader in op het in het verleden gevoerde en het voor de toekomst voorgenomen beleid ter zake van de gemeentelijke kosten van riolering. Ik geeft daarin aan waarom de regering geen uitvoering zal geven aan voornoemde motie. 2. De verfijning rioleringen De oorspronkelijke verfijning rioleringen is ingesteld bij Besluit van 2 december 1966, Stb. 547. Dit Besluit is enige jaren geleden vervangen door het Besluit verfijning algemene uitkering rioleringen 1983 van 29 oktober 1981, Stb. 668. Met ingang van uitkeringsjaar 1984 zal de verfijning deel uitmaken van het Besluit verfijningen algemene uitkering 1984 (zie 17719, nr. 4, blz. 11-42). De bestaansgrond De motivering van de verfijningsregeling is steeds ongewijzigd gebleven. In het besluit van 1966 wordt de instelling van de verfijning als volgt toegelicht: «De ervaring leert, dat de eerste aanleg van een riolering ten behoeve van reeds bestaande woningen en andere gebouwen, vooral voor de kleine en middelgrote gemeenten, welke na de Tweede Wereldoorlog tot een dergelijke aanleg zijn overgegaan of nog zullen overgaan, zodanig hoge uitgaven meebrengt, dat in deze gevallen bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, der Financiële-Verhoudingswet 1960, aanwezig moeten worden geacht. Een verfijning van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds op de voet van het evengenoemde artikel 10, tweede lid, zou de lasten voor de hiervoor bedoelde gemeenten, voortvloeiende uit de genoemde uitgaven, kunnen mitigeren. Voor een dergelijke verfijning moet dan wel zijn voldaan aan de voorwaarde, dat rioleringen in pas ontsloten wijken en in het algemeen rioleringen, waarvan de kosten van aanleg in de grondkosten of op andere wijze kunnen worden afgewenteld, buiten de regeling blijven.» De verfijning rioleringen richt zich uitdrukkelijk op de kosten van de eerste aanleg van een riolering ten behoeve van reeds bestaande woningen en andere gebouwen. De verfijning beoogt geen tegemoetkoming te geven voor vervanging van reeds bestaande rioleringen. Zij gaat ervan uit dat de kosten van de aldus gefinancierde werken niet worden afgewenteld.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18100 hoofdstuk VII, D en E, nr. 4f' 2
De werking Zonder in te gaan op alle bepalingen en voorwaarden van het besluit rioleringen kan in globale termen de werking aldus worden toegelicht. Voor iedere aansluiting op de riolering die aan de voorwaarden voldoet kan de gemeente gedurende 25 jaar jaarlijks een vast bedrag uit de algemene uitkering van het Gemeentefonds ontvangen. De hoogte van dit vaste bedrag, dat bestaat uit het produkt van een basisbedrag en twee indexcijfers, fluctueert met de rentestand en de bouwkosten. Het wordt jaarlijks volgens een vaste formule vastgesteld. Indien een aansluiting gehonoreerd wordt geldt het vaste bedrag van het jaar van aansluiting voor de gehele periode van 25 jaar. Voor het jaar 1984 is het jaarlijks bedrag vastgesteld op circa f1000. Met ingang van uitkeringsjaar 1976 is het basisbedrag voor aansluitingen die tot stand gekomen zijn in of na 1975 verdubbeld. Deze verdubbeling werd destijds als volgt gemotiveerd: «Het is aannemelijk dat de categorie rioolaansluitingen, die slechts mede met behulp van de opbrengst van de huidige verfijning tot stand kunnen worden gebracht, langzamerhand uitgeput raakt. Ten einde in het belang van de milieuhygiëne de gemeenten in staat te stellen voort te gaan met het aanleggen van rioleringen, zal voor de aansluitingen, welke in 1975 of latere jaren tot stand komen, de opbrengst van de verfijning worden verdubbeld. Deze verdubbeling van de uitkering, welke mogelijk is gemaakt doordat in het kader van conjunctuur-stimulerende maatregelen extra bedragen voor uitkering via het Gemeentefonds ter beschikking zijn gesteld, zal naar verwachting een gunstig effect hebben op de werkgelegenheid.» De uitgaven Voor elk van de uitkeringsjaren 1983 en 1984 wordt een aantal van 15000 nieuwe aansluitingen geraamd. De met de verfijning gemoeide uitkeringsbedragen worden begroot op f218,2 min. respectievelijk f 232,6 min. De daarmee samenhangende mutaties in de uitgaven ten opzichte van het voorafgaande jaar op 8,6% voor 1983 en 6,6% voor 1984. Het karakter Uit de voorgaande beschrijving blijkt dat de verfijning rioleringen om verschillende redenen een bijzondere positie inneemt binnen de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Omdat de verfijningsuitkering deel uitmaakt van de