2
Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1986-1987
19085
De Internationale Schuldenproblematiek
l\lr. 6
NOTA
INHOUD Blz I.
Inleiding
4
II.
Ontstaan en oorzaken van het internationale schuldenprobleem
5
11.1. II.2. 11.3. 11.4. 11.5.
Het Bretton Woods stelsel Ontwikkelingen in het stelsel Constructiefouten in het stelsel De rol van de particuliere banken Ontwikkeling in de jaren '80
5 6 8 9 9
III.
Schuldencrisis, omvang en effecten
13
III.1. III.2. III.3. III.4. III.5.
Globale omvang Latijns-Amerika Afrika Azië Sociale en politieke effecten op de schuldenlanden Effecten op de geïndustrialiseerde landen
13 13 14 15 15 19
IV.
Nederland en het IMF, een kritische waardering
19
IV.1.
IV.3. IV.4.
Schuldencrisis als politieke verantwoordelijkheid Schuldencrisis als boekhoudkundig probleem De «case-by-case» benadering Wat dan wel?
V.
Het PvdA alternatief
24
V.1. V.2. V.3.
Aanpak van de huidige crisis Voorkoming van toekomstige crises Een nieuw Bretton Woods?
24 28 29
III.6.
IV.2.
19 20 21 23
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
I. Inleiding De schuldencrisis werd manifest in 1 982 toen Mexico wereldkundig maakte niet langer te kunnen voldoen aan de lopende verplichtingen. Door snelle actie van IMF en banken werd de directe crisis bezworen. Vele landen volgden evenwel. Met allerlei lapmiddelen is sindsdien een ineenstorting van het stelsel voorkomen. De schuldencrisis werd «beheerst» ofwel «gemanaged». Tot dusver met overwegend korte-termijn succes voor de betrokken internationale banken, maar een oplossing is nog steeds niet in zicht. De prijs van dat 'management' werd in de eerste plaats betaald door de ontwikkelingslanden, en vooral de mensen in die landen. Maar de effecten ervan zijn evenmin voorbijgegaan aan de mensen in de geïndustrialiseerde landen: miljoenen arbeidsplaatsen zijn daar op de tocht komen te staan ten gevolge van de importbeperkingen waartoe de schuldenlanden werden gedwongen. Inmiddels heeft de omvang van de schuldenlast de $ 1 000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 overschreden. In december 1984 vroeg de Kamer om een Nota over het Nederlands beleid inzake de schuldenproblematiek. Deze verscheen in juli 1985. Helaas, tot vijf maal toe is de behandeling ervan uitgesteld. Ter gelegenheid van het debat thans brengt de P.v.d.A.-fractie deze tegen-nota, geschreven door Eveline Hefkens, uit. Hoewel de schuldenproblematiek sterk samenhangt met andere elementen van het internationaal economisch beleid (m.n. de handel) de economische relaties tussen de rijke landen onderling en de Europese rol daarin, komen deze slechts zijdelings ter sprake. De Nota beperkt zich, evenals die van de Regering, tot die problemen van de schuldenlanden. De P.v.d.A.-fractie verschilt met de Regering van mening over analyse en aanpak terzake en acht het Regeringsbeleid ontoereikend, gegeven de ernst en de omvang van het schuldenvraagstuk. De Nota mondt uit in een aantal concrete voorstellen: Gegeven de politieke verantwoordelijkheid die ook rijke landen dragen voor het ontstaan van de crisis is het onaanvaardbaar de last daarvan grotendeels af te wentelen op de schuldenlanden. Dit biedt bovendien geen perspectief, zolang de industrielanden niet actief het herstel van de wereldeconomie bevorderen - door economische groei te stimuleren, het protectionisme te keren en de rente omlaag te brengen. Tevens dienen rijke landen additionele financieringsmiddelen ter beschikking te stellen - via ontwikkelingshulp - maar ook door in het IMF, ter compensatie van exogene factoren die de schuldenlanden treffen, bestaande faciliteiten uit te breiden en nieuwe (t.a.v. de hoge rente) te scheppen. Concreet ook dient de omvang van de schuldenlast te worden teruggebracht. De nominale waarde van de vorderingen is een fictie; het is een illusie te denken dat ook het volledig bedrag zal worden terugbetaald. De banken beseffen dit, blijkens de bloeiende «tweedehands» markt, waar vorderingen met omvangrijke kortingen gekocht kunnen worden. Het is de hoogste tijd dat ook formeel dit deel van de schuld wordt kwijtgescholden. De P.v.d.A.-fractie bepleit dat internationale overheden (IMF, Wereldbank), maar ook het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking hierbij een actieve rol spelen door deze vorderingen tegen de reële waarde op te kopen en het resterend bedrag te herstructureren (langere looptijd en aflossingstermijn, lagere rente) of kwijt te schelden (m.n. voor de minst ontwikkelde landen).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
4
Herstructurering per land blijft nodig maar over het algemene kader waarbinnen deze plaatsvindt, zal internationaal tussen crediteuren en debiteuren onderhandelingen moeten plaatsvinden. Daarbij zullen richtlijnen opgesteld moeten worden die voorkomen dat uit schuldenlanden netto kapitaalexport plaatsvindt (bv. door plafonnering van de schulden dienst door koppeling daarvan aan exportopbrengsten). Zeker gesteld moet worden dat gestelde condities ontwikkelingen bevorderen, in plaats van frustreren. Tenslotte bepleit de P v d A . fractie een internationale conferentie over hervorming van het internationale monetaire en financiële systeem, waarin ook de Derde Wereld volwaardig participeert. Het is de hoogste tijd voor een integraal internationaal gecoördineerd beleid, - dat een verdere daling van het inkomen van de armen in de schuldenlanden een halt toeroept. - dat het deflatoire effect van de schuldencrisis op de wereldeconomie als geheel tegengaat, - dat het internationaal financieel-monetair stelsel aanpast aan de eisen des tijds. Het «tamelijk grote gewicht van Nederland» (aldus de Minister van Financiën) in de internationale financiële wereld zou hiervoor in de schaal moeten worden geworpen. De P.v.d.A. fractie hoopt - middels deze eigen nota - daartoe een steentje bij te dragen. II. ONTSTAAN EN OORZAKEN V A N HET INTERNATIONALE SCHULDENPROBLEEM 11.1. Het Bretton Woods stelsel De grote lijnen van het huidige internationale monetaire systeem werden in 1944 getrokken in de Amerikaanse plaats Bretton Woods. Daar vergaderden toen 44 landen over de noodzaak om direct na de oorlog financieel monetaire maatregelen te nemen. Men wilde, voor alles, niet terug naar de ongecontroleerde monetaire situatie van de jaren '30, die tot een grote internationale crisis had geleid en indirect had bijgedragen tot het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog. Tevens wilde men de internationale handel bevorderen. De besprekingen richtten zich dan ook op het bereiken van een monetaire stabiliteit teneinde het internationale betalingsverkeer te ondersteunen. De internationale financiële orde die werd ontworpen was gebaseerd op de vaststelling van : a. vaste wisselkoersen b. de convertabiliteit van de Amerikaanse dollar in goud c. het instellen van een fonds ter leniging van tijdelijke, ordeverstorende betalingsbalansproblemen van één der deelnemende landen. Twee organisaties werden opgericht om uitvoering te geven aan de geformuleerde doelstelling, te weten het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank. En voor de handel werd het GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) gesloten. Met name het IMF, nu een organisatie waarvan 151 landen lid zijn zou een centrale rol spelen in de internationale monetaire wereld. Het IMF en de Derde Wereld Tijdens de oprichting van het IMF bestond er nog geen Noord-Zuid verhouding zoals die nu bestaat. De belangen van de Derde Wereld zijn dan ook niet vertaald in de zeggenschapsverhoudingen in het IMF. Deze
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
5
werken ten nadele van de ontwikkelingslanden, omdat de quota van de leden van het IMF hun bijdrage bepalen tot: a. de middelen van het Fonds b. de toegag tot het gebruik van deze middelen c. de stemrechten d. het aandeel van de leden in de toewijzing van SDR's. De quota van individuele landen zijn afhankelijk van een reeks van factoren zoals de grootte van het land, het nationale inkomen, de omvang van de buitenlandse handel, de mate waarin de uitvoer schommelt en dergelijke. De Derde Wereld trekt daarbij aan het kortste eind. De financiële mechanismen van het IMF zijn toegesneden op de geïndustrialiseerde landen: daarbij ging het om het verschaffen van een korte adempauze om betalingsbalanstekorten weg te werken en aldus onnodige devaluaties die het systeem van stabiele wisselkoersen bedreigen, te voorkomen. De vooronderstellingen waarop deze mechanismen gronden, gaan niet op in de Derde Wereld: a. daar ontbreekt immers een samenhangend netwerk van efficiënte markten; b. daar is de aanbodstructuur niet gediversifieerd; c. daar is onvoldoende mogelijkheid om kapitaal te vergaren. Overigens is het doel van het IMF ook niet hulpverlening aan de Derde Wereld, maar financieel-monetaire ondersteuning van het internationale handelsverkeer: ontwikkelingslanden worden geholpen teneinde hen in staat te stellen te blijven importeren. Daartoe moeten invoerrechten worden afgebroken en buitenlandse investeerders worden aangetrokken en moet de lokale produktie zich op de export toeleggen, om de deviezen hiertoe te verdienen. Dit gaat ten koste van voorziening in basisbehoeften t.b.v. de eigen bevolking. Tevens eist het IMF immer bezuinigingen op overheidsuitgaven: hiermee wordt marginaal tot stand gekomen ontwikkeling, b.v. van de gezondheidszorg en het onderwijs, vernietigd. Tenslotte leidt het vereiste van prijsliberalisatie veelal tot plotselinge verhoging van de prijzen voor basisgoederen. Hoewel het IMF nooit bedoeld was voor ontwikkelingsfinanciering werd het wel met deze tekorten geconfronteerd. Immers, organisaties als de Wereldbank werden daartoe onvoldoende middelen verschaft, nog steeds voldoen de meeste geïndustrialiseerde landen niet aan de afspraak om 0,7% van hun BNP voor ontwikkelingshulp te bestemmen, terwijl zij die schaarse hulp in toenemende mate ook nog koppelen aan IMF-eisen, Tevens zijn deze landen verantwoordelijk voor handelsafspraken, die de Derde Wereld belemmeren om op de internationale markt voldoende deviezen te verdienen. Dezelfde regeringen van rijke landen die het op deze punten laten afweten maken in het IMF de dienst uit: zij kunnen zich moeilijk disculperen t.a.v. de verwijten die aan het adres van het IMF gemaakt worden, door te verwijzen naar het strikt financieel-monetair karakter van deze organisatie. 11.2. Ontwikkelingen in het stelsel Het systeem werkte in de eerste twintig jaar van haar bestaan zonder grote problemen, maar in de loop van de jaren '60 namen de ontwikkelingen een wending. De zogenaamde «goud-dollar standaard» van Bretton Woods werd ondermijnd door een omvangrijke dollarstroom uit de VS, als gevolg van vooral de enorme uitgaven door de Vietnam-oorlog, de militaire verplichtingen ten aanzien van de NAVO-bondgenoten en de bloei van het Noordamerikaanse multinationale bedrijfsleven.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19085, nrs. 5-6 i
6
Een en ander leidde tot een snelle toename van de tekorten op de Noordamerikaanse betalingsbalans, gepaard aan een aanzienlijke inflatie. Tekorten die werden gedekt door de aanmaak van steeds meer dollars. De kapitaalstroom van dollars maakte weliswaar een enorme bloei van de internationale handel mogelijk, waarbij de dollar als liquiditeit fungeerde, maar tegelijkertijd ging de betalingsbalans van de VS een structureel tekort vertonen. De zorgwekkende balans deed de regering Nixon in 1971 eenzijdig besluiten dat van een vrije inwisselbaarheid van de dollar in goud niet langer sprake kon zijn. Dit leidde tot devaluaties van de dollar, en in 1973 tot het loslaten van de vaste wisselkoersen. Met deze twee besluiten werd het fundament van het Bretton Woodssysteem ontmanteld. De «goud-dollar-standaard» werd daarmee plotsklaps een «dollar-standaard». Nog meer dan voordien draait het financieel-monetaire stelsel sindsdien op het beleid van de VS en is het IMF niet in staat gebleken enig toezicht op het wisselkoersbeleid van de Westerse landen uit te oefenen. De bevoorrechte positie van de Amerikaanse dollar, die zich aldus als dé internationale liquiditeit kon ontwikkelen, gaf de Verenigde Staten de mogelijkheid zich enkele decennia grote betalingsbalanstekorten te permitteren zonder de gebruikelijke economische sanctie (devaluatie en inflatie) te ondergaan. Het feit dat andere landen tegoeden in dollars aanhouden, betekent in feite dat zij de Verenigde Staten omvangrijke kredieten verschaffen en dat de Verenigde Staten hun economie kunnen expanderen op rekening van andere landen en ten koste van toenemende internationale inflatie. Bij de feitelijke ontmanteling van Bretton Woods namen de lidstaten zich voor een moderner en flexibeler systeem in te voeren. Deze beloften zijn niet nagekomen en daar betaalt de wereld vandaag duur voor. Slechts op een enkel terrein is er, zij het marginaal, enige vooruitgang geboekt: a. De groeiende zorg over de positie van de dollar leidde in 1969 tot de introductie van een door het IMF gecreëerd nieuw reservemiddel: de Special Drawing Rights (SDR), een soort «papier-goud». Voor een besluit tot creatie van SDR's is een 85% meerderheid vereist (d.w.z. de Verenigde Staten hebben een veto terzake). In 1970-1972 en 1979-1981 hebben daadwerkelijk allokaties plaats gevonden. Toedeling van de gecreëerde SDR's geschiedt met de quota als verdeelsleutel, d.w.z. de rijkste landen krijgen het meest. De omvang van deze quota wordt immers bepaald middels eerdergenoemde criteria. Sedertdien zijn regelmatig pogingen ondernomen om d.m.v. de SDR de dollar te onttronen, door halstarrig verzet van de Verenigde Staten grotendeels vergeefs. b. In de jaren '60 werd de Compensatoire Financiering Faciliteit (CFF) ingesteld t.b.v. lidstaten (m.n. ontwikkelingslanden) wier inkomsten uit de export van grondstoffen plotseling dalen. Dit was een onderkenning van het feit dat externe factoren een negatieve invloed kunnen hebben op de ontwikkelingslanden. Van 1974 tot 1976 bestond een soortgelijke faciliteit voor lidstaten die t.g.v. de stijgende olieprijzen in problemen kwamen. Daarnaast werd resp. in 1974 met de Extended Fund Facility, en in 1979 met de Supplementary Financing Facility (veel de «Witteveenfaciliteit» genoemd) lidstaten de mogelijkheid gegeven meer dan ten bedrage van hun quota van het Fonds te lenen. Bovendien verkocht het IMF tussen 1976 en 1 980 een deel van haar gouddvoorraad t.b.v met name de armere ontwikkelingslanden, rechtstreeks en via het Trust Fund. Dit laatste is onlangs gereactiveerd: voor de periode '85-'91 is SDR 2,7 miljard beschikbaar t.b.v. structurele aanpassing in lage inkomenslanden onder strikte «conditionaliteit».
