Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1984-1985

Nadere wijziging van de Loodswet 1957 (Stb. 292)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING 1. Algemeen Zoals is vermeld in de memorie van toelichting bij de begroting voor het jaar 1983 van het Departement van Verkeer en Waterstaat zal een volledige herziening van de Loodswet 1957, met als uitgangspunt het advies van de «Commissie tot herziening van de Loodswet 1957» (commissie-Duk), plaatsvinden na de totstandkoming van de Scheepvaartverkeerswet en alsdan daarin worden opgenomen, terwijl enige op kortere termijn aan te brengen wijzigingen nog bij wijzigingswet zullen worden ingevoerd (kamerstukken Tweede Kamer, 1982-1983, 17 600 hoofdstuk XII, nr. 2, hoofdstuk VIII, onder 6.1). Het onderhavige ontwerp strekt er toe deze wijzigingen aan te brengen. Een belangrijke reden om nog vóór een volledige herziening van de Loodswet 1957 wijzigingen daarin aan te brengen is, dat het huidige artikel 4, eerste lid, in strijd is met het bepaalde bij het op 25 maart 1957 te Rome tot stand gekomen Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (Trb. 1957,91) met betrekking tot het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit en met betrekking tot het vrije verkeer, omdat de mogelijkheid tot het toekennen van loodsbrevetten ten onrechte nog is beperkt tot Nederlandse kapiteins en stuurlieden. Daarnaast eist een goede uitvoering van de Richtlijn van de Raad der Europese Gemeenschappen inzake het loodsen van schepen door Noordzeeloodsen op de Noordzee en in het Kanaal (Richtlijn van 21 december 1978, nr. 79/115/EEG, Publicatieblad nr. L 33/32) een wettelijke regeling ter zake. Weliswaar zijn ten aanzien van deze materie door de Ministervan Defensie regelen vastgesteld (Beschikking Noordzeeloodsdienst, besluit van 3 december 1979, nr. 6477/79/154.593, (Stcrt. 1979, 238), doch het is gewenst zulks een formele basis te geven in de daartoe geëigende wet (artikel 4). Voorts is een belangrijke reden voor wijziging van de Loodswet 1957 het invoeren van een zogenaamde (selectief) verscherpte loodsplicht, dat wil zeggen dat op het niet nakomen van de verplichting om gebruik te maken van de diensten van een loods een strafsanctie wordt gesteld (artikel 13, eerste lid, onder b). Op een spoedige invoering van een verscherpte loodsplicht is door verschillende fracties in de Tweede Kamer sterk aangedrongen, met name bij de behandeling van de wet van 2 juli 1980, houdende goedkeuring van de op 29 november 1978 te Brussel tot stand gekomen

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18679, nrs. 1-3

5

Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België inzake het aanleggen van een walradarketen langs de Westerschelde en haar mondingen (Stb. 1980, 428). Daarbij is door de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat aangegeven dat ter zake het advies van de commissie-Duk diende te worden afgewacht (kamerstukken Tweede Kamer, 1979-1980, 15 509, nrs. 7 en 9). Zoals bekend heeft de commissie-Duk met betrekking tot de invoering van de verscherpte loodsplicht geadviseerd om deze, in beginsel voor alle zeeschepen, in te voeren in een nieuwe wettelijke regeling. Tevens achtte de commissie-Duk het noodzakelijk om vooruitlopend op de invoering van een integraal verscherpte loodsplicht in de huidige Loodswet reeds een selectief verscherpte loodsplicht op te nemen, dat wil zeggen een verscherpte loodsplicht voor bepaalde categorieën schepen, met name voor die welke gevaarlijke stoffen vervoeren (vergelijk Eindrapport van de Commissie tot herziening van de Loodswet 1957, par. 3.4). Te dien aanzien is gaarne het advies van de commissie-Duk gevolgd. Daarbij zij aangetekend, dat het invoeren van een integraal verscherpte loodsplicht voor zeeschepen op korte termijn niet gerealiseerd kan worden, omdat zulks tevens een nauwkeurige regeling behoeft ten aanzien van zeeschepen die daarvan zouden kunnen worden vrijgesteld dan wel ontheven, alsmede onderzoek nodig maakt naar de operationele (on)mogelijkheden en gevolgen, zoals ook door de commissie-Duk is aangegeven. Bovendien zal een verscherpte loodsplicht voor de vaart over de Schelde en het Kanaal van Terneuzen eerst effectief kunnen zijn wanneer daarover overeenstemming met België is bereikt. Deze overeenstemming is thans met België wel bereikt voor wat betreft de invoering van een verscherpte loodsplicht voor bepaalde categorieën zeeschepen. Het gaat hier met name om olie-, gas- en chemicaliëntankers als genoemd in de EG-Richtlijn inzake de minimumeisen waaraan bepaalde tankers moeten voldoen bij het in- en uitvaren van de zeehavens van de Gemeenschap (Richtlijn 79/116/EEG; Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, nr. L 33), zij het, evenals voor de ter uitvoering van genoemde richtlijn getroffen regeling met betrekking tot de tanker-controlelijst, zonder tonnage-grens (vergelijk de nota van toelichting bij het koninklijk besluit van 16 juli 1981, Stb. 505), alsmede om bovenmaatse zeeschepen en onmanoeuvreerbare en beperkt manoeuvreerbare zeeschepen. Dit betekent, dat voor alle Nederlandse loodsvaarwateren voorshands een verscherpte loodsplicht slechts kan worden ingevoerd voor de zeeschepen die een verhoogd risico voor de veiligheid van het scheepvaartverkeer en voor het ontstaan van de uit het scheepvaartverkeer voorkomende gevaren met zich (kunnen) meebrengen. Het Reglement ter uitvoering van artikel 9 van het Tractaat van 19 april 1839 en van hoofdstuk II, afdeling 1 en 2, van het Tractaat van 5 november 1842, voor wat betreft het loodswezen en het gemeenschappelijke toezicht (Stb. 1843, 45) (hierna te noemen het Scheldereglement) zal zodanig worden gewijzigd, dat de selectief verscherpte loodsplicht ook voor de vaart naar en van België over de Schelde en het Kanaal van Terneuzen kan gelden. Voorts zijn bij deze wijziging de artikelen 7, 8 en 9 zodanig aangepast, dat in de daarin geregelde onderwerpen op meer adequate wijze kan worden voorzien, terwijl in verband met de handhaving van het nieuwe artikel 13, eerste lid onder b en c, een artikel 13a is ingevoegd. 2. De positie van gemeenten bij het loodsen van zeeschepen/privatisering Zoals eveneens is vermeld in de memorie van toelichting bij de begroting voor het jaar 1983 van het Departement van Verkeer en Waterstaat is door Verkeer en Waterstaat, Binnenlandse Zaken en de gemeente Rotterdam onderzocht of de bevoegdheid van de gemeente om, op grond van het