algemene uitkering, is de ontvangende gemeente vrij in de besteding van de uit dien hoofde verkregen gelden. Niettemin ontvangt de gemeente deze gelden pas nadat zij een of meer aansluitingen op de riolering tot stand gebracht heeft. Met andere woorden, het betreft hier een object-gebonden verfijning. Van belang daarbij is overigens dat geen enkele verfijning in de uitkering van het Gemeentefonds beoogt een volledige kostendekking te geven voor uitgavenverhogende factoren. Verfijningen beogen slechts een verbijzondering te bieden van de algemene uitkering in verband met gemeenschappelijke bijzondere kenmerken of eigenschappen. Dit neemt niet weg dat in bepaalde omstandigheden de uitkering aan een gemeente uit een verfijning kan uitstijgen boven de gemeentelijke kosten waarin de verfijning beoogt een tegemoetkoming te verlenen. Juist bij de verfijning rioleringen blijkt zich laatstgenoemde effect in de praktijk nu en dan voor te doen. 3. De gemeentelijke kosten van riolering Het is duidelijk dat een goede toerekening van baten en lasten van gemeentelijke activiteiten van belang is voor de bepaling van het door de gemeente te voeren beleid. Wanneer het gaat om de kosten van riolering is
Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18100 hoofdstuk VII, D en E, nr. 4t~ 3
tevens een voor alle gemeenten min of meer gelijke kostentoerekening van belang in verband met de mogelijkheid voor gemeenten tot het opleggen van rioolheffingen. Dit met het oog op de rechtsbescherming van de burgers. Ook voor de toepassing van artikel 12 van de Financiële-Verhoudingswet is het noodzakelijk te beschikken over een uniforme berekening van de gemeentelijke kosten van riolering, omdat een der belastingnormen bij de toepassing van dit artikel uitgaat van de kosten van de riolering. Zoals bekend wordt sinds geruime tijd bij de toetsing van het redelijk peil van de eigen inkomsten van gemeenten, die een verzoek om een aanvullende bijdrage doen, gebruik gemaakt van drie normen. Met betreft normen voor de rioolrechten, de reinigingsheffingen en de onroerend-goedbelastingen. Jaarlijks wordt in de zogenaamde juni-circulaire aan gemeenten uiteengezet welke concrete inhoud voor het komende jaar zal worden gegeven aan deze normen. Met betrekking tot de netto-kosten van riolering wordt gespecificeerd aangegeven met welke kostenfactoren1 gerekend dient te worden. Tevens wordt de laatste jaren een minimumdekkingspercentage aangegeven voor de kosten van riolering. Voor 1983 geldt een percentage van 85, voor 1984 van 90. Het beleid tot het begrotingsjaar 1984 Voor de begrotingsjaren tot 1984 werd jaarlijks in de juni-circulaire aangegeven dat in het kader van de toetsing van het redelijk peil van de eigen inkomsten de opbrengst uit hoofde van de verfijningsregeling rioleringen, als zijnde een algemeen dekkingsmiddel, bij de bepaling van de kosten van riolering buiten beschouwing zou worden gelaten. Deze beleidslijn had als zodanig alleen betrekking op gemeenten die een verzoek om een aanvullende bijdrage zouden indienen. Niettemin had dit beleid evenzeer consequenties voor vele andere gemeenten. De noodzaak tot het voeren van een consistent beleid leidde er toe dat bij de beoordeling van gemeentelijke rioolrechtverordeningen de verfijningsopbrengst buiten beschouwing werd gelaten. Bij de beoordeling of een verordening niet in strijd is met het beginsel van matige winst is de hoogte van de kosten van riolering immers van belang. Overigens houdt een aantal gemeenten wel rekening met de verfijning rioleringen bij de bepaling van de netto-kosten waarvoor het rioolrecht wordt geheven. In toenemende mate is de laatste jaren evenwel het gevoelen ontstaan dat het hiervoor geschetste beleid - dat gebaseerd was op het uitgangspunt dat de opbrengst van de verfijning rioleringen beschouwd moet worden als algemeen dekkingsmiddel - niet in alle opzichten bevredigend was. Het leidde tot fricties op de volgende beleidsterreinen. a. fiscaal-juridisch beleid; b. intensivering van de profijtgedachte. c. artikel 12-beleid;
1 Deze factoren zijn: de ten laste van de gemeente komende kapitaallasten van aanleg en vervanging (c.q. vernieuwing) van de riolering in straten en wegen, enzovoort met bijkomende voorzieningen (zoals rioolgemalen, bergingsriolen en vijvers, overstorten, eventuele persleidingen, enz.), alsmede alle (netto)kosten van onderhoud en schoonhouden van het rioolstelsel (dus alle exploitatiekosten van de riolering).