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
7
c. In 1979 werden de richtlijnen t.a.v. de conditionaliteit (dat is de voorwaardensteliing ten aanzien van te ontvangen leningen van het IMF) herzien: meer rekening zou worden gehouden met politieke en sociale doelstellingen van het ontwikkelingsland. Het is de vraag of deze herziening werkelijk heeft geleid tot een versoepeling van het beleid met betrekking tot de ontwikkelingslanden. Intussen is het internationale monetaire systeem in toenemende mate geprivatiseerd: Toen het IMF werd opgericht bedroegen de middelen nog 16% van de toenmalige wereldhandel; dit percentage is sindsdien stelselmatig verminderd: van 14% in 1950, 13% in 1960, en vervolgens via 11,3% in 1970 een dramatische daling naar 5,25% in 1980 en slechts 4% in 1985. Deze deregulering heeft de mogelijkheden voor een internationaal gecoördineerd beleid geschaad. 11.3. Constructiefouten in het stelsel Het Bretton Woods-systeem, voorzover het thans nog functioneert lijdt vanaf den beginne al aan een vijftal constructiefouten: a. De last van de aanpassingen die het IMF eist om internationale betalingsbalansonevenwichtigheden te herstellen, wordt geheel gelegd bij de tekort-landen, veelal in de Derde Wereld: aan die landen kan het IMF, aangezien zij afhankelijk zijn van IMF-kredieten, eisen stellen. T.a.v. de structurele overschotlanden (Japan, Zwitserland, West-Duitsland) staat het IMF machteloos, terwijl het evenmin tegen het grote tekort van de Verenigde Staten kan optreden. Deze landen hebben hun eigen netwerk van formele en informele mechanismen buiten het IMF (Groep van 10, Bank voor Internationale Betalingen e.d.), warmee zij aan het IMF ontsnappen. Terwijl ontwikkelingslanden door het IMF soms gedwongen worden hun markten te openen voor exporten uit de geïndustrialiseerde landen, konden deze laatste ongestraft hun problemen afwentelen door export van werkloosheid, mede door protektionistische maatregelen tegen produkten uit de Derde Wereld. Overigens is in het IMF de discussie over de asymetrie in het aanpassingsproces begonnen en wordt gezocht naar de vaststelling van objectieve factoren voor een «surveillance» van de overschotlanden. b. Het Bretton Woods-systeem is niet opgezet om te opereren in tijden van recessie: uitgegaan werd van een voortdurende groei van wereldhandel en -produktie. De onmacht van het huidige systeem in tijden van recessie treedt bij de huidige economische crisis bij uitstek aan het daglicht. Wanneer slechts een beperkt aantal landen met betalingsbalansproblemen kampen is herstel daarvan via groei van de export zinnig. Wanneer, zoals nu, dat tientallen landen betreft, ontbreken domweg de markten om in de «export-ledgrowth» te voorzien. c. In het Internationaal Monetair Fonds is de deelname niet universeel, en de besluitvorming niet democratisch. Het Oostblok trok zich terug toen de Koude Oorlog aanzwelde. Voor het overige geeft het IMF de situatie van het moment van oprichting weer: de dominante positie van de Verenigde Staten en de toenmalige koloniale machten. Zo heeft bijvoorbeeld India (met tegen de 750 miljoen inwoners) minder stemmen dan Nederland, en China slechts 0.7% meer! Overigens zou een «one-country, one-vote» systeem de effectiviteit van internationale monetaire samenwerking ondergraven, maar wellicht zou, b.v. door meer rekening te houden met bevolkingsaantallen, de invloed van de Derde Wereld kunnen worden uitgebreid. d. De dominante economische visie in het IMF is sterk ideologisch gekleurd door Westerse dogma's, die niet altijd toepasbaar of relevant zijn.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
8
Zo is de theorie van de vrije handel op een aantal grondstoffenmarkten niet van toepassing. Daar is sprake van mono- of oligopolistische situaties, waarin een beperkt aantal multinationale ondernemingen prijzen kunnen manipuleren. De ideologie van de vrije markt is ook niet altijd even relevant in ontwikkelingslanden waar gebrek aan onderwijs, gezondheidszorg en infrastructuur de essentie van de onderontwikkeling vormen; alleen een sterke overheid kan voor deze noden oplossingen bieden. Ook de ontwikkelingslanden hebben recht op een «gemengde» economie, waarin dergelijke basis-voorzieningen door de overheid verzorgd worden. Tevens is vaak overheidsparticipatie nodig in sectoren die bij ons de particuliere sector toevallen: in veel ontwikkelingslanden ontbreekt de ondernemerszin en particuliere bedrijvigheid, zoals we die in het Westen kennen, of is monopolistisch georganiseerd. Tenslotte is vaak een krachtige overheid nodig om structurele ongelijkheden in het bezit van produktiefactoren te doorbreken (b.v. landhervorming). e. Het internationaal monetair systeem houdt onvoldoende rekening met de specifieke belangen en kenmerken van de ontwikkelingslanden. Het IMF gaat uit van tijdelijke onevenwichtigheden in betalingsbalansen, die met een bepaald economisch recept te herstellen zouden zijn. Van die tijdelijkheid is in de Derde Wereld geen sprake; kenmerkend voor het ontwikkelingsproces is juist een structureel betalingsbalanstekort, aangezien immers kapitaalgoederen (en energie) geïmporteerd moeten worden om de ontwikkeling op gang te brengen. Correctie van dit tekort doet het ontwikkelingsproces haperen. Overigens zijn andere organisaties (b.v. de Wereldbank) belast met de financiering van de structurele tekorten. Deze hebben daarvoor evenwel volstrekt onvoldoende middelen. Ook de aard van de gehanteerde recepten, de voorwaarden die het IMF stelt bij kredietverlening, miskent de essentie van de ontwikkelingsproblematiek. 11.4. De rol van de particuliere banken Een nieuwe en essentiële rol in het internationale monetaire verkeer wordt gespeeld door de grote particuliere banken, een rol die in de aanloopjaren naar de schuldencrisis steeds groter is geworden. Bovenop de dollarstroom uit de VS kwam na 1973, en later na 1979, een stroom OPEC-gelden in internationaal vaarwater. Dit totaal van internationale liquiditeiten werd vooral onder de Eurovalutamarkt verhandeld. Allerhande restricties die Centrale Banken plegen te stellen aan de binnenlandse kredietverlening door particuliere banken, zijn op deze Eurovalutamarkt niet van toepassing. Er is nationale, noch internationale controle over. De grote internationaal opererende banken ontfermden zich gretig over dit geld en zochten belangstellenden. Want een bank heeft niets aan geld in kas, het moet uitstaan zodat er rente over wordt betaald. Regeringen, met name in Latijns-Amerika, maar ook in Oost-Europa, en in mindere mate in Azië en Afrika, zagen hierin de mogelijkheid om hun betalingsbalanstekorten te dekken. Bestond de schuldenlast in 1971 nog maar voor 23% uit dure privébankleningen en een goed deel van de rest uit langdurige, goedkope overheidsleningen, in 1982 was het eerste gegroeid tot bijna 70% en bestond bovendien uit een groeiend deel korte termijn kredieten (zo'n 50% van de totale bankschulden). 11.5 Ontwikkelingen in de jaren '80 Een aantal jaren leek er geen vuiltje aan de lucht voor het internationaal financieel-monetaire systeem. De ontwikkelingslanden groeiden nog en verdienden voldoende met hun exporten om aan de schuldverplichtingen te voldoen. Maar met de tweede oliecrisis diende zich een internationale economische recessie aan van ongekende diepte. In belangrijke mate is
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
9
de recessie het gevolg van en versterkt door het economisch recessieve beleid dat steeds meer regeringen in de westerse wereld gingen voeren. Inflatiebestrijding is doelstelling nummer één in de opvatting van leiders als Thatcher, Reagan, Kohl, maar ook Lubbers. Een economisch nationalisme is een ander kenmerk van deze ideologie. Terwijl de wereld steeds meer geïntegreerd raakt, en het economisch beleid van het ene land steeds sterker z'n weerslag heeft op andere landen, zien we niettemin rond 1980 de «wereldwijde» benadering plaats maken voor het nationale en bilaterale politiek. Dat daarbij met name het beleid van de grote landen als de VS, Japan, Canada en het EG-blok repercussies heeft voor de rest van de wereld behoeft geen betoog. Niettemin gaan we hier wel nader in op de gevolgen van het Noordamerikaanse financiële beleid voor de rest van de wereld aangezien dit het vuur onder de schuldencrisis stevig heeft aangewakkerd. Terwijl de meeste OESO-landen een strak monetair beleid kombineerden met een strak budgettair beleid paste de regering-Reagan een eigenaardige policy-mixXoe. Hij kombineerde een strak monetair beleid met een soepel budgettair beleid. Vooral als gevolg van de belastingverlagingen en het omvangrijke bewapeningsprogramma nam het overheidstekort in de VS schrikbarend toe (1986: 20 miljard dollar). Dit tekort werd niet gedekt met nieuw gedrukte dollars (hetgeen een waarlijk Keynesiaans beleid zou opleveren) maar met Treasury Bonds (schatkistpapier). De behoefte bij de federale overheid aan dollars steeg snel, waardoor de rente in de VS (en de dollarkoers) navenant stegen (tot 22%). De kapitaalstroom uit de VS draaide om: het werd nu weer veel aantrekkelijker om in de VS te beleggen! Dankzij de sterke positie van de Noordamerikaanse economie en de eenzijdige overheersing van de dollar in het internationaal monetair systeem, kon de regering Reagan dit beleid «ongestraft» voeren. Maar tot wanneer? Hoewel Japan en West Europa zo nu en dan voorzichtig hun ongenoegen uitten over deze eenzijdige politiek, werden zij toch verblind door het korte termijn-voordeel dat de toenemende exporten naar de VS boden. Immers, met de dure dollar werden de Japanse en Europese produkten veel