6

bepaalde in artikel 2, tweede lid, van de Loodswet 1957, zeeschepen in, uit en binnen binnenhavens te doen loodsen in enige vorm van medebewind gerealiseerd kon worden op eenzelfde niveau van veiligheid en economie als bij een integratie van de gemeentelijke havenloodsdienst in de Rijksloodsdienst (vergelijk kamerstukken II, 1982-1983, 17600 hoofdstuk XII, nr. 2, hoofdstuk VIII, onder 6.3.1). Zoals in de brief van de eerste ondergetekende van 9 augustus 1983 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kamerstukken Tweede Kamer, 1982-1983, 17 938, nr. 2) is vermeld heeft de Raad van Ministers de eerste ondergetekende echter inmiddels machtiging verleend om binnen de bestaande overlegstructuur (Bijzondere Commissie en dienstcommissies) overleg te voeren over het volgende beleidsvoornemen: 1. het loodsen van zeeschepen zal als uitvoerende taak van de overheid zo mogelijk met ingang van 1 juli 1985 worden beëindigd en vanaf die datum in geprivatiseerde vorm worden voortgezet; 2. in Rijnmond zal het loodsen van zeeschepen gelijktijdig in een geïntegreerde vorm plaatsvinden, dat wil zeggen dat geen onderscheid meer zal bestaan tussen zee-/rivierloodsen en havenloodsen. Hierover wordt tevens met de gemeente Rotterdam onderhandeld. Zowel het hiervoor bedoelde overleg als de onderhandelingen met de gemeente Rotterdam, alsmede het nodige interdepartementale overleg zijn thans gaande. Met het oog op de voorgenomen datum van ingang wordt er naar gestreefd het geheel aan overleg en onderhandelingen vóór medio 1984 af te ronden. Na die afronding zullen aan de Ministerraad ter zake concrete voorstellen worden gedaan, welke na instemming van de Ministerraad aan de Tweede Kamer ter behandeling zullen worden aangeboden. Indien het beleidsvoornemen wordt uitgevoerd betekent dit onder andere dat in een nieuwe loodswetgeving, welke gericht is op een privaatrechtelijke vorm van het loodsen van zeeschepen, de bevoegdheid van gemeenten om zelfstandig in een loodsdienst te voorzien (vergelijk artikel 2, tweede lid, Loodswet 1957) niet meer zal bestaan. Dat neemt echter niet weg dat zeehavengemeenten bij of krachtens die wetgeving waarborgen zullen krijgen voor de bestuurlijke betrokkenheid bij de nodig geachte overheidsinvloed. De omvang van een en ander zal uiteraard nog nader moeten worden bepaald. Hoewel een en ander zal leiden tot geheel nieuwe loodswetgeving, werd het niet wenselijk geacht de indiening van het onderhavige wetsontwerp op te schorten. Het gaat in dit ontwerp in belangrijke mate om aspecten die, mede op grond van internationale verplichtingen, op korte termijn een wettelijke regeling behoeven (zie hoofdstuk 1). Bedoelde aspecten staan in beginsel niet in rechtstreeks verband met de bovenomschreven problematiek. 3. Artikelsgewijze toelichting Artikel 1 Zoals bekend is het voormalige Directoraat-Generaal van het Rijksloodswezen met ingang van 1 januari 1980 opgeheven en opgegaan in het gelijktijdig ingestelde en onder het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ressorterende, Directoraat-Generaal Scheepvaart" en Maritieme Zaken (Beschikking van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 27 december 1979, Stcrt. 251). Het bepaalde onder a is daarom aangepast. In het kader van het streven om begripsomschrijvingen in de wetgeving zoveel dat mogelijk is gelijk te laten luiden is de definitie van zeeschepen herzien. Te dien aanzien verdient het de voorkeur aan te sluiten bij de in Boek 8 van het Nieuw Burgerlijk Wetboek (NBW, Stb. 1979, 245) ter zake gegeven definities.