Ad a (fiscaal-juridisch beleid) Fiscaal-juridisch gezien maken de rioolheffingen onderdeel uit van de retributies. Gemeentelijke retributies dienen ter vergoeding van ten laste van de gemeente komende kosten. Gezien de omstandigheden dat de uitkeringen uit hoofde van de verfijning rioleringen in materiële zin een specifiek object-gebonden karakter hebben kan mijns inziens dan niet meer gesproken worden van ten laste van de gemeente blijvende kosten, voor zover deze kosten kunnen en in de praktijk ook (deels) zullen worden opgevangen door een opbrengst uit hoofde van de verfijningsregeling rioleringen. Ad b (intensivering van de profijtgedachte) Toepassing van de profijtgedachte beoogt een goede allocatie van voorzieningen te bevorderen door het kostenbesef te vergroten. Uit deze
Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 100 hoofdstuk VII, D en E, nr. 4 t
4
gedachtengang zou volgen dat, naast de gemeentelijke kosten, ook de kosten die door anderen 2 worden gedragen tot uitdrukking te laten komen in de prijs die de burger gevraagd wordt voor de aansluiting op de riolering. Dat is echter in strijd met het bijkomende oogmerk van de regeling, de gemeenten er in tegemoet te komen een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit te bereiken zonder de lasten ervan te laten drukken op hun eigen inwoners. Indien de verfijning beschouwd wordt als specifiek dekkingsmiddel ter stimulering van de totstandkoming van bepaalde gemeentelijke voorzieningen, geldt een soortgelijke overweging. Overigens is in het kader van de profijtgedachte nog een complicerende factor aanwezig. De gemeente moet, gezien de jurisprudentie op dit punt, per woonhuis een gelijk bedrag vragen voor alle aansluitingen. Dit betekent dat de profijtheffing voor inwoners met een bestaande aansluiting fors kan stijgen als nieuwe projecten voor eerste aansluiting van bestaande woonhuizen tot uitvoering komen. Dit effect op de prijs voor bestaande aansluitingen treedt uiteraard vooral dan op wanneer de verfijningsopbrengst bij de kostprijsberekening buiten beschouwing wordt gelaten. Het is bovendien uit het oogpunt van profijt te meer bezwaarlijk omdat de kostprijsverhoging voornamelijk, zo niet geheel, veroorzaakt wordt door de kapitaailasten van aanleg van de riolering van de bestaande woonhuizen. Zoals bekend, worden de kosten van aanleg voor nieuwbouwwoningen reeds verhaald via de kavelprijzen. Ad c (artikel 12-beleid) Het artikel 12-beleid is in het voorgaande reeds aan de orde geweest voor wat betreft de toetsing van de eigen inkomsten van gemeenten. Binnen het artikel-12 beleid leidden de bestaande richtlijnen onder bepaalde omstandigheden tot minder bevredigende situaties. Een voorbeeld uit de praktijk moge dit verduidelijken. Een bepaalde gemeente is een aanvullende bijdrage-gemeente en voldoet aan het vereiste dekkingspercentage voor de rioleringskosten, waarbij conform het vóór 1984 gevolgde beleid de kosten van riolering zijn vastgesteld zonder aftrek van de opbrengst uit de verfijning rioleringen. De gemeente stelt een investeringsplan op voor de aanleg van riolering ten behoeve van een complex van bestaande woningen. De gemeente toont aan dat de aansluitingen in aanmerking komen voor de verfijning en dat het project voor de gemeente budgettair neutraal uitwerkt indien in aanmerking worden genomen de opbrengst uit hoofde van de verfijning en de opbrengst van de te heffen rioolrechten voor de nieuwe aansluitingen. In dit geval is er voor de beheerders van het Gemeentefonds geen aanleiding machtiging te weigeren de uitgaven voor het investeringsplan aan de begroting toe te voegen ook al is de opbrengst van de verfijning formeel gezien een algemeen en geen specifiek dekkingsmiddel. Na uitvoering van het project blijkt echter dat het kostendekkingspercentage in een volgende jaar, als eerder vastgesteld, ver onder het voorgeschreven minimumpercentage zakt. De gemeente is dan, om na uitvoering van het project nog in aanmerking te komen voor aanvullende steun, verplicht de rioolheffing met ingang van het eerstvolgende jaar zodanig te verhogen dat het dekkingspercentage, zonder rekening te houden met de verfijningsopbrengst, weer op het minimumniveau komt. Dit leidt ertoe dat de inwoners met een lastenverzwaring worden geconfronteerd en de gemeente meer dekkingsmiddelen ontvangt dan nodig is. Het beleid met ingang van begrotingsjaar 1984 2
Met anderen wordt hier gedoeld op de gezamenlijke gemeenten aan wie de bedragen uit het Gemeentefonds toekomen of op het Rijk dat een deel van de belastingmiddelen voor het Gemeentefonds afzondert.
Uit de beschrijving van de genoemde fricties blijkt dat deze vrijwel alle op te lossen zijn door bij de vaststelling van de gemeentelijke kosten van riolering de opbrengst van de verfijning rioleringen in het vervolg consequent in aftrek te brengen op de bruto-kosten van de riolering.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 100 hoofdstuk VII, D en E, nr. 41 5
De staatssecretaris van Financiën en ik zijn dan ook van mening dat het door ons reeds aangekondigde nieuwe beleid - dat uitgaat van laatstgenoemde wijze van vaststellen van de kosten van riolering - voortzetting verdient. Wel zijn wij van mening dat een soepele overgangsregeling op haar plaats is. Tevens zijn wij bereid niet de gehele opbrengst van de verfijning rioleringen op de bruto-kosten in mindering te brengen als de gemeente kan aantonen dat de verfijningsopbrengst de gemeentelijke kosten van specifiek aan te wijzen projecten heeft overtroffen. In die gevallen zullen deze «meeropbrengsten» buiten de vaststelling van de gemeentelijke kosten kunnen blijven. Het reeds ingezette beleid houdt in dat ik rioolrechtverordeningen niet zal voordragen voor goedkeuring indien de opbrengst van de voorgenomen rioolheffingen de gemeentelijke kosten van de riolering, na aftrek van de verfijningsopbrengst, in enig jaar zal overtreffen met meer dan 25%. Het is mij echter bekend dat dit in een aantal gemeenten het geval is. Er is zelfs een gering aantal gemeenten dat op dit moment rioolrecht heft, doch waar de opbrengst van de verfijning hoger is dan de brutokosten van riolering. Een stringente toepassing van het nieuwe beleid zou voor deze laatste gemeenten inhouden dat door hen ingediende rioolrechtverordeningen niet voor voordracht in aanmerking komen; voor de eerstgenoemde groep geldt dat voordracht pas wordt overwogen nadat de rioolrechten in de verordening voldoende verlaagd zijn. Voorts zou dit beleid inhouden dat rioolrechtverordeningen van deze gemeenten, voor zover niet ingezonden ter Koninklijke goedkeuring, voor vernietiging aan de Kroon zouden worden voorgedragen. Het spreekt vanzelf dat de budgettaire consequenties voor deze groepen van gemeenten aanzienlijk kunnen zijn. In de praktijk zullen zij gedwongen zijn de belastingen dan wel de overige tarieven te verhogen. Uiteraard ligt een verhoging van de onroerend-goedbelastingen in dit geval het meest voor de hand. Gezien de ernst van de overgangsproblematiek heb ik daarom de Kamer reeds toegezegd bij de afschaffing van de bestaande gedragslijn geleidelijkheid te betrachten (zie 18100 hoofdstuk VII, D en E, nr. 9, antwoord 22). Overigens merk ik op dat mij is gebleken dat relatief lage netto-kosten van riolering veelal worden veroorzaakt door onvolledige doorberekening van kosten in de begroting naar de post rioleringen. Een verbetering in de kostentoerekening zal in deze gevallen het ontstaan van overgangsproblemen in belangrijke mate kunnen voorkomen. Het beleid gedurende de overgangsperiode stel ik mij als volgt voor. Met ingang van 1 januari 1985 zullen van alle gemeenten, die voor dat jaar een aanvraag doen voor een aanvullende bijdrage uit het Gemeentefonds ex artikel 12 van de Financiële-Verhoudingswet 1984, de rioolrechtverordeningen volledig in overeenstemming moeten zijn met het hiervoor geschetste nieuwe beleid. Voor de overige gemeenten, waaraan de rioolrechtverordeningen per 1 januari 1984 niet aan het nieuwe beleid voldoen, geldt dat zij vóór 1 januari 1985 zullen moeten aangeven volgens welk schema zij binnen een periode van uiterlijk 3 jaar wel aan de gestelde voorwaarden zullen voldoen. De
overgangsproblematiek
In het algemeen zijn er geen cijfers beschikbaar betreffende de gemeentelijke kosten van riolering in relatie tot de ruimte onder de limiet voor de onroerend-goedbelastingen. Uit een onderzoek naar de situatie bij Groningse gemeenten door de griffie van die provincie blijkt evenwel dat daar alle gemeenten, die de rioolrechten zullen moeten verlagen of moeten afschaffen, voldoende ruimte hebben onder de limieten van de onroerendgoedbelastingen om het verlies aan rioolrechten binnen deze belastingen op te vangen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 100 hoofdstuk VII, D en E, nr. 41 6
Voorts blijkt uit het onderzoek het volgende beeld voor de provincie Groningen per mei 1983. De situatie in de noordelijke provincies kan overigens niet representatief geacht worden voor het landelijke beeld. Aangenomen mag worden, dat landelijk gezien de overgangsproblematiek aanmerkelijk geringer is. aantal gemeenten 50 aantal gemeenten dat geen rioolrechten heft 17
aantal gemeenten dat rioolrechten heft 33
I
/ aantal gemeenten dat, na aftrek van de verfijning, wel kosten heeft m.b.t. riolering
opsplitsi ng naar kostendekkir '9
\
/ zonder aftrek verfijning < 50% 51-100% 100-125% > 125% geen kosten aanwezig
\
\ aantal gemeenten dat, na aftrek van de verfijning, geen kosten heeft m.b.t. riolering
8
9
na aftrek verfijning
17 14 2 0
2 3 5 9
0
14
alle tussen f 9 en f 102 per won i n g ' alle tussen f 70 en f 111 per woning 2
1 Dit betreft het gedeelte van de rioolrechten dat uitstijgt boven 125% van de kosten, berekend als bedrag per woning. 2 Dit is de volledige opbrengst van de rioolrechten, gedeeld door het aantal woningen.
4. Slot In de memorie van toelichting bij de ontwerp-Financiële-Verhoudingswet 1984 (18719, nr. 3, blz. 53) is met betrekking tot de verfijning rioleringen opgemerkt dat «bezien zal moeten worden of deze verfijning, die beoogt de gemeenten op het punt van de eerste aanleg van rioleringen van al in gebruik zijnde gebouwen in een gelijke startpositie te brengen, nog aan deze doelstelling voldoet. Deze verfijning heeft, gelet op de doelstelling, een aflopend karakter». Gelet ook op de dalende ontwikkeling van de algemene uitkering en de nog steeds groeiende omvang van de verfijning rioleringen binnen de algemene uitkering beraden wij ons op de voortzetting van de verfijning. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, M. J. J. van Amelsvoort
Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18 100 hoofdstuk VII, D en E, nr. 4tr 7