goedkoper voor de Amerikaanse markt. Maar, de lotsverbondenheid van de rest van de wereld met (het beleid van) de VS resulteerde voor de Derde Wereld in een rampzalige situatie. Terwijl door de recessie de exportmogelijkheden en de grondstoffenprijzen kelderden, namen met de stijgende rente de schuldverplichtigen snel toe («schaareffect»). In 1 983 stroomde zo netto ongeveer 21 miljard dollar wég uit de ontwikkelingslanden in plaats van dat er kapitaal instroomde en in 1985 was dat al $ 131 miljard. En het deflatiebeleid van de rijke landen leidde tot een exportdaling voor ontwikkelingslanden. De ontwikkelingslanden moesten hun economieën zo veel mogelijk aanpassen om de ontstane situatie het hoofd te kunnen bieden. De importen werden aanmerkelijk terug gebracht, in Latijns-Amerika zelfs zo ingrijpend dat in de VS een paar honderdduizend mensen in de export-industrie hun baan verloren. Toch kon een regelrechte crisis niet uitblijven. Het schuldenprobleem kon onmogelijk gekeerd worden met de tot dan toe beschikbare middelen en beleidsmaatregelen. Een laatste kenmerk van de monetaire situatie in de jaren '80 is het feite dat de kapitaaltransacties in geen verhouding meer staan tot de omvang van de internationale handel; de opkomst van de «symbolen-economie»: kapitaalbewegingen, wisselkoersen en kredietstromen als vliegwiel van de wereldeconomie, in plaats van het reële verkeer van goederen en diensten. Terwijl de handel in goederen en diensten zo'n 2,5 tot 3 duizend miljard dollar per jaar beloopt, gaat er in de Londense Eurodollarmarkt 45 duizend miljard dollar per jaar om, 1 5 keer zo veel! Niet alleen de financiële autoriteiten weten met deze nieuwe realiteiten geen raad, ook de klassieke economische theorie voorziet er niet in.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
10
In augustus 1982 verklaarde Mexico dat het niet langer aan de schuldverplichtingen kon voldoen. De particuliere banken weigerden terstond niet alleen aan Mexico de kredietverlening voort te zetten, maar ook aan de meeste andere Latijns-Amerikaanse landen. De crisis was een feit: het internationale bankwezen wankelt, de wereldhandel lijdt zwa r e schade, en de broze economieën en politieke systemen van de zwakkere landen staan onder zware druk. Het Baker-plan Ruim een jaar geleden, tijdens de jaarvergadering van de Wereldbank en het IMF in Zuid-Korea, stelde Baker voor om nieuwe leningen te verstrekken aan de schuldenlanden, die bereid waren op economische groei gerichte aanpassingen door te voeren: twintig miljard dollar aan nieuwe bankleningen en negen miljard extra van de Wereldbank gedurende een periode van drie jaar voor 17 landen (zie tabel). Vooral de Wereldbank zou actiever moeten zijn en de rol van het IMF als toezichthouder op het economische beleid moeten overnemen. De 17 landen van hel «Plan-Baker»
Argentinië Bolivia Brazilië Chili Columbia Costa Rica Ecuador Ivoorkust Jamaica Mexico Marokko Nigeria Peru Filippijnen Uruguay Venezuela Joegoslavië Totaal
Totale uitstaande schuld
Waarvan aan Schuldenparticuliere dienst banken (%) (rente + aflossingen) 1985-1987
Bruto nationaal produkt
Veranderingen 1 9 8 0 - ' 8 4 (in %)
S
50,8 4,0 107,3 21,0 11,3 4,2 8,5 8,0 3,4 99,0 14,0 19,3 13,4 24,8 3,6 33,6 19,6
86,8 39,3 84,2 87,2 57,5 59,7 73,8 64,1 24,0 89,1 39,1 88,2 60,7 67,8 82,1 99,5 64,0
20,4 1,6 39,7 9,2 6,4 2,4 3,4 4,0 1,3 44,4 6,0 9,1 5,2 9,5 1,4 17,8 13,6
-1,6 -4,7 0,1 -1,4 1,8 -0,4 1,1 -2,3 1,3 1,3 2,5 -4,7 -0,7 0,8 -3,7 - 1,8 0,6
3,6 -1,7 10,8 0,7 0,8 1,1 2,6 1,3 -2,5 10,5 4,1 -13.3 -0,6 3,6 2,2 -3,8 -0,6
-14.7 -15.8 -7,3 -4,2 2,4 -9,1 -13.7 -8,8 -14.5 -14.5 -1,0 —12,1 -10.8 -4,8 -11,3 -19.3 -8,1
-16.8 -22.1 -8,6 -11.6 2,4 -9,4 -16.9 -19.5 9,5 —10,1 -2,7 -19.3 -5,3 -12.4 -20,2 -15.6 -2,9
445,9
80,8
194,9
-0,3
1,8
-9,2
-9,7
S
Export
Import
Investering
Consumptie per hoofd
-2,7 -7,8 -1,2 -2,1 -0,1 -4,8 -2,3 -6,6 -1,4 -1,4 -0.2 -4,3 -3,7 0,0 -1,7 -6,4 -0,5 - 1 ,
Op zichzelf is het plan nauwelijks schokkend: in de komende 3 jaar moet er aan de 15 grootste schuldenaren 20 miljard dollar meer geleend worden door particuliere banken en 9 miljard dollar extra door de Wereldbank. (Over de aard van de te financieren activiteiten spreekt het plan zich niet uit). Er zijn onmiskenbaar positieve elementen in dit plan te onderkennen. De belangrijkste zijn: a. de Amerikaanse regering erkende voor het eerst dat overheidsbemoeienis vanuit de industrielanden noodzakelijk is; b. groeiherstel is een voorwaarde voor een blijvende oplossing, waarmee het eng-monetarisme als principe werd verlaten. Het plan is echter onvoldoende om een oplossing te kunnen zijn. a. Het geeft onvoldoende middelen om 6-7% groei in Latijns Amerika te realiseren die het IMF nodig acht voor duurzaam herstel. De netto kapitaalstroom uit de ontwikkelingslanden zou het komende jaar enigszins afnemen maar daarna scherp toenemen, indien er niets nieuws komt. In
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
11
dit verband is het overigens onthullend op te merken dat, indien de VS aan de internationale overeengekomen 0,7% ontwikkelingshulp zou voldoen het dan vrijkomende bedrag ongeveer even groot zou zijn als het bedrag waarom het bij Baker gaat. Hetzelfde geldt voor een rentedaling van 1%. b. Het plan gaat niet in op de maatregelen die de VS in het eigen begrotingsbeleid zou moeten nemen om daadwerkelijk een bijdrage te leveren aan oplossing van de schuldencrisis. Het verwordt op die manier tot een poging om internationale financiële instellingen op te zadelen met de problemen van Noord-Amerikaanse banken. Naast deze onvolkomenheden blijkt nu inderdaad in de praktijk dat het plan vooralsnog niet werkt. Wie ruim een jaar later de balans van het «Baker-initiatief» opmaakt, komt tot een ontnuchterende conclusie. Terwijl de Wereldbank bezig is zijn uitleenactiviteiten aan de grote schuldenlanden aanzienlijk op te voeren, en terwijl in veel schuldenlanden politiek onpopulaire aanpassingsmaatregelen worden getroffen, is het Baker-plan toch niet van de grond gekomen. Dat komt door de terughoudendheid van de derde partner in het plan: de particuliere banken. Deze hebben weliswaar lippendienst bewezen aan het Baker-plan, maar zich verder afzijdig gehouden. Nieuwe bankleningen aan de schuldenlanden zijn slechts in uitzonderlijke gevallen verstrekt en - met uitzondering van recente leningen aan Ecuador en Uruguay - slechts na zeer veel politieke druk tot stand gekomen. Sinds 1981 zijn de schuldenlanden netto exporteurs van kapitaal en in 1986 ontving het IMF zelf meer aan aflossing dan het aan nieuwe leningen uitzette. Ondanks de retoriek van het plan-Baker zijn er ook nu (aldus het jaarverslag van de B.I.B.) «geen tekenen dat de banken weer spontaan gaan lenen». Het is dan ook niet verwonderlijk dat de schuldenlanden in toenemende mate hun bereidheid om verder aan te passen koppelen aan daadwerkelijke voortgang op het terrein van externe factoren, die hun economisch herstel belemmeren (zie hoofdstuk IV.3.) In nieuwe leningen (alleen) hebben zij minder interesse. Hiermee kunnen immers geen reële investeringen worden gedaan. Het geld wordt slechts aangewend om (op papier) aan rente en aflossingsverplichtingen op oude leningen te voldoen. Dit is meer in het belang van de banken dan van de schuldenlanden, die hun schuld nominaal zien groeien, zonder dat daar reële importen tegenover staan. In de zomer van 1986 kreeg Mexico als eerste steun in het kader van het Baker-plan. IMF, Wereldbank en westerse overheden kwamen met ca. 6 miljoen over de brug. De particuliere banken echter, die eenzelfde bedrag zouden moeten lenen, deden dit pas nadat de Wereldbank bepaalde garanties had gegeven, een unicum. Uniek, zelfs een doorbraak, kan de overeenkomst met Mexico genoemd worden, waar daarin erkend werd dat het van externe factoren afhankelijk is, of het beoogde herstel gerealiseerd wordt: Zowel indien de olieprijs beneden de $ 9 per vat zakt, als ook wanneer de groeidoelstelling van 3,5% ondanks eigen inspanningen niet bereikt wordt, zullen extra middelen beschikbaar worden gesteld. Deze omstreden regeling kan niet worden beschouwd als een succesvolle toepassing van het Baker-plan, ook al niet omdat alom is duidelijk gemaakt, dat Mexico geen precedentswerking heeft. Duidelijker nog formuleerde Lester Thurow: «van Mexico kun je lopen naar de V S » . Hoewel banken halstarrig weigeren om tot schuldafschrijving over te gaan vindt deze feitelijk wel plaats. Er is een bloeiende handel ontstaan in «tweedehands» schuldvorderingen, waarbij de waarde 60 tot 70%, en soms nog veel minder, van de officiële waarde is.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
12
Hiermee accepteren crediteurs impliciet hun verlies, terwijl het schuldenland concreet zijn schuld ziet verminderen. Tot dusver zijn dergelijke schuldvorderingen vooral opgekocht door het particuliere bedrijfsleven, die hiermee in het schuldenland met aantrekkelijke korting kunnen investeren. Op verschillende fronten wordt thans ook overheidsdeelname aan deze handel overwogen: - De Amerikaanse Congresleden Obey en Sarbanes (voormalig en huidig voorzitter van de Congres Economie Committee) stellen een IMF-faciliteit voor om deze schulden op te kopen en vervolgens te herstructureren met een langere looptijd en lagere rente. - Binnen het I.F.C. wordt een fonds overwogen om opgekochte schuldvorderingen om te zetten in lokale valuta waarmee aandelen in lokale bedrijven worden gekocht. - Ook binnen het Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking wordt overwogen het budget voor betalingsbalanssteun via deze nieuwe financiële technieken effectiever te gebruiken.