7

Voor de begrippen «schepen» en «zeeschepen» kan voor de toepassing van de Loodswet 1957 de omschrijving in de artikelen 8.1.1, eerste lid, en 8.1.2, eerste lid, NBW, alsmede de daarbij gegeven toelichting in beginsel worden onderschreven. In beginsel, omdat voor de bevordering van een veilig en vlot verloop van het scheepvaartverkeer ook schepen die blijkens hun constructie niet uitsluitend of in hoofdzaak voor drijven in zee zijn bestemd maar wel een zeereis ondernemen, loodsplichtig dienen te zijn. Met andere woorden, ook voor schepen die feitelijk worden gebruikt voor de vaart ter zee dient de loodsplicht in beginsel te (blijven) gelden, zij het alleen gedurende de tijd dat zij daar daadwerkelijk voor worden gebruikt. In verband daarmee worden volgens de definitie van zeeschepen, in aanvulling op de omschrijving in artikel 8.1.2, NBW, als zeeschepen ook aangemerkt schepen tijdens het feitelijk gebruik voor de vaart ter zee. Indien de betreffende schepen daadwerkelijk worden gebruikt voor de vaart ter zee is het, mede uit operationeel oogpunt, noodzakelijk dat deze schepen gedurende de vaart over het gehele betreffende loodsvaarwater van een loods zijn voorzien, met andere woorden, ook op het aan het zeetraject aansluitende binnenwater. Daartoe is onder e het begrip «vaart ter zee» zodanig gedefinieerd, dat op grond van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, alsdan voor de betreffende schepen een loodsplicht voor het gehele loodsvaarwater geldt. De hiervoor aangegeven omschrijving in de toelichting bij de artikelen 8.1.1, eerste lid, en 8.1.2, eerste lid, NBW, betekent onder andere, dat ook hier booreilanden en dergelijke als (zee)schip worden aangemerkt, zodat deze, voor wat betreft de toepassing van de Loodswet bij transport over loodsvaarwateren loodsplichtig zijn. In het NBW (artikel 8.1.1, eerste lid) worden in de definitie van «schepen» luchtvaartuigen en luchtkussenvoertuigen uitdrukkelijk uitgesloten. Met betrekking tot de laatstgenoemde categorie is het NBW niet gevolgd. Weliswaar kan de wijze van navigeren met een luchtkussenvoertuig aanmerkelijk afwijken van die van de categorieën schepen die van oudsher loodsplichtig zijn, doch vanwege het feit dat loodsen naast een adviserende ook een informatieve functie hebben, kan hun aanwezigheid op dergelijke voertuigen, in ieder geval wanneer het betreft zeegaande luchtkussenvoertuigen, zijn vereist. In dat licht is de mogelijkheid van het opleggen van loodsplicht voor bedoelde voertuigen open gehouden. Aan de mogelijkheid, als bedoeld in artikel 8.1.2, tweede lid, NBW, om bij algemene maatregel van bestuur schepen al of niet als zeeschip aan te merken bestaat in dit verband geen behoefte, omdat uitbreiding van dat begrip door de gekozen definitie niet noodzakelijk zal zijn, terwijl bepaalde zeeschepen kunnen worden uitgesloten door middel van het Ontheffingsbesluit Loodswet 1957 (Stb. 450) krachtens het bepaalde in artikel 8. Huidig artikel 4 juncto artikel 5, tweede lid Het bestaande artikel 4 kan vervallen. Zoals onder «Algemeen» reeds is aangegeven dient in dit artikel de beperking, dat de «bevoegdheid tot loodsen» (bedoeld is het zogenaamde loodsbrevet) alleen verleend kan worden aan Nederlandse kapiteins en stuurlieden, in ieder geval te vervallen voor onderdanen uit andere lid-staten van de EG. Het wordt echter onjuist geacht om de mogelijkheid tot verkrijging van een loodsbrevet alsdan zonder meer uit te sluiten voor anderen dan onderdanen van een lid-staat van de EG. Het dient in beginsel mogelijk te zijn om onderdanen van een niet lid-staat van de EG eveneens een mogelijkheid te bieden om een loodsbrevet te verkrijgen, indien deze een nautische opleiding hebben genoten die qua inhoud en niveau vergelijkbaar is met een Nederlandse nautische opleiding en ook overigens voldaan kan worden aan de voor de verkrijging van een loodsbrevet te stellen eisen. Dit kan vooral gewenst zijn, indien het gaat om schepen onder de vlag van een land, waar eenzelfde mogelijkheid voor schepen onder Nederlandse vlag bestaat of kan ontstaan.


8

Hoewel zulks zich in de praktijk vermoedelijk tot enkele gevallen zal beperken is het beschikken over de mogelijkheid daartoe wenselijk. Het beschikken over een dergelijke mogelijkheid kan voorts wenselijk zijn voor het geval dat bij voorbeeld stuurlieden die niet uit een lid-staat van de EG afkomstig zijn hun bevoegdheidsdiploma in een lid-staat hebben behaald en dienst doen aan boord van een schip onder de vlag van de lid-staat, dat in aanmerking komt voor het varen met een loodsbrevethouder. Een en ander zal gestalte krijgen in het Loodsbrevettenbesluit, waartoe het koninklijk besluit van 16 juli 1934 (Stb. 378), zoals sedertdien gewijzigd, ingrijpend zal worden herzien. Daarbij zal worden bezien in hoeverre de term «loodsbrevet» zal worden gehandhaafd. Om er geen twijfel over te laten bestaan dat het loodsen op loodsvaarwateren uitsluitend kan worden verricht door de loodsen als bedoeld in artikel 3 is het onjuist om in het geval een kapitein of stuurman aan bepaalde te stellen eisen voldoet, die aanleiding geven om vrijstelling te verlenen van de verplichting van de diensten van een loods gebruik te maken, te spreken over het verlenen van een «bevoegdheid tot loodsen». Ten opzichte van het uitdrukkelijk bepaalde in artikel 3 is dit op zijn minst verwarrend. Het gaat er immers om, dat een kapitein van een zeeschip, op grond van het feit dat hij of een aan boord van het zeeschip in dienst zijnde stuurman heeft voldaan aan bepaalde te stellen eisen, de verplichting tot het gebruik maken van de diensten van een loods niet hoeft na te komen. Het is dan ook voldoende en duidelijker om alleen dit te bepalen, mede in relatie tot de anders wel geldende verplichting. Daartoe is de afzonderlijke bevoegdheidsverlening als voorzien in artikel 4 vervallen en is de basis voor de aan kapiteins en stuurlieden te stellen eisen, waarvan het voldoen daaraan als voorwaarde geldt voor vrijstelling van de verplichting om van de diensten van een loods gebruik te maken, opgenomen in artikel 5, tweede lid. Artikel 4 Opgrond van het bepaalde in artikel 1, eerste lid, van Richtlijn 79/115/EEG, dienen de lid-staten, die een kuststaat van de Noordzee of het Kanaal zijn, zoveel mogelijk te waarborgen, dat schepen, die voor het loodsen op de Noordzee en in het Kanaal een beroep doen op de diensten van een Noordzeeloods, kunnen beschikken over in voldoende mate gekwalificeerde Noordzeeloodsen, die houder zijn van een door een bevoegde autoriteit van een lid-staat afgegeven certificaat, waaruit hun bekwaamheid daartoe blijkt. Het voorgestelde artikel 4 geeft uitvoering aan dit artikel van genoemde Richtlijn. Noordzeeloodsen zijn particulieren al dan niet in dienst van een onderneming, die in het Kanaal en op de Noordzee op verzoek van kapiteins assisteren bij de navigatie. Dit geschiedt grotendeels buiten de Nederlandse territoriale zee en betreft voornamelijk de zogenaamde passerende vaart. De wijze van dienstverlening van Noordzeeloodsen is niet gebonden aan nationale of internationale regelgeving, doch geschiedt op basis van een overeenkomst tussen de betreffende Noordzeeloods (of onderneming waartoe hij behoort) en de kapitein of reder van het betreffende schip. Ook in meergenoemde EG-Richtlijn wordt niet ingegaan op de wijze waarop Noordzeeloodsen hun beroep dienen uit te oefenen. De praktijk is echter aldus dat de Noordzeeloods materieel eenzelfde functie vervult als de loodsen bedoeld in artikel 3 van de Loodswet 1957, namelijk door op te treden als «wegwijzer en raadgever van de kapitein» (vergelijk artikel 54 van het Algemeen Loodsreglement (Stb. 1932, 433)), dat wil zeggen door aan boord van een zeeschip de kapitein/stuurman te adviseren omtrent het te voeren navigatiebeleid. Ten einde de door de EG verlangde waarborg zoveel mogelijk te bewerkstelligen is het gewenst dat in de daartoe geëigende wet een kader wordt aangegeven voor de regeling die nu is opgenomen in de Beschikking