I I I . SCHULDENCRISIS, O M V A N G EN EFFECTEN 111.1. O m v a n g De schuldencrisis werd manifest in 1982, toen Mexico wereldkundig maakte niet langer te kunnen voldoen aan de lopende betalingsverplichtingen. Het IMF sprong Mexico bij om het dreigende bankroet af te wenden. De Mexicaanse schuld bedroeg ca. $ 80 miljard. Het niet terug betalen ervan zou het internationale bankwezen in grote problemen brengen. De directe crisis werd bezworen, maar daarmee was het schuldenprobleem niet uit de wereld. Integendeel, zoals in de jaren na 1982 duidelijk zou worden. De omvang van de schulden van verschillende ontwikkelingslanden bij elkaar opgeteld heeft thans de $ 1000 miljard overschreden. Met name in Latijns-Amerika en Afrika bleken de effecten van zowel een grote schuldenlast als van het opgedrongen beleid om deze te verminderen. In Azië is de situatie ogenschijnlijk wat minder ernstig, maar kan een groeiend protectionisme van de westerse landen dat positieve beeld doen omslaan. 111.2. L a t i j n s - A m e r i k a De totale schuld van de Latijns-Amerikaanse schuldenlanden bedraagt ca. $ 3 7 0 miljard. Met name Brazilië, Mexico, Argentinië en Venezuela hebben een enorme schuldenlast te dragen. De algehele financieel-economische situatie is buitengewoon zorgelijk. Het bruto nationaal product (bnp) van Latijns-Amerika is in 1 985 weliswaar met 3,5% gegroeid na een stijging van 3,2% in 1984. Maar deze cijfers geven een zeer geflatteerd beeld. De groei komt namelijk voor het grootste deel voor rekening van Brazilië, dat zijn economie in 1 985 met ruim 8% zag groeien. De toeneming van het bnp van de rest van Latijns-Amerika komt daarmee uit op minder dan 1%. De groei houdt slechts ternauwernood gelijke tred met de aanwas van de bevolking in Latijns-Amerika. Het bnp per hoofd van de bevolking nam met slechts 1% toe; exclusief Brazilië dat nadrukkelijk de IMF-recepten afwijst en een eigen groei-strategie volgt, was er sprake van een achteruitgang van 1%. Geen enkel Latijnsamerikaans land wist in 1 985 ook maar in de buurt te komen van het Braziliaanse groeicijfer. Het is in Latijns-Amerika sinds 1980 voortdurend bergafwaarts gegaan nadat er voordien 20 jaar sprake is geweest van groei. In het tijdvak 1960-1980 groeide het bnp van Latijns-Amerika met gemiddeld 5,8% per jaar en per hoofd van de bevolking met 3,2% per jaar. Het bnp is in de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
13
periode 1980-19bb met slechts 3,9% toegenomen, terwijl de bevolking met 12,7% groeide. Het resultaat is dat het bnp per hoofd van de bevolking met bijna 8% verminderde: van $ 1933 in 1980 tot $ 1782 per hoofd in 1985. Voor 14 landen in de regio was de achteruitgang zelfs groter dan 15%. Zowel de investeringen als de importvolumes bleven vorig jaar op het lage niveau van 1984. Sinds 1980 is het importvolume van Latijns-Amerika met ongeveer een derde verminderd. De reële bruto binnenlandse investeringen namen met 27% af. In de jaren zestig en zeventig groeiden de investeringen jaarlijks nog met gemiddeld 7,4%. De sterke vermindering van de import van Latijns-Amerika is in 1982 begonnen. Tussen 1970 en 1980 groeide de import nog sterker dan de export, maar het importvolume in het afgelopen jaar lag 37% onder het record van 1981 en was zelfs kleiner dan dat van 1974. Wat betreft het exportvolume hebben de Latijnsamerikaanse landen positieve resultaten geboekt. Het exportvolume is sinds 1980 met gemiddeld 7,2% per jaar gegroeid. Daarmee werd het gemiddelde van 5,8% in het tijdvak 19701980 nog overtroffen. De exportwaarde ziet er echter heel wat minder gunstig uit. In de periode 1981-1984 daalden de exportinkomsten jaarlijks met gemiddeld 4,6% en vorig jaar bedroeg de daling zelfs 6,6%. Dit is vooral te wijten aan de verslechtering van de ruilvoet, onder meer door de daling van veel grondstoffenprijzen. Door de ingezakte importen is er toch een flink overschot op de handelsbalans van Latijns-Amerika. Het overschot bedroeg vorig jaar $ 33 miljard, iets minder dan de $ 3 8 miljard in 1984. 111.3. A f r i k a De totale schuld van de Afrikaanse landen, die zich in de periode 1978-1983 verviervoudigde, werd in 1 984 geschat op bijna $ 1 50 miljard, wat ongeveer Vb is van de Latijns-Amerikaanse schuld en ca. 16% van het totaal. De crises waaronder deze landen gebukt gaan (oorlog, honger en droogte) maken echter terugbetaling van de schulden en aflossing van de rente voor hen zo mogelijk nog moeilijker dan voor de Latijns-Amerikaanse landen. De schulden zijn in verhouding met het bnp van de Afrikaanse landen bijzonder hoog. En de economieën van de Afrikaanse landen zijn kwetsbaarder en meer afhankelijk van de prijzen van primaire grondstoffen dan die van de andere twee regio's Daar bovenop maken de stringente aanpassingsprogramma's van het IMF de ontwikkelingsprogramma's met name op langere termijn vrijwel onmogelijk. Maar een alternatief voor deze programma's was en is er voor de Afrikaanse landen niet, ook omdat commerciële banken niet willen heronderhandelen over lang uitstaande leningen of willen onderhandelen over nieuwe leningen zonder dat de IMF-verplichtingen worden uitgevoerd. Zij hebben hun leningen tussen eind 1983 en eind 1985 met $2,5 miljard teruggebracht tot $ 4 miljard. De jaarlijkse terugbetaling aan het IMF is inmiddels ook opgelopen tot boven $ 1 miljard en de verwachtingen ten aanzien van een verhoging van de publieke hulpverlening zijn laag. Evenmin zal een groeiende hulp van donorlanden (tussen 1986 en 1990 naar verwachting 30%) voldoende zijn om de groeiende tekorten op de balans van Afrika aan te zuiveren. Gezien de waarschijnlijkheid van een (verdere) verslechtering van de ruilvoet tussen 1987 en 1990 is een schuldherziening absoluut noodzakelijk. Een export-ontwikkeling die vanaf 1980 duurt en zal voortduren, een ontwikkeling van stagnatie en terugval in volume en waarde, complementeert het uiterst sombere beeld ten aanzien van de Afrikaanse schuldencrisis. Als grootste probleemlanden kunnen worden genoemd: Soedan, Nigeria, Kenia, Zimbabwe en Egypte. Ten aanzien van het optreden van
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6 i
14
het IMF in Afrika kunnen twee hoofdpunten van kritiek worden geformuleerd: a. de financiële middelen van het Fonds zijn onvoldoende om de betalingsbalansproblemen in acute situaties op te vangen. Er zijn bijvoorbeeld geen nieuwe SDR's verdeeld en de CFF dekt slechts een fractie van de gederfde exportverliezen. Hiertegen kan worden geargumenteerd, dat ontwikkelingsfinanciering geen taak van het IMF is, maar een dergelijk argument klinkt hypocriet uit de mond van regeringen, die enerzijds tijdens de recente VN-conferentie over Afrika onderschreven dat de ontwikkelingshulpstroom volstrekt onvoldoende is, maar overigens niet met additionele middelen over de brug komen. b. De voorwaarden die het IMF stelt zijn niet alleen streng, maar helpen daarbij ook niet de oplossing naderbij te brengen. Ondanks enkele hervormingen van de conditionaliteit in de jaren zeventig hebben de voorwaarden nog steeds een korte-termijnkarakter en zijn zij overwegend gericht op beheersing van de vraag. Het doet echter enigermate merkwaardig aan om situaties van chronische armoede en hongersnoden te analyseren in termen van «overbesteding». In de meest MOL's is het aanpassingsvermogen op de korte termijn echter beperkt doordat: - het marktmechanisme gebrekkig functioneert en de economische flexibiliteit beperkt is; - het inkomen per hoofd van de bevolking niet alleen laag is, maar in een aantal Afrikaanse landen reeds jaren trendmatig daalt; - het regeringsapparaat onvoldoende is uitgerust (instrumentarium, menskracht, financiële middelen); De Economische Commissie voor Afrika (E.CA.) van de VN stelt dat de economische groei in dit continent in 1988 nauwelijks meer dan 1% bedroeg en dus ver achter bleef bij de bevolkingsgroei. De exportinkomsten kelderden met 27% (de sterkste vermindering sinds de jaren 30) en de buitenlandse schulden stegen met 18% tot $ 2 0 0 miljard. De E.CA. stelt dat de economische crisis in Afrika grotendeels wordt veroorzaakt door externe factoren (minder hulp; meer protectionisme). Door het gebrek aan deviezen en importen (grondstoffen, onderdelen) te financieren, daalden de industriële productie tot 30% van de productiecapaciteit. De E.CA. noemt de schuldenlast ondraaglijk: deze bedraagt 44% van het bnp en 190% van de exportinkomsten van de Afrikaanse landen! 111.4. Azië Het Aziatische continent is vooralsnog relatief het minst zware slachtoffer van de schuldencrisis. Niet zozeer omdat het schuldbedrag lager zou zijn, integendeel, dat bedrag ligt rond de $ 300 miljard. Evenwel, de binnenlandse besparingen in een aantal landen hier zijn hoger dan elders, terwijl bovendien de inkomsten uit export omvangrijk zijn. Dit laatste kan zich echter bij toenemend protectionisme belangrijk in negatieve zin wijzigen. Overigens hebben enkele Aziatische landen al problemen van Latijns-Amerikaanse kaliber. Zoals de Minister van Planning van de Filippijnen onlangs stelde: «Onze democratie kan niet overleven met zo'n netto-kapitaalstroom het land uit». 111.5. Sociale en politieke effecten van de schuldencrisis op de schuldenlanden Het mag duidelijk zijn dat vergroting van de schuldenlast samenvalt met een internationale economische recessie, waarvan de ontwikkelingslanden ernstig te lijden hebben gehad. De samenhang tussen oplossing van de schuldenproblematiek en de noodzaak van economische groei en herverdeling is evident.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19085, nrs. 5-6
15
Externe factoren, als dalende wereldmarktprijzen, sterk schommelende energieprijzen en protectionisme in de westerse landen maken niet alleen de gevolgen van de schuldenproblematiek schrijnender maar staan tegelijkertijd een oplossing ervan in de weg. De samenhang op mondiaal niveau is ook aan te tonen op het niveau van de maatregelen die de schuldenlanden moeten nemen op voorschrift van het IMF in ruil voor financiële steun. Niet alleen wordt het ontwikkelingsstreven gefrustreerd door een geldtekort, maar ook en vooral door een opgedrongen aanpassingsbeleid. De sociale en politieke gevolgen van de financiële crisis in de Derde Wereld laten zich raden. De gangbare opvatting in IMF-kringen is dat aanpassing het beste perspectief biedt voor herstel en groei. Men erkent daarbij weliswaar dat de financiële problemen voor een belangrijk deel extern veroorzaakt worden (olieprijs, rente, internationale recessie) maar men komt niet verder dan de problemen intern te laten «oplossen». Overigens kan niet ontkend worden dat in de jaren '70 een aantal Latijns-Amerikaanse landen op een te grote (consumptieve) voet leefden, en aanpassing derhalve noodzakelijk was. Evenwel, dat beleid komt veelal voor de verantwoordelijkheid van militaire dictaturen, terwijl democratische regiems nu met de brokken zitten. Overigens heeft «aanpassing» inmiddels zo'n 5 jaar plaats gevonden, en zijn de Latijnse economieën tot op het bot «gezond gekrompen». Niet alleen sociaal-politiek - maar ook economisch zijn de grenzen bereikt. Niet de internationale economische omstandigheden maar de schuldeneconomieën werden (eenzijdig) aangepast. Het conditionaliteitsbeleid waartoe schuldenlanden gedwongen worden zich te «bekeren» teneinde steun van de financiële instellingen te ontvangen, wordt afgewenteld op de bevolking. Als de overheidsuitgaven teruggedrongen moeten worden, gaat dat steeds ten koste van de voedselsubsidies, de overdrachtsuitkeringen (als die er al zijn), de woningbouw, het onderwijs, de lonen van het overheidspersoneel, etc. Als de economie meer op export gericht moet worden gaat dat ten koste van de voedsellandbouw en de op de eigen markt gerichte consumptieindustrie. Ook op het bestaan van de democratie zal door het huidige aanpassingsbeleid en de schuldenproblemen een negatieve invloed worden uitgeoefend. Politieke participatie vereist een rechtvaardige economische participatie; de bevolking dient perspectief te worden geboden op een betere toekomst. Bij het voortbestaan van economische uitbuiting en ongelijkwaardige structuren gedijt de democratie niet. Immers: «Campesino sine credito y sin tierra, no vota», zo valt in Latijns-Amerika dikwijls te horen (Boeren zonder geld en land, stem niet!). Een voorbeeld uit Latijns-Amerika: In Brazilië gaan op dit moment alle overheidssubsidies naar de exportsectoren. Mede daardoor heeft de exporteconomie afgelopen jaar een overschot op de handelsbalans van 12 miljard dollar kunnen creëren. Met dat geld kon ongeveer de helft van de schuldenlasten (10,6 miljard aan rente en ruim 14 miljard aan aflossing) worden betaald. De rest moest geherstructureerd worden. De nadruk op de exportproductie leidde bijvoorbeeld in de landbouw tot verwaarlozing van de productie voor de binnenlandse markt, waar het aanbod van jaar tot jaar geringer wordt. Het gevolg is dat de prijzen van elementaire voedselproducten nog harder stijgen dan de inflatie, waardoor in het bijzonder de armste bevolkingsgroepen het hardst getroffen worden. Een recente studie wijst uit dat men in augustus 1984 in de stad 65% van het minimumloon nodig had om een basispakket levensmiddelen aan te schaffen, en in oktober 1984 maar liefst 88%! Met name de vrouwen, eerstverantwoordelijken voor de voedselvoorzieningen en -bereiding in het gezin, krijgen een met de dag zwaardere last te dragen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