3

Noordzeeloodsdienst (dat wil zeggen regels met betrekking tot de verkrijging van een certificaat voor het mogen uitoefenen van Noordzeeloodsdienst en de daaraan te stellen voorwaarden omtrent opleiding, ervaring en geneeskundige geschiktheid). Gezien de mogelijkheid, dat bij voorbeeld van de zijde van de EG ook voor andere Europese wateren dergelijke voorschriften worden gegeven is de redactie van artikel 4 algemeen gehouden. Vooral om die reden zullen de wateren waarvoor certificaten zullen worden afgegeven bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Dit zullen alleen wateren kunnen zijn waarop, op grond van het bepaalde in artikel 5, eerste lid, niet door de Kroon in een loodsdienst is voorzien. Waar immers het loodsen op die wateren noodzakelijk is geldt een (verscherpte) loodsplicht. Het loodsen aldaar dient krachtens het bepaalde in artikel 3 te worden verricht door rijksloodsen c.q. door de door de betreffende gemeente aangewezen functionarissen. Daardoor mag op die wateren geen loodsdienst worden verricht door bijvoorbeeld Noordzeeloodsen. Een Noordzeeloods die op die wateren loodstaken zou verrichten stelt zich bloot aan vervolging op grond van het bepaalde in artikel 13, eerste lid, onder a. Artikel 5, tweede en derde lid In artikel 5 is het beginsel van de loodsplicht neergelegd. Deze loodsplicht, dat wil zeggen de verplichting om gebruik te maken van de diensten van een (Rijks-)loods, is van kracht op de krachtens het eerste lid van artikel 5 aangewezen wateren. Hoewel de commissie-Duk heeft geadviseerd deze zogenaamde loodsvaarwateren in de wet zelf op te nemen wordt deze constructie in het kader van het onderhavige wetsvoorstel niet toegepast. Dit zou, vooral in de sfeer van uitvoeringsbepalingen, tot consequenties leiden die het beoogde beperkte karakter van het voorstel zouden schaden. In het kader van de totale herziening van de Loodswet 1957 zal het advies van de commissie-Duk echter worden gevolgd. De voorgestelde wijziging van het tweede lid en de toevoeging van een derde lid sluiten aan bij de invoering van een verscherpte loodsplicht en bij de huidige inzichten voor wat betreft de aanwezigheid aan boord van een zeeschip van loodsbrevethouders. De achterliggende gedachte voor de invoering van een selectief verscherpte loodsplicht, dat met name voor de zeeschepen met een hoog of verhoogd risico voor de veiligheid van het scheepvaartverkeer en voor de uit het scheepvaartverkeer voortvloeiende gevaren, alle maatregelen getroffen dienen te worden om deze risico's zoveel mogelijk te verkleinen, brengt mee dat voor deze zeeschepen de aanwezigheid aan boord van een rijksloods noodzakelijk wordt geacht en derhalve de uitsluitende aanwezigheid van een loodsbrevethouder niet als optimale voorziening kan worden beschouwd. Immers waar voor dergelijke zeeschepen het gevaarsrisico verminderd kan worden dient dit niet te worden nagelaten. In verband hiermee is door het bepaalde in het derde lid de bevoegdheid van een loodsbrevethouder beperkt tot zeeschepen die niet behoren tot de hierboven aangegeven categorieën. Het huidige tweede lid schrijft voor dat twee loodsbrevethouders aan boord dienen te zijn. Daarbij is er van uitgegaan dat alsdan door het aan boord van zeeschepen geldende wachtsysteem er altijd wel één loodsbrevethouder feitelijk dienst zal doen of kunnen doen, indien een loodsvaarwater wordt bevaren, terwijl de verplichting daartoe thans niet bestaat. Het is juister en voldoende dat wordt volstaan met de aanwezigheid van één loodsbrevethouder, mits deze tijdens de vaart van het zeeschip over het betreffende loodsvaarwater feitelijk dienst verricht. De vrijstelling geldt dan ook uitsluitend indien aan die voorwaarde is voldaan. Daarmee wordt het aan het beleid aan boord overgelaten om te zorgen dat de betreffende loodsbrevethouder dienst verricht bij de vaart over een loodsvaarwater. Dat de loodsbrevethouder tijdens die vaart ook daadwerkelijk dienst verricht sluit aan bij de tot heden geconstateerde praktijk. De eis van één loodsbrevethouder sluit ook aan bij het in de ons omringende landen gehanteerde systeem.


10

Artikel 6, derde lid Aan de bestaande tekst van het derde lid van artikel 6 wordt uitdrukkelijk toegevoegd dat krachtens artikel 8, eerste lid, vrijgestelde of ontheven zeeschepen tevens zijn vrijgesteld van de verplichting tot betaling van loodsgeld. Hoewel zulks reeds is bepaald in het op het eerste lid van artikel 8 berustende Ontheffingsbesluit Loodswet 1957 (Stb. 450) is binnen de structuur van de huidige loodswetgeving de doorzichtigheid van het tarievenstelsel ermee gebaat dit uitdrukkelijk in de Loodswet 1957 zelf op te nemen. Artikel 7 Bij de aanpassing van de loodsgeldtarieven aan met name de kostenstijgingen van de loodsdienst en de voor overheidstarieven vastgestelde stijgingspercentages speelt de verdragsrechtelijke relatie met België een belangrijke rol. Op grond van de bepalingen van het op 19 april 1839 te Londen tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België betreffende de scheiding der wederzijdse grondgebieden (Scheidingstractaat, Trb. 1955,157) en het op 12 mei 1863 te 's-Gravenhage tot stand gekomen Verdrag tot afkoop van de Scheldetol en tot vermindering van de loodsgelden op de Westerschelde (Stb. 1863, 117) zullen de loodsgelden op de Schelde nimmer hoger kunnen zijn dan die, welke geheven worden op de (mondingen van) de Rotterdamse Waterweg, zulks naar evenredigheid van afstanden. Dit uitgangspunt, te zamen met het sinds 1957 gehanteerde uitgangspunt van een landelijk uniform tarief, brengt een niet onbelangrijke koppeling van de tarieven voor de zogenaamde Scheldevaart met die voor de overige Nederlandse wateren met zich mee. Pas na overeenstemming met België over een aanpassing van de tarieven voor de Scheldevaart kan worden aangevangen met de formele procedure ter wijziging van het Loodsgeldbesluit (Stb. 1957, 449), omdat pas dan duidelijkheid bestaat omtrent de mate waarin de in dat besluit opgenomen tarieven kunnen worden verhoogd. In praktijk leidt de noodzakelijke overeenstemming met België, welke veelal eerst enige maanden vóór de beoogde datum van ingang van een tariefsverhoging wordt bereikt, tot ernstige tijdsproblemen bij de procedurele afwikkeling. Dit heeft enkele malen geleid tot een latere aanpassing van loodsgeldtarieven dan aanvankelijk was voorgenomen. Ter illustratie van de financiële consequenties zij vermeld dat één maand uitstel van een voorgenomen tariefsverhoging van bij voorbeeld 7% leidt tot een inkomstenderving van circa f 1,5 min. Ten einde dit bezwaar te ondervangen verdient het de voorkeur de loodsgeldtarieven voortaan bij ministerieel besluit vast te stellen. Dit sluit ook aan bij de wijze waarop verschillende overige tarieven voor de (zee)scheepvaart door de rijksoverheid worden vastgesteld. In dit verband kunnen worden genoemd de tarieven die voor de afgifte van certificaten door de Scheepvaartinspectie worden berekend (vergelijk artikel 6, vierde lid, van de Schepenwet (Stb. 1909, 219)) en de tarieven die voor de afgifte van meetbrieven krachtens artikel 4, tweede lid, van de Meetbrievenwet 1981 (Stb. 1981,122) in rekening worden gebracht. Overigens worden volgens besluit van de Ministerraad tarieven bij ministerieel besluit altijd in overeenstemming met de Minister van Economische Zaken vastgesteld. Dit doet uiteraard niet af aan de betrokkenheid van andere departementen, zoals dat van Financiën. Volledigheidshalve zij vermeld, dat structurele herzieningen van het tarief-systeem niet dan na overleg met het bedrijfsleven zullen plaatsvinden. De voorgestelde redactie van het eerste lid van artikel 7 is zodanig dat in tegenstelling tot thans de mogelijkheid ontstaat de loodsgeldtarieven integraal te maken, dat wil zeggen dat het mogelijk wordt om de ten behoeve van het loodsen van zeeschepen gemaakte (reis-, verblijf- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 679, nrs. 1-3

11

andere) kosten te verdisconteren in het loodsgeldtarief, zodat aan de hand van de gemiddelde kosten deze in het loodsgeldtarief verwerkt kunnen worden. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om de administratie te dien aanzien te vereenvoudigen en derhalve de administratieve kosten zoveel mogelijk te beperken. Daarnaast is in de voorgestelde redactie het retributiekarakter van het loodsgeld meer dan thans tot uitdrukking gebracht door duidelijk aan te geven dat het hier een vergoeding van kosten betreft. In artikel 7 is gekozen voor het woord «loodsgeld» omdat dat direct aansluit bij de in artikel 6 gebruikte terminologie. Artikel 8 Het eerste lid van artikel 8 maakt het mogelijk om naast de vrijstellingsmogelijkheid van artikel 5, tweede lid, uitzonderingen te maken op de verplichting om gebruik te maken van de diensten van een loods. Het wijkt in zoverre af van het bestaande eerste lid dat in het onderhavige voorstel uitdrukkelijk wordt bepaald dat het daarbij kan gaan om uitzonderingen met een generiek karakter («vrijstellingen») zowel als uitzonderingen met een individueel karakter («ontheffingen»). Dit onderscheid sluit aan bij de desbetreffende uitvoeringsregeling in het Ontheffingsbesluit Loodswet 1957 (Stb. 450). De mogelijkheid om vrijstellingen en ontheffingen onder beperkingen toe te staan of deze aan nadere voorschriften te binden (tweede lid) is met name van belang indien er sprake is van een uitzondering op de verscherpte loodsplicht. Indien de loodsdienst is gestaakt kan het in verband met de veiligheid van een schip, van het scheepvaartverkeer of de bescherming van milieubelangen de voorkeur verdienen een (verscherpt loodsplichtig) schip een haven te laten binnenlopen boven het buitengaats voor anker te laten gaan om te wachten op hervatting van de loodsdienst. Van belang kan daarbij zijn de beschikbaarheid van een verkeersbegeleidend systeem. De in het tweede lid bedoelde beperkingen of voorschriften kunnen dan zien op de begeleiding van het betreffende schip met behulp van radarassistentie vanaf de wal. Doordat in het eerste lid van artikel 7 wordt aangegeven wat het loodsgeld omvat, en de Minister krachtens het derde lid van artikel 7 regels kan geven omtrent de toepassing en voldoening van de loodsgeldtarieven, kan het bepaalde in het tweede lid van het bestaande artikel 8 vervallen. De ministeriële regelgeving kan zich immers ook uitstrekken over de toepassing van het loodsgeldtarief bij vrijgestelde of ontheven (categorieën) van zeeschepen indien deze onverplicht van de diensten van een loods gebruik maken. Artikel 9 Artikel 9 voorziet in een wettelijk kader voor regelgeving met betrekking tot de examens voor loodsen, verplichtingen van kapiteins met betrekking tot de uitoefening van de loodsdienst, klachten van kapiteins ter zake, alsmede van aan het loodsdienstpersoneel in verband met de vervulling van de functie op te leggen verplichtingen. Het is met name deze materie waarin het flexibel en snel kunnen reageren op ontwikkelingen in de operationele eisen en aspecten van het scheepvaartverkeer een eerste vereiste is. De ontwikkelingen in het scheepvaartverkeer, zoals de sterke toename van het aantal typen schepen, de schaalvergroting en het vervoer van gevaarlijke stoffen, leerden steeds weer dat het loodsen van zeeschepen in toenemende mate moest worden gezien in samenhang met (de ontwikkeling van) andere ordeningsinstrumenten voor het scheepvaartverkeer. De daarmee samenhangende operationele praktijk eist snelle besluitvorming en daarop afgestemde regelgeving, met andere woorden regelgeving welke het mogelijk maakt om afhankelijk van de steeds wisselende operationele situatie verplichtingen op te leggen maar