16
De technologische vooruitgang in de landbouw is in het afgelopen decennium hoofdzakelijk ten goede gekomen aan de grote landbouwbedrijven (suikerrietplantages ten behoeve van de autobrandstoffen, soyaplantages voor de export). Het resultaat van deze politiek was een indrukwekkende achteruitgang van de kleine «gezinslandbouw» welke juist de grootste leverancier was van voedselproducten van het land. Vrouwen hebben vanouds een vooraanstaande rol in die voedsellandbouw, zodat opnieuw zij de zwaarste lasten kregen te dragen. In de 70-er jaren trokken rond de 1 7 miljoen mensen weg van het platteland en van producenten van levensmiddelen veranderden zij in consumenten, hoewel met een zeer laag inkomen. Een voorbeeld uit Afrika: Gedurende de afgelopen driejaar is Tanzania echter redelijk aan de IM K-basisvoorwaarden tegemoetkomen, maar dan wel binnen haar eigen plannen voor economische hervormingen. Een flinke devaluatie van de Tanzaniaanse munt is doorgevoerd en de landbouwprijzen zijn verhoogd. Maar deze twee maatregelen hadden twee ernstige gevolgen. De devaluatie heeft de echte levensstandaard drastisch verlaagd door de hogere prijzen terwijl de salarisverhogingen onvoldoende waren om de vroegere standaard, die toch al laag was, te handhaven. Hogere landbouwprijzen hebben tot gevolg gehad dat de boeren meer geld hebben dan ze kunnen uitgeven aan goederen. Dit komt omdat de industrie van het land niet in staat is net zoveel te produceren als vroeger, omdat geen essentiële machinerieën, onderdelen en grondstoffen ingevoerd kunnen worden door het hopeloos acute tekort aan buitenlandse valuta. De industriële productie is met ongeveer de helft teruggelopen sinds 1978. Terwijl een aantal nieuwe fabrieken gebouwd wordt, werken de bestaande fabrieken maar op een kwart van hun capaciteit. De nadruk bij de aanpassingsprogramma's heeft vooral gelegen op beperking van de binnenlandse vraag. Er is zeer fors bezuinigd op de overheidsuitgaven en de lonen, en de investeringen zijn sterk gedaald. Dat beperkt de groeimogelijkheden in de toekomst, mede omdat de opbouw van «human capital» (denk aan onderwijs en gezondheidszorg) zwaar is getroffen. Daarnaast is de levensstandaard sterk gedaald, als gevolg van een aanzienlijke verlaging van de reële lonen (oplopend tot meer dan 20% in Mexico en Brazilië tussen 1981 en 1984), de overheidsbezuinigingen en de sterk gestegen werkloosheid. Waren enkele jaren geleden de zorgen over de sociale kosten nog spaarzaam verspreid, sinds kort maken vooral ook de verschillende VN-instellingen zich grote zorgen: ILO, IFAD, WFP, FAO, UNICEF, UNDP, UNCTAD. Menselijkerwijs gesproken zijn zulke kosten, gedragen door grote groepen aan de onderkant van de samenleving, vaak vooral vrouwen en kinderen, onaanvaardbaar. Centraal in deze discussie is komen te staan het begrip «aanpassing met een menselijk gezicht». Maar ook groeit in steeds bredere kringen het besef dat de sociale kosten puur zakelijk gesproken onaanvaardbaar zijn vanwege de onherstelbare schade aan het «menselijk kapitaal» van een land. Het IMF is daar niet blind voor, zoals ook topman De Larosière tijdens de ECOSOC van juli jl. aangaf, maar schuift de verantwoordelijkheid voor de invulling van het aanpassingsbeleid geheel in de schoenen van de desbetreffende regeringen. VN-instellingen en Raad van Europa wijzen er echter op dat de strengheid en snelheid van IMF-programma's niet voldoende is te combineren met een inspanning gericht op bescherming van de armsten in een land. Het gaat niet aan de schuld voor dit falende ontwikkelingsmodel eenzijdig bij banken of IMF te leggen. Het is wèl zo dat banken destijds middels hun kredietverlening volledige medewerking gaven aan dit
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 1 9 085, nrs. 5-6
17
eenzijdig type ontwikkeling en dat middels het konditionaliteitsbeleid ook het IMF deze trend duidelijk ondersteunt. Daarmee komen we aan bij concrete aspecten van het politieke karaktervan het schuldenvraagstuk en het IMF-beleid. In Brazilië heeft het militaire bewind de afgelopen twintig jaar met behulp van onderdrukking van de vrijheid en gebruik van repressie zijn anti-nationale en anti-sociale beleid kunnen uitvoeren. Nu mede als gevolg van het failliete economische beleid de militairen in Brazilië meer naar de achtergrond treden en zich een democratische «opening» aftekent, doet zich ook de cruciale vraag voor: krijgt Brazilië de economische ruimte om de sociaal-politieke democratisering voort te zetten? Dezelfde vraag speelt in Argentinië, in Uruguay, in Bolivia, Colombia en Costa Rica. Voorbeelden van de sociaal-politieke gevolgen van een anti-sociaal konditionaliteitsbeleid vinden we ook in Afrika (de voedselonrust in Tunesië en Marokko in 1984) en in Azië (Filippijnen). Het is duidelijk dat vanuit het ideologisch concept van het IMF, het IMF ontwikkelingslanden wisselend beoordeelt: landen als Tanzania, Nicaragua, Chili onder Allende, Jamaica onder Manley hadden geen of nauwelijks toegang tot IMF kredieten; Chili onder Pinochet, en Zuid-Afrika daarentegen werden ruim met kredieten bedeeld. In ieder geval bevoordelen de IMF-voorwaarden, binnen de landen waaraan leningen worden verstrekt, de traditionele machtscentra en de conservatieve politieke groeperingen, en legt de aanpassingslast bij de armste bevolkingsgroepen. Dergelijke aanpassingsprogramma's leiden veelal tot verslechterende inkomensverhoudingen. Ook de korte termijn (3 jaar) waarbinnen het IMF de aanpassing afdwingt, is schadelijk voor het ontwikkelingsproces en versterkt de externe afhankelijkheid. Deze vorm van shock-behandeling veroorzaakt sociale onrust en politieke instabiliteit, die het democratisch functioneren van een samenleving kan bedreigen. Overigens moet hierbij gesteld worden, dat niet het feit dat er voorwaarden gesteld worden, maar de aard daarvan bestreden dient te worden. Hoewel IMF en westerse regeringen zich altijd haasten om te benadrukken dat hun beleid «niet politiek» is, moeten we vaststellen dat juist vanwege de bovengenoemde gevolgen dat beleid wel veel politiek bevat, en zeker niet «objectief» is. Het IMF-beleid gaat steeds uit van eenzelfde economische theorie: Herstel moet komen van bezuinigingen en loonsverlagingen, exportvergroting en liberalisering. Die doelstellingen maken de ruimte voor een alternatief ontwikkelingsbeleid, waarin de behoeften van de eigen bevolking uitgangspunt zijn en wellicht de overheid een belangrijke rol speelt (zoals in veel Afrikaanse landen), erg klein. In de IMF-filosofie hangt succes slechts af van het effect op de betalingsbalans. Dat de betalingscapaciteit en de economische weerbaarheid van een land ook afhangen van de mate waarin aan de bevolking een menswaardig bestaan kan worden geboden, lijkt in die filosofie niet thuis te horen. Er zijn een aantal redenen om aan te nemen dat de IMF-receptuur ten aanzien van de Latijns-Amerikaanse landen niet gunstig zal werken. a. De schuldpositie van de grote debiteurlanden is niet doorslaggevend verbeterd. Het aandeel van de korte schuld is weliswaar teruggedrongen en de groei van de schuld verminderd, maar toch is voor veel landen de omvang van de schuld onder invloed van vooral de hoge rentestand en de dalende grondstofprijzen sterker gestegen dan die van de export, zodat de schuld/export ratio, de belangrijkste structurele schuldindicator, in vergelijking met 1982 verder is opgelopen. b. Het zal door de verslechterende externe omgeving moeilijk worden om de bereikte betalingsbalansverbetering te consolideren. De reële groei in de industrielanden is sterk afgenomen ten opzichte van 1984 (4,9%), meer aangetrokken en op dit ogenblik weer minder geworden Dat heeft direct consequenties voor de export- en groeimogelijkheden van de schuldenlanden. Het gevaarlijkste bijverschijnsel van deze ontwik-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
18
keling is bovendien de protectionistische druk met name in de VS, die toeneemt naarmate de economische groei afneemt. Dit maakt het door ontwikkelingslanden zonder meer openen van markten voor buitenlandse concurrentie in het kader van een «outward looking»-strategie tot een hachelijke onderneming. c. De economische recessie in Latijns-Amerika dreigt gevaarlijk lang te gaan duren. Er is weinig hoop dat Latijns-Amerika uit die recessie komt, zolang de uitstroom van kapitaal niet kan worden teruggedrongen. Deze is voor Latijns-Amerika in de afgelopen 4 jaar opgelopen tot $ 106 miljard, voornamelijk bestaande uit rentebetalingen over buitenlandse schulden. Toch houdt de Nederlandse regering vast aan het IMF-beleid. III.6. De geïndustrialiseerde landen De effecten van de schuldencrisis zijn niet voorbij gegaan aan de rijke landen. De OESO berekende dat ten gevolge daarvan de exporten naar de schuldenlanden met 16% verminderden in de periode 1982-1985. Volgens de ILO zijn hierdoor in Europa minstens 7 miljoen arbeidsjaren verloren gegaan, dat wil zeggen een verlies van 2 tot 3 miljoen banen. Ook budgettair heeft de schuldenproblematiek repercussies: een direct financieel belang van de Nederlandse overheid in de oplossing hiervan is de exportkredietverzekering. Sinds 1982 is voor miljarden aan schadevergoedingen uitgekeerd - ten laste van het financieringstekort. Overigens zijn de V.S. het grootste schuldenland ter wereld: hun netto-schuld aan het buitenland bedraagt thans $ 200 miljard en stijgt met ongeveer $ 100 miljard per jaar! Tot dusver leidde dit niet tot repercussies die andere schuldenlanden hebben moeten ondergaan: door de knieën voor het IMF-bezuinigingsbeleid, dat strikte eisen stelt aan de omvang van de overheidsuitgaven. Anderzijds hebben de V.S., dankzij deze gigantische tekorten de markten geboden voor groei van de wereldhandel. Complete industriële sectoren in tal van landen zijn (vrijwel geheel afhankelijk van exporten naar de V.S. Teruglopende importen van de V.S. zullen aldus negatieve gevolgen hebben voor werkgelegenheid en levensstandaardeisen. Een reden te meer voor een geïntegreerd beleid, waarbij niet alleen monetair-financiële aspecten, maar ook de handelsproblematiek in beschouwing wordt genomen.