12

ook vrijstelling of ontheffing te verlenen van algemeen geldende operationele voorschriften. De huidige redactie van artikel 9 dwingt om de, ten aanzien van alle vier daarin opgesomde onderwerpen, te geven voorschriften bij algemene maatregel van bestuur te regelen. Een dergelijke constructie staat een veelal door de (operationale) praktijk vereiste snelle aanpassing van de verschillende voorschriften in de weg. Zo dient de inhoud van de aan de loodsen af te nemen examens enerzijds gedetailleerder te worden geregeld, terwijl de examenprogramma's anderzijds regelmatig dienen te worden aangepast aan veranderde nationale en internationale voorschriften. In het voorgestelde artikel 9 is daarom gekozen voor een nadere delegatiemogelijkheid met betrekking tot voorschriften betreffende de toelating tot, het afnemen en de inhoud van de examens voor loodsen. Daarnaast vraagt de operationele praktijk dat de door de loods na te komen verplichtingen niet steeds uitdrukkelijk in een algemene maatregel van bestuur worden opgenomen. Het gaat hier vaak om technische onderwerpen van in het algemeen niet-principiële aard, waarvoor regelgeving op het niveau van een algemene maatregel van bestuur nauwelijks als passend kan worden aangemerkt. In dit verband dient te worden gewezen op een eenvoudige verplichting van de loods om de tankercontrolelijst van de kapitein in ontvangst te nemen en van de inhoud daarvan kennis te nemen voor zover die voor hem als loods van belang is (vergelijk artikel 55a, eerste lid, van het Algemeen Loodsreglement, (Stb. 1981, 505)). De procedure die voor de opname van een dergelijke verplichting in de betreffende algemene maatregel van bestuur moet worden gevolgd blijkt in de praktijk ongeveer zes maanden te duren. Deze tijdsduur kan het adequaat reageren op operationele behoeften aanzienlijk belemmeren. Tegen deze achtergrond is artikel 9 zodanig herzien, dat het ook mogelijk wordt om voor een en ander krachtens algemene maatregel van bestuur voorschriften vast te stellen. Voor wat betreft de krachtens het onderhavige wetsvoorstel op te leggen verplichtingen aan het loodspersoneel is zulks uitdrukkelijk gekoppeld aan de vervulling van de functie en uitdrukkelijk onderscheiden van de verplichtingen die ook voor het loodspersoneel gelden volgens het bepaalde bij of krachtens de Ambtenarenwet 1929 (Stb. 530). Na de totstandkoming van het Directoraat-Generaal Scheepvaart" en Maritieme Zaken per 1 januari 1980 maakt de loodsdienst (voormalig Rijksloodswezen) onderdeel uit van de totale organisatie van dit directoraat-generaal. Van een afzonderlijke «organisatie van de loodsdienst» kan daardoor niet meer worden gesproken. Het bepaalde onder a van artikel 9 kan daarom vervallen. Een uitdrukkelijk op de wet gebaseerde regeling van de organisatie van dit dienstonderdeel is niet meer opportuun, omdat dit, evenals voor de andere dienstonderdelen welke zich bezighouden met de bevordering van de veiligheid en vlotte afwikkeling van het scheepvaartverkeer, plaatsvindt vanuit de taak- en doelstellingen van voornoemd directoraat-generaal. Artikel 13 In het eerste lid van dit artikel wordt een drietal feiten strafbaar gesteld. Daarbij is het strafbare feit onder a een herziening van het huidige eerste lid. De strekking ervan is dat op de wateren waarvoor een (verscherpte) loodsplicht geldt diensten als loods niet mogen worden verricht door personen die daartoe niet de bevoegdheid bezitten. De personen die uitsluitend deze bevoegdheid bezitten zijn de loodsen bedoeld in artikel 3. Strafbaar dient dan ook te worden gesteld het verrichten van diensten als loods op die wateren als men geen loods is als bedoeld in artikel 3. De selectief verscherpte loodsplicht wordt ingevoerd door het bepaalde onder b van het eerste lid. Al naar gelang de behoefte op korte termijn en overeenstemming met België ten aanzien van de categorieën zeeschepen