IV. NEDERLAND EN HET IMF. EEN KRITISCHE WAARDERING I V . 1 . Schuldencrisis als politieke verantwoordelijkheid van rijke landen De Nederlandse regering zet zich met het IMF af tegen de mening die velen er in Zuid èn Noord op nahouden, dat de schuldenproblematiek bovenal een politiek probleem is. «De schuldenproblemen liggen primair in het financieel-economische vlak en oplossingen moeten dan ook primair daar worden gezocht», aldus de regeringsnota. De regering erkent wel dat het schuldenvraagstuk een politieke dimensie heeft - «hierbij kan worden gedacht aan repercussies binnen met name de debiteurenlanden wanneer het aanpassingsprogramma binnen relatief korte tijd aanzienlijke offers vraagt van de bevolking» - maar volgens haar «kan de oplossing van het schuldenvraagstuk niet door middel van een politieke (...) benadering naderbij worden gebracht». De minister suggereert hier, net als in zijn nationale beleid, dat financieel-economisch beleid een politiek waardevrije technisch-wetenschappelijke zaak zou zijn, waaraan geen politieke keuzes ten grondslag liggen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19085, nrs. 5-6
19
De P.v.d.A. bestrijdt deze benadering stelselmatig, als een ideologisch gekleurde valse tegenstelling, en acht haar bovendien macro-economisch onjuist. Het schuldenprobleem is wel degelijk een zaak van politieke verantwoordelijkheid van rijke landen. a. De schulden van een groot aantal ontwikkelingslanden aan westerse commerciële banken in de jaren zeventig hebben zo hoog kunnen oplopen door de overvloed aan internationale liquiditeiten waarover deze banken konden beschikken. Naast de toevloed van de zgn. oliedollars bleef de voornaamste bron van internationale geldschepping het aanhoudende en groeiende tekort op de Amerikaanse betalingsbalans, dus in feite de groeiende buitenlandse schuld van de Verenigde Staten. Terwijl dit tekort aanvankelijk als een dermate ernstig probleem van het intemationale geldstelsel werd gezien dat er begin jaren zeventig binnen het IMF plannen voor een ingrijpende hervorming van het stelsel waren opgesteld. Een centraal punt in die plannen vormde de geleidelijke vervanging van de Amerikaanse dollar door een internationale reservevaluta (SDR) als spil van het stelsel. Met name de rijke landen hebben de hervormingsplannen tegengehouden, waardoor de Verenigde Staten van hun privilege gebruik konden blijven maken om hun betalingsbalanstekorten te dekken met hun eigen munt, de dollar. In de jaren zestig ging het om Amerikaanse tekorten van zo'n $ 1 a 2 miljard per jaar, nu gaat het om tekorten van $ 120 miljard per jaar. b. Het uitbreken van de schuldencrisis in 1982 is in belangrijke mate veroorzaakt door extreem hoge rentestanden, lage grondstoffenprijzen en verminderde exportmogelijkheden voor ontwikkelingslanden - zaken waarvoor de rijke landen primair verantwoordelijk zijn. Dit impliceert een evenredige politieke verantwoordelijkheid voor de oplossing ervan. c. De wijze waarop de schuldenproblemen zijn aangepakt is door de rijke landen gedicteerd. Dat hebben zij kunnen doen dankzij hun politieke en economische macht. d. De gekozen aanpak heeft, zoals de regering in haar nota opmerkt, politieke repercussies in de schuldenlanden. Zoals kardinaal Arns uit Brazilië onlangs zei: «Het schuldenprobleem is in de allereerste plaats een politiek en niet een financieel probleem. Wat op het spel staat zijn niet de rekeningen van de internationale schuldeisers, maar de levens van miljoenen mensen. Onze regeringen hebben niet in de eerste plaats een verantwoordelijkheid jegens schuldeisers, maar jegens de volkeren die zij vertegenwoordigen.» IV. 2. Schuldencrisis als boekhoudkundig probleem De regeringsnota over de internationale schuldenproblematiek stelt: «de schuldenproblematiek is in analytische zin vooral een betalingsbalansproblematiek» (p.11). Daartegen kan worden ingebracht dat de schuldenproblematiek de feilen blootlegt, enerzijds van een volstrekt ontoereikend internationaal financieel-monetair stelsel, en anderzijds van een ontwikkelingsmodel waaraan inmiddels een flink aantal dictatoriale regeringen in de Derde Wereld hun ondergang te danken hebben gehad. Het eng boekhoudkundig benaderen van de schuldenproblematiek leidt tot conclusies als «... de conclusie lijkt gerechtvaardigd dat de problematiek op middellange termijn beheersbaar is», pappen en nathouden dus. De regering klampt zich keer op keer vast aan nieuwe cijfers en scenario's van IMF, OESO en van wie maar een lichtpuntje in de duisternis wil geven, scenario's die minder gestoeld zijn op realistische toekomstprojecties dan op internationale maatregelen die genomen zouden moeten worden. Dat erkent de regering overigens openlijk in het antwoord: «Deze scenario's... dienen veeleer als richtsnoer voor de formulering van het financieel-economische beleid in zowel industriële als de ontwikke-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
20
lingslanden». In de nota concludeert zij dat de schuldenproblematiek «op middellange termijn beheersbaar is». Let wel, op middellange termijn, dus niet op lange? En «beheersbaar», dus niet oplosbaar? Dat brengt ons bij de naakte feiten van de zogenaamde schuldenaanpak. Niettegenstaande alle verklaringen, nuances daarin, en accenten is wat er feitelijk al 5 jaar gebeurt: een netto kapitaaloverdracht van de ontwikkelingslanden naar de industrielanden van zo'n 30 miljard dollar. De tot nu toe gehanteerde schuldenaanpak stijgt daarmee uit boven het vaak zo genoemde crisismanagement: de aanpak heeft - bewust of onbewust gegarandeerd dat de schuldenlanden tot nu toe hun rente en aflossingen hebben kunnen betalen en aldus de banken van een strop hebben kunnen vrijwaren. Dat is, tot op het bot teruggebracht, de balans van de schuldencrisis tot nu toe. Sinds het uitbreken ervan hebben de financiële autoriteiten - behalve steeds andere voorbeeldlanden - ook steeds andere deeloplossingen bepleit die dan als refreinen in het financiële koor klonken. In 1983 was er nog sprake van verwarring en onrust. Maar al vroeg in 1984 klonken de bezweerformules: de meerjarige herstructureringen. Toen op de jaarvergadering van IMF en Wereldbank in september 1 984 alles toch weer donker bleek beloofden de Amerikanen een echte schuldenbijeenkomst in april 1985. Er werden weer enkele nieuwe ballonnen opgelaten: exportcredietverzekering als beloning, de stimulering van particuliere investeringen en de oprichting van een MIGA, dan zou alles weer goed gaan. De exportcijfers van schuldenlanden liepen echter weer terug, de rente daalde niet, dus was er weer iets nieuws nodig: het Trust Fonds werd in ere hersteld en James Baker lanceerde zijn inmiddels befaamde Programma voor Houdbare Groei. Tot nu toe ging het steeds om afleidingsmanoeuvres om te voorkomen dat meer omvattende oplossingen geëist zouden worden. Ten aanzien van de bijdrage van particuliere investeringen als (een) oplossing van de problemen vallen kanttekeningen te plaatsen. Allereerst is het de vraag of particuliere investeringen daadwerkelijk bijdragen aan verbetering van de betalingsbalans gegeven de «transferpricing» praktijken binnen multinationale ondernemingen. Een spoedige verwezenlijking van de VN-code voor m.n.o.'s is derhalve essentieel. In de tweede plaats is de feitelijke omvang van particuliere investeringen te gering om een daadwerkelijke bijdrage te kunnen leveren: Ondanks de positieve opstelling terzake in veel ontwikkelingslanden is de omvang van de particuliere investeringen gedurende de schuldencrisis (1981-1985) in Latijns-Amerika meer dan gehalveerd; juist ten gevolge van de schuldencrisis (invoerrestricties en dalende binnenlandse vraag) en ten gevolge het internationaal toenemend protectionisme en dalende grondstoffenprijzen. Overigens erkent de regering zelf in haar nota dat voor de armere ontwikkelingslanden in ieder geval nauwelijks particuliere investeringen te verwachten zijn. IV.3. «Case-by case» benadering In de nota presenteert de regering in wezen maar één aanpak: de financieel-economische case-by-case aanpak. In feite komt dat neer op, ondanks alle externe oorzaken van de schuldenproblematiek, slechts één medicijn: een vooruitschuiven van de schuld door de crediteurbanken in ruil voor een stringent aanpassingsbeleid in de schuldenlanden. Terugdringing van het protectionisme, verlaging van de rente, een groei in de internationale economie, het is allemaal prachtig en nodig, maar beleidsmatig is voor de Nederlandse regering het belangrijkste: aanpassing in de landen zélf. Terwijl al in 1985 ook het Interim Committee van het IMF de volgende voorwaarden noodzakelijk vond voor een blijvende oplossing van de schuldencrisis:
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 1 9 085, nrs. 5-6
21
a. een houdbare groei in de industrielanden van minimaal 3%, en een dalende rente, b. een «roll-back» van het protectionisme in de industrielanden, c. een herstel van de grondstoffenprijzen, d. een aantrekken van vrijwillige kredietverlening door banken, e. een voortzetten van het aanpassingsbeleid. Als we de verschillende punten nalopen dan blijkt het volgende: a. Er is nog geen zicht op duurzame economische groei. IMFcijfers worden steeds weer neerwaarts bijgesteld evenals recente OESO-cijfers. De reële rente, en dan gaat het in dit verband natuurlijk vooral om de dollarrente, is inderdaad enigszins gedaald, maar onvoldoende. Keer op keer onderstreept de minister dat ook. Toch zijn de vooruitzichten op een substantiële daling, gezien het geplande begrotingstekort van de VS van zo', $ 230 miljard in 1986 en de persistentie van zeer grote defensieuitgaven, niet rooskleurig. Tevens valt de hoge reële rente te verklaren uit de vraag van schuldenlanden naar nieuwe leningen om hun oude renteverplichtingen te financieren: zo blijft de rente hoog, omdat de rente hoog blijft b. Met het terugdringen van het protectionisme is het niet veel beter gesteld. Geschermd wordt met de recent gestarte GATT-onderhandelingen. De resultaten daarvan zullen echter zeker nog jaren op zich laten wachten en intussen grijpen non-tarifaire en tarifaire drempels lustig om zich heen. Met name in de VS is binnenkort een toename van het protectionisme te verwachten. Tegelijkertijd bestrijden de VS en de EG elkaar op de wereldmarkt zo fel met gesubsidieerde landbouwprodukten dat de ontwikkelingslanden daar dubbel de dupe van worden: er is voor hen geen plaats én hun prijzen dalen. In een recent Wereldbankrapport wordt berekend dat alleen al de restricties van de industrielanden op de invoer van suiker de ontwikkelingslanden in 1983 bijna 7,4 miljard dollar kostte. Voor vlees ging het om een bedrag van 5,1 miljard dollar! c. De ruilvoet van ontwikkelingslanden verslechtert al sinds het midden van 1984, de reële grondstoffenprijzen staan op het laagste peil sinds de depressie van de jaren-30, en ook recente cijfers van het IMF geven een verdere verslechtering van de ruilvoet voor ontwikkelingslanden aan. Het verlies aan inkomsten voor Derde Wereld ten gevolge van deze situatie wordt voor 1986 geschat op $ 70 miljard. Met name de minst ontwikkelde landen, vooral in Afrika, zijn voor hun deviezeninkomsten en dus terugbetalingscapaciteit afhankelijk van de export van grondstoffen. Hun naaste toekomst ziet er uitermate slecht uit. Ook staan de grondstoffenovereenkomsten onder druk. Zij blijken minder soelaas te bieden dan werd verwacht. d. Van een aantrekken van de vrijwillige kredietverlening door banken is de afgelopen periode al helemaal geen sprake geweest. Het plan Baker, gelanceerd op de jaarvergadering van IMF en Wereldbank in Seoel, onderstreept dat ook. De voormalige Wereldbankpresident Clausen merkte toen al op: «de schuldenlanden dreigen in een vicieuze cirkel terecht te komen. De besparingen, die zij nodig hebben voor investeringen, moeten zij gebruiken voor rente en aflossing. De kapitaalverschaffers in de wereld moeten zich realiseren dat zonder nieuw kapitaal de schuldenlanden niet meer kredietwaardig kunnen worden. Herstel van kredietwaardigheid mag niet de voorwaarde zijn voor het kredietbeleid, maar een resultaat daarvan». Op deze vier punten waar primair de rijke landen verantwoordelijk voor zijn is dus bijzonder weinig bereikt. De nadruk van de maatregelen ligt op het laatste punt, e) het aanpassingsbeleid. Het zijn daarmee niet de rijke landen die doen wat in hun vermogen ligt, maar de ontwikkelingslanden die een onredelijke en eenzijdige inspanning hebben moeten leveren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
22
De minister heeft tot nu toe altijd sterk de nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van ontwikkelingslanden voor de oplossing van hun schuldenprobleem. Van de 5 voorwaarden voor een oplossing ligt alleen de economische aanpassing daadwerkelijk in handen van de ontwikkelingslanden zelf. En juist dat hebben ze gedaan, in de meeste schuldenlanden met ongekend veel wilskracht en ellende. Doorgaans op een wijze die in menig industrieland als ronduit onaanvaardbaar zou worden aangemerkt. Ook wijst de regering veelvuldig op omvangrijke kapitaalvlucht vanuit enkele grote schuldenlanden, waartegen interne drastische aanpassingsmaatregelen geboden zijn. De regering zwijgt evenwel over de gretigheid waarmee buitenlandse banken dit vluchtkapitaal aannemen en het feit dat sommige rijke landen zelfs belastingfaciliteiten geschapen hebben om dit kapitaal aan te trekken. Overigens treft dit verwijt juist de regiems, die jarenlang met steun van de rijke landen en hun financiële instellingen in het zadel zijn gehouden zoals Marcos, Duvalier, Mobutu en Suharto. Internationaal kunnen we in de schuldenstrategie tot nu toe twee fasen onderscheiden: een fase tot oktober 1985 waarin het hoofdaccent lag op aanpassing en een tweede fase sindsdien waarin de nadruk ligt op groei als hét middel om uit de problemen te komen (het Baker-plan). Opmerkelijk is dat de Nederlandse regering slechts schoorvoetend afstapte van haar monetaristische benadering van «gezond krimpen» en aanvankelijk zeer aarzelend de meer macro-economische benadering van de VS wenste te volgen. Opmerkelijk is dat het Development Committee in de vergadering van oktober 1986 concludeerde dat «het succes van (aanpassings)programma's door de ontwikkelingslanden evenwel afhankelijk is van acties van de kant van de industrielanden, waaronder onder meer grotere coördinatie van macro-economisch beleid, binnenlandse beleidsveranderingen, handelsliberalisering en verdere lange-termijn structurele aanpassing, gericht op een hoger niveau van houdbare groei». Met andere woorden, beleidswijzigingen hier en aanpassing daar worden niet alleen elkaar versterkend genoemd, maar voor enigerlei succes aan elkaar gekoppeld. Dit kan het begin zijn van een nieuwe fase waarin aanpassingsmaatregelen in schuldenlanden worden gekoppeld aan internationale maatregelen. Een voorbeeld daarvan is de door Peru en Nigeria gehanteerde koppeling van de schuldencZ/ensfbetalingen aan de export, maar ook de koppeling van een aanpassingsprogramma aan de internationale grondstoffenprijs. Ook Mexico (koppeling aan olieprijs), Indonesië (koppeling aan olieprijs), Argentinië (koppeling aan graanprijs), Zaïre (rentebetaling tot 10% van de exportopbrengst), Nigeria (rentebetaling tot 20% van de exportopbrengst) en Brazilië (rentebetaling tot 2,5% van het bnp) spreken over de koppeling. De «case-by-case» benadering moet worden aangevuld en versterkt met generieke maatregelen. Positieve vermelding verdient ook de recente overeenstemming in de economische commissie van de V.N. over o.m. de noodzaak van een geïntegreerde aanpak en het belang van sociale en ontwikkelingsaspecten in het aanpassingsproces. De Nederlandse regering lijkt evenwel nog lang niet zo ver. Zij loopt steeds achter het IMF aan, en het IMF achter de VS-administratie aan en de VS-adrr.inistratie achter de feiten aan. IV 4. W a t dan wel? Het Nederlandse beleid is teleurstellend. Het moet veel minder passief, het moet creatiever, daadkrachtiger, met generieke maatregelen als duidelijke aanvulling op de case-by-case benadering. Het «sudder-scena-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
23
rio», waartoe de regering zich beperkt, trekt een veel te grote wissel op de toekomst van de Derde Wereld, en daarmee op die van de wereldeconomie. Schuldenlanden kunnen en zullen niet wachten op de welwillendheid van industrielanden om de noodzakelijke maatregelen te treffen. LatijnsAmerikaanse landen hebben inmiddels het overleg over een gemeenschappelijk onderhandelingskader geïntensiveerd. Handel met industrielanden die stagneert wordt verruild voor intensievere onderlinge handel, niet zelden ruilhandel. Met de stagnerende export naar industrielanden neemt bij schuldenlanden ook de twijfel toe over de noodzaak van allerlei nieuwe kapitaalstromen. Men zoekt niet naar nieuwe schulden, maar naar afbouw van de oude. En zo ontkomt men niet aan datgenen wat velen al jaren geleden bepleitten: afschrijving van delen van de schuld. Hoewel daar officieel nog geen sprake van is, zijn banken met hun handel in schuldvorderingen al in feite hiermee begonnen. Ook dat wijst op een nieuwe fase in de schuldenstrategie. Maar de Nederlandse regering, verder achter de feiten aanhollend, lijkt zich daarvan in de verste verte niet bewust. Wat dan wel? Het Nederlandse beleid moet gekenmerkt worden door: vooruitstrevendheid, constructiviteit, gelijkwaardigheid, zodat de nagestreefde «brugfunctie tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden» eindelijk werkelijkheid kan worden, en activiteit. Nederland zou moeten staan voor kortere-termijnmaatregelen gericht op oplossing van de schuldencrisis, én voor langere-termijnmaatregelen gericht op verbetering van het internationale financieel-monetaire stelsel en daarmee voorkoming van nieuwe crises in de toekomst. Het volgende hoofdstuk werkt de P.v.d.A.-opvatting over een dergelijk beleid verder uit.
V. Het P.v.d.A.-ALTERNATIEF Op basis van het voorgaande kunnen een aantal elementen gegeven worden die in het kader van een «oplossing» van de financiële crisis aan de orde moeten komen. Het moet daarbij steeds gaan om gelijktijdig afwending van de crisis en het op gang brengen van herstel en ontwikkeling in de Derde Wereld. In het algemeen geldt dat (ook) de financiële crisis van de Derde Wereld veel meer dan tot nu toe als een sociaal en politiek vraagstuk moet worden benaderd en niet als een louter financieel-economisch. Daarnaast moet de oplossing een oplossing zijn voor de korte en voor de lange termijn. Gezien de sociale, economische en politieke gevolgen van de financiële crisis moet de oplossing op termijn een perspectief geven op ontwikkeling. De oplossing kan niet gelegen zijn in éénzijdige aanpassing ten koste van de bevolking van de Derde Wereld landen. Overheden en internationale instellingen moeten veel meer dan tot nu toe verantwoordelijkheid nemen voor de oplossing van de crisis. Ook al omdat de enorme overdracht van middelen die plaatsvindt van «Zuid» naar «Noord» contraproduktief is. De ILO heeft er op gewezen dat, als gevolg van door de schuldenproblemen afgedwongen invoerbeperkingen in de ontwikkelingslanden, er in de industrielanden 2 tot 3 miljoen banen verloren zijn gegaan. V . 1 . Aanpak van de huidige crisis Naast de case-by-case benadering die de noodzakelijke nuances per land kan aanleggen, zijn generieke maatregelen nodig, juist omdat - zoals het Development Committee in oktober 1986 terecht onderkende - het succes van het ene afhankelijk is van het slagen van het andere. Generieke oorzaken vragen bovendien om een generieke aanpak. Daarbij gaat het om de volgende maatregelen:
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 986-1987, 19085, nrs. 5-6
24
a. Verbetering van de internationale economische omgeving * Economische groei in de industrielanden is noodzakelijk voor het herstel van de wereldeconomie en handel. Daartoe dienen overschotlan den als Japan maar ook de EG een stimulerend beleid te voeren. Gegeven de asymmetrie in het aanpassingsproces dient het IMF een actiever beleid te voeren ter beperking van overschotten. Zolang dat niet effectief leidt tot evenwichtige betalingsbalansen van de betreffende landen zou bevorderd kunnen worden dat overschotten doorgesluisd worden ter financiering van tekorten conform de recente leningen van Japan aan IMF ($ 3,6 mld.), I.D.A. ($ 2,6 mld.) en Wereldbank ($ 13 mld.). * Terugdringen van het protectionisme met name voorzover daarbij de afzet van produkten uit de Derde Wereld wordt belemmerd. De recent gestarte GATT-onderhandelingen kunnen daarvoor van essentieel belang zijn, mits ervoor wordt gewaakt dat de ontwikkelingsrelevante onderwerpen daadwerkelijk prioriteit krijgen (zoals tropische landbouwprodukten, textiel, de anti-verwerkingsstructuur van tarieven) en niet wederom ondersneeuwen in onderlinge West-West-discussie en hobby's (zoals de dienstensector). Met name Europa kan hierbij een actieve rol spelen. * Verdere daling van de rente, immers ook het Interim Committee erkent, dat de reële rente hoog blijft. Blijvende druk moet worden uitgeoefend op de VS om hun gigantische tekort (en zeer grote bewapeningsuitgaven) te verminderen. Maar ook Europa (de BRD) heeft hier een eigen taak. Tevens zouden banken hun opslagrente moeten verlagen. Dollarleningen zouden omgezet moeten kunnen worden in andere valuta met lagere rentes. Rente boven een bepaald percentage zou afgeschreven of gekapitaliseerd kunnen worden. * Herstel van de grondstofprijzen. Voor een groot aantal grondstroffen hebben de prijzen inmiddels het dieptepunt sinds 50 jaar bereikt. Prijsstabilisatie-overeenkomsten dienen gereactiveerd te worden. Het Grondstoffenfonds en het geïntegreerd grondstoffenprogramma, zoals dat een decennium geleden werd overeengekomen dienen verwezenlijkt te worden. b. Additionele financiering * Officiële ontwikkelingshulp (O.D.A.). Zowel in het kader van het Development Committee als tijdens de VN-conferentie over Afrika werd alom geconstateerd, dat de O.D.A. volstrekt achterblijft dat de huidige noden. Het is de hoogste tijd, dat tenminste de 0,7% BNP-doelstelling voor hulp gerealiseerd wordt. Tevens verdienen l/A/-instellingen als UNDP, WFP, UNICEF en IFAD, die als vangnet voor armoede fungeren, juist nu krachtige ondersteuning. Aangezien de leningactiviteit van de Wereldbank in 1 988 de limiet dreigt te overtreffen is een spoedige kapitaalverhoging geboden. * Middelenuitbreiding van het IMF Teneinde het IMF een effectiever en dus royaler beleid te laten voeren is een spoedige quotaverhoging geboden. * SDR-creatie gekoppeld aan ontwikkelingsfinanciering De totale hoeveelheid liquiditeit in de wereld is welllicht voldoende, maar de verdeling is volkomen scheef. In de Nota «Ontwikkelingssamenwerking in wereldeconomisch perspectief» betoonde het kabinet-Van Agt I (zelfde politieke samenstelling als het huidige) zich al een voorstander van een «link» tussen SDR-creatie en ontwikkelingsfinanciering, i.t.t. de huidige Ministervan Financiën. Binnen het IMF wordt thans gesproken over een «post-allocatie aanpassing in de distributie van SDR's over lidstaten». Zolang over een dergelijk voorstel geen overeenstemming is bereikt, zou Nederland het voorbeeld kunnen geven om zijn aandeel ter beschikking te stellen aan b.v. multilaterale hulpinstellingen. * Een rentefaciliteit in het IMF
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
25
In het verleden zijn binnen het IMF faciliteiten gecreëerd ter compensatie van externe schokken (b.v. de Compensatoire Financieringspolitiek i.g.v. grondstofprijsdaling en in de jaren '70 een faciliteit ter compensatie van de plotseling gestegen olieprijzen). In de lijn hiervan zou het logisch zijn thans een dergelijke faciliteit te creëren ter compensatie van een deel van de huidige hoge rentestand, eveneens een externe factor van tijdelijke aard. * Uitbreiding en versoepeling van de Compensatoire Financierings Faciliteit In de jaren '78-'83 werd slechts 1 5% van de terugval in exportinkomsten gecompenseerd door de bestaande faciliteiten. Gegeven de huidige, historisch lage, prijzen is compensatie meer dan geboden. Conditionaliteit van uitkeringen a.g.v. de CFF dient afgewezen te worden; het compenseert immers een extern geïndiceerd probleem! * Een nieuwe Compensatoire Financierings Faciliteit Gegeven het feilen van de IMF-CFF en de beperkingen van het STABEX-systeem zou een nieuwe faciliteit gecreëerd dienen te worden, die de beide bestaande integreert. Het voorstel van de UNCTAD, terzake verdient steun. Aangezien de lage grondstoffenprijzen een structureel karakter dreigen te krijgen, verdient het voorkeur een dergelijke faciliteit buiten het IMF te creëren, dat zijn bemoeienis immers beperkt tot tijdelijke onevenwichtigheden. Gegeven de structurele component (substitutie ten gevolge van technische ontwikkelingen) in de prijsdalingen is tijdelijke compensatie alleen niet adequaat: daarvoor is structurele aanpassing van de betreffende economie nodig. Deze zou bespoedigd kunnen worden door compensatoire financiering te investeren in diversificatie van de economie. * Afrika Enkele van de genoemde punten gelden in versterkte mate voor de minst ontwikkelde landen, vooral Sub Sahara Afrika. Ten onrechte wordt dikwijls de rol van het IMF in deze landen klein genoemd. De schuld van Sub Sahara Afrika aan het Fonds is in de jaren 1978-1984 met 1,1 miljard SDR toegenomen, op dit moment betaalt Sub Sahara Afrika 1 miljard per jaar af aan het IMF. En mét het IMF krijgt Afrika te maken met een hoge conditionaliteit. Ook de nieuwe Structural Adjustment Facility is weliswaar concessioneler wat betreft schuldendienstverplichtingen maar hard wat betreft beleidsaanpassingen. Vooral het gevaar van «cross-conditionality» met andere, bijvoorbeeld Wereldbankleningen, iijkt Afrikaanse landen tot nu toe nogal af te schrikken. Ook Nederland maakt zich schuldig aan deze «cross-conditionality». Afrika is al jaren het kind van de rekening. Al jaren moet het continent het doen met allerlei beloften van de industrielanden, zoals de 0,7% ODA doelstellingen, maar al even lang komt daar niets van. IDA VIM stemt al tot tevredenheid omdat IDA VII vreselijk teleurstelde. Het Joint Programme of Action is met hangen en wurgen van start gegaan. Een en ander heeft er toe geleid dat de nettokapitaalstroom naar Sub Sahara Afrika daalt van 11 miljard per jaar in 1 980-1982 tot 5 miljard per jaar in 1985-1987. Immers, ODA stagneert en de aflossingen nemen toe. Het beleid reageert verkeerd. De Afrikaanse problemen zijn méér dan waar ook het gevolg van externe oorzaken: niet-olie-grondstoffenprijzen, olieprijs, klimaat, enz. Maar juist in Afrika wordt in de strategie de nadruk op dit moment geheel gelegd op binnenlandse beleidsaanpassingen. c. Concrete voorstellen ter beperking van de omvang van de schuldenlast Aanpassing/kwijtschelding Alom wordt thans erkend dat betwijfeld mag worden, of de schulden ooit geheel afbetaald zullen worden (bij vorige schuldencrises in de wereldgeschiedenis is dit evenmin gebeurd). De banken zijn evenwel zeer terughoudend met het bijstellen van nominale boekwaarde van hun
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
26
vorderingen. Evenwel, de bloeiende «tweedehands» markt in deze vorderingen toont aan, dat de feitelijke marktwaarde tientallen procenten lager ligt: feitelijk is wel degelijk van afschrijving sprake. Het verdient aanbeveling dat banken ertoe overgaan hun vorderingen terug te brengen tot de feitelijke waarde ervan (overheden zouden daarbij kunnen helpen). * Overheidsdeelname aan de «schulden»-handel - via het IMF De congresleden Obey en Sabarnes (voormalig en huidig voorzitter van de Economische Commissie van het Amerikaanse Congres) stellen een IMF-faciliteit voor om deze schulden, met korting, te kopen en het resterende deel te herstructureren met langere looptijd en lagere rente. Ook de wereldbank zou hierin een rol kunnen spelen. Voordelen van deze benadering zijn: - door de vorderingen tegen de feitelijke waarde, d w z . met korting te kopen, kan deze korting worden doorgegeven aan de schuldenlanden, die hiermee hun schuld zien slinken; - Banken zullen enig verlies hierop moeten incasseren, maar zijn verlost van de risico's en hun liquiditeitspositie wordt versterkt. - Korte-termijn leningen kunnen worden omgezet in langlopende vorderingen, waardoor de aflossings-last wordt verminderd; - Lagere rente op de vorderingen. Dit idee verdient steun, maar internationale overeenstemming in het IMF behoeft niet passief te worden afgewacht. - via de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking Het budget voor betalingsbalanssteun zou gebruikt kunnen worden voor het opkopen van schulden. Deze kunnen vervolgens aan de debiteuren worden geretourneerd, onder de voorwaarde dat de tegenwaarde in lokale valuta wordt aangewend voor de financiering van de lokale kosten in Nederlandse projecten, dan wel voor overheidsprogramma's gericht op de basisbehoeftenvoorziening voor de armste bevolkingsgroepen. * Kwijtschelding voor de minst-ontwikkelde landen De gedachte dat deze groep landen hun schulden ooit af zouden moeten of kunnen betalen is economisch èn menselijk absurd. d. Herstructurering per land Door de generieke maatregelen, losgekoppeld van IMF-conditionaliteit, zal de betekenis van de case-by-case benadering toenemen én de bereidheid van schuldenlanden om er aan mee te doen óók. Niet ontkend kan worden dat de situatie per land zodanig verschilt dat aanpassingsprogramma's daarop toegesneden maatwerk dienen te zijn. Evenwel, in de huidige «case-by-case benadering» zijn debiteuren afzonderlijk overgeleverd aan een groep van crediteuren, die hun kortetermijn belang van maximale aflossingslasten voorop hebben staan. Dit resulteert in aanpassingsprogramma's die onevenredige lasten bij de debiteur leggen, en het ontwikkelingsproces frustreren. Er bestaat een markant verschil tussen de wijze waarop enerzijds debiteuren-/ancten en anderzijds -ondernemingen worden behandeld door banken. Immers, ten aanzien van deze laatste wordt gestreefd naar een spoedig herstel van de groei en winsten en aanvaarden banken een deel van hun verlies, door verlaging van rente en vorderingen, en verschaffen zij extra krediet. Het is hoog tijd dat een dergelijke benadering ook gerealiseerd wordt t.a.v. landen met een ondraaglijke schuldenlast. Daartoe dienen in multinationaal kader onderhandelingen gestart te worden tussen debiteuren- en crediteuren-landen teneinde criteria te ontwerpen die als richtlijnen kunnen dienen, waarbinnen de «case-by-case» onderhandelingen plaatsvinden. Hierbij gaat het met name om: - netto-kapitaal export is onaanvaardbaar. Dit betekent hetzij een plafond in de schuldendienstbetalingen (bv. gekoppeld aan exportinkorrv
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1 987, 1 9 0 8 5 , nrs. 5-6
27
sten) danwei een automatische additionele kapitaalsinjectie ingeval exportprijzen of economische groei tegenvallen (vgl. recent accoord met Mexico). - De aard \iar\ de conditionaliteit behoeft wijziging. Voorkomen dient te worden dat het ontwikkelingsproces zelf geschaad wordt. Investeringen dienen op peil te blijven, evenals de voorziening in basisbehoeften. - Externe factoren dienen gecompenseerd te worden. Het gaat niet aan ontwikkelingslanden bij uitsluiting de last te laten dragen van economische ontwikkelingen die buiten hun verantwoordelijkheid liggen. Binnen een dergelijk kader is nader maatwerk mogelijk: Pér land is een herstructureringspakket nodig met een voldoende lange en terugbetalingsperiode en dient afschrijving van een deel van de schuld overwogen te worden. Het aanpassingsbeleid moet, sterk «gehumaniseerd» worden door enerzijds de snelheid van aanpassen te verlagen en anderzijds de sociale kosten én daarmee de politieke risico's, zo klein mogelijk te laten zijn. De armste bevolkingsgroepen moeten van medebetaling gevrijwaard worden. Regering en IMF kunnen zich van dit probleem niet afmaken door te zeggen dat de regeringen van de schuldenlanden dat allen zélf in de hand hebben. Wie de term «beleidsdialoog» gebruikt voor dit soort onderhandelingen moet zich ook voor de resultaten van zo'n dialoog verantwoordelijk voelen. Tevens zouden organisaties als UNICEF deel moeten nemen aan de dialoog. V.2. Voorkoming van toekomstige crisis In feite zijn alle hierboven genoemde maatregelen er op gericht om de huidige crisis, na beheersing, ook oplosbaar te maken, zonder te veel pijn voor met name de bevolkingen van de schuldenlanden. Het gevaar voor een nieuwe schuldencrisis, over 5 of 25 jaar, blijft levensgroot als niet in het internationale financieel-monetaire stelsel hervormingen plaatsvinden. Om de financieel-monetaire betrekkingen in de wereld enigszins geordend te laten verlopen, is een systeem van afspraken a la Bretton Woods nodig. Een supranationaal lichaam als het IMF heeft daarin tot taak om de gemaakte afspraken te controleren en tijdig tijdelijke betalingsbalansmoeilijkheden te helpen oplossen. Maar, in vergelijking met het huidige IMF-kader zijn daarvoor de volgende hervormingen nodig: a. Bevorderd dient te worden dat Oostbloklanden toetreden tot het IMF. b. De zeggenschap van de Derde Wereldlanden in het IMF moet worden vergroot. Bevolkingsaantallen dienen in de zeggenschapsverhou dingen uitgedrukt te worden, naast de bestaande economische criteria. c. Ten aanzien van alle tekort- en overschotlanden moet een symmetrisch en gelijkwaardig beleid worden gevoerd. d. Grotere stabiliteit tussen wisselkoersen. Juist Derde Wereldlanden zijn het slachtoffer van de onvoorspelbare wisselkoersontwikkelingen. Hun schuld, maar ook veel van de prijzen van hun exportprodukten (grondstoffen) is uitgedrukt in vreemde valuta. Zij ontberen veelal de mogelijkheden zich tegen valutarisico's in te dekken. Een toekomstig systeem van wisselkoersen zou gebaseerd moeten zijn op regionale monetaire samenwerkingsverbanden, zoals het E.M.S. e. Het stelsel mag niet afhankelijk zijn van één of enkele valuta maar steunen op een sterke, internationale deviezeneenheid (SDR). f. Het scheppen van internationale liquiditeiten mag niet uitsluitend en overwegend gaan langs de weg van het betalingsbalanstekort van één van de lidstaten, maar moet in onderlinge samenwerking tussen verschillende lidstaten plaatsvinden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
28
g. Internationaal toezicht op internationale banken. h. Niet-traditionele middelen om concessionele stromen te vergroten moeten worden bevorderd. Ook het IMF (de IMFTask Force on concessionel Flows) hield zich al bezig met vormen van ontwikkelingsfinanciering die niet drukken op de overheidsbudgetten, zoals de exploitatie van het «gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid» en belastingheffing op internationale handel. V.3. Een nieuw Bretton Woods? Sinds in 1980 het zgn. Arusha-lnitiatieve opriep tot een VN-conferentie over het internationaal financieel monetair systeem is dit een heikel discussiepunt. Nog steeds bestaan er twee opvattingen over de fora waarin de schuldenproblematiek moeten worden aangepakt. De ene, aangehangen door de regering, zegt dat dan «alléén in de bestaande, competente fora, in casu IMF, Wereldbank en GATT» kan. De andere (de ontwikkelingslanden) zegt dat daarnaast een internationale conferentie moet worden georganiseerd. De Raad van Europa nam in september jl. een resolutie aan die oproept tot «een internationale conferentie over hervorming van het internationale monetaire en financiële systeem, waar een politieke dialoog tussen alle belanghebbende partijen gericht moet zijn op het realiseren van vooruitgang in de oplossing van het schuldenprobleem». Voorstellen, zoals de Franse president Mitterand die twee jaar geleden al deed, spreken van een nieuwe Bretton Woods conferentie. Hoofdzaak is dat zaken gedaan kunnen worden in een forum waarin iedereen naar tevredenheid kan deelnemen. Dat hoeft niet noodzakelijkerwijs een grote conferentie te zijn, maar het moet ook méér zijn dan de eendaagse halfjaarlijkse vergaderingen van het Interim Committee. Dat is veel te fragmentarisch. Interessant is het voorstel om een subcommissie uit Interim en Development Committees, op ministerieel niveau dus, aan het werk te zetten op meer permanente basis. Dat biedt de mogelijkheid om de voordelen te combineren van slagvaardigheid, competentie en permanentie. Belangrijk is wél dat de samenstelling overeenkomt met die van het Interim Committee, d.w.z. 50% industrie en 50% ontwikkelingslanden. Sinds de de-facto afbraak van de Bretton Woods afspraken, zijn de machthebbers in het IMF - nu al meer dan 1 5 jaar - een discussie over de fundamenten van het internationale monetair financiële systeem uit de weg gegaan. Gegeven de huidige crisis is een dergelijke discussie evenwel niet meer alleen in het belang van de ontwikkelingslanden. Immers, zoals de «Economist» onlangs formuleerde: «If the international monetary system goes badly wrong, the results are devastating. An international monetary failure is like a nuclear war. Fat better for politicians to worry about it in advance than to regret it later».
Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 085, nrs. 5-6
29