13

waarvoor een verscherpte loodsplicht dient te gelden kunnen deze categorieën bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Het bepaalde onder c van het eerste lid ziet op inbreuken op krachtens artikel 8, tweede lid, aan vrijstellingen of ontheffingen verbonden voorschriften. Voor alle drie strafbaar gestelde feiten is dezelfde strafmaat gekozen welke voor overtredingen als relatief zwaar zou kunnen worden aangemerkt. Het betreft hier evenwel allemaal gedragingen welke grote schade kunnen toebrengen aan de veiligheid van het scheepvaartverkeer, personen, zaken en het milieu met alle daaraan verbonden hoge kosten. Bovendien gaat het om gedragingen welke meestal direct of indirect voor de belanghebbende tot een economisch voordeel leiden. Overigens wijkt de voorgestelde strafmaat voor wat betreft de hoogte van de mogelijk op te leggen boete niet af van recentelijk strafbaar gestelde gedragingen welke de veiligheid van de scheepvaart in gevaar kunnen brengen, te weten het overtreden van de bepalingen ter voorkoming van aanvaring op zee, hetgeen volgens het bepaalde in artikel 4 van de Zeeaanvaringswet 1977 (Stb. 1979, 196) ook wordt gestraft met een geldboete van ten hoogste f 10 000. In verband met het vorenstaande wordt, in aansluiting op het bepaalde in het nieuwe artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht (Wet vermogenssancties (Stb. 1983, 153)), een boete van de derde categorie voorgesteld. Naast de boetemogelijkheid wordt het beschikken over de mogelijkheid tot het opleggen van een hechtenisstraf wenselijk geacht. Het is in de zeescheepvaart immers niet ondenkbaar dat de boete door een derde (economisch direct belanghebbende) wordt betaald. In voorkomende gevallen kan een hechtenisstraf dan als meer effectief worden beschouwd. De hoogte daarvan is gelijk aan de thans in artikel 13, eerste lid, opgenomen hechtenisstraf voor het onbevoegd uitoefenen van de loodsdienst. Artikel 13a In dit nieuw in te voegen artikel wordt, in verband met de grote mobiliteit van het zeescheepvaartverkeer en daarmee met het oog op een effectieve tenuitvoerlegging van de straf voor de officier van Justitie, de mogelijkheid geopend om een zeeschip vast te houden indien geen zekerheid is gesteld door of ten behoeve van een kapitein van een zeeschip, waarvoor een verscherpte loodsplicht geldt en deze ervan wordt verdacht de loodsplicht niet te zijn nagekomen dan wel ten behoeve van een kapitein van een zeeschip, die er van wordt verdacht krachtens artikel 8, tweede lid, gestelde voorschriften of beperkingen niet te zijn nagekomen. Dit komt overeen met een andere reeds bestaande mogelijkheid om in verband met een overtreding bij de vaart met zeeschepen een borgsom te (doen) storten. Dit is met name voorzien in het bepaalde in artikel 25 van de Wet aansprakelijkheid olietankschepen (Stb. 1975, 321). De effectiviteit van een dergelijk bijzonder dwangmiddel eist, gezien de reeds genoemde mobiliteit en het feit dat het zeescheepvaartverkeer 24 uur per dag doorgaat, een directe bevoegdheid van het openbaar ministerie. Gezien de economische belangen welke aan de vaart met zeeschepen zijn verbonden zal het bestaan van deze bevoegdheid doorgaans voldoende zijn om een verlangde zekerheid gesteld te krijgen. In het - vermoedelijk zeldzaam voorkomende - geval dat dit niet gebeurt dient de officier van justitie feitelijk te kunnen optreden. Mocht binnen vier dagen nadat de officier van justitie van de betreffende bevoegdheid gebruik heeft gemaakt nog geen zekerheid zijn gesteld dan dient de rechter-commissaris te beoordelen of tot verlenging van de vasthouding van het zeeschip moet worden overgegaan (derde lid). De vasthouding mag ten hoogste dertig dagen duren. Deze termijn wordt voldoende geacht om hetzij een uitspraak van de rechter te verkrijgen hetzij te beslissen om van (verdere) vervolging af te zien. De kapitein kan van de beslissing tot verlenging van de vasthouding

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,18679, nrs. 1-3

14

in beroep gaan bij de rechtbank (vierde lid). Indien de verlangde zekerheid is gesteld ontvalt de ratio van de vasthouding, zodat deze dient te worden opgeheven (vijfde lid). Indien over een tot zekerheid gestelde geldsom rente wordt gederfd wordt deze over de termijn totdat op grond van een onherroepelijk geworden vonnis de eventueel opgelegde boete is betaald of in mindering is gebracht op de tot zekerheid gestelde geldsom vergoed tot een maximum van de algemeen geldende rente voor de consignatie van gelden (zesde lid). Aangenomen wordt dat het aantal gevallen waarin feitelijke toepassing van de artikelen 13 en 13a plaats zal moeten vinden uiterst gering zal zijn en derhalve niet tot een voorzienbare en noemenswaardige extra-belasting van het justitie-apparaat zal leiden. De praktijk met de scheepvaart leert dat het bestaan van dergelijke middelen in het algemeen een voldoende preventieve werking heeft. Daarbij komt dat door meldingsplicht en communicatiemogelijkheden in individuele gevallen in voldoende mate op mogelijke consequenties van het niet nakomen van verplichtingen kan worden gewezen. Voorts speelt in dit kader een rol dat kapiteins zich ook anderszins verplicht voelen gebruik te maken van de diensten van een loods, bij voorbeeld omdat verzekeringspolissen dit voorschrijven. In verband hiermee hebben de strafbepalingen een meer aanvullende werking en moeten deze artikelen vooral als een «stok achter de deur» worden gezien. De Minister van Verkeer en Waterstaat, N. Smit-Kroes De Minister van Justitie, F. Korthals Altes

Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 679, nrs. 1-3

15

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents