Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1990-1991

21 833

Strafrecht met beleid Beleidsplan van het openbaar ministerie voor de jaren 1990-1995

Nr. 2 HERDRUK1

BELEIDSPLAN Inleiding De voorbereiding van dit beleidsplan

3 4

Hoofdstuk 1 Algemene uitgangspunten 1.1 De taak en positie van het openbaar ministerie 1 2 Criminaliteitsbeleid 1 3 Rechtshandhaving 1.4 De strafrechtelijke interventie

4 4 6 6 7

Hoofdstuk 2 Wetgeving 2.1 Algemeen 2 2 Driestappen beleid 2 3 Uitvoering

9 9 9 9

Hoofdstuk 3 Criminaliteitspreventie 3.1 Algemeen 3.2 Maatschappelijke preventie in de praktijk 3.3 Taak en verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie

10 10 11 11

Hoofdstuk 4 De opsporing 4.1 Algemeen 4.2 De overtredingen 4.3 Veel voorkomende, lichte misdrijven 4.4 Lokale, ernstige misdrijven 4.5 Zware, georganiseerde criminaliteit

12 12 13 15 16 17

Hoofdstuk 5 De politie 5.1 De gezagsuitoefening over het politie-optreden 5.2 Het nieuwe politiebestel

19 19 21

Hoofdstuk 6 De vervolging en berechting 6.1 Doelstellingen vervolgingsbeleid 6.2 Beleidssepots 6.3 Betekeningen in persoon 64 Transacties 6.5 Sturing van de doorvoer 6.6 Overtredingen 6.7 Alternatieve sancties

23 23 24 24 25 26 26 27

Hoofdstuk 7 De tenuitvoerlegging 7.1 Algemeen 7.2 De tenuitvoerlegging van geldboetes 7.3 De tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen 7.4 Bijzondere aandachtspunten

29 29 29 30 31

1 Herdruk omslagvel (blz 1 en 2) in verband met verbetering titel.

015092F

SDU uitgevenj s Gravenhage 1990

Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 833, nrs. 1-2

Hoofdstuk 8 Internationale samenwerking 8.1 Algemeen 8 2 Aandachtspunten 8 3 Benodigde middelen

32

Hoofdstuk 9 Bijzondere doelgroepen De positie van het slachtoffer 9.1 Algemeen 9 2 Het slachtofferbeleid

34 34 34 34

De stelselmatige dader 9.3 De daad/dadergerichte benadering

33

36 36

Hoofdstuk 10 Bijzondere delictsgebieden 10.1 Algemeen 10.2 Milieu 10.3 Verkeer 10.4 Fraude

37 37 37 39 42

Hoofdstuk 11 Gevolgen van het beleidsplan voor het openbaar ministerie 11.1 Cultuur en instelling 11.2 Organisatie en werkwijze 11.3 Informatievoorziening en voorlichting 11.4 Personele en materiêle voorzieningen 11.5 Automatisering

43 43 44 45 46 47

Hoofdstuk 12 Prioriteiten en financiële consequenties 12.1 Totaaloverzicht aanbevelingen 12.2 Prioriteitstelling 12.3 Financiële consequenties en uitvoering

47 47 48 50

Bijlage I Bijlage II Bijlage III

Samenvatting beleidsplan openbaar ministerie 1990 — 1995

51

Financiële consequenties Overzicht kosten automatisering Vrijheidsstraffen

60 63 65


INLEIDING

In 1985 werd het beleidsplan «Samenleving en Criminaliteit» gepre– senteerd. Het voorliggende beleidsplan «Strafrecht met Beleid», waarin het openbaar ministerie voor de eerste helft van de jaren negentig zijn beleidsvoornemens ontvouwt, is het haast vanzelfsprekende vervolg hierop. Immers, «Samenleving en Criminaliteit» gaf een belangrijke stimulans aan het optreden van het openbaar ministerie, bijvoorbeeld op het terrein van voorkoming van strafbare feiten. Daarnaast stimuleerde het plan het openbaar ministerie te gaan werken via een meer gerichte aanpak op basis van te voren bepaalde beleidsdoelen. Een logische consequentie was, dat de organisatie en werkwijze veranderden. «Strafrecht met Beleid» bouwt voort op de ervarmgen, opgedaan met het beleidsplan «Samenleving en Criminaliteit». Als in de afgelopen jaren één ding duidelijk is geworden, dan is het de constatermg dat het openbaar ministerie zijn doelstellingen pas kan realiseren wanneer alle betrokkenen evenredig zijn ingeschakeld bij vooroverleg, opzet, uitvoering en evaluatie. Duidelijk is bovendien geworden dat criminaliteitsbestrijding niet een zaak is van politie en justitie alleen, maar van de gehele samenleving, inclusief de bestuursorganen en de burgers zelf, al of niet via hun organi– saties. Na het verschijnen van «Samenleving en Criminaliteit» kreeg vooral het tegengaan van de veel voorkomende criminaliteit nadruk, evenals de bestrijding van de zware, georganiseerde criminaliteit, die een geheel eigen inspanning vroeg. De organisatorische aanpak daarvan vordert gestaag. Thans is de landkaart van Nederland vrijwel geheel bedekt met regionale rechercheteams, die worden gevoed met - ook op basis van misdaadanalyse verkregen - informatie van de regionale inlichtingen– diensten. Daarbij is de regeling Bijzondere Opsporingskosten onmisbaar gebleken. Dankzij die regeling kon de positie van het openbaar ministerie als leider en coördinator van het opsporingsonderzoek worden versterkt. Toch moet aan het begin van de jaren negentig worden geconstateerd, dat de strafrechtelijke handhaving op een aantal punten tekort schiet. Een in het oog springend voorbeeld zijn de woninginbraken, die zo'n 10% van alle geregistreerde criminaliteit uitmaken. Dit type delict roept heftige reacties bij de slachtoffers op, maar kent helaas slechts een ophelderingspercentage van 12. Bestrijding van woninginbraken zal daarom één van de speerpunten van het opsporingsbeleid in de jaren negentig moeten zijn. Met strafbaar stellen van normoverschrijdingen wordt beoogd maatschappelijk effect te sorteren. Dit kan slechts als aan drie voorwaarden wordt voldaan: als daders van strafbare feiten in voldoende mate kunnen worden opgespoord, zij op een adequate wijze kunnen worden vervolgd en straf consequent ten uitvoer wordt gelegd. Infor– matie aan slachtoffers verhoogt dit maatschappelijk effect. Dit betekent, dat in navolging van «Samenleving en Criminaliteit» de geloofwaardigheid van de strafrechtelijke handhaving zal moeten worden versterkt. Wanneer door een te laag niveau van opsporingsactiviteiten slachtoffers en hun omgeving zich onvoldoende beschermd zien, treedt verlies van geloofwaardigheid op. Hetzelfde geldt voor de vervolging. Wanneer voor een strafrechtelijke reactie op normoverschrijdend gedrag wordt gekozen, moet er ook de zekerheid zijn, dat die consequent wordt toegepast. Verdergaande normvervaging is anders onontkoombaar het gevolg.


Als aan deze doelstellingen inhoud wordt gegeven, valt aan een aantal voorwaarden niet te ontkomen, nl. aan een drastische uitbreiding van het strafrechtelijk handhavingsapparaat, aan een verdergaande differentiatie van het handhavingsbeleid, aan inperking van de regelgeving en aan een heroverweging van taken van politie en justitie. Daarbij moet worden bedacht, dat de totale maatschappelijke kosten van criminaliteit zijn becijferd op 35 miljard gulden per jaar, waarvan de helft ten laste van de overheid komt. Aan de interne veiligheid (handhaving en opsporing, vervolging, berechting en executie) wordt thans circa 3,5 miljard op jaarbasis uitgegeven. De voorbereiding van dit beleidsplan «Rechtshandhaving in de jaren negentig» was de titel van een nota, die in januari 1989 aan de vergadering van procureurs-generaal werd gepre– senteerd als eerste aanzet voor een beleidsplan van het openbaar minis– terie. Deze nota diende als uitgangspunt voor de werkgroep Prioriteit– stelling, die op verzoek van de vergadering van procureurs-generaal de voorbereiding van het beleidsplan ter hand nam. Vervroegde verkie– zingen en kabinetsformatie leidden echter tot het in de eerste plaats formuleren van een aantal beleidsvoornemens. Deze zijn aangeboden aan de kabinetsformateur. Om te komen tot een samenhangend plan heeft de werkgroep Priori– teitstelling elf subwerkgroepen geformeerd, die zich op deelgebieden met hoofdlijnen van het beleid bezig hielden. In deze werkgroepen parti– cipeerden vertegenwoordigers van alle geledingen van het openbaar ministerie, zijn directe omgeving en het departement. De werkgroep Prioriteitstelling heeft deze bijdragen gebundeld en bewerkt tot het nu voorliggende integrale beleidsplan van het openbaar ministerie voor de jaren negentig.

HOOFDSTUK I ALGEMENE UITGANGSPUNTEN 1.1 De taak en de positie van het openbaar ministerie Over de taak en de positie van het openbaar ministerie is in de afgelopen twintig jaar veel geschreven, waarbij steeds zijn magistratelijke rol aan de orde komt. Dat was ook het geval in de jaarverslagen van het openbaar ministerie. In 1986 werd het als volgt verwoord: «hij (de officier van justitie) zal in zijn dubbelrol als uitvoerder van overheids– beleid en als magistraat steeds een gepaste mate van onafhankelijkheid in acht moeten nemen». In dit beleidsplan wordt aangegeven op welke terreinen van de straf– rechtelijke handhaving van de rechtsorde de inspanningen van het openbaar ministerie zich in de komende jaren zullen richten. Met andere woorden, een beleidsmatige aanpak van de strafrechtelijke handhaving wordt naar buiten gebracht. Het openbaar ministerie heeft op grond van artikel 4 Wet R.O. de zorg voor de handhaving der wetten. Dit wordt zowel door de minister van Justitie als de procureurs-generaal in eerdere jaarverslagen en andere beleidsstukken opgevat als handhaving van het recht en de rechtsorde. En dat betekent niet alleen de bestrijding van de criminaliteit. Rechts– handhaving impliceert ook rechtsbescherming. Het openbaar ministerie wil ook in dit beleidsplan voorop stellen, dat bij de uitoefening van al zijn taken als uitgangspunt dient, dat het


voorgestane en gevoerde beleid als sluitstuk ter toetsing moet (kunnen) worden voorgelegd aan de onafhankelijke strafrechter op de openbare terechtzitting. Dat betekent, dat het openbaar ministerie bij al zijn handelen - inclusief het oordelen over het handelen van de onder zijn gezag staande opsporingsambtenaren - de magistratelijke taak die het heeft, niet uit het oog moet verliezen maar daar juist rekening mee moet houden. En dat geldt temeer nu veel van de zaken door het openbaar ministerie zelfstandig worden afgedaan en niet aan de rechter worden voorgelegd. Het openbaar ministerie heeft, als vaker gezegd, als enige toegang tot de onafhankelijke strafrechter. Maar daarnaast heeft het ook zeggen– schap over de wijze waarop de opsporing wordt verricht door de verschillende opsporingsorganen. Het is ook belast met de tenuitvoer– legging van strafvonnissen. Het openbaar ministerie neemt derhalve een centrale plaats in bij de strafrechtelijke handhaving. Dankzij zijn centrale rol in deze strafrechtelijke keten (opsporing, vervolging, berechting, executie) is het openbaar ministerie het meest aangewezen om te zorgen voor een zo goed mogelijk gebruik van de schaarse middelen waarmee elk der schakels te maken heeft. Dat betekent, dat vooral het openbaar ministerie kan overzien wat de gevolgen zijn van nieuwe regelgeving voor de werklast van alle betrok– kenen. Vanuit deze positie kan het ook de vraag beantwoorden of van strafrechtelijke handhaving het gewenste effect mag worden verwacht. Soms zullen de mogelijkheden voor een effectieve opsporing ontbreken of zeer beperkt zijn (bijv. bij zakkenrollerij). Het is dan van belang de politie-inspanning «naar voren» te verplaatsen en bijvoorbeeld te richten op intensieve surveillance en preventieve maatregelen van burgers. Soms is het gewenst de activiteiten op andere doelgroepen te concen– treren dan voorheen gebruikelijk was. Zo blijkt bij het rijden onder invloed het op grote schaal controleren van alle automobilisten op een bepaald wegdeel effectiever dan het traceren van een enkele dronken rijder. Welke inspanning ook gekozen wordt, steeds moet voor ogen worden gehouden dat een opsporingsbeleid niet op zichzelf kan staan. Het wordt beïnvloed door de mogelijkheden van het strafrechtelijk voortraject (wetgeving en preventie) en door de mogelijkheden van het strafrech– telijk vervolgtraject. Er zijn belangrijke ontwikkelingen waarbij het openbaar ministerie sterk betrokken is. Een van de meest ingrijpende is de komende reorganisatie van de Nederlandse politie. Als de plannen van het kabinet worden gevolgd, leidt dat tot een versterkte invloed van het openbaar ministerie op de politie. Vaststaan verder al nieuwe wetgeving met nieuwe bevoegdheden voor het opsporings– en handhavingsapparaat, de intrede van alternatieve sancties, taken bij schaderegelingen voor slachtoffers en bij de administratieve afdoening van verkeersovertredingen. De omgeving waarin het openbaar ministerie functioneert, verandert sterk en stelt hoge eisen aan de organisatie. Absolute voorwaarden om aan deze eisen te kunnen voldoen zijn voldoende personele en materiële middelen, efficiënte en effectieve organisatie en werkwijze, een goede werving en selectie, opleiding en nascholing, alsmede een duidelijk loopbaanbeleid.


1.2 Criminaliteitsbeleid De doelstelling van het criminaliteitsbeleid van de overheid kan worden omschreven als de beïnvloeding van menselijk gedrag, zodanig dat het overeenkomstig wet en recht verloopt. Het heeft alle burgers als doelgroep. Dus niet alleen de (potentiële) daders van strafbare feiten, maar ook diegenen die zich aan wet en recht conformeren. In het licht van deze brede doelgroep moet het beleid wel een gedifferentieerd karakter hebben. Algemene preventie van strafbare feiten en speciale preventie zijn vertrouwde en belangrijke onderdelen. Het criminaliteitsbeleid heeft echter nog een andere en zeker zo belangrijke kant, nl. één die met de term «zorg» kan worden aangeduid. Daartoe behoren beveiliging van burgers (gevangeniswezen, TBS), behandeling van daders (TBS, krank– zinnigengestichten) en hulpverlening (reclassering, kinderbescherming en slachtofferzorg). Maar het houdt ook aandacht in voor het actuele en maatschappelijk zorgwekkend probleem, dat groepen jongeren voortijdig afglijden naar een onomkeerbaar crimineel bestaan. Het openbaar ministerie, optredend namens de staat ten behoeve van de samenleving, heeft binnen al deze aandachtsgebieden een belangrijke verantwoordelijkheid. In de uitoefening van deze verantwoordelijkheid zal het openbaar ministerie zich voortdurend van het gedifferentieerde karakter («handhaving» en «zorg») van het criminaliteitsbeleid bewust moeten zijn. 1.3 Rechtshandhaving Veel wet– en regelgeving voorziet in handhavingsmiddelen. Vaak is er sprake van diverse handhavingsstelsels, waarvan de bestuurlijke en straf– rechtelijke de bekendste zijn. In veel gevallen blijkt het mogelijk om van deze vormen van handhaving gelijktijdig gebruik te maken. Dit betekent dat én bestuurlijke, én (in toenemende mate) civielrechtelijke èn straf– rechtelijke middelen worden gehanteerd. Het strafrecht is immers slechts één van de handhavingsactiviteiten. Dikwijls zijn er andere mogelijkheden tot interventie die soms zelfs effectiever zijn. Desondanks blijft er een aanzienlijk aantal beleidsterreinen over, waarbij de roep om uitsluitend de traditionele strafrechtelijke handhaving wordt gehoord. Het antwoord op de maatschappelijke vraag naar handhaving zal echter steeds primair bepaald moeten worden door een keuze uit de beschikbare mogelijkheden, uiteraard in overleg met de verantwoorde– lijke overheidsinstanties. Deze visie behoeft zeker niet te leiden tot een aanpak waarbij het straf– recht altijd ultimum remedium is. Wel tot een aanpak waarbij voort– durend wordt bezien welke handhavingsmiddelen aan welke overheidsin– stanties ter beschikking staan en van welke de meeste effecten te verwachten zijn. Op verschillende plaatsen in dit beleidsplan zal dit uitgangspunt worden uitgewerkt. Het vorenstaande doet niets af aan de grote betekenis van het straf– recht voor de rechtshandhaving. Aan de strafrechtelijke rechtshand– having worden in onze rechtsstaat enkele belangrijke eisen gesteld. Eén ervan is dat er een voldoende mate van rechtsgehalte en rechtswaar– borgen is. Dit houdt in een voortdurende bewaking van de bescherming van de positie van verdachten en degenen die hun rechtshulp verlenen. Het houdt eveneens in, dat de strafrechtelijke rechtshandhaving in staat is om die rechtsbescherming te bieden, die door de burgers redelijker–


wijze kan worden verlangd. Het impliceert ook voldoende aandacht voor de positie van slachtoffers van delicten. De eis van rechtsgehalte betekent everieens, dat de strafrechtelijke rechtshandhaving beantwoordt aan haar doelstelling, nl. het handhaven van rechtsnormen op een voldoende niveau door middel van voorkoming van strafbare feiten en repressie. Het openbaar ministerie mag en kan deze eisen in zijn taakuitoefening bij de strafrechtelijke rechtshandhaving geen moment uit het oog verliezen. 1.4 De strafrechtelijke interventie Zoals gezegd bevat rechtshandhaving ook steeds elementen van zorg. In het strafrecht is die zorg te meer van belang, omdat de inbreuken die regelovertreders maken op de rechten van hun medeburgers vaak zeer ingrijpend zijn en tot grote gevoelens van onveiligheid aanleiding geven. Daarom zal bij strafrechtelijk optreden aandacht moeten worden besteed aan de gevoelens en ervaringen van slachtoffers. Wanneer slachtoffers van delicten en hun omgeving zich onvoldoende herkennen in het strafrecht of hun belangen onvoldoende beschermd zien, verliest het strafrecht zijn legitimatie. Verlies van geloofwaardigheid en zelfs eigenrichting liggen dan op de loer. Maar als daarentegen het strafrecht te gemakkelijk en te diep in het leven van de burgers ingrijpt, verliest het op termijn zijn geloofwaar– digheid evenzeer. Uitsluitend «dader-strafrecht» is net zo min toe te juichen als uitsluitend «slachtoffer-strafrecht». Van het openbaar ministerie kan een voortdurend zoeken naar het noodzakelijke evenwicht worden gevraagd. Voor de pleger van een strafbaar feit geldt, dat materieel gezien zijn positie vooral wordt bepaald door de opsporingscapaciteit van de politie en de wijze waarop deze wordt ingezet. Vaststaat dat die capaciteit en ook die van het vervolgtraject te gering is om alle regelovertredingen waar te nemen, op te sporen en te vervolgen. En dat zal blijvend zo zijn. Een wezenlijk kenmerk van een sociale rechtsstaat is immers, dat niet op elke hoek van de straat een politieagent staat. Dat neemt niet weg, dat de strafrechtelijke autoriteiten binnen de grenzen van de sociale rechtsstaat de verplichting hebben om de schaarse middelen bij de aanpak van normschendingen zo goed en zo doelmatig mogelijk te benutten. Dit uitgangspunt kan alleen dan worden bereikt als strafrechtelijke reacties op normschendingen zo worden gekozen, dat het effect ervan optimaal is. Het betekent, dat veel aandacht moet worden besteed aan de kwaliteit van het handhavingsprodukt en aan de doelgroepen, waarvoor het is bestemd. Een dergelijke oriëntatie heeft bovendien het voordeel, dat het voor het openbaar ministerie een instrument oplevert om te sturen en de effecten daarvan zichtbaar te maken. Met inachtneming van de primaire eis van rechtsgehalte gaat het bij de kwaliteitseisen van de strafrechtelijke interventie om 1. zekerheid; 2. snelheid; 3. aard en zwaarte van de sanctie. Expliciete benoeming bij de strafrechtelijke interventie (of het ontbreken daarvan) van andere doelgroepen dan de dader, zoals poten– tiële daders, slachtoffers en gezagsgetrouwe burgers, voorkomt dat de aandacht exclusief naar de dader uitgaat.


De beide irwalshoeken, kwaliteit en doeigroepen , zijn als volgt te combineren : dader

potentiële dader

conformist/slachtoffer

zekerheid snelheid sanctie

Uiteraard maakt het voor deze benadering verschil of de groep van potentiële daders (zeer) omvangrijk is (snelheidsovertredingen, fiets– diefstal) of uiterst beperkt (levensdelicten). Van belang is ook hoe zichtbaar het plegen van delicten is en hoe merkbaar het achterwege blijven van een strafrechtelijke interventie. In hoofdstuk 4 wordt hier nader op ingegaan. Voor het doen van voorstellen over toekomstig beleid geeft de indeling in «Samenleving en Criminaliteit» onvoldoende aanknopingspunt. Bij het daarin gemaakte onderscheid tussen veel voorkomende en zware, georganiseerde criminaliteit bleef de grote groep van lokale ernstige criminaliteit onderbelicht. Beter is daarom weer de criteria, die de Commissie Roethof hanteerde, als uitgangspunt te nemen: - Hoe ziet de dadergroep eruit? - Wat is zijn modus operandi? - Hoe verlopen de contacten met potentiële daders? - Wie zijn de slachtoffers? Een dergelijke benadering maakt criminaliteitsbeleid op maat mogelijk, waarbij recht wordt gedaan aan de specifieke kenmerken van het zich voordoende delict. Noodzakelijk is dan wel, dat meer bekend wordt over het effect van strafrechtelijke interventies in relatie tot de kwaliteitseisen en doelgroepen. Weliswaar is al onderzoek gedaan naar het effect van straffen, maar daarbij is de aandacht bijna altijd geconcentreerd geweest op slechts één kwaliteitsaspect en één doelgroep. Snelheid is bijvoor– beeld nauwelijks onderzocht en datzelfde geldt voor de verschillende doelgroepen. Vooral potentiële daders en slachtoffers zijn hierbij onder– gewaardeerd. Wel is al duidelijk, dat de relatie tussen de inspanningen van de straf– rechtshandhaving en het effect ervan op de criminaliteit gecompliceerder ligt dan de stelling hoe meer handhaving hoe minder criminaliteit. Zeker is dat een minimum aan inspanning moet worden gerealiseerd. Niet zeker is waar dat niveau voor welk type delict is gelegen. Aanbeveling. Onderzoek naar combinaties van kwaliteitseisen en doelgroepen bij de inzet van straf rechteiijke interventies dient voortvarend ter hand genomen te worden. Het gekozen schema wordt daarmee een nuttig kader voor het denken over het effect van strafrechtelijke interventies.


HOOFDSTUK 2 WETGEVING 2.1 Algemeen In de lijn van «Samenleving en Criminaliteit» blijft het uitgangspunt gericht op beheersing van de criminaliteit, alsmede op de geloofwaar– digheid van de (strafrechtelijke) rechtshandhaving. Al te gemakkelijk wordt wel gesproken over dè criminaliteit, alsof dat een gegeven grootheid is. Niets is minder waar. Regels met daaraan gekoppeld strafbepalingen komen vooral op grond van maatschappelijke keuzes tot stand. Hoewel veel van die keuzes onafwendbaar zijn en in alle tijden weer zullen worden gemaakt, zijn er toch die voor discussie vatbaar zijn. Het strafrecht is - het is al aan de orde gekomen - niet het enige of meest doeltreffende middel om criminaliteit, vooral de veel voorko– mende, binnen aanvaardbare omvang te houden. Welke keuze ook wordt gemaakt (strafrechtelijk, administratiefrechtelijk, civielrechtelijk of tucht– rechtelijk), belangrijke aspecten blijven de rechtszekerheid, ook in het licht van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, de doelmatigheid en de doeltref– fendheid van de handhaving. Zorgvuldige wetgeving kan een ongewenste en onbeheersbare instroom in het handhavingsapparaat voorkomen. Zorgvuldige wetgeving houdt in, dat hoge eisen worden gesteld aan de inhoud, vorm en wijze van de totstandkoming ervan. Het gaat daarbij niet alleen om de mogelijkheden van het overheidsoptreden, rnaar ook om de eisen die een democratische en sociale rechtsstaat als de onze daaraan stelt. Hoge kwaliteit van en het daardoor ontstane vertrouwen in de wet zijn noodzakelijk voor de naleving ervan. Dwang kan dit immers maar beperkt bewerkstelligen. 2.2 Driestappen-beleid Het instrument wetgeving dient via een driestappen-beleid tot stand te komen. De eerste stap houdt in, dat bij nieuwe wetgeving telkens onder ogen moet worden gezien of strafrechtelijke handhaving noodzakelijk is, dan wel of de norm anders kan worden afgedwongen. Blijkt strafrechtelijke handhaving noodzakelijk, dan moet vervolgens als tweede stap worden beslist over de mate waarin en met hoeveel capaciteit handhaving plaats heeft. De derde stap omvat de uitwerking van de keuze die in het vooraf– gaande is gemaakt. Spreekt volledige inzet van capaciteit voor zichzelf, anders is dat voor voorwaardelijke handhaving. Het betekent, dat kan worden gekozen voor vereenvoudiging van afdoening (zoals de Wet Mulder), verkorting van strafvorderingsproce– dures of voor een lager niveau van strafrechtelijke interventie, afhankelijk van inspanningen die andere overheidssectoren of maatschappelijke organisaties verrichten. Uiteraard staat voorop, dat de tenuitvoerlegging van opgelegde straffen is gewaarborgd. 2.3 Uitvoering Hoewel «Samenleving en Crïminaliteit» al, zij het schoorvoetend, een


9

lans heeft gebroken voor toetsing van regelgeving aan strafrechtelijke handhaafbaarheid, is op dit gebied nog maar weinig bereikt. Het openbaar ministerie zal hier een prominente rol kunnen spelen, vooral ook omdat het zelf het meest te winnen heeft bij een succesvolle uitvoering van dit dnestappen beleid Het gaat niet alleen om de politieke keuzes die nog moeten worden gemaakt en die grote gevolgen kunnen hebben voor de rechtshandhaving (milieu, E.G.-fraude), maar ook om de bestaande strafbepalingen. Als we kijken naar zwart rijden, zwart kijken en luisteren, dan is het de vraag welk effect wordt bereikt met de strafrechtelijke aanpak. Datzelfde geldt voor de vele strafbepalingen in het economisch ordeningsrecht, zoals ook voor de voortdurende, enorme stroom overtredingen op verkeersgebied. De vraag naar de handhaafbaarheid van strafbepalingen is hier direct aan de orde. Het openbaar ministerie heeft hierin een geheel eigen rol. Zonder de staatsrechtelijk gescheiden posities van wetgever en uitvoerder in gevaar te brengen, is het de taak van het openbaar ministerie alle consequenties voor een adequate rechtshandhaving zichtbaar te maken, zodat de uitein– delijke beslissingen met volledig inzicht in de gevolgen door de politiek verantwoordelijken kunnen worden genomen. Aan deze taak kan het best uitvoering worden gegeven door aan te sluiten bij de coördinerende rol van de minister van Justitie op wetge– vingsterrein. Het openbaar ministerie zou daarin een advies-functie kunnen vervullen. Aanbeveling. Een vertegenwoordiging uit het openbaar ministerie dient de wetgeving in adviserende zin te begeleiden om er op die manier voor te zorgen, dat het driestappen-beleid in de praktijk wordt gebracht. HOOFDSTUK 3 CRIMINALITEITSPREVENTIE 3.1 Algemeen Het driestappen-beleid op het gebied van de wetgeving laat de noodzaak van een criminaliteitspreventie-beleid onverlet. Dit onderdeel van «Samenleving en Criminaliteit» moet worden voortgezet en uitge– bouwd. Criminaliteitspreventie is het geheel van maatregelen gericht op het voorkomen en beheersen van criminaliteit. Als gevolg van «Samenleving en Criminaliteit» heeft het openbaar ministerie naast de klassieke justitiële preventie ook een rol gekregen bij de niet-strafrechtelijke preventie. Het gaat hierbij zowel om activiteiten onder (rechtstreekse) verantwoordelijkheid van de niet-justitiële overheden op centraal en lokaal niveau, als om activiteiten van indivi– duele burgers, particuliere organisaties en bedrijfsleven. Beter is het dan ook te kiezen voor de term maatschappelijke preventie in plaats van bestuurlijke preventie. Naast justitiële en maatschappelijke preventie moet ook de politiële preventie genoemd worden. Deze omvat een breed scala van werkzaam– heden, waarbij surveillance en advisering aan het publiek het meest in het oog lopen.


10

3.2 Maatschappelijke preventie in de praktijk Maatregelen ter preventie van criminaliteit kunnen zich richten op de samenleving als geheel, op bijzondere risicogroepen en op de echte probleemgroepen, in casu de wetsovertreders. Maatregelen gericht op de samenleving als geheel worden genomen door het lokale bestuur of andere organisaties, die als doel hebben het scheppen of bevorderen van zodanige omstandigheden, dat criminaliteit wordt voorkomen althans niet wordt gestimuleerd. Te denken valt aan verantwoorde stadsplanning, aandacht voor speel– mogelijkheden, onderhoud en schoonmaak, functioneel toezicht, anti-alcoholbeleid, tegengaan van schoolverzuim e.d. Maatregelen gericht op bijzondere doelgroepen worden genomen wanneer zich in een wijk of binnen een groep ontwikkelingen voordoen, die tot een opleving of toename van criminaliteit (dreigen te) leiden. Voorbeelden zijn: overlast door drugsverslaafden, straatcriminaliteit gepleegd door jongeren en hoge inbraakcijfers in woonwijken. Werkelijke probleemgroepen (wetsovertreders) tenslotte vragen een andere aanpak ter voorkoming van strafbare feiten. Het gaat hier immers om groepen, die reeds tot crimineel gedrag zijn overgegaan en die van herhaald crimineel gedrag moeten worden afgehouden. Belangrijkste instrument hiervoor is toepassing van het strafrecht. Daarnaast kunnen ook maatschappelijke, medische en pedagogische middelen worden ingezet om recidive te voorkomen. Hier spelen de reclassering, de consultatiebureaus voor alcohol en drugs alsmede de HALT-bureaus een belangrijke ondersteunende rol. 3.3 Taak en verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie Preventie is een belangrijke verantwoordelijkheid van het binnenlandse bestuur en de gehele rijksoverheid. Ook andere departementen dan Justitie en Binnenlandse Zaken hebben hier, zoals «Samenleving en Criminaliteit» reeds duidelijk maakte, een eigen verantwoordelijkheid. Welke rol moet het openbaar ministerie spelen bij de preventie van criminaliteit? Het belang voor het openbaar ministerie is evident. Elk voorkomen misdrijf betekent een aanslag minder op de veiligheidsgevoelens van de burgers. Bovendien versterkt een gedegen bestuurlijk-preventieve aanpak, gekoppeld aan een consequente strafrechtelijke handhaving als sluitstuk, de geloofwaardigheid van de rechtshandhaving bij met name twee voor het openbaar ministerie zeer belangrijke doelgroepen, de conformisten en de potentiële daders. De positieve gevolgen van een adequaat preventie-beleid voor de werkdruk van politie, openbaar minis– terie en rechters mogen tenslotte zeker niet onvermeld blijven. Het openbaar ministerie zal zijn verantwoordelijkheid op dit gebied voornamelijk gestalte moeten geven in het lokale en regionale driehoeks– overleg. Hier komt zijn signalerende en sturende taak het best tot zijn recht. Zo kan het lokale bestuur op knelpunten gewezen worden; bijvoor– beeld indien bij de inrichting en vormgeving van de samenleving onvol– doende rekening wordt gehouden met het ontstaan en voortbestaan van criminogene situaties. Een onaanvaardbaar hoog criminaliteitsniveau en onrust onder de inwoners kunnen hiervan het gevolg zijn. Strafrechtelijke handhaving zonder flankerend bestuurlijk beleid heeft niet het gewenste effect. In de grotere gemeenten en in elk geval in die met meer dan 100 000


11

inwoners zal daarnaast een preventie-adviescommissie of projectgroep in het leven geroepen moeten worden, waarin de betrokken ambtelijke diensten van de gemeente, de politie en het openbaar ministerie partici– peren. Deze commissies moeten het algemene beleid bezien op negatieve, criminogene effecten. Criminaliteitseffect-rapportages zijn hiervoor een nuttig instrument. Een tweede taak ligt voor deze commissies in het vroegtijdig signa– leren van bijzondere criminaliteitsproblemen en het ontwikkelen van hierop gericht beleid. Andere aandachtspunten zijn de HALT– en slacht– offerbureaus. Om deze taken naar behoren uit te voeren zal het openbaar ministerie beter toegerust moeten worden. In de eerste plaats zal het Gouden Delta-systeem (een geautomati– seerd informatiesysteem over de stand van de criminaliteit en de afdoening van zaken) landelijk ingevoerd moeten worden. In de tweede plaats zal er een opleidingsprogramma moeten komen voor alle functionarissen binnen de parketorganisaties die bij preventie betrokken zijn. Tenslotte zal de coördinatie op arrondissementelijk, ressortelijk en landelijk niveau verbeterd moeten worden. De ressorts adviescommissies (Resacs) zullen zich met deze taak gaan bezighouden. Landelijke coördi– natie onder verantwoordelijkheid van de vergadering van procureurs– generaal kan dan geschieden via de vergadering van Resac-voorzitters in overleg met het hoofd van de directie criminaliteitspreventie. Aanbeveling. Het met Samenleving en Criminaliteit ingezette preventie– beleid zal moeten worden voortgezet en uitgebouwd. De signa– lerende en sturende taak van het openbaar ministerie op dit gebied zal worden versterkt. HOOFDSTUK 4 DE OPSPORING 4.1 Algemeen In de eerste fase van de strafrechtelijke keten overheersen twee problemen. Het eerste is de steeds groter wordende kloof tussen het aantal geregistreerde normschendingen en het aantal ophelderingen. Slechts het laatste aantal kan immers de basis vormen voor een eventuele strafrechtelijke interventie. Het tweede probleem ligt in het zgn. dark number, d.w.z. het aantal delicten dat niet ter kennis van de politie komt. Niet onwaarschijnlijk is, dat de verhouding tussen de werkelijk gepleegde criminaliteit en het deel dat de politie oplost, steeds ongunstiger wordt. De eerste stelling lijkt niet door de cijfers te worden onderbouwd. Immers, het totaal aantal geregistreerde misdrijven is de laatste jaren vrij constant (ca. 1 100000) en datzelfde geldt voor het ophelderingsper– centage, dat zo rond de 23 pct. schommelt. Nadere analyse van frequent voorkomende delicten laat echter zien dat die stabiliteit maar schijn is. Het beeld wordt nl. gunstig beïnvloed door misdrijven die op het punt van opheldering altijd hoog scoren, zoals rijden onder invloed, winkeldiefstal. Maar een misdrijf als diefstal door middel van braak is sinds 1980 met 141 pct. toegenomen, terwijl sindsdien het ophelderingspercentage is gedaald van 17 naar 12.


12

Bij overige gekwalificeerde diefstallen, waaronder gewapende overvallen, is het beeld nog ongunstiger. Daar bedraagt sinds 1980 de toeneming 159 pct., terwijl het oplossingspercentage daalde van 34 naar 22. Zakkenrollerij nam toe met 83 pct. met een gelijkblijvend ophelde– ringspercentage van 3 a 4. Deze voorbeelden illustreren dat er aanleiding is voor een meer gedifferentieerde benadering. Temeer daar het ophel– deringspercentage weinig zegt over de verhouding tussen het aantal normschendingen en het aantal strafrechtelijke interventies. Rijden onder invloed bijvoorbeeld heeft een ophelderingspercentage van bijna 100, maar dat betekent uiteraard niet dat iedere dronken rijder ook wordt gepakt. Die pakkans is gezien de wat afnemende aandacht voor dit delict zeker niet gestegen. Ook voor delicten uit de Opiumwet en de Wet Wapens en Munitie geldt, dat het ophelderingspercentage van bijna 100 weinig zegt over de effectiviteit van de opsporingsactiviteiten van de politie. Het betekent slechts, dat een delict wordt geconstateerd als er een dader wordt gepakt. Hetzelfde is het geval op het terrein van de zware, georganiseerde criminaliteit. Ook hier hangt het aantal geregistreerde misdrijven sterk samen met wat de politie zichtbaar maakt. Er zijn goede redenen om aan te nemen dat veel van deze delicten buiten beeld blijven. Vastgesteld kan worden, dat de rem die politieel en justitieel optreden behoort te hebben op de groei van de criminaliteit, onvoldoende is. Wetsovertreders merken in toenemende mate (veel daders, lage ophel– deringspercentages) dat criminaliteit loont. Potentiële daders zien in toenemende mate dat daders niet worden gestraft: een kosten-baten– afweging ligt dan voor de hand. Conformisten zien steeds minder een strafrechtelijke reactie op wat ze aan normschendend gedrag ervaren. Slachtoffers voelen zich in toenemende mate door politie en justitie in de kou gezet. Aldus speelt een te gering niveau van opsporingsactiviteiten een belangrijke rol bij de normvervaging in onze samenleving. De gevolgen ervan doen zich niet op alle terreinen van de criminaliteit even sterk voelen. Essentieel is de waarneembaarheid van de strafbare feiten en de zichtbaarheid van het niet reageren. Deze verschillen leiden tot de conclusie, dat uit effectiviteitsoverwegingen de tolerantiegrens van de handhaving (opsporing) op het ene terrein aanzienlijk groter kan zijn dan op het andere. Eenvoudiger gezegd: het al of niet handelen of minder doen, is niet overal op korte termijn even desastreus. Deze conclusie kan een belangrijke rol spelen bij het ontwikkelen van een opsporingsbeleid voor de komende jaren, althans wat betreft de minder zware vormen van criminaliteit. Hieronder zal op vier hoofdgebieden van criminaliteit worden nagegaan tot welke ontwikkelingen in het opsporingsbeleid deze beschouwing aanleiding geeft. Achtereenvolgens komen aan de orde overtredingen, veel voorkomende lichte misdrijven, lokale ernstige crimi– naliteit en tenslotte zware, georganiseerde criminaliteit. 4.2 De overtredingen Overtredingen vormen verreweg de grootste instroom in het opspo– rings– en vervolgingsapparaat. In de jaren tachtig ligt die stroom tussen de 2,75 en de 3 miljoen geconstateerde feiten. Na een teruggang in de jaren 1985-1987 is thans weer een groei te bespeuren, voornamelijk als gevolg van het toegenomen aantal (geconstateerde) overtredingen van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens (RVV). Het aandeel van


13

het verkeer in het totale aantal overtredingen komt daarmee op 96 pct. Dit percentage toont aan, dat op een breed terrein in de overtredin– gensfeer (bijv. de Algemene Politieverordening, Drank– en Horecawet) nauwelijks opsporing plaats heeft. Ook de vele door fietsers gepleegde en zeer waarneembare overtre– dingen mogen zich nauwelijks in de aandacht van de politie verheugen. Het betekent intussen wel, dat de bepalingen waar het hier om gaat in feite tot een dode letter zijn geworden. Er kon daardoor een opvatting ontstaan, dat er in dit land normen zijn waaraan men zich kennelijk niet hoeft te houden. Het is duidelijk, dat hierdoor een normvervagend effect optreedt. Daar tegenover staat de massale opsporing van verkeersovertredingen gepleegd door automobilisten, mogelijk geworden dankzij de inzet van controle-instrumenten als roodlicht-camera's en radarapparatuur. Opsporing die op kenteken plaats heeft, is echter nauweiijks waarneembaar voor de medeweggebruiker. De vraag naar het effect van dit soort opsporingsactiviteiten lijkt dan ook gerechtvaardigd. Bijkomend probleem is, dat nog afgezien van niet-betaalde transacties, overtredingen waarop de art. 40 WVW-procedure (verbaliseren op kenteken) wordt toegepast, een zware administratieve belasting voor de parketten vormt. Uit oogpunt van in ieder geval de effectiviteit is het gewenst, dat de politie de aandacht wat meer verdeelt tussen het verkeer en andere terreinen waar handhaving geboden is. Bovendien zal ten behoeve van de zichtbaarheid minder op kenteken en meer via staandehouding moeten worden geverbaliseerd. In het kader van het handhavingsbeleid voor de 100 en 120 km-limiet stelt de centrale directie wetenschaps– beleid en ontwikkeling van het ministerie van Justitie overigens nog een onderzoek in. Een kwantitatief belangrijke overtreding is het zwart rijden in het openbaar vervoer, vooral in de grote steden. In de afgelopen jaren is de opsporingsinzet dankzij de introductie van de zgn. VIC's op bus, tram en metro aanzienlijk vergroot en is het zwart rijden afgenomen. Helaas moet worden vastgesteld, dat dit opsporingsbeleid goeddeels op zichzelf staat. Door de buitengewoon geringe betalingsbereidheid van de aangeboden transacties en door de grote mobiliteit van deze toch altijd nog omvang– rijke groep, zijn openbaar ministerie en zittende magistratuur niet in staat adequaat te reageren. Dat zal er onafwendbaar toe leiden, dat de gedragsverandering als gevolg van de opsporingsactiviteiten weer teniet wordt gedaan. Waar het strafrechtelijk handhavingsapparaat niet in staat is maatregelen consequent toe te passen, verdwijnt de behoefte zich aan de norm te houden. Principieel kan de vraag worden gesteld of het om iets anders gaat dan een civiele vervoersovereenkomst, waarbij het strafrecht geen rol hoeft te spelen. Overigens zijn de preventie-mogelijkheden bij dit delict aller– minst uitgeput. Conducteurs kunnen dit fenomeen op den duur vermin– deren en verder zijn er techno-preventieve mogelijkheden om te voorkomen dat reizigers zonder vervoerbewijs worden toegelaten, zoals tourniquets. Aanbeveling. Ten aanzien van het zwartrijden in bus, tram en metro moet worden overwogen of er andere mogelijkheden zijn dan straf– rechtelijk optreden.


14

4.3 Veel voorkomende, lichte misdrijven In de periode 1980- 1988 zijn lichtere misdrijven, zoals eenvoudige diefstal en vernieling, toegenomen van circa 360000 naar ongeveer 480000 geregistreerde gevallen. Daarmee vormden ze in I980 plm. 51 pct. van de totale geregistreerde criminaliteit; in I988 was dat 43 pct. Op het eerste gezicht lijkt er weinig aanleiding om aan dit deel van de criminaliteit extra opsporingsinspanning te besteden. Deze conclusie zou men ook kunnen trekken op grond van de ontwikkeling van de ophelde– ringspercentages (het gaat hier voornamelijk om aangifte-delicten). Deze percentages zijn namelijk in het afgelopen tijdvak vrijwel constant gebleven, zij het dat ze nog steeds veel te laag zijn: eenvoudige diefstal (zonder zakkenrollerij) 14 pct. en winkeldiefstal 73 pct. De cijfers vertekenen echter het ware beeld. Uit slachtofferstudies is gebleken, dat juist bij dit soort misdrijven de aangiftebereidheid is gedaald. Dat geldt vooral voor fietsdiefstal, dat met ruim I72 000 gevallen een aanzienlijk onderdeel van dit soort criminaliteit uitmaakt. De vraag is of het voorgaande aanleiding is voor een geïntensiveerde opsporingsinspanning. Het antwoord hierop kan, zoals al eerder werd betoogd, niet uitsluitend op grond van dit soort cijfers worden gegeven. De noodzaak van die inspanningen wordt blijkens de geringe bereidheid om zelf wat te doen, niet erg ingezien en het succes ervan, blijkens de dalende aangiftepercentages, ook niet al te hoog ingeschat. Dat op dit punt het proces van normvervaging al een eindweegs is voortgeschreden, blijkt enerzijds uit het gedrag van veel slachtoffers van fietsdiefstal gezien de aanschaf van een «nieuw» rijwiel via het helers– circuit en anderzijds uit een onderzoek naar de opvattingen over heling (Instituut voor Psychologisch Marktonderzoek). Beide zijn weinig hoopgevend. Tegen deze achtergrond lijkt een ongestructureerde vergroting van de opsporingsinspanning weinig zinvol, nog afgezien van de technische mogelijkheden. Beter zijn andere maatregelen, vooral in de preventieve sfeer, die duidelijk maken dat aan de norm «Gij zult niet stelen» nog steeds waarde wordt toegekend. Bewaakte fietsenstallingen, het merken van goederen en ook anderszins een goede preventie door de eigenaar zelf, zijn instrumenten die nog niet overal volledig zijn ingezet. Een voorbeeld van een succesvolle aanpak zien we bij vernieling van straatmeubilair, zoals haltehuisjes. Een andere inrichting en een snel herstel van schade die de waarneembaarheid van het delict en de gevolgen beperken, hebben deze vorm van vandalisme, naar het zich laat aanzien, teruggedrongen. Kwantitatief vormt deze groep van lichtere misdrijven, mede gezien de ophelderingspercentages, geen ernstig probleem voor de werklast van het openbaar ministerie en rechters. Ook daarom is er dus wel alle reden om daders die worden gepakt van een passende sanctie te voorzien. Het ongemoeid laten van bijvoorbeeld een betrapte winkeldief leidt tot een aantasting van de geloofwaardigheid van het strafrecht en op den duur tot eigenrichting. Aanbeveling. De justitiële aanpak van eenvoudige diefstallen (fiets– en winkeldiefstal) moet mede afhangen van de mate waarin preventieve maatregelen door de belanghebbenden zijn genomen.


15

4.4 Lokale, ernstige misdrijven Lokale, ernstiger vormen van criminaliteit hebben de afgelopen jaren de sterkste stijging te zien gegeven, nl. van ongeveer 190 000 gevallen in 1980 tot bijna 500 000 in 1988. Deze stijging wordt voornamelijk veroor– zaakt door diefstallen door middel van braak (gestegen met 250 000). Uitschieters zijn autokraken (gestegen met 145 000) en woninginbraken (gestegen met 73 000). Het ophelderingspercentage van deze groep delicten vertoont daaren– tegen een sterk dalende tendens: van 18% in I980 tot 12% in 1988. Bij de overige vormen van gekwalificeerde diefstal daalde het van 34 naar 22 pct. Autokraken komt het meest voor. Met 180000 gevallen maakt het delict plm. 16% van alle geregistreerde misdrijven uit. Een dergelijk groot aantal slachtoffers per jaar vertelt veel over de bestaande ideeën rond slachtofferkans. Het aangiftepercentage is hoog, het ophelderingsper– centage laag en hoewel het gebrek aan succes bij de opsporing niet direct zichtbaar is, is het wel bekend dankzij de omvang van de slachtof– fergroep. Technisch gezien is het niet eenvoudig om het ophelderings– percentage te vergroten: weinig sporen of herkenbare werkwijzen en de spullen verdwijnen zeer snel in het helerscircuit. Daarbij komt dat de daders nogal eens verslaafden zijn bij wie de strafrechtelijke aanpak weinig effect sorteert. Bovendien lijken ook hier de preventieve mogelijk– heden nog niet volledig te worden benut, zoals het niet achterlaten van de autoradio. Hierbij komt dat ook op dit punt het proces van normver– vaging een eindweegs is voortgeschreden. Slachtoffers van autokraken kopen gestolen autoradio's veelvuldig via het helerscircuit, bijvoorbeeld op «zwarte markten». Al met al zijn er weinig argumenten te vinden om aan dit delict in de opsporing veel extra prioriteit te geven. Hoe ernstig de feiten op zichzelf ook zijn, hetzelfde uitgangspunt moet gelden voor bedrijfsinbraken. Preventieve maatregelen en een goede samenwerking tussen politie en particuliere beveiliging zijn de aange– wezen wegen om tot beheersing van deze criminaliteitsvorm te komen. Anders ligt het bij woninginbraken, die met 112 000 geregistreerde aangiften 10 pct. van alle geregistreerde criminaliteit vormen. Een ophel– deringspercentage van 12% mag hier bepaald ontoereikend worden genoemd, ook gezien de heftige reacties bij de slachtoffers. Zeker is, dat het geringe effect van de opsporingsactiviteiten in brede kring bekend is. De politie benadert slachtoffers niet altijd even zorgvuldig. «Komt u morgen maar aangifte doen op het bureau» of «We hebben geen wagen beschikbaar», zijn mededelingen die voorbijgaan aan de grote emoties die op woninginbraak volgen. Bovendien worden door het niet tijdig reageren de mogelijkheden om aan de hand van sporenonderzoek of analyse van de modus operandi wat meer van de daders te weten te komen, onvoldoende benut. Via meer intensieve contacten met slachtoffers van inbraak kan de politie ook trachten onterechte onveiligheidsgevoelens («ze komen terug»; «ze zullen schieten») te verminderen. Adviezen over de bevei– liging van het huis passen eveneens in die contacten. Extra inzet van opsporingscapaciteit ligt voor deze delictsvorm zeer voor de hand. Ook al omdat siechts een relatief klein percentage van alle daders verantwoordelijk is voor een relatief groot deel van de inbraken. Bovendien zijn er vermoedelijk zeer frequente contacten tussen daders en potentiële daders. Opsporing, vervolging en bestraffing


16

kunnen in ieder geval de potentiële daders er toe brengen van voorge– nomen gedrag af te zien. Aanbeveling. Bestrijding van woninginbraken zal één van de speerpunten van het opsporingsbeleid in de jaren negentig dienen te zijn. Het openbaar ministerie moet door middel van kwalitatieve doelstel– lingen aan de politie er voor zorgen, dat het ophelderingsper– centage in 1995 tenminste zal zijn verdubbeld (van 12 pct. naar 24 pct). Het ophelderingspercentage voor diefstal met inbraak, waaronder ook autokraken, zal in 1995 totaal 15 pct. moeten bedragen. Gestreefd moet vervolgens worden naar een ophelderingsper– centage van 27 pct. (22 pct. in 1988) voor alle overige gekwalifi– ceerde diefstallen. 4.5 Zware, georganiseerde criminaliteit Sinds het verschijnen van «Samenleving en Criminaliteit» in 1985 hebben aard en omvang van georganiseerde, zware criminaliteit niets aan ernst ingeboet. Uit analyses van de Centrale Recherche Informatie– dienst (CR!) blijkt, dat in ons land een groot aantal dadergroepen zich bezig houdt met verschillende vormen van criminaliteit. De aandacht verplaatst zich voortdurend naar die gebieden waar zoveel mogelijk financieel gewin te verwachten is. Een centrale plaats neemt hier de nationale en internationale handel in verdovende middelen in. De samen– leving wordt vervolgens frequent geconfronteerd met de gewelddadige (rand)verschijnselen van deze criminele activiteiten. Zo hebben met enige regelmaat afrekeningen plaats, soms om de interne discipline te handhaven, soms om andere criminele doeleinden te bereiken. Ook neemt de laatste jaren het aantal overvallen aanzienlijk toe, vooral op geldinstellingen, waarbij steeds meer onschuldigen worden betrokken, omdat zij bijvoorbeeld tijdens de overval in gijzeling worden genomen. Er dreigt het grote gevaar, dat crimineel vergaarde vermogens een steeds grotere invloed op de economische ordening van onze samen– leving krijgen. Daarvan kan sprake zijn als deze worden geïnvesteerd in van oorsprong bonafide ondernemingen, die vervolgens worden gebruikt om door malafide praktijken een monopoliepositie te verwerven. Een concentratie van financiële macht houdt bovendien het risico in, dat criminele groeperingen overheidsfunctionarissen zullen gaan omkopen. Het gevaar is kortom niet denkbeeldig, dat criminele organisaties binnen een of meer sectoren van onze maatschappij een blijvende machtspositie veroveren. Om ernstige ontwrichting te voorkomen, ziet onze samenleving zich voor de opgave gesteld deze - op termijn bedreigende - ontwikkeling te keren met alle middelen die de rechtsstaat ten dienste staan. Het openbaar ministerie en de onder zijn gezag staande politie nemen hier een voorhoedepositie in. Een landelijk netwerk van Bureaus Financiële Ondersteuning (BFO's), gericht op het ontnemen van crimineel verworven vermogens vormt een belangrijke ondersteuning. Een begin hiermee is al gemaakt. Voorts kan ook hier preventie een rol spelen. Wetgeving die fraude onmogelijk of moeilijk maakt en een goede beveiliging van overvalge– voelige objecten en/of personen zijn maatregelen die de criminelen dwingen tot een nieuwe kosten-batenanalyse.


17

Bij de bestrijding van de zware, georganiseerde criminaliteit moet men niet zelden alle strafvorderlijke mogelijkheden ten volle benutten. Het is echter de vraag of deze mogelijkheden gezien de ernst van de proble– matiek wel voldoende tegemoet komen aan de behoeften van de praktijk. In deze afweging is het laatste woord aan de wetgever, maar het openbaar ministerie kan vanuit zijn deskundigheid informatie aandragen die de afweging tot een evenwichtige maakt. In dit verband kan met instemming worden verwezen naar het wetsontwerp, dat het mogelijk zal maken om naast telefoongesprekken ook andere vormen van datacommunicatie af te tappen. Dat geldt ook voor het wetsontwerp ter verruiming van de mogelijkheden om weder– rechtelijk verkregen voordeel te ontnemen. Met belangstelling kijkt het openbaar ministerie tenslotte uit naar het komend advies van de Recherche Advies Commissie over het direct afluisteren. Overigens bestaat er voorshands geen behoefte aan een verdere verruiming van de wettelijke mogelijkheden om strafbare feiten op te sporen. Wel wordt met interesse het advies van de Commissie-Moons over herziening en vereenvoudiging van het Wetboek van Strafvordering afgewacht. Zware, georganiseerde criminaliteit heeft vaak een internationaal karakter. Vrijwel elk onderzoek van enige importantie strekt zich tot over de landsgrenzen uit. Daarom is het van groot belang, dat de interna– tionale samenwerking bij de aanpak van deze criminaliteit wordt uitge– breid en geïntensiveerd. Voorop staan daarbij wel de beginselen van onze rechtsstaat. Gedacht kan worden aan een verbetering van de samenwerking tussen de betrokken justitiële en politiële instanties. Het openbaar ministerie zal op zijn beurt snel en adequaat op verzoeken van het buitenland moeten reageren. De CRI-officier van justitie nieuwe stijl heeft hierin een belang– rijke taak. Binnen de mogelijkheden die wetgeving en internationale samen– werking bieden, zal de politie-inspanning moeten worden geïntensiveerd. Het openbaar ministerie zal ervoor moeten zorgen, dat daarvoor struc– tureel voldoende opsporingscapaciteit wordt ingezet. Naar verwachting zal een deel van deze capaciteit beschikbaar komen door de reorgani– satie van de politie. Snelle successen op dit gebied komen nauwelijks voor. De ervaring heeft geleerd, dat onderzoeken naar deze vormen van criminaliteit pas na verloop van tijd en na een zeer intensief vooronderzoek vruchten afwerpen. Het is zeer effectief gebleken zich te richten op de dader– groepen, waarbij het onderzoek naar de strafbare feiten vooral dient om tot een passende bestraffing te kunnen komen. Zo wordt het belang– rijkste doel gediend, nl. het beëindigen van de criminele activiteiten van de dadergroep en de ontmanteling van zijn positie binnen het criminele milieu. Omdat de criminele dadergroepen de afgelopen jaren in toenemende mate zijn geprofessionaliseerd, wordt van de politie een grote deskun– digheid gevergd. Het is daarom van belang, dat optimaal gebruik wordt gemaakt van de ervaringen in binnen– en buitenland. Daarnaast moet de politie de haar ter beschikking staande opsporingstechnieken en –tactieken volledig kunnen benutten. Instellingen als de CRI en de Rechercheschool kunnen bij de ontwikkeling en kennisoverdracht van opsporingsmethoden een belangrijke rol vervullen.


18

Het openbaar ministerie kan er voor zorgen, dat ervaringen centraal toegankelijk worden, bijvoorbeeld door te stimuleren dat na afloop van elk groot onderzoek een grondige evaluatie plaats heeft. Zonder terug te keren naar de jaren achter ons, moet wel aandacht worden geschonken aan de plaats van specialismen en specialisten in de politie-organisatie. Het gaat erom, dat de politie op specifieke recherche– terreinen kan beschikken over een hoogwaardige expertise. Een belangrijk deel van deze deskundigheid zal in de opsporingspraktijk moeten worden verworven. Het is aangewezen om bepaalde politiefunc– tionarissen gedurende langere tijd met een specifieke taak te belasten. De aanpak van zware, georganiseerde criminaliteit stelt ook specifieke eisen aan het openbaar ministerie. Intensief contact zal moeten worden onderhouden met de regionale criminele inlichtingendiensten. Daar moet immers inzicht worden verkregen in aard en omvang van de ernstige vormen van criminaliteit. Op basis van een grondige analyse kan worden besloten voor welke zaken of dadergroepen opsporingscapaciteit wordt ingezet. Van groot belang is een ressortelijke afstemming. Enerzijds om te voorkomen dat verschillende opsporingsonderzoeken elkaar ongewild beïnvloeden, anderzijds om een beeld te krijgen van die bovenregionale criminaliteit die zich leent voor een ressortelijke of zelfs landelijke aanpak. De CRI, en daarbinnen de CID. kan hier een belangrijke rol spelen. Een overleg ter advisering aan de vergadering van procureurs-generaal over landelijke prioriteiten dient te worden gestart. Ook moet worden bezien of een deel van het politiebudget, bestemd voor de criminaliteits– bestrijding, op centraal niveau voor bovenregionale of landelijke onder– zoeken kan worden gereserveerd. Vervolgens zal het openbaar ministerie ten nauwste betrokken moeten zijn bij het opsporingsonderzoek zelf. Mede gezien de eisen die door de rechtspraak zijn geformuleerd, zal het zijn taak zijn de strafvorderlijke grenzen nauwkeurig in het oog te houden. Daarnaast moet de officier van justitie aangeven op welke strafbare feiten het opsporingsonderzoek wordt geconcentreerd, opdat de opsporingscapaciteit zo doelmatig mogelijk wordt aangewend. Nauwelijks bespreking behoeven hier de zware, niet in georganiseerd verband gepleegde delicten. De relatie tussen een adequate opsporings– inspanning (en opsporingssucces) en de geloofwaardigheid van de straf– rechtelijke handhaving is zo evident, dat deze delicten altijd voldoende aandacht zullen krijgen. De opsporingsactiviteiten op dit gebied zijn gelukkig ook in hoge mate succesvol gebleken. Aanbeveling. In «Samenleving en Criminaliteit» is een belangrijke aanzet gegeven voor de bestrijding van de zware. georganiseerde crimi– naliteit. De uitvoering daarvan is in de afgelopen jaren met kracht ter hand genomen en zal onverminderd voortgezet en waar nodig uitgebouwd moeten worden. Deskundigheid binnen de politie-organisatie moet worden bevorderd. HOOFDSTUK 5 DE POLITIE 5.1 De gezagsuitoefening over het politie– optreden Doelgerichte gezagsuitoefening door het openbaar ministerie over de politie-inspanning is gewenst, vooral ten aanzien van de instroom in het


19

strafrechtelijk handhavingsapparaat. Dit geldt ook voor de bijzondere opsporingsdiensten. Deze sturing moet plaats hebben op zowel arrondissementelijk als boven-arrondissementelijk niveau. Op het niveau van het arrondissement dient dit gestalte te krijgen in het bilaterale overleg met de politie (bijvoorbeeld over afdoening door middel van het politiesepot of via HALT), in het overleg met de bijzondere opsporingsdiensten en in het driehoeksoverleg. Het gaat dan om de kwantiteit (hoeveel van wat) en om de methoden van opsporing en controle waarmee die aantallen worden bereikt. Voorbeelden van deze laatste zijn de andere aanpak van het rijden onder invloed, nl. via a-selecte controles en het verbaliseren met staandehouding in plaats van verbaliseren op kenteken. Gezagsuitoefening op boven-arrondissementelijk niveau, d.w.z. ressor– telijk en landelijk, kan op verschillende manieren gestalte krijgen. In de eerste plaats in het overleg met de landelijke opsporingsdiensten. Vervolgens ook met de andere diensten, instanties of vakdepartementen die een beroep doen op de handhavingscapaciteit. Een dergelijk beroep zal allereerst getoetst moeten worden aan de vraag of strafrechtelijke handhaving geboden is. Daarna komt aan de orde hoeveel van welke zaken op welke wijze en tegen welke prijs bij het openbaar ministerie kunnen worden ingezonden. Wat dit laatste betreft zal het openbaar ministerie zich telkens moeten afvragen welke consequenties een beslissing met zich meebrengt voor personeel en materieel. Aldus ontstaat een sturing met prijskaartjes en doelbudgetten. Van het openbaar ministerie mag worden gevraagd, dat het een visie ontwikkelt op de vraag hoe samenwerkingsverbanden tussen politie-organen onderling en tussen politie en bijzondere opsporings– diensten, kunnen worden gestuurd Vervolgens zal het openbaar minis– terie specialistische kennis moeten verwerven om hieraan inhoud te geven. In het kader van de gezagsuitoefening over de politie dient het openbaar ministerie zelve, ten behoeve van de justitiële taakuitoefening door de politie, zeggenschap te krijgen over een deel van de politiecapa– citeit. Dit is nodig om die gezagsuitoefening op de hierboven genoemde drie niveaus inhoud te kunnen geven. Voor een adequate strafrechtelijke handhaving behoeft het openbaar ministerie zeggenschap over minstens 40% van de politiecapaciteit. Dit sluit aan bij de besluitvorming over het PKP-rapport (Project Kwantifi– cering Politie), waarin extra gewicht werd toegekend aan de factor crimi– naliteitsbestrijding. Van de politiecapaciteit was thans in de regel reeds ongeveer 15% voor lokale recherchetaken en bovenlokale criminaliteitsbestrijding gereserveerd. Verder is 20% bestemd voor ondersteunende activiteiten, zoals opleiding, sport, schietinstructie en administratief-technische werkzaamheden, zodat uiteindelijk 65% van de politiecapaciteit overblijft ten behoeve van de basispolitiezorg. De basispolitiezorg omvat werkzaamheden, die zowel worden verricht in het kader van handhaving van de openbare orde en hulpverlening als in het kader van de strafrechtelijke handhaving. Deze werkzaamheden, voor zo ver te scheiden, lijken van gelijke orde en grootte te zijn; voor beide dus ruim 30% van de capaciteit. Op grond van lokale omstandigheden kan in bovengenoemde percen– tages een ruimte van ongeveer 5% aangehouden worden.


20

Dit maakt duideüjk, dat strafrechtelijke handhaving op lokaal en boven– lokaal niveau tenminste 40% van de politiecapaciteit vergt. Het is daarom niet alleen redelijk maar ook noodzakelijk, mede gezien de doelstellingen die het openbaar ministerie zich in dit beleidsplan stelt, dat deze maatschappelijke realiteit wordt vertaald in een navenante verdeling van de politiecapaciteit. In de begrotingen van politiekorpsen dient zichtbaar gemaakt te worden welk deel van het korpsbudget aan criminaliteitsbe– strijding wordt besteed. Samenvattend kan worden gesteld, dat als uitgangspunt voor de verdeling van de politiecapaciteit wordt genomen: - 40% voor de strafrechtelijke handhaving, - 40% voor handhaving van de openbare orde en hulpverlening, - 20% voor ondersteunende activiteiten, zoals opleiding, sport, schiet– instructie en administratief-technische werkzaamheden. Op basis van informatie, verkregen door middel van COMPAS-beleid, het reeds eerder genoemde Gouden Delta-project, dient het openbaar ministerie verder in goed overleg met alle betrokkenen zowel per arron– dissement als landelijk tot een juiste capaciteitsbepaling en afstemming te komen. Van wezenlijk belang is het voorts, dat het openbaar ministerie zich intensiever bezighoudt met het ontwikkelen van de recherche-kwaliteit. Tenslotte zijn nog vier aspecten van belang: - wat de materïële uitrusting van de politie-organisatie betreft zal meer moeten worden geïnvesteerd in verbetering van technische mogelijkheden en middelen ten behoeve van de opsporing en de bewijslast, zeker als het gaat om delicten die zijn gepleegd met behulp van geavanceerde technieken. - de hulpofficier van justitie kan een belangnjke rol spelen om het functionele en operationele gezag van de officier van justitie inhoud te geven; - uitbreidmg van de bijzondere opsporingsdiensten, die een claim leggen op de schaarse capaciteit van het handhavingsapparaat, is pas mogelijk na overleg met het openbaar ministerie. Bovendien moeten uitsluitend die bijzondere opsporingsambtenaren opsporingsbevoegdheid hebben die daarvan een noodzakelijk en daadwerkelijk gebruik maken; - vormen van public private partnership zijn gewenst, maar wel onder de voorwaarden dat de politie het primaat van de strafrechtelijke handhaving behoudt en er geen vermenging van publieke en private belangen optreedt. Aanbeveling. Het openbaar ministerie dient te bewerkstelligen, dat het in 1995 zeggenschap heeft over gemiddeld 40% (plus of min de genoemde 5%) van de politiecapaciteit ten behoeve van justi– tiële taken. Op deze wijze kan door middel van effectmeting controle worden uitgeoefend op de taakuitvoering door de politie. Verder zal het openbaar ministerie bij de opstelling van het opleidingsprogramma nauwer samenwerken met de opleidings– instituten (zoals de rechercheschool) en participeren in de te geven opleidingen. 5.2 Het nieuwe politiebestel Doelgerichte gezagsuitoefening door het openbaar ministerie ten aanzien van de politie-inspanning zal binnen de nieuwe politie-organi– satie stellig meer tot zijn recht komen.


21

Het openbaar ministerie onderschrijft dan ook de uitgangspunten en de doelstellingen van de reorganisatie van de politie, zoals de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken op 20 februari van dit jaar hebben uiteengezet, te weten verbetering van de kwaliteit en de doelmatigheid van de politiezorg en een versterking van de criminaliteitsbestrijding. Het is de vaste overtuiging dat de politie beter zal functioneren als zij op andere wijze is georganiseerd. Eén Nederlandse politie, georganiseerd in regionale korpsen en landelijke diensten, zal in staat zijn zowel de basis– politietaak als de bovenlokale taken op regionaal en landelijk niveau goed te verrichten. De praktijk heeft uitgewezen, dat de georganiseerde bovenlokale crimi– naliteit niet adequaat is te bestrijden in de huidige politiestructuur. Er gaat te veel tijd en geld verloren met het op één lijn brengen van kleine politie-eenheden, het formeren van bovenlokale teams, het aanvragen van bijstand en het verdelen van de kosten. Door de omvang van de regionale korpsen wordt het mogelijk speci– fieke deskundigheid binnen te halen, hetgeen ook de politiezorg op lokaal niveau ten goede zal komen. Om onze democratische rechtsstaat te waarborgen moet het huidige gezagsdualisme worden gehandhaafd. De burgemeester behoudt het gezag over de handhaving van de openbare orde en hulpverlening in zijn gemeente en het openbaar ministerie over de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, inclusief de voorkoming van strafbare feiten. Om dit gezag te effectueren is beheersinvloed voor alle gezagsdragers noodzakelijk. Voor het openbaar ministerie betekent dit, dat de regionale korpsbeheerder zijn beheersbevoegdheden ten aanzien van de formatie, de begroting en het beheersplan slechts uitoefent in overeenstemming met de hoofdofficier van justitie, nadat de korpschef is gehoord. Met het oog op de gezagsuitoefening dienen de burgemeesters te worden betrokken bij een aantal beheersmatige beslissingen, zoals de aanwijzing, de plaatsing en vervanging van het hoofd en/of ambtenaren van het lokale onderdeel. Een dergelijke bevoegdheid behoort ook het openbaar ministerie te krijgen. De democratische controle kan worden gewaarborgd, doordat de burgemeesters voor het door hen uitgeoefende gezag en hun aandeel in de beheerstaak verantwoording afleggen aan de eigen gemeenteraad. De controle over het optreden van het openbaar ministerie ligt bij het parlement. De gewoonte van het openbaar ministerie om in gemeenteraden zijn beleid toe te lichten zal uiteraard blijven bestaan. De minister van Justitie moet, gelijk aan de bevoegdheid die de procu– reurs-generaal thans voor hun ambtsgebied reeds hebben, eveneens de bevoegdheid krijgen de regionale korpsbeheerders in bijzondere situaties aanwijzingen te geven. Het gaat daarbij om incidentele gevallen en niet om structureel ingrijpen in beheer en organisatie van een regionaal korps. Gedacht kan worden aan zaken, die een onderzoek op landelijk of internationaal niveau nodig maken en waarvoor snel en efficiënt bovenre– gionale teams gevormd moeten worden. De minister zal zijn wensen via de geëigende kanalen in het overleg met de korpsbeheerder naar voren brengen. Voor een evenwichtige verdeling van het beschikbare budget is een doeluitkering aan de (dan rechtspersoonlijkheid) bezittende regiokorpsen gewenst. In deze doeluitkerïngen kunnen ook de middelen worden


22

opgenomen voor de financiering van de bovenlokale en bovenregionale criminaliteitsbestrijding. De hoofdofficier van justitie zal zijn beheersin– vloed moeten aanwenden, opdat daarvoor vervolgens in de regionale begroting posten worden opgenomen. Ook bij schaalvergroting door de vorming van regionale korpsen blijven er taken bestaan, die hetzij wegens hun bijzondere organisatie en/of specialistische karakter, hetzij wegens hun landelijk of internationaal belang om uitvoering in een landelijk verband vragen. Voor het openbaar ministerie zal gewaarborgd moeten zijn, dat het hier wel dezelfde beheersinvloed krijgt als op de regiokorpsen. Een nieuw politiebestel zal beter dan tot nu toe het gezamenlijk belang van politie en openbaar ministerie bij in het bijzonder de justitiële taakuit– oefening kunnen waarmaken. Maar een nieuw politiebestel stelt ook eisen aan de organisatie van het openbaar ministerie. Medeverantwoordelijkheid voor het beheer van de politie houdt ook in medeverantwoordelijkheid voor het lokale, regionale en landelijke beleid. Voor zover er achterstand in kennis en ervaring is om die verantwoorde– lijkheid waar te maken, zal die op korte termijn moeten zijn weggewerkt. De officier van justitie zal zich bewust moeten zijn van de spanning die bestaat tussen die beleidsverantwoordelijkheid en zijn onafhankelijke opstelling ter terechtzitting. Dat zal moeten resulteren in het stellen van voorwaarden waaraan de politie in de justitiële taakuitoefening moet voldoen. Zo zal hij, waar criminaliteitsbestrijding ook onderdeel van de basispolitietaak is, een recherche-basiscursus kunnen eisen. HOOFDSTUK 6 DE VERVOLGING EIM BERECHTING 6.1 Doelstellingen vervolgingsbeleid Als de sturing door het openbaar ministerie succesvol is, zal dat een positieve invloed hebben op de vervolgings– en berechtingsfase. De officier van justitie krijgt dan vrijwel uitsluitend nog zaken aangeleverd, die hij ook wenst. Het is van belang dat vervolgens aan de zekerheid waarop een strafrechtelijke reactie volgt, geen afbreuk wordt gedaan. Zekerheid is immers, zoals in Hoofdstuk 1 is uiteengezet, één van de kwaliteitseisen, waaraan de strafrechtelijke handhaving moet voldoen. In de afgelopen jaren is al veel verbeterd. De zogenaamde kale beleidssepots (zaken die uit opportuniteitsoverwegingen niet bij een rechter worden aangebracht en waarop ook geen andere reactie volgt) zijn overeenkomstig de doelstellingen van «Samenleving en Criminaliteit» al aanzienlijk gedaald. Maar het aantal technische sepots (zaken waarin meestal om bewijs– technische redenen geen veroordeling wordt verwacht) is nog veel te groot. In I988 maakten deze zo'n 14 pct. (plm. 31 000) uit van de ongeveer 225 000 zaken die door het openbaar ministerie en de rechter werden afgedaan. Het betekent, dat een aanzienlijk deel van de schaarse verwerkingsca– paciteit van het openbaar ministerie wordt besteed aan zaken die geen gevolg krijgen. Na zorgvuldige analyse van deze gevallen zal daarom in overleg met de politie dit aantal drastisch moeten worden teruggebracht. Op termijn mogen technische sepots slechts een zeer gering percentage bedragen en zeker niet boven de 5 pct. van alle afgedane zaken komen. Van de 225 000 afgedane zaken leidt een groot deel, ongeveer 42 000, niet tot een afzonderlijke reactie van de rechter. Het gaat om


23

processen-verbaal die nog tijdens de lopende strafzaken binnenkomen. In ongeveer twee-derde van deze gevallen, ongeveer 26 000 zaken, wordt wel een dagvaarding gemaakt, maar wordt deze gevoegd bij een andere zaak, waarin al een dagvaarding is gemaakt die aan de rechter wordt voorgelegd. Dit is de zogenoemde voeging ter berechting. In de andere gevallen, ongeveer 16000 zaken, wordt de zaakter infor– matie van de rechter bij een lopende zaak gevoegd (zonder een aparte dagvaarding dus) en in combinatie daarmee afgedaan, de zogenoemde voeging ad informandum. In beide situaties neemt de rechter dus kennis van de gevoegde zaak en houdt de rechter met die zaak ook rekening bij het opleggen van de straf. Als gevolg van technische gebreken en voegingsprocedures is het aantal afzonderlijk vervolgde zaken derhalve aanzienlijk mmder dan de genoemde 225 000, die in I988 bij de parketten waren ingeschreven. Aftrek van voegingen, technische sepots, overdrachten en niet-schuldig– verklaringen brengt het aantal afzonderlijk te vervolgen zaken op bijna 140 000. Dit aantal vormt het referentiepunt voor de hierna volgende uitgangspunten.

6.2 Beleidssepots Zoals vermeld, zijn zaken die op beleidsmatige gronden worden geseponeerd al teruggelopen, nl. van 40 pct. in 1981 tot 26 pct. in I988. Het absolute aantal daalde van ruim 50 000 naar 36 000. De teruggang komt vooral door de vermindering van het aantal kale beleidssepots: onvoorwaardelijke sepots zonder enige mondelinge of schriftelijke waarschuwing aan het adres van de verdachte. Het aantal kale beleidssepots daalde van 37 000 in I983 tot 34 000 in I985 en 20000in I988. Het aandeel van de kale beleidssepots in het totaal aantal vervolgbare zaken (niet in het aantal door het openbaar ministerie en rechter afgedane zaken) ziet er voor de afgelopen jaren als volgt uit:

1981 27% 1982 25% 1983 24 % 1984 24 % 1985 24 % 1986 22 % 1987 19% 1988 14% De doelstelling, zoals geformuleerd in «Samenleving en Criminaliteit», om het aandeel van de kale beleidssepots tot de helft terug te brengen, is dus in I988 al bijna verwezenlijkt. Onvoorwaardelijke kale beleidssepots behoren zoveel mogelijk achterwege te blijven. Er is alle reden om deze beleidslijn door te trekken. Naast betere sturing van de invoer zal de oplossing moeten worden gezocht in meer O.M.-transacties en meer voorwaardelijke sepots met bijzondere voorwaarden.

Aanbeveling. Het aantal kale beleidssepots moet verder worden terugge– drongen, totdat het in 1995 niet meer dan 5 pct. van het totaal aantal vervolgbare zaken uitmaakt. 6.3 Betekeningen in persoon Interventies kunnen ook om andere redenen niet tot stand komen. De wettelijke eis om in persoon te betekenen leidt in een te groot aantal gevallen tot de onmogelijkheid om tot een onherroepelijke veroordeling


24

te komen of om een veroordeling ten uitvoer te kunnen brengen. Deze gang van zaken is vanzelfsprekend niet bevorderlijk voor de geloofwaar– digheid van de strafrechtstoepassing. Er zal dan ook gezocht moeten worden naar wegen om, met voldoende waarborgen voor de rechtsze– kerheid, deze ongewenste gang van zaken tegen te gaan. Ondermeer kan worden gedacht aan een bindende domicilie-keuze en aan minder verstrekkende gevolgen, als aan de eis van betekening niet kan worden voldaan. In bedrijfsmatig opzicht kunnen er verbeteringen komen door de mogelijkheden van het aantal betekeningen in persoon te vergroten, bijvoorbeeld door gerechtelijke stukken op andere tijdstippen of door andere instanties te laten uitreiken, hetgeen niet zonder meer tot extra kosten behoeft te leiden. 6.4 Transacties De in 1983 ingevoerde mogelijkheid van transacties in misdrijfzaken heeft het voordeel, dat het openbaar ministerie snel kan reageren - een tweede kwaliteitseis uit Hoofdstuk 1 - op normoverschrijdend gedrag. Met afdoening door de rechter was in I988 gemiddeld 276 dagen gemoeid, bij de transactie ging het om een duur van 108 dagen, deels veroorzaakt door de voorgeschreven betalingstermijn. In 30 000 gevallen vond in I988 een transactie plaats, hetgeen neerkomt op ongeveer 20 pct. van de vervolgbare zaken. Kwam de transactie in de eerste jaren vooral in de plaats van boetevonnissen, in latere jaren verving deze afdoeningsvorm vooral beleidssepots. Het transactie-middel wordt relatief vaak gehanteerd bij sommige delicten van de Wegenverkeerswet (rijden onder invloed en doorrijden na ongeval), Telegraaf– en Telefoonwet-zaken (thans Wet op de Telecom– municatievoorzieningen), Vuurwapen-delicten (inmiddels Wet Wapens en Munitie) en bij eenvoudige diefstal. Als beleidsuitgangspunt geldt, dat een transactievoorstel nog vaker kan worden gedaan, indien de officier van justitie een boete acceptabel acht. Het huidige aantal van 43 000 boetevonnissen per jaar (één op de drie vervolgbare zaken) zou daarmee sterk kunnen worden terugge– bracht. Halvering van het aantal boetevonnissen houdt een reductie in van ruim 20 000 zaken die dus niet meer aan de rechter worden voorgelegd. Het aandeel van de boetevonnissen daalt dan tot 16 pct., terwijl het aandeel van de transacties stijgt naar 36 pct. Ervaringen in een arrondissement leren, dat speciale sessies het effect van schikkingsvoorstellen aanmerkelijk verhogen. Als transacties op het parket persoonlijk aan de verdachte worden aangeboden, heeft dat meer betekenis voor de gedragsbeïnvloeding dan toezending van een accept– girokaart. De gebleken hogere betalingsbereidheid van 20 tot 25 pct. maakt de tijd die met de schikkingssessies is gemoeid, ruimschoots goed. Aanbeveling. Het aantal transacties in misdrijfzaken dient in 1995 tenminste een-derde (plm. 50000) van alle vervolgbare zaken uit te maken. Persoonlijke benadering door middel van schikkingssessies is een goed instrument om zowel gedragsbeïnvloeding als betalingsbereidheid tot stand te brengen.


25

6.5 Sturing van de doorvoer Ondanks de vergroting van de aandacht voor een effectieve en efficiënte organisatie van de afdoening, is de doorlooptijd van de gemid– delde strafzaak nog steeds te lang. Twee factoren blijken voornamelijk voor de doorlooptijden verantwoor– delijk te zijn. Een groot deel van de doorlooptijd bestaat niet, zoals vaak wordt gedacht, uit bewerkingstijd maar uit wachttijd. Voor een deel is deze niet te vermijden, omdat ze samenhangt met wettelijke voorschriften. Voor een (groot) ander deel wordt de wachttijd echter veroorzaakt door de wijze waarop het afdoeningsproces in de organisatie vorm heeft gekregen. Een strafzaak beweegt zich langs een groot aantal zgn. bewerkingssta– tions. Bij elk zo'n station zal een binnenkomende zaak altijd even moeten wachten, voordat er aandacht aan kan worden gegeven. De tweede oorzaak is de geringe differentiatie bij de afdoening van sterk uiteenlopende soorten zaken. Bij de vormgeving van de parketorga– nisatie is te weinig rekening gehouden met het feit, dat bijvoorbeeld meervoudige-kamerzaken een andere behandeling vergen dan O.M.-afdoeningen. Een andere organisatiestructuur met minder bewer– kingsstations en een betere zaakgerichte differentiatie zal ter hand moeten worden genomen. In 1988 werd 54% van alle gewone misdrijfzaken door het openbaar ministerie binnen een termijn van 3 maanden afgedaan. Het gaat hier om een gemiddelde. Er zijn parketten, die er nu al in slagen om meer dan 70% van deze zaken binnen 3 maanden af te doen (cijfers jaarverslag openbaar ministerie 1988). Overigens blijkt uit voorlopige cijfers over 1989, dat aan de jarenlange stijging van de afdoeningsduur een einde is gekomen. Voor het eerst is weer een (geringe) daling waarneembaar. Aanbeveling. Het openbaar ministerie dient er voor te zorgen, dat voor 1995 75 pct. van alle O.M.-afdoeningen binnen drie maanden na ontvangst op het parket is afgedaan. Opsporingsdiensten moeten hun processen-verbaal onmiddellijk na het laatste verhoor van de verdachte(n) inzenden. 6.6 Overtredingen

Bijzondere aandacht vergt de sturing van de afdoening van de overtre– dingen, die een veelvoud van de misdrijven vormen. In 1988 werden er ongeveer 3 miljoen door de politie geconstateerd. Daarvan werd in 1988 60% afgedaan door middel van de politietransactie en 40 pct. door de officier van justitie en de kantonrechter. Voor de parketorganisatie en de effectiviteit van het strafrechtelijk optreden ligt een grote dreiging op de loer. Wanneer het aantal gecon– stateerde overtredingen sterk toeneemt (bijv. snelheden, zie verder 10.3 het verkeer «de sturing van de politie») en daarnaast de betalingsbe– reidheid bij de politietransactie daalt, stromen de zaken bij het openbaar ministerie binnen. Wanneer er vervolgens weer een geringe bereidheid is om de O.M.-transactie te voldoen, komt op zijn beurt de kantonrechter in grote problemen. Uiteraard mits het parket er in slaagt binnen de geldende termijnen een dagvaarding uit te reiken. Hieruit blijkt weer eens de samenhang tussen de verschillende onderdelen van de strafrechtelijke keten en de noodzaak om bij ingrijpen in één fase (een ander opspo– ringsbeleid bijvoorbeeld) rekening te houden met het vervolgtraject.


26

Uit het voorgaande zou de indruk kunnen ontstaan, dat het openbaar ministerie slechts oog heeft voor het kwantitatief goed functioneren van de strafrechtelijke onderdelen. Niets is minder waar. Een belangrijk kwaliteitsaspect is het rechtsgehalte, zoals al eerder nadrukkelijk is gesteld. Maar rechtswaarborgen dienen in relatie te staan met de aard van de normschending en met het ingrijpend karakter van de reactie daarop. Lichte verkeersovertredingen vergen minder rechtswaarborgen dan ernstige misdrijven. Proportionaliteit zou het uitgangspunt moeten zijn, dat soms, afhan– kelijk van de aard van zowel vergrijp als strafrechtelijke reactie, tot maatwerk en soms tot confectiewerk leidt. 6.7 Alternatieve sancties Het bijna constante aandeel van de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf in het totaal van de opgelegde straffen kan voor een deel worden verklaard door de ontwikkeling van de alternatieve straffen. Een goed alternatief sanctiebeleid levert niet alleen een krachtige bijdrage aan het terug– dringen van de vrijheidsstraf maar ook aan de preventie van criminaliteit. De dienstverlening in meerderjarigenzaken, het voornaamste onderdeel van het alternatief sanctiebeleid, is van 1986 tot 1989 gegroeid van 3419 tot 5942. Deze aanpak verloopt succesvol: slechts 12-15 pct. slaagt niet. Voor de komende jaren wordt een groei van 750 dienstverle– ningen per jaar verwacht. Het aantal minderjarigen-dienstverleningen nam toe van 1321 in 1986 tot 1797 in 1989. Op 1 december 1989 is voor de dienstverlening een wettelijke basis gekomen, namelijk een aanvulling in het wetboek van strafrecht met de (hoofd-)straf «het verrichten van onbetaalde arbeid ten a/gemene nutte». De hoofdpunten hiervan zijn: - geen delicten mogen worden uitgezonderd; - de sanctie kan in plaats komen van een vrijheidsstraf van maximaal 6 maanden; - het aantal uren arbeid bedraagt maximaal 240. Voor het aantal uren kunnen geen vaste maatstaven worden gehan– teerd. Veel hangt af van de ernst van het feit, de beschikbare tijd en de persoon van de verdachte, de zwaarte van het project etc. Hoe langer dienstverleningen duren, hoe zwaarder de eisen zijn en hoe groter de afbreek-risico's. Voor lange dienstverleningen zijn speciale projecten noodzakelijk, evenals meer toezicht en begeleiding De financiële middelen dienen daarvoor beschikbaar te komen. De verdachte dient voorts via de al aanwezige bijsluiter bij de dagvaarding op de hoogte te worden gesteld van de mogelijkheid om dienstverlening te ondergaan. Hij kan dan contact opnemen met het bureau van de coördinator alternatieve sancties. In alle arrondissementen is of wordt een gestructureerd overleg tot stand gebracht, waarin in ieder geval de rechter, het openbaar ministerie, de reclassering en de kinderbescherming zitting hebben. Deze coördina– tiegroepen alternatieve sancties hebben behalve een voorwaardenschep– pende taak, met name ten aanzien van die punten waarop de betrokken partijen zelf invloed hebben, een beleidsontwikkelende en beleidsafstem– mende taak. Zij leveren een bijdrage aan het verbreden van het draagvlak voor de alternatieve sancties.


27

Overige maatregelen Halt-afdoening De thans ruim 45 Halt-bureaus in 152 gemeenten laten een succes– volle aanpak van lichte vergrijpen in de sfeer van vandalisme zien. Doel is vooral te voorkomen dat jeugdigen recidiveren. De Halt-afdoeningen, in het kader van het politiesepot, moeten worden uitgebreid. Ook kan worden overwogen andere delicten dan vandalisme onder de Halt-afdoening te brengen. Een structurele financiering is dan wel onmisbaar. Leerprojecten Thans is een heel scala van op specifieke delinquenten toegesneden leerprojecten beschikbaar. Ze worden in toenemende mate aan jongeren opgelegd: in 1988 bestond 25 pct. van de alternatieve sancties voor die groep uit leerprojecten. Ook hier is het doel jongeren van herhaald normschendend gedrag af te houden. Het openbaar ministerie moet trachten deze alternatieve sanctie niet alleen meer bekendheid te geven, maar ook veelvuldiger te laten gebruiken. De wet «onbetaalde arbeid» kent deze mogelijkheid helaas niet voor meerderjarigen. Een wettelijke basis met een daarbij behorende financiële regeling zowel voor minderja– rigen als voor (jong) volwassenen is noodzakelijk. Alcohol-verkeerscursus De resultaten van de landelijke experimenten zullen in 1991 beschikbaar komen. Als de voortekenen niet bedriegen, zullen die alle aanleiding geven om voor alcohol-verkeerscursussen een wettelijke grondslag te creëren, met een daaraan gekoppelde vooral ruimhartige financiële regeling. Andere alternatieve sancties Aanmoediging verdienen ook projecten, die zijn gericht op een gedragsbeïnvloeding van veroordeelden. Voorbeelden zijn: de alcohol-geweldscursus, programma's voor drugsverslaafden, voor incest– plegers en cursussen sociale vaardigheden voor veroordeelden, van wie de misdragingen op een in dat opzicht gebrekkige ontwikkeling wijzen. Cok hiervoor zijn financiële middelen nodig, alsmede een voortdurende evaluatie van de effecten. Elektronisch huisarrest In navolgmg van de aanbeveling van de Commissie-Schalken heeft de (vorige) minister van Justitie om nader advies gevraagd over de toepassing van elektronisch huisarrest aan alle bij de mogelijke oplegging en uitvoering direct betrokken partijen. Aan de Overleg– en Adviescommissie Alternatieve Sancties is gevraagd naar aanleiding van deze adviezen een gebundeld advies uit te brengen. Daarna zullen naar verwachting de beide bewindslieden een officieel standpunt innemen. Terughoudendheid is evenwel geboden gezien de onlangs uitgebrachte adviezen van de Commissie-Schalken en de O.M.-werkgroep elektronisch huisarrest. Ook de ervaringen in Groot-Brittannië zijn niet positief.


28

Aanbeveling. Voor intensivering van de verschillende vormen van «alterna– tieve sancties» zijn ruimere financiële middelen onontbeerlijk. HOOFDSTUK 7 DE TENUITVOERLEGGING 7.1 Algemeen Hoewel het openbaar ministerie op grond van de Wet op de Rechter– lijke Organisatie belast is met de uitvoering van alle strafvonnissen, ligt de feitelijke uitvoering bij het Ministerie van Justitie. Met «Samenleving en Criminaliteit» is ook de belangstelling van het openbaar ministerie voor de executie toegenomen. De geloofwaardigheid wordt immers in belangrijke mate bepaald door de zekerheid (zie ook Hoofdstuk I), dat rechterlijke uitspraken en andere interventies ten uitvoer worden gelegd Meer dan voorheen zal het openbaar ministerie daarom zijn oorspron– kelijke verantwoordelijkheid op dit gebied inhoud moeten geven, vanzelf– sprekend in nauwe samenwerking met de bij de executie betrokken diensten. Voor die uitvoering is het ondermeer noodzakelijk, dat de (parket-)politie in staat is de daaruit voortvloeiende taken te verrichten. Zonder een gestructureerde beleidsinformatie over de tenuitvoer– legging kan dat alles niet. Een begin kan worden gemaakt door cijfer– matige informatie op een vaste plaats in de jaarverslagen van de arron– dissementsparketten te doen opnemen. Deze beleidsinformatie kan periodiek in de ressortsvergaderingen en de vergaderingen van de procu– reurs-generaal aan de orde komen. Het landelijk executie overleg kan de coördinatie op zich nemen. 7.2 De tenuitvoerlegging van geldboetes Ruim een-derde van de in september 1988 in het incasso-systeem (IBIS) ingevoerde geldboetes was in maart 1990 nog niet geïnd. Deze gang van zaken ondermijnt vanzelfsprekend de geloofwaar– digheid van het strafrechtelijk optreden. Door de rechter opgelegde geldboetes dienen binnen één maand na het onherroepelijk worden in IBIS te zijn ingevoerd en binnen èén jaar nadien te zijn geïnd. Daarvoor moeten er in de eerste plaats goede werkafspraken tussen parketadministratie en griffie komen. Maar een adequaat incassobeleid is eveneens onontbeerlijk. Een betalingsplichtige moet de zekerheid hebben, dat waar nodig dwangmid– delen prompt worden toegepast. Uit de verhaalsexperimenten blijkt, dat veel van de handelingen eenvoudig centraal en geautomatiseerd kunnen gebeuren. Daarom zou de executie van geldboetes verder moeten worden gecentraliseerd. Vervolgens dient altijd eerst de mogelijkheid van verhaal op inkomsten en goederen van de veroordeelde te worden onderzocht, voordat vervan– gende hechtenis ten uitvoer wordt gelegd. Dit middel is immers een kostbare aangelegenheid. Wel brengt deze verschuiving in de verhaals– procedure een intensiever contact van de parketten met de deurwaarders met zich mee en als zodanig personele gevolgen. Dwangbevelen kunnen centraal worden aangemaakt en toegestuurd aan de deurwaarders. Dit geldt eveneens voor arrestatiebevelen aan de politie, zodat de voortgangscontrole op de tenuitvoerlegging vanuit één punt geschiedt. Tenslotte kan de informatie-inwinning voor verhaal op


29

rekeningen, loon en uitkeringen en het eventuele derdenbeslag centraal gebeuren. Wat dit laatste betreft zijn goede afspraken nodig met de uitkeringsin– stanties om te voorkomen, dat uiteindelijk deze de boete betalen. Het voorgaande wil niet zeggen, dat het instrument vervangende hechtenis aan betekenis heeft ingeboet. Gedoseerde, publicitair goed begeleide vervangende-hechtenisacties blijven aanbeveling verdienen. Overigens wordt in dit verband nog eens gewezen op de gevolgen van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder). Verhaal en dwang zal door het openbaar ministerie moeten gebeuren: daarvoor zullen naar schatting tussen de 180 000 en 280 000 zaken in aanmerking komen. Het welslagen van de Wet Mulder zal afhangen van een degelijk en sluitend verhaalsbeleid. Aanbeveling. Het beleid van het openbaar ministerie zal er op gericht moeten zijn, dat in 1995 tenminste 95 pct. van de geldboetes binnen één jaar na invoering in IBIS daadwerkelijk is geïnd. Invoering in IBIS zal binnen één maand na het onherroepelijk worden van het vonnis moeten gebeuren. Het is van belang executie van geldboetes centraal te regelen. 7.3 De tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen Op 18 augustus 1989 werd het rapport «Voorzieningenbeleid Delin– quentenzorg en Jeugdinrichtingen 1990 - 1994» gepubliceerd. Het openbaar ministerie ondersteunt de aanbevelingen van dat rapport, voorzover realisering hiervan niet ten koste gaat van de uitvoering van het voorliggende beleidsplan van het openbaar ministerie. Immers, er dient een evenwicht te bestaan tussen de bestedingen ten behoeve van celcapaciteit en die ten behoeve van de uitvoering van de in dit beleidsplan geformuleerde doelstellingen. Voor de ontwikkelingen in het straftoemetingsbeleid wordt verder verwezen naar bijlage III. Extra aandacht verdient de huidige capaciteit voor de tenuitvoer– legging van vrijheidsstraffen van jongeren, vrouwen en ter beschikking gestelden. Ook na alle thans gerealiseerde nieuwbouw schiet die tekort. Vooral de lange wachttijden voor ter beschikking gestelden zijn onaan– vaardbaar. Uitbreiding van het aantal TBS-plaatsen met tenminste 100 is dringend gewenst. Tussen de departementen van Justitie en W.V.C. zal een structureel overleg moeten komen over behandeling van diegenen, die tussen beide departementen en dus tussen wal en schip invallen. Het gaat om bijvoor– beeld psychisch gestoorden en extreem problematische drugsver– slaafden, die veel overlast veroorzaken maar strafrechtelijk gezien tot de lichte categorieën behoren. Problemen doen zich vooral voor tijdens de inverzekeringstelling (in politiecellen) en voorlopige hechtenis. Bij blijvend te krappe bezetting van de districts-psychiatrische diensten dreigen onverantwoorde situaties te ontstaan. Even problematisch is het gesteld met psychiatrische patiënten, die op grond van een vonnis van de strafrechter in een psychiatrische inrichting moeten worden opgenomen. De landelijke overleggroep O.M.-Staatstoe– zicht op de Volksgezondheid heeft al bij beide ministers op spoedige maatregelen aangedrongen. Nog dit jaar wordt een eerste rapportage van het ministerie van Justitie verwacht.


30

Van het openbaar ministerie kan verder worden verwacht, dat het een creatief executiebeleid voert om automatismen te doorbreken. Zo is het bijvoorbeeld lang niet altijd nodig om onherroepelijk veroordeelden, die in voorlopige hechtenis zitten en nog een betrekkelijk klein strafrestant hebben, nog naar een gesloten inrichting te sturen. Wanneer geen vluchtgevaar dreigt, zou ook een zelfmeld-regeling kunnen worden voorgesteld. ledere veroordeelde kan er inmiddels van uitgaan, dat zijn vrijheids– straf met 1/3 wordt verminderd. Bezien moet worden of deze regeling niet beter kan worden gebruikt voor begeleiding en voorkoming van recidive. De 1/3 strafvermindering zal dan in geval van nieuwe misdrijven op vordering van het openbaar ministerie geheel of gedeeltelijk alsnog ten uitvoer kunnen worden gelegd Aan de hand van een resocialise– ringsplan, op te stellen door de reclassering, kan de officier van justitie of de rechter nagaan in hoeverre zijn beslissing op een reële toekomst– verwachting is gegrond. 7.4 Bijzondere aandachtspunten Internationale aspecten Nederland zal zich sterk moeten maken voor een verbetering van de internationale samenwerking op strafrechtelijk gebied. In het bijzonder geldt dat voor de internationale geldigheid van strafvonnissen, die ertoe kan leiden dat straffen zoveel mogelijk in het eigen land (niet altijd het land van herkomst) van de veroordeelde ten uitvoer worden gelegd. Verbeurdverklaring, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel en voorlopige maatregelen als conservatoir beslag zouden ook over de grenzen mogelijk moeten zijn. Internationale samenwerking is eveneens van belang voor de actieve overdracht van strafvervolging. Opsporingsregister Dankzij het slordig toepassen van de voorschriften en het weinig actieve gebruik ervan, is het opsporingsregister vervuild geraakt met vonnissen, die al eerder en (dus) beter hadden kunnen worden afgedaan. Dit voor de executie van vonnissen vitale instrument is daardoor moeilijk hanteerbaar. Schoning van het register is noodzakelijk. Vervolgens dienen de gebruikers zich gedisciplineerd te houden aan de regels en medewerking te verlenen aan periodieke controle van het bestand. Formele procedurevoorschriften zijn de prijs die betaald moet worden voor de kwaliteit van de strafrechtspleging. Zo goed als het als schending van de rechtswaarborgen wordt ervaren wanneer een strafbaar feit pas na lange tijd wordt berecht, zo goed is het een schending van de rechtswaarborgen als vonnissen pas lang nadat ze zijn uitgesproken ten uitvoer kunnen worden gelegd, of als vervangende hechtenisstraffen toch worden tenuitvoergelegd, hoewel de geldboete reeds is betaald. Het is de overweging waard om het register niet alleen te schonen van onjuiste gegevens, maar ook van feiten die, hoewel nog niet formeel verjaard, eigenlijk te oud zijn om nog ten uitvoer te worden gelegd. Aan het einde van dit jaar nog zal een onderzoek moeten plaats hebben naar deze mogelijkheden van schoning.


31

Aanbeveling. Uitbreiding van de celcapaciteit voor bepaalde categorieën veroordeelden (jongeren, vrouwen, ter beschikking gestelden) blijft dringend gewenst. Ook voor psychisch gestoorden en zeer problematische drugsverslaafden is een oplossing noodzakelijk. Schoning van het opsporingsregister tenslotte is in het belang van de kwaliteit van de rechtspleging. HOOFDSTUK 8 INTERNATIONALE SAMENWERKING 8.1 Algemeen De komende Europese eenwording dwingt tot nadere bezinning en effectieve regelgeving. De noodzaak van internationale samenwerking is duidelijk. Voor de Nederlandse justitie is het van groot belang, dat fiscale uitwijkmogelijkheden via derde-landen worden voorkomen. Pas wanneer ook vermogens onderwerp van onderzoek en aanpak zijn, kan bestrijding van zware, georganiseerde criminaliteit doeltreffend zijn. Een regeling zal er op korte termijn moeten komen, wil de afstand niet onoverbrugbaar worden. Bij het zoeken naar oplossingen in wetgevende en verdragsrech– telijke zin zal het openbaar ministerie moeten zijn betrokken. Met of zonder open grenzen, de criminaliteit wordt steeds internatio– naler. Afschaffing van de personencontrole aan de grens zal in ieder geval het al hoge niveau van de zware, georganiseerde criminaliteit niet merkbaar beïnvloeden. In georganiseerd verband opererende criminelen trekken zich nu al niet veel van grenzen aan. Internationale samenwerking zal nieuwe eisen stellen aan het openbaar ministerie. Er zal meer in deskundigheid, overleg en contacten moeten worden geïnvesteerd. Hieronder zal worden aangegeven langs welke wegen dat moet plaats hebben. 8.2 Aandachtspunten Deskundigheid Eén van de voorwaarden voor internationale samenwerking is, dat deskundigheid op het gebied van de samenwerking en regelgeving zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht moet toenemen. Kwalitatief betekent dat investeren in opleiding en (bijscholings)cursussen. Kennis en inzicht in de onderling verschillende rechtssystemen kunnen hierbij worden vergroot. Wat de kwantiteit betreft zal het aantal leden van het openbaar ministerie en het ondersteunende secretariaat dat kennis heeft van dit terrein, moeten worden uitgebreid. Internationale oriëntatie Prioriteit voor de opsporing en vervolging heeft niet meer te maken met de vraag of het een van oorsprong binnen– of buitenlandse zaak betreft. Prioriteit wordt nog slechts bepaald door inhoudelijke criteria. Lopen er tegen een verdachte in verschillende landen strafrechtelijke onderzoeken, dan zullen vervolging en berechting in één land moeten plaats hebben. Instrumenten van internationale rechtshulp bieden hiervoor de mogelijkheden. Vanzelfsprekend blijven beginselen met betrekking tot uitlevering van eigen onderdanen van kracht.


32

Internationale contacten Naast verbreding van kennis zullen ook de contacten met buitenlandse instanties verder moeten worden uitgebouwd. Die kunnen bijvoorbeeld plaats hebben via periodiek bilateraal of multilateraal overleg over de opsporing en vervolging van strafbare feiten, al dan niet geconcentreerd rond een speciaal onderwerp (bijv. drugsoverleg). Vooral in de grensarrondissementen, waaronder ook begrepen een arrondissement als Rotterdam met zijn internationale haven, is zo'n overleg noodzakelijk. Een dergelijk overleg wordt al met het openbaar ministerie in België en de Bondsrepubliek Duitsland ontwikkeld. Internationale O.M.-conferenties vormen eveneens een goede basis om contacten te leggen. Gebruik kan worden gemaakt van organisaties als het ICRA (International Crime Research Association als voortzetting van het Cranfield Institute). Voor het goed functioneren van de internationale strafrechtspleging kan een centraal contactpunt goede diensten bewijzen. Hiervan moeten deel uit maken vertegenwoordigers van het openbaar ministerie, de afdeling internationale rechtshulp van het ministerie van Justitie en de Centrale Recherche Informatiedienst. Het secretariaat van een dergelijk contactpunt zou op het stafbureau O.M. kunnen worden gedetacheerd. Dit contactpunt zal voor het openbaar ministerie een nuttige informa– tiebron kunnen zijn o.a. over buitenlandse instanties en (nieuwe) interna– tionale regelgeving. Voorts kan het knelpunten signaleren in verdragsrechtelijke regelingen en voorbereidingen treffen voor het leggen van internationale contacten op alle niveaus van het openbaar ministerie. Van groot belang is wel, dat het centraal contactpunt altijd tijdig en volledig wordt geïnformeerd en andersom dat het contactpunt het openbaar ministerie tijdig en volledig op de hoogte houdt van de ontwik– kelingen op dit gebied. Verhouding met de politie Het aantal informatieve contacten tussen de politie-instanties in de verschillende landen is groot. Operationele contacten en uitwisseling van informatie tussen de politie-instanties kunnen alleen plaatsvinden binnen het wettelijk kader en onder verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie. Het centraal contactpunt kan hier een adviserende en coördi– nerende rol spelen. Aanbeveling. Intensivering van de internationale samenwerking is een belangrijk beleidsdoel voor de jaren negentig. Daartoe moet deskundigheid worden bevorderd en worden geïnvesteerd in internationale contacten en overleg. 8.3 Benodigde middelen In verband met de kosten zal in het algemeen het uitgangspunt zijn, dat terughoudend met verzoeken om rechtshulp wordt omgegaan. Desondanks is de verwachting, dat die verzoeken dankzij de interna– tionale samenwerking toenemen, hetgeen een extra werkbelasting voor de parketten zal betekenen. Ook een grotere deskundigheid leidt naar meer inzicht in de mogelijkheden van internationale rechtshulp. Van het openbaar ministerie mag worden verwacht, dat het zo efficiënt mogelijk te werk gaat. Het indienen van verzoeken om internationale rechtshulp in een vroeg stadium van opsporing en vervolging voorkomt,


33

dat de inspanningen achteraf zinloos blijken omdat de verdachte bijvoor– beeld al in een ander land is vervolgd. Niettemin zal om de doelstellingen - ook op het gebied van het inter– nationaal overleg en de contacten - te kunnen realiseren, meer menskracht moeten worden ingezet. De schatting is dat dit neerkomt op 5 werkdagen per jaar per officier van justitie en secretariaat. Daarnaast zullen er financiële middelen nodig zijn voor cursussen, intern overleg, buitenlandse reizen enz. Bovendien roept de internationaler wordende criminaliteit om snelle, internationale acties. Een aantal instrumenten zal daarvoor onontbeerlijk zijn: - internationaal afgestemde communicatiemiddelen; - bijgewerkte buitenlandse wetgeving, zeker van de ons omringende landen; - voldoende financiële ruimte voor inzet van tolken en vertalers. HOOFDSTUK 9 BIJZONDERE DOELGROEPEN DE POSITIE VAN HET SLACHTOFFER 9.1 Algemeen Zoals we in Hoofdstuk 1 al zagen, is zorg een belangrijk onderdeel van een goede rechtspleging, hetgeen eisen stelt aan de rechtsbescherming . Dat geldt niet alleen voor daders, maar ook en vooral voor slachtoffers van strafbare feiten. Het openbaar ministerie is traditioneel gewend zich in de eerste plaats op daders te richten en het belang van slachtoffers door anderen te laten behandelen. Daarin is de laatste jaren een kentering gekomen. Geleidelijk aan is men zich gaan realiseren, dat slachtoffers een belangrijke doelgroep vormen. Gebrek aan aandacht voor hen kan gemakkelijk een proces van normvervaging inzetten. Binnen het strafproces worden de mogelijkheden om aan wensen en verlangens van slachtoffers tegemoet te komen langzamerhand beter benut (zie ook de voorstellen van de Commissie-Terwee). 9.2 Het slachtofferbeleid Op 1 april I987 verscheen de circulaire slachtofferbeleid, waarbij het voorgaande in een beleidskader werd geplaatst. Drie elementen werden daarin benadrukt: 1) Correcte bejegening van het slachtoffer. Een correcte bejegening kan ook inhouden, dat slachtoffers van misdrijven zo nodig worden verwezen naar het lokale bureau slachtof– ferhulp en naar andere hulpverlenende instanties. Een goede en tijdige verwijzing maakt goede afspraken op lokaal niveau tussen de betrokken organisaties en instellingen noodzakelijk (wie-doet-wat). Het openbaar ministerie heeft de taak de ontwikkeling van een netwerk voor slachtofferhulp te stimuleren. 2) Verstrekking van informatie aan het slachtoffer. Een enquête (1988) en daarop volgende themadagen hebben aange– toond, dat de noodzaak van een goede informatievoorziening aan het slachtoffer overal wordt onderkend, hoewel de mate van aandacht van parket tot parket verschilt. De uitvoering van deze werkzaamheden echter levert in veel gevallen problemen op.


34

Er zijn twee mogelijkheden. De eerste is, dat er binnen de parketadmi– nistratle een functionaris (meestal de slachtoffer-medewerker) wordt belast met de schriftelijke informatieverstrekking. De tweede is, dat de slachtoffer-informatieverstrekking in de gehele parketadministratie wordt geïntegreerd. Nog lang niet overal is een explicite keuze gemaakt voor het een of ander. Voor een goed verloop van de slachtofferzorg is een duidelijke structuur binnen de parketorganisatie van vitaal belang. 3) Bemiddeling bij schaderegelingen. Een belangrijk onderdeel van de slachtofferhulp is het bemiddelen bij en bevorderen van schaderegelingen. Voordelen kunnen zijn: genoeg– doening voor het slachtoffer, directe confrontatie van de verdachte met de gevolgen van zljn daad, alsmede, mits de schaderegeling tijdig tot stand komt, werklastvermindering voor het openbaar ministerie. Voor de vraag of een zaak zich leent voor schaderegeling is in de eerste plaats het openbaar ministerie verantwoordelijk. De mogelijkheden die het strafrecht in het kader van schaderegelingen biedt, namelijk voorwaardelijke veroordeling, een voorwaardelijk sepot of voorwaarden bij de transactie, moeten vaker en beter worden benut. Thans houdt de informatieverstrekking aan het slachtoffer vaak niet veel meer in, dan het aangeven van de mogelijkheid om zich civiele partij te stellen in het strafgeding. Op enkele plaatsen (Middelburg, Amsterdam en Leiden) wordt geëxpe– rimenteerd met zgn. schaderegelingsprojecten. Deze initiatieven dienen als de evaluatie daartoe aanleiding geeft te worden uitgebouwd en elders ingevoerd. In de circulaire van 1 april I987 wordt een onderscheid gemaakt tussen zaken, waarbij het delict voor het slachtoffer zeer ingrijpende gevolgen heeft gehad, en overige zaken. Voor de eerste categorie is een meer persoonlijk gerichte bejegening aangewezen. Voor de overige slacht– offers kan worden volstaan met een gestandaardiseerde benadering. Voor een snelle informatieverstrekking aan het slachtoffer over het verdere verloop van de strafzaak is het van belang, dat deze zelf binnen een redelijke termijn reageert. De reactietermijn blijkt gemiddeld 14 dagen te zijn. Het verdient aanbeveling om deze termijn in de eerste brief aan het slachtoffer op te nemen. Ook de organisatie van de informatievoorziening aan het slachtoffer vraagt de komende jaren om aandacht. Er zijn daarbij drie uitgangspunten: - het slachtoffer moet zo snel mogelijk een reactie krijgen; - deze reactie moet duidelijk zijn en alle relevante informatie bevatten; - de parketorganisatie moet voorzien in controle op de voortgang van de informatievoorziening. Voor de zaken met zeer ingrijpende gevolgen voor het slachtoffer betekent dit, dat de behandelend officier van justitie in vele gevallen een gesprek met het slachtoffer heeft als deze daar prijs op stelt. Uitgangspunt is daarbij, dat de officier van justitie het slachtoffer infor– meert over de strafrechtelijke afhandeling van de zaak en over alle andere relevante aspecten waarmee de betrokkene alsnog kan worden geconfronteerd. Een ander element kan zijn het voorbereiden van het slachtoffer op de strafzitting. Een zorgvuldige bejegening van het slacht– offer houdt ook in, dat de rechter wordt geïnformeerd over alle van belang zijnde aangelegenheden die het gevolg zijn van het gepleegde feit.


35

Voorwaarde voor een goede schriftelijke informatieverstrekking is, dat het openbaar ministerie beschikt over een geautomatiseerd tekstverwer– kingssysteem. Dit systeem moet ook voorzien in een voortgangscontrole. Met de invoering van het Interim Slachtoffer Informatie Systeem (ISIS) lijkt hieraan te worden voldaan. Afzonderlijke aandacht verdient de informatievoorziening in hoger beroep. De ressortsparketten behoren ook over een (aangepast) ISIS te beschikken. Op de arrondissementsparketten zal een voorziening moeten worden ontwikkeld om slachtoffergegevens automatisch door te geven. Inmiddels is op twee parketten bij wijze van proef ervaring opgedaan met externe adviseurs om vooral aan de informatievoorziening vorm te geven. Na deze proef en de eventuele aanpassingen die nodig blijken, zullen ook andere parketten van deze organisatie-adviseurs gebruik moeten kunnen maken. De organisatie op het gebied van slachtofferzorg kan immers niet uniform worden ingericht. Veel hangt af van de lokale omstandigheden en de overige organisatie van het parket. Voor de fondsvorming ten behoeve van slachtofferhulp zal tenslotte moeten worden bekeken of - op basis van een wettelijke regeling middelen kunnen komen uit de boete-opbrengsten. Aanbeveling. De richtlijnen in de circulaire van I april 1987 blijven de uitgangspunten voor de slachtofferzorg in de jaren negentig. De organisatie van slachtofferzorg zal daarop gericht moeten zijn. DE STELSELMATIGE DADER 9.3 De daad/dadergerichte benadering Waar de opsporing de komende jaren zal worden geïntensiveerd, zal een beleid nodig zijn dat is gericht op een projectmatige aanpak van de stelselmatige dader. Ervaring en onderzoek (o.m. door het WODC) hebben aangetoond, dat een groot deel van de strafbare feiten wordt gepleegd door een betrek– kelijk klein aantal daders, dat stelselmatig de wet overtreedt. Juist deze daders veroorzaken veel maatschappelijke onrust en leggen een oneven– redig groot beslag op de schaarse en kostbare capaciteit. Het is de stelselmatige dader die in georganiseerd verband misdrijven pleegt; het is ook de stelselmatige dader die verantwoordelijk is voor een groot deel van de lokale, ernstige criminaliteit. Het is zeer aannemelijk, dat deze groep daders niet of nauwelijks reageert op preventiemaatre– gelen of het zou moeten zijn door het verleggen van werkterrein of bedrijvigheid. Voor alle duidelijkheid: met de stelselmatige dader wordt hier niet bedoeld de pleger van zwaardere vormen van (georganiseerde) crimina– liteit. Kiest men voor een projectmatige aanpak van de stelselmatige dader, dat moeten alle inspanningen binnen het strafrechtelijk handhavingsap– paraat in alle fasen beter en efficiënter op elkaar worden afgestemd. Het is van belang om de strafrechtelijke interventie zoveel mogelijk op de persoon van de dader toe te snijden. Dat geldt voor alle beslissingen in het gehele traject van de strafrechtelijke keten. Per dader of per dader– groep zal een plan van aanpak moeten worden ontworpen, dat alle vormen van ingrijpen - opsporing en vervolging, tenuitvoerlegging tot en met de daarop aansluitende resocialisering - omvat. In alle fasen heeft het openbaar ministerie een centrale taak.


36

Een plan van aanpak bevat de volgende elementen: - het inventariseren van de stelselmatige daders; - het onderscheiden van soorten daders aan de hand van dader– en daadkenmerken; - het vaststellen van geëigende interventies voor de betrokken daders of dadergroepen. De opsporing omvat bij deze aanpak ook de voorafgaande informa– tiefase: het verzamelen en bewerken van inlichtingen uit het criminele veld. Het openbaar ministerie moet mede daarom doorlopend zicht hebben op de gegevensverzameling van alle (ook de bijzondere) opspo– ringsdiensten. Het openbaar ministerie bepaalt mede: - van wie gegevens moeten worden verzameld; - de soort gegevens en de vorm waarin deze worden vastgelegd, opdat binnen één arrondissement met vergelijkbare bestanden wordt gewerkt; - de wijze van bewerking en analyse van het materiaal. Het krijgen van meer zicht op de gegevensverzameling voor de opsporing is een voorwaarde voor het voeren van een gericht en doeltreffend opsporings– en vervolgingsbeleid. Eerst daardoor is het openbaar ministerie in staat prioriteiten te stellen bij het aanpakken van daders. Bij lichtere feiten, zeker wanneer sociale en psychologische problemen een rol spelen, kan een «ombuigingsprogramma» worden voorgesteld. In dit kader kunnen leer/werk-projecten aan de orde komen, zoals het Rotterdamse Drug Related Crime Project (opvang en werkpro– jecten voor verslaafde verdachten). Bij zwaardere gevallen zal het openbaar ministerie moeten stimuleren, dat een pakket van maatregelen wordt ontworpen, uiteenlopend van intensieve resocialiserende begeleiding en behandeling tot directe maatschappijbescherming en vergelding. Duidelijk moet zijn, dat de stelselmatige dader een eigen plan van aanpak vraagt, waarbij alle beslissingen in het hele strafrechtelijk traject op de persoon moeten worden toegesneden. Voor de fase van de tenuitvoerlegging zijn intensieve contacten met het openbaar ministerie uitdrukkelijk voorwaarde. HOOFDSTUK 10 BIJZONDERE DELICTSGEBIEDEN 10.1 Algemeen De beleidsterreinen milieu, verkeer en fraude verdienen een afzonder– lijke benadering. Vooral hier is de wisselwerking tussen de strafrechte– lijke handhaving en andere vormen van handhaving zichtbaar. Bovendien is juist op het gebied van milieu, verkeer en fraude de belangstelling van politiek en publiciteit groot, waardoor het overheidsoptreden voor de burger medebepalend is voor zijn geloof in de rechtspleging. Om al deze redenen vormt de strafrechtelijke handhaving een essentieel sluitstuk. Voor deze beleidsterreinen is het bovendien evident, dat de regel– geving aan hoge eisen van handhaafbaarheid moet voldoen. 10.2 Milieu De bescherming van het milieu zal één van de belangrijkste aandachts– velden voor de overheid in de jaren negentig zijn. Het beleid van het openbaar ministerie inzake de (strafrechtelijke)


37

handhaving van de milieuwetgeving zal afgeleid zijn van het nationaal milieubeleidsplan. Bovendien zal het moeten aansluiten op hetgeen door andere bij de handhaving betrokken organen wordt ondernomen. Het bestuur is het eerst verantwoordelijk voor de handhaving van de milieuwetgeving. Daarbij staan het niet alleen administratiefrechtelijke sancties ten dienste, maar ook controle en planmatige voorlichting. Bij de strafrechtelijke handhavingsmiddelen ligt het accent op vergelding, normbevestiging en generale en speciale preventie. Het straf– recht zal weloverwogen en met mate moeten worden ingezet, soms aanvullend op de bestuurlijke handhaving, soms gecombineerd en soms alleen. Het laatste vooral wanneer bestuurlijke middelen geen effect hebben. Ook de civielrechtelijke weg kan, zo is de laatste jaren gebleken, bijzonder effectief zijn bij het afdwingen van norm-conformerend gedrag, bij het ongedaan maken van milieuschade of milieugevaarlijke situaties. De mogelijkheden die het civiele recht biedt, moeten dan ook nadruk– kelijk bij het handhavingsbeleid worden betrokken. Over de inzet van handhavingsmiddelen waarover bestuur en justitie beschikken, zal afstemming in een gestructureerd overleg moeten plaats hebben. Het is de taak van het openbaar ministerie initiatieven te nemen om het overleg zo'n vorm te geven dat er slagvaardig kan worden gehandeld. In een dergelijk overleg kan het zijn wensen naar voren brengen en meedenken over een beleid, dat is gericht op planmatige controle en opsporing alsmede op het stellen van handhaafbare (vergun– ningsjvoorschriften. Tevens kan een gedifferentieerd en consistent sanctiebeleid worden vastgesteld. Daarvoor zal het noodzakelijk zijn, dat er overzicht is van alle relevante regels en de daarbij behorende handhavingsmiddelen, alsmede van de soorten normschendingen. Een informatie– en registratiesysteem, dat naast de informatie van bestuur en openbaar ministerie ook de infor– matie van de opsporingsinstanties bevat, is onontbeerlijk. Meer aandacht van het milieu leidt tot meer processen-verbaal. De sturing van de opsporing (zie ook Hoofdstuk 5) zal vooral op dit terrein van belang zijn, gelet op de vele opsporingsdiensten en –ambtenaren die zich hiermee bezighouden. Het openbaar ministerie zal vervolgens een evenwichtig strafvorderingsbeleid moeten ontwikkelen, waarbij het ontnemen van het wederrechtelijk verkregen voordeel één van de pijlers is. De Bureaus Financiële Ondersteuning kunnen hier een belangrijke rol vervullen. Consequenties. Inmiddels zijn de taken van het openbaar ministerie bij de intensivering van de handhaving van de milieuwetgeving uitgewerkt in een plan van aanpak. Daarin wordt ondermeer ingegaan op het programmeren van de handhaving, met de nadruk op het opzetten van handhavingsprojecten door de politie, zoals voorzien in de departementale nota «Beleidsuit– gangspunten Uitvoering N.M.P. (politie) voor de jaren 1990-1995». Voorts wordt gewezen op de noodzaak van de verwerving van gespe– cialiseerde kennis, niet alleen van wetgeving maar ook van de beginselen van de techniek, die bij opsporing en bewijsvoering aan de orde zijn. De opslag, bewerking en voorziening van informatie zullen verder moeten worden verbeterd. Tenslotte wordt in het plan van aanpak aangegeven hoe het openbaar ministerie een verhoogde bijdrage kan leveren aan de handhaafbaar– heidstoets van centrale en decentrale wetgeving.


38

In de eerste helft van 1990 'is de structuur van het milieu-O.M. vernieuwd. Eén van de procureurs-generaal is aangewezen als wat wordt genoemd milieu-portefeuillehouder en aan het Stafbureau O.M. is een officier van justitie toegevoegd als landelijk coördinator. Verder zijn ingesteld een landelijke vergadering van advocaten-generaal en officieren van justitie belast met milieuzaken, en vaste commissies voor deelgebieden, zoals informatievoorziening, milieubeheer, «water» en «groen». De coördinatie berust bij het Coördinerend Beleidsoverleg. Op grond van het Nationaal Milieubeleidsplan zijn extra middelen ter beschikking gekomen voor de intensivering van de strafrechtelijke handhaving. Daarbij is - terecht - vastgesteld, dat de extra inspanningen op het gebied van het milieu niet ten koste mogen gaan van de bestaande prioriteiten, die bij de strafrechtelijke handhaving zijn gesteld. Dat was ook het uitgangspunt van de Werkgroep Justitiële Handhaving Milieuwetgeving. Deze werkgroep heeft in haar rapport van maart 1989 aangegeven, welke voorzieningen nodig zijn om de handhaving van de bestaande wetgeving op het gewenste niveau te brengen. Hoewel een maximale strafrechtelijke handhaving meer zou vragen dan thans beschikbaar is gekomen, lijkt nu wel een aanmerkelijk vergrote inspanning mogelijk. Aanbeveling. Bij de uitvoering van het O.M.-plan van aanpak zal de opzet van een informatie– en registratiesysteem ter ondersteuning van het gestructureerde overleg openbaar ministerie-bestuur hoge prioriteit moeten hebben. Voorkomen moet worden dat allerlei experimentele systemen de totstandkoming van een landelijk netwerk bemoeilijken. Hoge prioriteit komt ook toe aan het programmeren van de handhaving, waarbij vooral nadruk zal moeten liggen op het spoedig opzetten van handhavingsprojecten door de politie. 10.3 Verkeer Algemeen De verkeershandhaving is sterk in beweging. Dat geldt zowel voor het formele als het materiële verkeersrecht. Inmiddels is een begin gemaakt met de invoering van de zgn. Wet Mulder. In dat kader past ook de uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden om parkeerovertredingen fiscaal af te doen. De gehele verkeerswetgeving wordt vernieuwd. Medio 1991 komt de invoering van het nieuwe Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens (RVV). Er komt op onderdelen een nieuwe Wegenverkeerswet, alsmede een verbeterde kentekenregistratie en een nieuwe voertuigreglemen– tering. Deze veranderingen hebben tot doel de gecompliceerde en arbeidsin– tensieve verkeershandhaving eenvoudiger te maken, waardoor capaciteit zowel bij de politie als bij het openbaar ministerie kan worden vrijge– maakt. Ook in de toekomst zal het openbaar ministerie op het gebied van de verkeershandhaving een coördinerende rol blijven vervullen. Maar op een aantal punten zal de opstelling in– en extern veranderen. Onderstaand komt een aantal aandachtsvelden aan de orde.


39

Rol van het openbaar ministerie (intern) Van belang is een spoedige verbetering van de statistische informatie– voorziening inzake verkeersdelicten, zowel intern (parketcijfers) als extern (o.a. CBS– en BAS/TOBIAS-gegevens). Om beleid te kunnen ontwikkelen en uitvoeren met als doel de handhaving te sturen, is het noodzakelijk om over voldoende en juiste gegevens te beschikken. Het COMPAS-deelsysteem VI dient de nodige ondersteuning te bieden. De invoering laat evenwel nog enkele jaren op zich wachten. Als invoering te lang uitblijft, zal overleg over een tussenoplossing nodig zijn. Op initiatief van het openbaar ministerie zal een leidraad voor de verkeershandhaving worden opgesteld, waarin de landelijke, regionale en lokale prioriteiten worden besproken. Zo'n leidraad bestrijkt een eigen terrein, naast het meerjarenplan verkeersveiligheid en de jaarplannen van de regionale organen verkeersveiligheid. Aan de hand van de leidraad kan op basis van concrete doelstellingen jaarlijks de strafrechtelijke handhaving worden ingevuld en de effecten ervan getoetst. Op landelijk niveau moeten hoofdlijnen worden uitgezet. Regionaal en lokaal zullen meer concrete accenten in het handhavingsbeleid moeten worden aangebracht. De gezagsuitoefening over de politie (extern) Zeker gezien de omvang van het beslag dat verkeershandhaving op de politie– en justitiecapaciteit legt, is een strakkere sturing gerecht– vaardigd. Het is anders onmogelijk om via het stellen van prioriteiten de beleidsdoelstellmgen te realiseren. Beleidsplannen voor de verkeershandhaving moeten deze strakkere gezagsuitoefening onderbouwen, waardoor de positie van het openbaar ministerie in het driehoeksoverleg wordt versterkt. De informatie-uitwisseling tussen de politie en het openbaar ministerie in verkeerszaken moet worden aangepast en verbeterd. Om zijn beleid mogelijk te maken heeft het openbaar ministerie meer behoefte aan concrete cijfers (zoals aantallen processen-verbaal per delict, aantal en duur van de controles etc.). In het driehoeksoverleg zal meer aandacht moeten komen voor het onderwerp verkeershandhaving om het beleid van politie en openbaar ministerie beter op elkaar af te stemmen. De verkeersparagraaf in de politiële beleidsplannen zal dan ook in nauw overleg met het openbaar ministerie tot stand moeten komen. Belangrijk in dit verband is de attitude-verandering van de politie. De politie moet ervan doordrongen raken, dat het bij de strafrechtelijke handhaving niet in de eerste plaats gaat om het aantal bekeuringen, maar om het effect van het politie-optreden op het verkeersgedrag van de weggebruikers. In dit kader past het maken van afspraken over voor één of meer feiten op te maken aantallen processen-verbaal. Dit kan op landelijk niveau, te denken valt aan de huidige afspraken rond APK, maar ook op regionaal en zeker lokaal niveau. Het openbaar ministerie zal met het oog hierop goede contacten moeten onderhouden met de politie op alle niveaus. De inzet van politie– en O.M.-capaciteit moet worden gericht op die handhavingsmaatregelen die aanwijsbaar effect hebben op het (verkeers)gedrag van de weggebruikers. Concentratie op succesvolle gebieden verhoogt de geloofwaardigheid van de handhaving als geheel.


40

Een voorbeeld is de geïntegreerde aanpak van het rijden onder invloed. Deze samenwerking tussen bestuur, politie en openbaar ministerie blijkt een gunstig effect te hebben. Ook zijn allerlei methoden van gericht verkeerstoezicht mogelijk. Het belang van gebundelde en projectmatige inzet van de politiecapaciteit is hier evident: aanzienlijke handhavingsre– sultaten, zonder dat meer politiecapaciteit nodig is. Andere handhavingsinstrumenten Zowel landelijk, regionaal als lokaal zullen in overleg met de verschil– lende overheidsorganen concrete plannen met doelstellingen tot stand moeten komen, waarbij bestuurlijk-preventieve maatregelen ter beteu– geling van de verkeerscriminaliteit voorop moet staan. De vraag naar een betere verkeershandhaving moet niet zonder meer worden beantwoord met meer politie-inzet en meer processen-verbaal. Ook andere mogelijk– heden moeten aan de orde komen. Het strafrecht functioneert dan als sluitstuk. De handhavingsinspanning van politie en justitie wordt op alle niveaus meer dan tot nog toe afhankelijk van de financiële inspanningen en maatregelen die bestuurlijke overheden nemen. Deze opstelling zal het nemen van bestuurlijk-preventieve maatregelen bevorderen. De invoering van de Wet Mulder is aanleiding de parkeerovertredingen nader te beschouwen. De situatie ontstaat, dat deze categorie overtredingen op drie manieren kan worden afgedaan: fiscaalrechtelijk, administratiefrechtelijk en strafrechtelijk. Een duidelijke afbakening van de verschillende handha– vingssystemen is daardoor nodig. Het betaald parkeren moet zoveel mogelijk worden gefiscaliseerd. Gemeenten zullen dat geheel in eigen beheer moeten afdoen, waarbij de politie voor deze feiten geen opsporingsbevoegdheid meer heeft. Het overige parkeerbeleid (parkeerschijven, parkeerverboden, P-plaatsen met onderborden bijv.) kan niet worden gefiscaliseerd, maar zal onder de Wet Mulder vallen. Gezien het plaatselijk belang, nl. het verkeersregulerend en economisch karakter van de verordeningen, waarbij de verkeersveiligheid nauwelijks in geding is, zal de opsporing door andere (gemeentelijke) diensten, maar in overleg met de politie dienen te gebeuren. Op voorhand moet een uitbreiding van de Wet Mulder-feiten niet worden uitgesloten. Het spreekt niet zonder meer voor zichzelf om overtredingen van de Wet Aansprakelijkheidsverzekering Motorrijtuigen in het strafrechtelijk circuit te laten. Alleen de klassieke feiten (een groot gevaar voor de veiligheid, ernstige inbreuk op de normen) dienen straf– rechtelijk te worden gehandhaafd. Verbetering wet– en regelgeving De omvang van de verkeerscriminaliteit en het beslag dat daarmee wordt gelegd op de politie– en justitiecapaciteit rechtvaardigen een in alle opzichten goed en doeltreffend wetgevingsinstrument. Uitsluitend repressief optreden, we zagen het al eerder, beïnvloedt het verkeersgedrag niet. Strafbaarstelling zou alleen moeten plaats hebben bij verbodsbepalingen, die de verkeersveiligheid tot doel hebben. Andere geboden en verboden dienen in beginsel buiten het justitieel verkeers– beleid te vallen De wegbeheerder treedt op als (pseudo-)wetgever in alle gevallen waarin verbodsborden worden geplaatst. Met elk van de vele beslis–


41

singen om dergelijke borden te plaatsen wordt in beginsel een beroep gedaan op de capaciteit en de prioriteiten van het strafrechtelijk handha– vingsapparaat. Zonder in de bevoegdheden van overheden/wegbeheerders te treden, zal het openbaar ministerie vooraf bij verbodsbepalingen in het verkeer nadrukkelijk betrokken moeten zijn om afstemmingsproblemen te voorkomen. Het sanctie-arsenaal in het verkeersstrafrecht zal nader moeten worden bezien, waarbij vooral de ontzegging van de rijbevoegdheid aan de orde moet komen. Het afnemen van het rijbewijs zal een meer automatisch karakter moeten krijgen bij het (herhaald) plegen van bepaalde delicten. Daarbij kan wellicht aansluiting worden gezocht bij het nog te wijzigen art. 18 van de Wegenverkeerswet. Goede en efficiënte controle-mogelijkheden op het rijden zonder rijbewijs moeten worden ontwikkeld. Een mogelijkheid daartoe is om de politie het Centraal Rijbewijzen Register rechtstreeks te laten raadplegen. Aanbeveling. In het driehoeksoverleg zal meer aandacht worden besteed aan het onderwerp verkeershandhaving teneinde het beleid van politie en openbaar ministerie beter op elkaar af te stemmen. Lokale verbodsbepalingen in het verkeer treden verder slechts in werking na overleg met het ter plaatse bevoegde openbaar ministerie. Geboden en verboden die niet primair de verkeers– veiligheid tot doel hebben, dienen buiten het justitieel verkeers– beleid te vallen. Op initiatief van het openbaar ministerie zal tenslotte een leidraad voor de verkeershandhaving worden opgesteld, waarin de landelijke, regionale en lokale prioriteiten worden besproken. 10.4 Fraude Fraudebeleid In de jaren tachtig lag het accent van de fraudebestrijding vooral op het misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden. De structuur van de organisatie is grotendeels daarop gericht als gevolg van het in 1985 uitgebrachte rapport van de Interdepartementale stuurgroep misbruik en oneigenlijk gebruik (ISMO). Stond tot op heden bestrijding van misbruik van de nationale overheidsgelden centraal, langzamerhand wordt meer onderkend, dat binnen de nationale strafrechtshandhaving eveneens ruimte dient te worden gecreëerd voor de bestrijding van fraude, gepleegd ten nadele van de eigen financiële middelen van de Europese Gemeenschap. De vele andere vormen van fraude krijgen beleidsmatig relatief weinig aandacht. Toch doen zich ook in de private sector ernstige vormen van fraude voor, zoals we zien bij verzekerings– en beleggingsfraude. Een te eenzijdige inzet van fraudebestrijdingsmiddelen doet geen recht aan de eisen van rechtsbescherming die ook door anderen dan de overheid mogen worden gesteld. Een beter en veelzijdiger fraudebeleid moet worden onderbouwd door oen deugdelijk cijfermatig inzicht in de activiteiten op het gebied van de fraudebestrijding. Dit behelst meer dan frauderegistratie alleen. Het openbaar ministerie heeft behoefte aan een volledige informatie van alle algemene en bijzondere opsporingsdiensten. Thans maken deze diensten vaak eerst zelf een selectie van zaken die het openbaar ministerie worden


42

voorgelegd, zodat er daarna uitsluitend nog prioriteiten gesteld kunnen worden binnen al door anderen gestelde prioriteiten. In dit verband zal moeten worden bekeken welke rol de fraude-registratie en –informatie– centrales (FRIC's) kunnen spelen. De bijzondere opsporingsdiensten (B.O.D.'s) leveren door hun specia– listische kennis en ervaring in veel fraude-onderzoeken een onmisbare bijdrage. Een vrije informatiestroom tussen alle bij de opsporing betrokken diensten is onmisbaar voor de effectuering van een beter fraudebeleid. Een knelpunt vormt de regeling Criminele Inlichtingen Diensten, die een vrije informatie-uitwisseling belemmert. Datzelfde geldt voor de afzonderlijke regelingen, waaraan de B.O.D.'s zijn onder– worpen. Een spoedige en grondige inventarisatie van alle wetgeving en privacy– elementen op dit terrein is vereist. Vervolgens dient te worden bezien in hoeverre verruiming van de wettelijke mogelijkheden tot informatiever– strekking mogelijk is. Andere aandachtspunten Voordeelontneming De succesvolle experimenten met de Bureaus Financiële Onder– steuning zullen een definitief landelijk vervolg krijgen als het parlement zijn goedkeuring hecht aan het dit jaar ingediende wetsontwerp, dat de mogelijkheden verruimt om wederrechtelijk verkregen voordeel te ontnemen. De samenwerking met de FIOD verdient bijzondere aandacht om afstemmingsproblemen te voorkomen als deze dienst op hetzelfde terrein opsporingswerkzaamheden verricht. De bestrijding van de EG-fraude De Europese Gemeenschap kent vele regels met betrekking tot heffingen, subsidies enz. Elk van die regelingen bevat een zekere mate van fraudegevoeligheid. Controle op het juiste gebruik van de regelingen is slechts op nationale schaal georganiseerd, hetgeen onvermijdelijk tot gevolg heeft dat in het verkeer tussen de verschillende lidstaten terrein braak ligt voor fraudeurs. In de afgelopen jaren zijn steeds meer verontrustende signalen ontvangen over de omvang van de fraude, gepleegd ten laste van de EG-begroting. Op basis van het communautaire recht dient tegen deze fraudevorm op gelijke voet te worden opgetreden als tegen fraude gepleegd tegen de eigen nationale middelen. Derhalve dient een daarop gericht handhavingsbeleid te worden ingepast in het algemeen te voeren fraudebeleid. De Europese Commissie is al bezig de mogelijkheid te onderzoeken of E.G.-fraudebe– strijding een supranationaal strafrechtelijk kader kan krijgen. HOOFDSTUK 11 GEVOLGEN VAN HET BELEIDSPLAN VOOR HET OPENBAAR MINISTERIE 11.1 Cultuur en instelling In de voorgaande hoofdstukken zijn algemene beleidsvoornemens en concrete doelstellingen weergegeven. Om die uiteindelijk ook te kunnen realiseren, zullen vaak ondersteuning en medewerking van andere instanties nodig zijn. Van even groot belang is de daadwerkelijke bereidheid binnen het


43

gehele openbaar ministerie om aan de beleidsvoornemens en doelstel– lingen uitvoering te geven. Dit beleidsplan van het openbaar ministerie is ook een beleidsplan vóór het openbaar ministerie. Zo heeft het een externe en een interne functie. De omgeving wordt duidelijk gemaakt welk strafrechtelijk beleid het openbaar ministerie voorstaat. De leden en medewerkers van het openbaar ministerie wordt aangegeven waarop zij kunnen worden aange– sproken. Loyaliteit en flexibiliteit zijn onmisbaar om de doelstellingen te verwezenlijken. De uitvoering van de aanbevelingen die betrekking hebben op de eigen organisatie, kan het openbaar ministerie onmiddellijk zelf ter hand nemen. Er wordt van uitgegaan de aanbevelingen - mits de noodzakelijke voorwaarden zijn vervuld - landelijk gelijktijdig uit te voeren. Niettemin kunnen de parketten zelf enige differentiatie in tijd aanbrengen. De verantwoordelijke functionarissen aanvaarden met de presentatie van dit beleidsplan de verplichting de eigen organisatie aan te spreken op de uitvoering van het beleid. Dat geldt trouwens ook in omgekeerde richting. Voor allen die het openbaar ministerie van nabij kennen, zal duidelijk zijn, dat het vaststellen van een beleidsplan als het thans voorliggende veel meer betekent dan het formuleren van doelstellingen alleen. Het houdt de bevestiging in, dat het openbaar ministerie zich in een belang– rijke fase van een veranderingsproces bevindt en zich ontwikkelt tot een hechte(re) organisatie. Deze verandering van cultuur en instelling is een belangrijke voorwaarde voor de realisering van het beleidsplan. Daarnaast zijn er andere, materiële consequenties voor de toerusting van het openbaar ministerie om de uitoefening van bestaande en nieuwe taken mogelijk te maken. Die consequenties komen hieronder aan de orde. 11.2 Organisatie en werkwijze Vooral de aanbeveling over de doorlooptijden (zie paragraaf 6.2.) heeft gevolgen voor de organisatie en de werkwijze op de parketten. Om hogere doorloopsnelheden te bereiken zal aan wachttijd en diffe– rentiatiemogelijkheden aandacht moeten worden besteed. Op een aantal parketten gebeurt dit al door middel van experimenten met verwerkings– processen. Verschillende modellen zijn inmiddels ontwikkeld. Waar ten behoeve van een snelle afdoening de steen der wijzen ligt, zal in de praktijk moeten blijken, maar ook sterk samenhangen met de wijze en het tempo waarop de automatisering van parket– en griffie-administratie gebeurt. De beslissing voor welk model uiteindelijk wordt gekozen is aan de individuele parketten, mits de keuze maar tot een effectieve en efficiënte organisatie leidt. Aanbeveling. Per parket moet worden beslist welke organisatievorm uit een oogpunt van doelmatigheid en effectiviteit het meest geschikt is. Wel zal de te kiezen organisatievorm zo spoedig mogelijk moeten worden ingevoerd. Daarnaast is het van belang de werkzaamheden van parketad– ministratie op korte termijn te laten samenvloeien met die van de strafgriffie, vanzelfsprekend met inachtneming van de staats– rechtelijk gescheiden verantwoordelijkheden van staande en zittende magistratuur.


44

11.3 Informatievoorziening en voorlichting Informatievoorziening In het merendeel van de in dit beleidsplan besproken onderdelen wordt onderstreept, dat het openbaar ministerie adequate beheers– en beleids– informatie nodig heeft. Dit aspect krijgt een nog vitaler belang bij de herziening van het politiebestel en de rol die daarin voor het openbaar ministerie is weggelegd. Voor de uitvoering, als ook voor de bewaking van de voortgang van de meeste doelstellingen is vereist, dat zo spoedig mogelijk kan worden beschikt over adequate informatievoorzieningen. Daar wordt thans aan gewerkt (Gouden Delta, Alpha + , Compas). Voorlichting Duidelijk is geworden, dat van het openbaar ministerie een steeds centralere rol in de (coördinatie van de) criminaliteitsbestrijding mag worden verwacht. Daartoe beschikt het al over een aantal instrumenten. Nieuwe of aanvullende worden in dit beleidsplan geclaimd om de taken naar behoren uit te voeren. Eén van die instrumenten is voorlichting, zowel interne als externe. Al in «Samenleving en Criminaliteit» werd hiervan het belang al onderkend, maar het heeft minder aandacht gekregen als verwacht werd en wenselijk was. In dit hoofdstuk zal daarom het instrument voorlichting nog eens nadrukkelijk aan de orde worden gesteld. Interne voorlichting In de eerste plaats heeft interne voorlichting het doel de betrokkenheid van alle geledingen bij de doelstellingen van de organisatie te betrekken. Voor de parketorganisatie geldt dit uitgangspunt thans des te sterker, aangezien de uitvoering van dit beleidsplan de komende jaren veel inzet zal vergen. Een grotere kennis en dus betrokkenheid van de uitvoerenden vergroot de kans op succes. In de tweede plaats kan interne voorlichting een wezenlijke bijdrage leveren aan een betere communicatie en afstemming tussen alle echelons binnen de organisatie. In de afgelopen jaren is hieraan al gewerkt en het nodige bereikt, maar een versterkte aandacht hiervoor is vereist. Externe voorlichting De samenleving en daarbinnen vooral conformisten en potentiële daders, zullen helder en gelijkluidend moeten worden geïnformeerd over de doelstellingen van het openbaar ministerie. Daar kan het echter niet bij blijven. Ook zal het nodig zijn de kennis over de mogelijkheden en de onmogelijkheden van de strafrechtspleging te vergroten. Het openbaar ministerie kan hier een belangrijke rol spelen, maar niet zonder dat deze is ingebed in een justitie-breed plan van aanpak. Aanbeveling. Bij de uitvoering van dit beleidsplan zal het openbaar minis– terie de beschikking moeten krijgen over een centraal budget, waaruit de interne voorlichting gefinancierd kan worden. Het Stafbureau O.M. coördineert de voorlichting en de verdeling van de financiële middelen. Met betrekking tot externe voorlichting zal in nauwe samenwerking met het ministerie van Justitie een kaderplan-voorlichting moeten worden opgesteld met ruimte voor lokale invulling.


45

11.4 Personele en materiële voorzieningen Personele sterkte Kwalitatief betere ondersteuning zal nodig zijn om aan de grote behoefte aan informatie ten behoeve van management en beleid tegemoet te komen. Dat geldt eveneens voor de doelstelling om binnen– komende strafzaken efficiënter en kwalitatief beter af te doen. Vereist is daarom een kwalitatieve versterking van de administratieve onder– steuning, van het secretariaat en van de leidinggevende en staffuncties. Voor een deel kan deze versterking door verdere opleiding worden verwezenlijkt, maar voor een groot deel kan dit slechts door werving van externe deskundigheid. Selectie, opleiding, vorming en loopbaanbeleid De doelstellingen in dit beleidsplan zullen aan het openbaar ministerie in het algemeen en aan de individuele leden in het bijzonder nieuwe eisen stellen. Uitgangspunt is de eisen die aan een lid van de rechterlijke macht worden gesteld evenwichtig te combineren met de noodzakelijke bestuurlijke kwaliteiten. Omdat het openbaar ministerie als enige toegang tot de strafrechter heeft, zoals reeds aangegeven in hoofdstuk 1.1, zal het die magistratelijke functie in het belang van de rechtshand– having nooit mogen en moeten verwaarlozen. In de selectie en vorming van officieren van justitie heeft het functio– neren als lid van de rechterlijke macht tot op heden exclusief voorop gestaan. De ontwikkelingen en doelstellingen in dit beleidsplan vergen naast het functioneren als magistraat bestuurlijke en beleidsmatige vaardigheden. Zowel bij de selectie als bi] de opleiding en vorming zal hiermee rekening moeten worden gehouden. Het betekent, dat binnen het openbaar ministerie kennis en vaardig– heden aanwezig moeten zijn op het gebied van intern en extern management. Intern management behelst de (sturing van de) eigen organisatie en het personeelsbeleid. Extern management vereist vaardigheden in het omgaan met politie en bestuur (tevens de driehoekspartners), de pers alsmede het politieke krachtenveld. In zijn rol van magistraat en van leider van het opsporingsonderzoek dient de officier van justitie te beschikken over een grondige kennis van het formele en materiële strafrecht en van de tenlasteleggingstechniek. Inzicht in het civiele en administratieve recht en deskundigheid op het gebied van specialismen, zoals fraude, milieu of drugs mogen niet ontbreken. In een afzonderlijk opleidingsplan voor het openbaar ministerie zal een en ander nog verder worden uitgewerkt. Dit heeft ook consequenties voor de RAIO-opleiding. Sluitstuk van een dergelijke selectie, opleiding en vorming is een systeem van loopbaanplanning en –begeleiding, waaraan het in 1989 verschenen eindrapport van de Werkgroep loopbaanplanning openbaar ministerie een belangrijke bijdrage levert. Materiële voorzieningen Een adequate huisvesting is een belangrijke voorwaarde voor het goed functioneren van een organisatie. Aanbeveling verdient het in één


46

gebouw onderbrengen van parket en rechtbank uit oogpunt van doelma– tigheid. Dit aspect zal bij de besluitvorming over de huisvesting van de rechterlijke organisatie zwaar moeten wegen. Nog andere voorzieningen zijn nodig. De toenemende mobiliteit als gevolg van extern overleg (politie, bestuur, reclassering, internationale organisaties) zal consequenties hebben voor het reiskostenbudget. Aanbeveling. Vereist is een kwalitatieve versterking van het middenkader op de parketten. Dit geldt ook voor het rechtsgeleerd personeel, in het bijzonder waar het gaat om intern en extern management en juridische kwaliteit. 11.5 Automatisering Uit het beleidsplan kan worden geconcludeerd, dat automatisering van werk– en informatiestromen op de parketten een absolute voorwaarde is voor een aantal belangrijke doelstellingen. Centraal daarbij staat de verdere ontwikkeling en de invoering van het Compas-systeem, dat zich richt op automatisering van werkstromen en het verschaffen van beleids– relevante gegevens. Ook zijn genoemd het project ISIS (slachtofferinfor– matie) en het project Gouden Delta (beleidsinformatie). Invoering van deze kleinere projecten moet eveneens met voortvarendheid ter hand worden genomen. De automatisering van de parketten en die van de politie zullen op elkaar moeten worden afgestemd. Het is wenselijk, dat voor die automa– tisering gebruik kan worden gemaakt van Podacs. Uiteraard dienen ook de automatiseringssystemen van het openbaar ministerie met die van de rechtbank en de executiesystemen te worden geïntegreerd. Voor de automatisering dienen zodanige budgetten beschikbaar te zijn, dat (kantoor)automatiseringsapparatuur tijdig kan worden vervangen. Tot op heden ontbrak daarvoor het geld. HOOFDSTUK 12 PRIORITEITEN EN FINANCIËLE CONSEQUENTIES 12.1 Totaaloverzicht aanbevelingen. De in dit beleidsplan vermelde aanbevelingen kunnen gerangschikt en verdeeld worden over twee hoofdblokken.


47

I VERBETERING VAN DE EIGEN ORGANISATIE EN HET EIGEN BELEID.

II VERBETERING VAN DE KWALITEIT EN EFFECTIVITEIT VAIM DE HANDHAVING.

In onderstaand schema worden alle aanbevelingen nog eens weerge– geven, inclusief de reeds bekende (ontwikkelings)kosten. I Modernisering van de eigen organisatie en het eigen beleid 1 terugdringen kale beleidssepots 2 verhogen aantal transacties 3 versnellen doorlooptijd 4 interne en externe voorlichting 5 doelmatige organisatievorm 6 registratie– en informatiesysteem milieu 7 internationale samenwerking 8 verbetering van de slachtofferzorg 9 uitvoering alternatieve sancties 10 verkeersleidraad

kosten p.m. p.m. p.m. 500000 p.m. p.m. p m. 1 960 000 500000 100000

II Verbetering van de kwaliteit en effectiviteit van de handhaving 11 verhoging ophelderingspercentages 12 verdelmg politiecapaciteit 13 bestrijding zware criminaliteit 14 betrokkenheid O.M recherche-opleiding 15 0 M –adviescommissie strafwetgevmg 16 herschikking strafbepalingen 17 boete-incassoprestatie 18 schoning opsporingsregister 19 samenwerkingsverbanden B.O.D.'s 20 coördineren preventie activiteiten 21 vervolgingsinspanningen preventiemaatregelen 22 instellen verkeersverboden 23 kwaliteitsaspecten strafrechtelijke interventies

4200000 zie 11 p.m. p.m. 250000 zie 15 p.m. p m. p.m. 1 250000 zie 20 geen extra p m.

12.2 Prioriteitstelling.

Zoals het schema op de vorige bladzijde laat zien, zijn in dit plan diverse doelstellingen naast elkaar geformuleerd. Deze hebben echter niet alle hetzelfde gewicht. Bovendien vereisen sommige slechts een betrekkelijk geringe extra investering, andere doelen vergen veel inspanning (zie voor een eerste gedeeltelijke raming bijlage I). Hieronder wordt gefonnuleerd welke de belangrijkste speerpunten voor de komende jaren zullen zijn. Hieraan zal door het openbaar minis– terie in den brede extra aandacht worden gegeven en hieraan zullen extra middelen met voorrang worden besteed. De verbetering van de kwaliteit en effectiviteit van de handhaving wordt nagestreefd door het stellen van doelen die direct resultaat hebben. De belangrijkste daarvan zijn:

1 verhoging van de mate waarin diverse vormen van gekwalificeerde diefstal , vooral ten aanzien van woninginbraak, worden opgehelderd; 2 voortzetting en uitbouw van de bestrijding van de zware en/of georganiseerde criminaliteit ; 3 bekortmg van de afhandelingsduur van misdrijfzaken;


48

4 verdere terugdringing van de kale beleidssepots; 5 vergroting van het aantal transacties; 6 verbetering van de slachtofferzorg ; 7 verbetermg inning van geldboetes. De meeste van deze doelen (3 t/m 7} vereisen actie in «eigen huis» en kunnen worden bereikt door het doeltreffender maken van de eigen O.M.-organisatie. Het verbeteren van de slachtofferzorg en de boete-incasso vragen een specifiek daarop toegesneden extra inspanning. De andere twee doelstellingen (1 en 2) zullen gestalte moeten krijgen in samenwerking met de politie. Er zal daarbij rekening moeten worden gehouden met een extra hoeveelheid strafzaken, die tot meerkosten zal leiden. De tweede groep van doelstellingen betreft het verbeteren van de infrastructuur van de rechtshandhaving: het bijstellen van de organi– satie van de rechtshandhaving op een manier dat adequaat wordt ingespeeld op de veranderde eisen die aan het openbaar ministerie worden gesteld. Voor een deel zijn dat veranderingen van de eigen parketorga– nisatie: 8 aanpassing en stroomlijning van de interne organisatiestructuur ; 9 kwalitatieve versterking van zowel ondersteunend (middenkader) als rechtsgeleerd personeel door selectie, opleiding, vorming, loopbaan– beleid; 10 uitbouwing en verbetermg van de informatievoorziening, zowel voor de ondersteuning van administratieve en operationele processen als voor beheer en beleid; 11 verbetering van de interne en externe voorlichting. Er zal een nadrukkelijke investering nodig zijn om de parketorganisatie kwalitatief op een hoger plan te krijgen; investering in de vorm van aandacht en begeleiding, maar ook financieel waar het gaat om bijvoor– beeld automatisering en opleiding. Voor een ander deel wordt verbetering van de infrastructuur van de rechtshandhaving nagestreefd door de betrokkenheid van het openbaar ministerie te accentueren en te structureren waar van gedeelde taken sprake is: 12 directe bijdrage van het openbaar ministerie aan toetsing van (voorgenomen) wetgeving op de keuze handhavingsstelsel en op de handhaafbaarheid; 13 structurering van de wijze waarop criminaliteitspreventie– inspanningen worden gecoördmeerd; 14 structurering van samenwerking met en sturing van opsporingsin– stanties, in het bijzonder in het licht van het nieuwe politiebestel; 15 structurering van de wijze waarop alternatieve sancties ten uitvoer worden gelegd;


49

16 verbetering van de mogelijkheden tot internationale samenwerking en afstemming. In het hierna opgenomen schema zijn de speerpunten voor de komende jaren samengevat. Daarbij is nog een zekere nuancering aange– bracht door de allerbelangrijkste doelstellingen vet af te drukken: geraamd is dat met de uitvoering van het gehele plan tientallen miljoenen guldens gemoeid zijn; bij het beperkt beschikbaar komen van middelen zal naar de aangeduide doelstellingen met voorrang de aandacht uitgaan.

PRIORITEITENSCHEMA UITVOERING BELEIDSPLAN. Verhoging effectiviteit

handhaving door: Verbetering infrastructuur

directe maatregelen

OM

- organisatiestructuur - kwaliteit personeel

- snellere afdoening - reductie kale sepots

zelf

- informatievoorziening - voorlichting

- meer transacties - incasso prestatie - slachtofferzorg

OM

- wetgeving - sturing opsporing

- opheldering van gekwalificeerde diefstal

extern

- coördinatie preventie - coördinatie alternatieve sancties - internationale samenwerking

- bestrijding zware georganiseerde criminaliteit

12.3 Financiële consequenties en uitvoering

Dit beleidsplan heeft belangrijke financiële consequenties. Aanzienlijke financiële gevolgen vloeien bijvoorbeeld voort uit de doelstelling om het ophelderingspercentage voor woninginbraken - een speerpunt van het beleid voor de komende jaren - te verdubbelen van 12 naar 24 pct. Verwezenlijking daarvan betekent voor de politie en voor het openbaar ministerie een geduchte extra inspanning: een toeneming van plm. 10000 te vervolgen zaken. Op een totaal van plm. 90000 vervol– gingen per jaar een niet geringe stijging van plm. 12 pct. Duidelijk is, dat een dergelijke toeneming ook grote consequenties heeft voor de strafrechter. Naar schatting zal daarvoor bij het openbaar ministerie en de zittende magistratuur resp. 10 pct. en 8 pct. meer personeel nodig zijn. Gezien het huidige straftoemetingsbeleid moet bovendien gerekend worden op extra detentiejaren en boetevonnissen. De kosten, die uit deze aanbeveling voortvloeien, dienen voor de gehele strafrechtelijke keten verantwoord te worden berekend. Aan een dergelijke doorberekening heeft het in het verleden wel ontbroken. Zo leidt toeneming van de opsporingscapaciteit bij de politie, zonder dat daar een evenredig grotere capaciteit in de volgende schakels tegenover staat (vervolging, berechting en tenuitvoerlegging) tot wrijvingen. De politie meent, dat haar inspanningen niet worden beloond; het publiek krijgt een negatief beeld van de geloofwaardigheid van de strafrechtelijke rechtshandhaving. Een en ander geldt eveneens voor de andere doelstellingen in dit beleidsplan: nadere inhoudelijke en financiële uitwerking is vereist. Na de besluitvorming over dit beleidsplan zullen deze uitwerkingen onder verantwoordelijkheid van de vergadering van procureurs-generaal


50

worden gegeven aan de hand van de in dit beleidsplan gestelde aanbeve– lingen en prioriteiten door aparte werkgroepen met vertegenwoordigers van openbaar ministerie en departernent. Voor een aantal doelstellingen is nu al een raming van de financiële consequenties mogelijk, waarvoor naar bijlage I wordt verwezen. Snelle besluitvorming is noodzakelijk, opdat op korte termijn een begin van uitvoering van het beleidsplan kan worden gemaakt. Uitdrukkelijk wordt aangetekend, dat nog geen rekening is gehouden met de kosten voor automatisering en huisvesting. Zo blijkt uit bereke– ningen van de automatiseringscommissie van het openbaar ministerie (zie bijlage II), dat alleen al in 1990 ten behoeve van de strafrechtelijke handhaving ettelijke miljoenen guldens nodig zullen zijn. De aandacht wordt eveneens gevestigd op de belangrijke problematiek van de huisvesting. Op deze plaats zal daar nu niet nader op worden ingegaan, aangezien dit nog in het kader van de herziening van de rechterlijke organisatie aan de orde komt. De totale kosten voor de uitvoering van het gehele beleidsplan 1990-1995 worden voorlopig geraamd op 55 è 80 miljoen gulden.

SAMENVATTING BELEIDSPLAN OPENBAAR MINISTERIE 1990-1995

In het Beleidsplan openbaar ministerie 1990-1995 «STRAFRECHT MET BELEID» wordt in grote lijnen het beleid geschetst dat het openbaar ministerie zich voor de komende jaren ten doel stelt. Verschillende invalshoeken komen daarbij aan de orde, nl. zowel vanuit de algemene doelstelling van de rechtshandhaving, in het bijzonder van de strafrechte– lijke handhaving, als vanuit de schakels die bij de strafrechtelijke handhaving - wetgeving, preventie, opsporing en berechting, tenuitvoer– legging - zijn betrokken. Daarnaast wordt het beleid ten aanzien van een aantal specifieke onderdelen nader uitgewerkt. Als algemeen beleidsuit– gangspunt geldt, dat, om verdergaande normvervaging tegen te gaan, de geloofwaardigheid van de strafrechtelijke handhaving zal moeten worden versterkt. ALGEMENE UITGANGSPUNTEN

In het eerste hoofdstuk worden taak en positie van het openbaar ministerie geschetst in relatie tot de overige onderdelen van de straf– rechtelijke keten en in het licht van komende ontwikkelingen, met als meest ingrijpende de reorganisatie van de Nederlandse politie. Dankzij zijn centrale rol is het openbaar ministerie de eerst aangewezene om voor afstemming tussen de bij de strafrechtelijke handhaving betrokken instanties te zorgen. Er zijn echter naast het strafrecht ook andere vormen van handhaving mogelijk, waarvoor kan worden gekozen. Het zorgkarakter van het strafrecht komt tot uitdrukking in bescherming van personen, of ze nu dader of slachtoffer dan wel «gewoon» burger zijn. Vereist is wel, dat steeds gezocht wordt naar evenwicht tussen de vraag naar bescherming en (subjectieve) veiligheid en de mate waarin of de wijze waarop strafrecht wordt toegepast. Strafrechtelijk optreden moet altijd in relatie staan tot het doel, nl. normbevestiging en regelhandhaving. De kwaliteit van de strafrechts– pleging wordt echter niet bepaald door de hoeveelheid op te sporen en te bestraffen normschendingen, maar door de effectiviteit van het


51

optreden. Zeker is dat een bepaald niveau aan inspanning moet worden gerealiseerd. Niet zeker is in welke mate voor welke type delict. Over de effecten van de wijze van bestraffen (boete of vrijheidsstraf), de snelheid waarmee strafrechtelijk wordt gereageerd (lik op stuk of op den duur door de rechter) en de zekerheid dat wordt gestraft (pakkans), is nog maar weinig bekend. Vaststaat, dat die effecten per type normschending verschillen. Onderzoek naar die effecten wordt nadrukkelijk aanbevolen. Duidelijk is, dat het openbaar ministerie de doelstellingen in dit plan slechts kan realiseren (mede) met de hulp van andere instanties.

WETGEVING

Zorgvuldige wetgeving kan een ongewenste en onbeheersbare instroom in het handhavingsapparaat voorkomen. Op grond daarvan wordt een driestappen-beleid voor de wetgeving bepleit. Dat houdt in, dat - eerste stap - bij nieuwe wetgeving telkens de vraag aan de orde moet komen of strafrechtelijke handhaving noodzakelijk of dat de norm anders kan worden afgedwongen. Is strafrechtelijke handhaving noodzakelijk, dan moet - tweede stap– worden beslist over de mate waarin dat moet gebeuren en met welke capaciteit. De derde stap houdt de uitwerking van de gemaakte keuze in Bij de toetsing van regelgeving aan strafrechtelijke handhaafbaarheid behoren de adviezen van het openbaar ministerie een belangrijke rol te spelen.

CRIMINALITEITSPREVENTIE

Als gevolg van «Samenleving en Criminaliteit» heeft het openbaar ministerie ook een rol gekregen bij de niet-strafrechtelijke preventie. Deze taak zal moeten worden voortgezet en uitgebouwd. Omdat niet alleen andere overheden maar ook particuliere organisaties en bedrijfs– leven betrokken zijn, is gekozen voor de term maatschappelijke preventie. Het openbaar ministerie zal zijn verantwoordelijkheid voorna– melijk gestalte moeten geven in het lokale en regionale driehoeksoverleg. Duidelijk is, dat strafrechtelijke handhaving zonder flankerend bestuurlijk beleid geen effect sorteert. In grotere gemeenten moet een preventie-adviescommissie of project– groep in het leven worden geroepen, waarin de gemeente, de politie en het openbaar ministerie het algemene beleid bezien op negatieve, crimi– naliteitsbevorderende effecten. De signalerende en sturende taak van het openbaar ministerie op preventiegebied zal worden versterkt. OPSPORING

Er is een grote kloof tussen het aantal geregistreerde delicten en het aantal ophelderingen. Bovendien is er zonder twijfel een groot aantal strafbare feiten dat niet ter kennis van de politie komt. Niet onwaar– schijnlijk is, dat de verhouding tussen de werkelijk gepleegde criminaliteit en het deel dat de politie oplost, steeds ongunstiger wordt. Er zijn weliswaar delicten die een ophelderingspercentage van bijna 100 kennen, maar dat wil slechts zeggen, dat pas een delict wordt geconsta– teerd als ook de dader wordt gepakt (zoals bij rijden onder invloed, maar ook bij bepaalde vormen van zware, georganiseerde criminaliteit). Potentiële daders zien in toenemende mate dat misdaad loont; confor– misten zien steeds minder een reactie op wat ze als normschendend gedrag ervaren; slachtoffers voelen zich in de kou staan. Op die manier speelt een te gering niveau van opsporingsactiviteiten een belangrijke rol


52

bij de normvervaging in onze samenleving. Het niet-opsporen van strafbare feiten is niet overal zicht– en voelbaar, waardoor het mede mogelijk wordt de opsporingsinspanning in intensiteit te variëren. Dit gegeven kan een belangrijke rol spelen bij de ontwikkeling van een opsporingsbeleid voor de komende jaren. Hieronder wordt voor vier hoofdgebieden van criminaliteit nagegaan waartoe dit uitgangspunt leidt. Overtredingen Het aantal overtredingen, de grootste instroom in het opsporings– en vervolgingsapparaat, ligt tussen de 2,75 en de 3 miljoen geconstateerde feiten. Het aandeel van het verkeer bedraagt 96 pct. Dat betekent, dat op ander terrein, bijv. de Algemene Politieverordening, Drank– en Horecawet, nauwelijks opsporingsactiviteiten plaats hebben. Ook bepaalde verkeersovertredingen door bijv. fietsers krijgen nauwelijks aandacht. Het gevolg is normvervaging. Vraagtekens moeten worden geplaatst bij het effect van een zo massale opsporing van verkeersovertredingen door automobilisten door middel van roodlicht-camera's e.d. Het is zeer gewenst, dat de politie de aandacht wat meer verdeelt en meer verbaliseert via staandehoudingen. Voor overtredingen als het zwartrijden in het openbaar vervoer zal moeten worden overwogen of andere dan strafrechtelijke handhavings– methoden, gekoppeld aan meer preventiemaatregelen, een beter effect sorteren. Veel voorkomende, lichte misdrijven De lichtere misdrijven, zoals eenvoudige diefstal en vernieling, vormen de helft van de totale geregistreerde criminaliteit. Een ongestructureerde vergroting van de opsporingsinspanning is weinig zinvol, gezien ook de geringe bereidheid van burgers om op dit gebied zelf wat te doen. De justitiële aanpak zal mede moeten afhangen van de mate waarin preven– tieve maatregelen door de belanghebbenden zijn genomen. Wel opgespoorde daders zullen overigens consequent moeten worden aangepakt. Lokale, ernstige misdrijven Lokale, ernstige vormen van criminaliteit hebben de afgelopen jaren de sterkste stijging te zien gegeven. Uitschieters zijn autokraken en woning– inbraken. Het ophelderingspercentage daalde daarentegen. Gezien de gevoelens van onrust en onveiligheid die vooral woningin– braken oproepen, zal in de jaren negentig daarop extra opsporingscapa– citeit moeten worden gericht. Het streven is om tot een verdubbeling van het ophelderingspercentage in 1995 (van 12 naar 24 pct.) te komen. Het ophelderingspercentage voor diefstal met braak in het algemeen moet naar 15 pct. stijgen en voor de overige gekwalificeerde diefstallen naar 27 pct. (in I988 22 pct.). Zware, georganiseerde criminaliteit Bij zware, georganiseerde criminaliteit gaat het niet om een soort delict, maar om een organisatievorm gericht op het behalen van zoveel mogelijk financieel gewin. Een centrale plaats neemt de nationale en internationale handel in verdovende middelen in. De samenleving wordt frequent geconfronteerd met de gewelddadige (rand)verschijnselen, zoals afrekeningen, overvallen en zelfs gijzelingen. Maatregelen om deze criminelen het financieel voordeel te kunnen ontnemen zijn ver


53

gevorderd. Een landelijk netwerk van Bureaus Financiële Ondersteuning neemt daarbij een belangrijke plaats in. De opsporing van georganiseerd gepleegde criminaliteit is vaak slechts mogelijk met behulp van technisch geavanceerde apparatuur. In dit kader past het wetsontwerp, dat het mogelijk zal maken om naast telefoongesprekken ook andere vormen van datacommunicatie af te tappen. Uitgekeken wordt ook naar de aange– kondigde wettelijke regeling voor het «direct afluisteren» door middel van richtmicrofoons. Binnen de mogelijkheden van de wetgeving en de internationale samenwerking zal de politie-inspanning moeten worden geïntensiveerd. Van belang is ook dat voldoende deskundig personeel beschikbaar is.

DE POLITIE Verwezenlijking van de beleidsdoelen in dit plan vergt extra inspanning van politie en openbaar ministerie. Op arrondissementsniveau moet overleg plaats hebben hoeveel van wat (kwantiteit) op welke wijze (kwaliteit) moet worden opgespoord. Op ressortelijk en landelijk niveau kan sturing plaats hebben door middel van overleg met de landelijke opsporingsdiensten en met andere instanties of vakdepartementen die een beroep doen op de handhavingscapaciteit. Voor de gezagsuit– oefening over de justitiële taakuitoefening is het noodzakelijk, dat het openbaar ministerie over gemiddeld 40 pct. van de politiecapaciteit zeggenschap heeft. Om de recherche-kwaliteit te kunnen bewaken is het voorts van wezenlijk belang, dat het openbaar ministerie nauwer samen– werkt met de opleidingsinstituten (zoals de rechercheschool) en deelneemt in de opleidingen. In de door de «politie»-ministers voorge– stelde organisatievorm voor de politie ziet het openbaar ministerie betere mogelijkheden voor een effectievere criminaliteitsbestrijding. Wel zullen aan de eigen organisatie hogere eisen moeten worden gesteld wanneer het openbaar ministerie medeverantwoordelijkheid draagt voor het beheer. DE VERVOLGING EN BERECHTING Als de sturing van de opsporingscapaciteit succesvol is, zal de officier van justitie uitsluitend nog zaken aangeleverd krijgen die hij ook wenst. Het is dan vervolgens van evident belang, dat aan de zekerheid van een strafrechtelijke reactie geen afbreuk wordt gedaan. Noodzakelijk is het daarom om het aantal zgn. kale beleidssepots (zaken waarop uit opportu– niteitsoverwegingen geen enkele reactie volgt) verder terug te dringen. Hoewel het aantal al is gedaald van 37 000 in 1983 tot 20 000 in 1988 (14 pct. van het totaal aantal vervolgbare zaken), mogen kale beleids– sepots in 1995 niet meer dan 5 pct. van de vervolgbare zaken uitmaken. Eén van de mogelijkheden om tot meer strafrechtelijke interventies te komen, is het verhogen van het aantal transacties, die immers sneller en met een geringere belasting van het handhavingsapparaat tot stand kunnen komen. Als uitgangspunt geldt, dat een transactievoorstel nog vaker kan worden gedaan als de officier van justitie een boete acceptabel acht. In 1995 zullen transacties in misdrijfzaken tenminste één-derde (plm. 50 000) van alle vervolgbare zaken moeten uitmaken. Persoonlijke benadering in deze gevallen is een goed instrument om zowel gedrags– beïnvloeding als betalingsbereidheid tot stand te brengen. Het effect van strafrechtelijke interventies hangt mede af van de snelheid, waarmee ze volgen op het delict. Het openbaar ministerie streeft er naar om in 1995 75 pct. van alle O.M.-afdoeningen binnen drie maanden na ontvangst op het parket te laten plaatshebben. De snelheid van afdoening kan ook worden beïnvloed door vereenvoudiging van het


54

stelsel van rechtswaarborgen in gevallen waarin de noodzaak daartoe minder dringend wordt gevoeld, zoals bij lichte verkeersovertredingen. Voor de berechting geldt dat het effect ook afhangt van de gekozen strafmodaliteit. Nu deze zijn uitgebreid met o.a. de straf van «onbetaalde arbeid» (dienstverlening), wordt voor de toepassing van alternatieve sancties gestructureerd overleg tussen de bij de uitvoering betrokken instanties op gang gebracht, zgn. arrondissementelijke coördinatie– groepen alternatieve sancties. Deze dienen o.a. te zorgen voor het verbreden van het draagvlak voor de alternatieve sancties. Voor de toepassing van alternatieve sancties zijn ruimere financiële middelen onontbeerlijk. DE TENUITVOERLEGGING Hoewel het openbaar ministerie belast is met de uitvoering van alle strafvonnissen, ligt de feitelijke uitvoering bij het ministerie van Justitie. Omdat de geloofwaardigheid van de strafrechtelijke handhaving in belangrijke mate wordt bepaald door de zekerheid dat straffen ook ten uitvoer worden gelegd, dient het openbaar ministerie aan zijn oorspron– kelijke verantwoordelijkheid weer inhoud te geven. Om deze taak adequaat te kunnen uitoefenen is gestructureerde beleidsinformatie noodzakelijk. De (parket-)politie moet in staat zijn de daaruit voortvloeiende taken (inning van geldboetes en arrestaties van veroordeelden) te verrichten. Voor de executie van vrijheidsstraffen moet voldoende celruimte beschikbaar zijn. Het openbaar ministerie streeft er naar dat in 1995 tenminste 95 pct. van de opgelegde geldboetes ook daadwerkelijk wordt geïnd. Daarvoor zal onderzocht moeten worden of centrale inning een beter resultaat oplevert. De mogelijkheid van verhaal op tegoeden en goederen dient nadrukkelijk een rol te spelen. Het openbaar ministerie onderschrijft in begmsel de aanbevelingen in het rapport «Voorzieningenbeleid Deliquentenzorg en Jeugdinrichtingen 1990 -1994», voorzover realisering hiervan niet ten koste gaat van de uitvoering van het voorliggende beleidsplan van het openbaar ministerie. Immers, er dient een evenwicht te bestaan tussen de bestedingen ten behoeve van celcapaciteit en die ten behoeve van de uitvoering van de in dit beleidsplan geformuleerde doelstellingen Uitbreiding van de capaciteit voor jeugdigen, vrouwen en TBS-gestelden blijft dringend gewenst. Een punt van grote zorg vormen nog steeds de ernstig psychisch gestoorden die op basis van hun gedrag zowel onder het ministerie van Justitie als onder het ministerie van WVC vallen. Een herziening van de regeling vervroegde invrijheidstelling dient te worden overwogen in die zin, dat de regeling wordt gebruikt voor begeleiding en voorkoming van recidive. Mede met het oog op de kwaliteit van de rechtspleging is schoning van het opsporingsregister noodzakelijk. Internationaal gezien zal goede samenwerking ook op het terrein van de executie tot stand moeten komen, vooral ten aanzien van de executie van vonnissen in het eigen land van de veroordeelde, overdracht van strafvervolging en strafrechtelijke inbeslagneming.


55

INTERNATIONALE SAMENWERKING

De komende Europese eenwording dwingt tot nadere bezinning en effectieve regelgeving. De noodzaak van internationale samenwerking is evident. Daarvoor zal er zowel bij de leden van het openbaar ministerie als bij de ondersteuning een grotere deskundigheid moeten komen. Geïnvesteerd zal moeten worden in internationale contacten en overleg. Voor het goed functioneren van de internationale strafrechtspleging kan een centraal contactpunt goede diensten bewijzen. De infrastructuur van het openbaar ministerie zelf zal aan het steeds meer internationale karakter van de criminaliteit moeten worden aangepast. Operationele contacten en uitwisseling van informatie tussen de politie-instanties kunnen alleen plaats hebben binnen het wettelijk kader en onder verant– woordelijkheid van het openbaar ministerie. ENKELE BIJZONDERE DOELGROEPEN Het slachtoffer

Zorg, als belangrijk onderdeel van een goede rechtspleging, stelt eisen aan de rechtsbescherming. Dat geldt ook voor slachtoffers. Gebrek aan aandacht voor het slachtoffer kan gemakkelijk een proces van normver– vaging in gang zetten. Een snelle en adequate informatievoorziening kan met het inmiddels ingevoerde Interim Slachtoffer Informatie Systeem (ISIS) worden geïntensiveerd. Ook zullen de mogelijkheden die het straf– recht in het kader van schaderegelingen biedt, vaker en beter moeten worden benut. De organisatie van de informatievoorziening aan het slachtoffer vraagt de komende jaren om aandacht. In zaken met zeer ingrijpende gevolgen voor het slachtoffer, zal de behandelend officier van justitie voor een persoonlijke benadering moeten kiezen. De stelselmatige dader Uit ervaring en onderzoek is gebleken, dat een groot deel van de strafbare feiten wordt gepleegd door een betrekkelijk klein aantal daders dat stelselmatig de wet overtreedt. Het verdient daarom aanbeveling om in deze gevallen opsporings– en vervolgingsactiviteiten zoveel mogelijk op de persoon van de dader te richten en minder op het delict. Dat geldt voor alle beslissingen in het gehele traject van de strafrechtelijke keten. Per dader of dadergroep zal een plan van aanpak moeten worden ontworpen, dat alle vormen van ingrijpen omvat. Voor de fase van de tenuitvoerlegging zijn intensieve contacten met het openbaar ministerie uitdrukkelijk voorwaarde. Van belang is verder, dat het openbaar ministerie doorlopend zicht heeft op de gegevensverzameling van alle (ook de bijzondere) opspo– ringsdiensten. ENKELE BIJZONDERE DELICTGEBIEDEN; MILIEU, VERKEER EN FRAUDE Milieu

Een belangrijke taak van het openbaar ministerie in de komende jaren zal de coördinatie en de afstemming van het strafrechtelijk handhavings– beleid op milieu-gebied zijn. Het strafrecht zal weloverwogen en met mate moeten worden ingezet, soms aanvullend op de bestuurlijke handhaving, soms gecombineerd en soms alleen. De mogelijkheden die het civiele recht biedt, moeten ook nadrukkelijk bij het handhavingsbeleid worden betrokken. Een grotere mate van deskundigheid, een gerichte


56

sturing van de opsporing en van de instroom van zaken, alsmede een goed werkend informatie– en registratiesysteem zijn onontbeerlijk om aan de beleidsdoelstellingen inhoud te geven. Daarnaast is het betrekken van het openbaar ministerie bij het toetsen van de handhaafbaarheid van wet– en regelgeving een vitale voorwaarde. Hoge prioriteit komt ook toe aan het ontwikkelen van handhavingspro– gramma's, waarbij vooral nadruk zal moeten liggen op het spoedig reali– seren van handhavingsprojecten door de politie. Personele en materiële voorzieningen, zoals aangegeven in het rapport van de werkgroep Justitiële Handhaving Milieuwetgeving, zullen zo snel mogelijk moeten worden gerealiseerd. Verkeer Veranderingen in wet– en regelgeving hebben tot doel de verkeers– handhaving eenvoudiger te maken. Het openbaar ministerie zal hierin een coördinerende rol blijven vervullen, maar op een aantal punten zal de opstelling in– en extern veranderen. Op initiatief van het openbaar minis– terie zal een leidraad voor de verkeershandhaving worden opgesteld, waarin de landelijke, regionale en lokale prioriteiten worden besproken. Aan de hand daarvan kan op basis van concrete doelstellingen jaarlijks de strafrechtelijke handhaving worden ingevuld en de effecten ervan getoetst. De politie moet er van worden doordrongen, dat het niet in de eerste plaats gaat om het aantal bekeuringen, maar om het effect van het politie-optreden op het verkeersgedrag van de weggebruikers. Andere handhavingsinstrumenten, fiscaalrechtelijke en administratief– rechtelijke bijvoorbeeld, moeten worden uitgebreid. Lokale verbodsbepalingen in het verkeer mogen pas in werking treden na overleg met het ter plaatse bevoegde openbaar ministerie. Alleen de klassieke feiten (een groot gevaar voor de veiligheid, ernstige inbreuk op de normen) dienen nog strafrechtelijk te worden afgedaan. Fraude Bij fraudebestrijding is bezinning op de nogal eenzijdige oriëntatie op fraude met overheidsgelden geboden. Om zicht te krijgen op ernst en omvang van fraudezaken behoeft het openbaar ministerie volledige infor– matie van alle algemene en bijzondere opsporingsdiensten. De lang bepleite frauderegistratie biedt slechts inzicht in door opsporingsin– stanties op grond van eigen criteria geselecteerde zaken. Aandacht verdienen die regelingen die helaas een vrije informatie-uitwisseling tussen de verschillende opsporingsdiensten belemmeren. Voorts zullen er mogelijkheden moeten komen om fraude gepleegd in het verkeer tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap aan te kunnen pakken. GEVOLGEN VAN HET BELEIDSPLAN VOOR HET OPENBAAR MINISTERIE Dit beleidsplan bevat op vele onderdelen nieuwe doelstellingen, dan wel een uitbouw van reeds bestaande. Voor een deel kunnen deze worden verwezenlijkt door een andere houding binnen de organisatie zelf en vooral door een andere manier van aanpak, alsmede door herschikking van al beschikbare mensen en middelen. Elk parket moet beslissen welke organisatievorm uit een oogpunt van doelmatigheid en effectiviteit het meest geschikt is. De te kiezen organisatievorm moet vervolgens zo spoedig mogelijk worden ingevoerd. Voor een ander niet


57

onaanzienlijk deel zullen wezenlijke veranderingen of extra voorzieningen nodig zijn. Vereist is in ieder geval een kwalitatieve versterking van het middenkader op de parketten. Dit geldt ook voor het rechtsgeleerd personeel, in het bijzonder waar het gaat om intern en extern management en juridische kwaliteit.

PRIORITEITEN EN FINANCIËLE CONSEQUENTIES Prioriteiten

De aanbevelingen in het beleidsplan kunnen worden gerangschikt in twee blokken: I Verbetering van de eigen organisatie en het eigen beleid; II Verbetering van de kwaliteit en effectiviteit van de handhaving. De belangrijkste speerpunten ten behoeve van de kwaliteit en effecti– viteit van de handhaving voor de komende jaren zijn: 1 verhoging van de ophelderingspercentages voor gekwalificeerde diefstal, vooral wat woninginbraak betreft (voor woninginbraak een verdubbeling nl. van 12 naar 24 pct); 2 uitbouw van de bestrijding van de zware, georganiseerde crimina– liteit; 3 bekorting van de afhandelingsduur van misdrijfzaken (in 1995 75 pct. van alle O.M-afdoeningen binnen drle maanden); 4 verdere terugdringing van de kale beleidssepots (in 1995 niet meer dan 5 pct. van het totaal aantal vervolgbare zaken); 5 vergroting van het aantal transacties (in 1995 één-derde van alle vervolgbare zaken); 6 verbetering van de slachtofferzorg; 7 verbeterde inning van geldboetes (in 1995 95 pct. binnen èén jaar geïnd). Voor het bijstellen van de organisatie van de rechtshandhaving geldt: 8 aanpassing en stroomlijning van de interne organisatiestructuur; 9 kwalitatieve versterking van het middenkader en rechtsgeleerd personeel; 10 verbetering van de informatievoorziening; 11 verbetering van de interne en externe voorlichting; De betrokkenheid van het openbaar ministerie moet tot uitdrukking komen bij: 12 toetsing van wetgeving; 13 structurering van de wijze waarop inspanningen op het terrein van de criminaliteitspreventie worden gecoördineerd; 14 structurering van de wijze waarop alternatieve sancties ten uitvoer worden gelegd; 15 verbetering van de mogelijkheden tot internationale samenwerking en afstemming. Financiële consequenties

Het beleidsplan heeft belangrijke financiële consequenties. Vele kosten zullen echter nog moeten worden berekend. Dat zal dan voor de gehele strafrechtelijke keten moeten gebeuren, aangezien elke maatregel ook gevolgen heeft voor de capaciteit van de andere schakels. Voor een aantal doelstellingen is nu al een raming van de financiële consequenties


58

mogelijk. Zo is voor verhoging van de ophelderingspercentages een bedrag van 4,2 miljoen begroot. Jaarlijks zal voor een adequate uitvoering van het beleidsplan vooralsnog een veelvoud van dat bedrag nodig zijn. Gepleit wordt voor een snelle besluitvorming, opdat op korte termijn een begin van uitvoering mogelijk is. Bij de raming is overigens nog geen rekening gehouden met de kosten voor automatisering en huisvesting. De totale kosten voor de uitvoering van het gehele beleidsplan worden voorlopig op 55 a 80 miljoen gulden geraamd.


59

BIJLAGE I

FINANCIËLE CONSEQUENTIES

Voor een aantal doelstellingen in dit beleidsplan is nu reeds een raming van de financiële consequenties mogelijk, hetgeen hieronder wordt uitgewerkt.

AANBEVELING HOOFDSTUK 2

Doelstelling De invoer in de strafrechtelijke keten dient te worden gecontroleerd en gestuurd door een toetsing door het openbaar ministerie van wetgeving, die strafrechtelijke interventies verlangt. Criteria bij deze toetsing zijn de absolute noodzaak voor strafrechtelijke interventie en de mogelijkheid tot inzet van een ander handhavingssysteem. Financiële consequentie

Detachering officier van justitie en secretaris bij het Stafbureau OM (of bij de Stafafdeling Wetgeving Publiekrecht). Kosten f250000. AANBEVELING HOOFDSTUK 3

Doelstelling Het openbaar ministerie zal meer gestalte moeten geven aan zijn verantwoordelijkheid voor de maatschappelijke preventie door een goede inbreng te leveren in het driehoeksoverleg en in (op aandrang van het openbaar ministerie op te richten) preventie-adviescommissies of projectgroepen. Financiële consequentie

Personele consequenties: 5 officieren van justitie en 5 secretarissen aan formatieruimte voor de parketten. Kosten f 1 250 000

AANBEVELINGEN HOOFDSTUKKEN 4 EN 5

Doelstelling De sturing van de opsporingsfase door het openbaar ministerie zal in kwantitatief en kwalitatief opzicht moeten worden versterkt. Kwantitatief houdt in, dat het openbaar ministerie, uit een oogpunt van doelmatige rechtshandhaving, aangeeft hoeveel van welke soort delicten door de opsporingsapparaten (politie en bijzondere opsporingsdiensten) dienen te worden aangeleverd. Kwalitatief houdt in, dat het openbaar ministerie aangeeft welke inspanningen voor bepaalde doeleinden van de opspo– ringsapparaten worden verlangd (aansluitend op de doelstelling inzake een verhoging van het opsporingspercentage van woninginbraken van 12% nu tot 24% in 1995, een verhoging van het ophelderingspercentage voor diefstal met braak tot 15% in 1995 en een verhoging voor de overige gekwalificeerde diefstallen tot 27% in 1995). Vervolgens moet het openbaar ministerie er op toezien, dat deze inspanningen ook worden verricht. Doelgericht sturend optreden door het openbaar ministerie ten aanzien van de politie-inspanning zal binnen de nieuw op te zetten politie-organi– satie stellig meer tot zijn recht komen en dus hogere eisen stellen aan de O.M.-organisatie. Financiële consequentie

De kosten, die uit deze aanbevelingen voortvloeien, zullen nog voor de gehele strafrechtelijke keten moeten worden berekend (zie ook 12.3). Voor het openbaar ministerie zijn de nu al aan te geven personele


60

consequenties voor de versterking van de ondersteuning in ieder geval: 19 staffunctionarissen en 19 secretarissen; kosten: 19 x f220000 = f 4 200 000. AANBEVELING HOOFDSTUK 6 Doelstelling Het openbaar ministerie zal op de nieuwe wet «onbetaalde arbeid» inhaken door vanuit zijn wettelijke taak op het gebied van het strafrech– telijk sanctiepakket er voor te zorgen, dat er in elk arrondissement een gestructureerd overleg komt, zgn. coördinatiegroepen alternatieve sancties. Aan dat overleg nemen in ieder geval deel: de rechter, het openbaar ministerie, de reclassering en de kinderbescherming. Financiële consequentie Voor voorbereiding en opzetten van arrondissementsoverleg: per arrondissement 0,5 secretaris. Kosten circa. f500000. AANBEVELING HOOFDSTUK 9 Doelstelling Het slachtofferbeleid, dat op grond van de richtlijnen 1987 (het daarin neergelegde onderscheid in de benadering van slachtoffers en de daarin neergelegde taken op het gebied van slachtofferzorg) dient verder te worden uitgebouwd. Dat houdt in: - aandacht voor een correcte bejegening van slachtoffers (opbouw netwerk slachtofferhulp); - betere informatieverstrekking aan slachtoffers; - betere mogelijkheden voor schadeloosstelling van slachtoffers. Financiële consequentie Trainingen slachtofferzorg per parket; kosten per jaar: circa f 300 000 (door directie criminaliteitspreventie); Trainingen slachtofferfunctionarissen; per jaar circa f 60 000; Vooruitlopend op de resultaten van het werklastmetingsonderzoek zou rekening gehouden kunnen worden met een uitbreiding van administra– tieve ondersteuning bij arrondissementen en ressortsparketten van circa 20 a 25 formatieplaatsen en uitbreiding van de materiële ondersteuning bij de ressortsparketten. Personele kosten: circa f 1 500000 en materiële kosten circa f 100 000. AANBEVELINGEN HOOFDSTUK 10 Doelstelling In het driehoeksoverleg zal meer aandacht worden besteed aan het onderwerp verkeershandhaving teneinde het beleid van politie en openbaar ministerie beter op elkaar af te stemmen. Lokale verbodsbepa– lingen in het verkeer treden slechts in werking na overleg met het ter plaatse bevoegde openbaar ministerie. Geboden en verboden die niet primair de verkeersveiligheid tot doel hebben, dienen buiten het justitieel verkeersbeleid te vallen. Onder andere is daarvoor de totstandkoming van een leidraad voor de verkeershandhaving met daarin opgenomen de landelijke, regionale en lokale prioriteiten noodzakelijk.


61

Financiële consequentie. Kosten voor het opzetten van een leidraad: f 100 000. AANBEVELINGEN HOOFDSTUK 11 Doelstelling Voorlichting (intern en extern) zal meer dan tot nu toe als instrument voor de criminaliteitsbestrijding door het openbaar ministerie moeten worden ingezet. Financiële consequentie Verhoging van het budget van het Stafbureau O.M. met f 500 000, voor interne en externe informatievoorziening door en ten behoeve van het openbaar ministerie (beeldvorming, richtlijnen, standpunten). Doelstelling Landelijke invoering Gouden Delta en het daarbij behorende Alpha + systeem (een beheers– en capaciteitsprogramma). Financiële consequentie p.m.


62

BIJLAGE II

OVERZICHT KOSTEIM AUTOMATISERING

Overzicht van de ten behoeve van de informatisering van de strafrechtelijke rechtshandhaving benodigde gelden, in miljoenen guldens. Overzicht kosten automatisering 1989 Sector A HDORR

B Politie

C Gevangenis– wezen

1990

1991

1 (– (– (–

Compas centralesyst.beheersorg implementatie parketten ontwikkeling

19,2

19,4

5,7 7,5 6,0

4,4 4,2

18,7 4,2) 10,6) 3,9)

2 3 4 5

Just Doc Dienst Lex Mulder(exclCJIB) PC R O.-project FPAS/WAM

_ 4,5 2,6 1,5

0,8 3,2 2,6 -

_ 3,2 -

Subtotaal

27,8

26.0

21,9

1 OPS/HUS/CVI 2 PODACS 3 Tobias 4 Dacty 5 Autom. CRI 6 Schengen Info Systeem 7 Vervanging VAX politie 8 Infostructuur plan politie landelijke datadictionary

7,7

4,2 3,0 5,3 6,0 3,5 9,5 1,5

4,1

10,5 2,0 2,3 0,5 1,0 5,0

10,8

7 -

6,0 ? 7 •>

Subtotaal

29,0

33,0

10,1

1 Mitra (incl. vervangen Tulp-project) 2 Jufar DGJD

2,6

4,2

4,2

0,25

0,25

-

Subtotaal

2,85

4,45

4,2

Totaal

59,65

63,45

36,2

NB :

- de cijfers voor 1991 zijn geen graadmeter, aangezien er nog te veel onbekende posten zijn; - er is geen enkel project opgenomen ten behoeve van rechtbanken en strafgriffies; - alleen de voor het openbaar ministerie onontbeerlijke projecten zijn opgenomen; - met uitzondering van Compas zijn geen exploitatiekosten opgenomen; - met uitzondering van project 7 politie zijn geen vervangingskosten begroot. CONCLU8IE Uit het overzicht blijkt, dat voor 1990 in ieder geval nodig zal zijn 63,5 miljoen, exclusief exploitatie– en vervangingskosten en met uitzondering van PODACS exclusief netwerkkosten. Deze kosten kunnen op jaarbasis voorshands op 6,5 miljoen worden geschat, zodat een budget van 70 miljoen nodig is, exclusief de begrote kosten voor de departementale projecten alsmede projecten in andere sectoren zoals rechtshulp, kinderbescherming e.d.; daarbij is de automa– tisering van de rechtbankschakel nog niet aangevat.


63

Het in de tekst van het beleidsplan genoemde bedrag van 70 miljoen is een minimum, geldt uitsluitend voor de strafrechtsketen en mag niet verward worden met het totale automatiseringsbudget voor het minis– terie van Justitie. Voor de komende kabinetsperiode zal derhalve aanspraak mogen worden gemaakt op tenminste 300 miljoen gulden ten behoeve van verdere informatisering.


64

BIJLAGE III

VRIJHEIDSSTRAFFEN

Het aantal geheel of deels onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen ligt reeds lange tijd stabiel op een niveau van 16-17 000. Ook het aandeel van deze sanctie op het totaal aan vervolgbare zaken is constant: 12-13%. Ook bij afzonderlijke delictvormen is veelal geen sprake van een duidelijke opwaartse of neerwaartse trend in dezen. Alleen bij de delicten van de Wegenverkeerswet (rijden onder invloed!) is een daling zichtbaar (van 14 naar 7%), veroorzaakt door de verandering van richtlijnen in het begin van de jaren '80. Daarentegen is een duidelijke stijging waar te nemen bij sexuele delicten (van 19 naar 27% onvoorwaardelijke vrijheids– straf). Er is dus geen sprake van een systematisch veranderd beleid in de richting van een veelvuldiger toepassen van de onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Wel is er duidelijke verandering in de duur van de opgelegde vrijheids– straffen. De gemiddelde duur van de opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidsstraf is opgelopen van 80 naar meer dan 140 dagen. Het zou echter verkeerd zijn te menen, dat een dergelijke substantiële ophoging van de strafduur bij alle delictvormen voorkomt. Integendeel: de verande– ringen in de strafduur zijn doorgaans beperkt en te verklaren uit de omstandigheid, dat er veelvuldiger sprake is van verdachten met een strafrechtelijk verleden'. Alleen bij een selecte groep van misdrijfvormen is een zeer sterke stijging van de strafduur te zien. Dat zijn: doodslag en moord, brandstichting, verkrachting en andere zware sexuele misdrijven, diefstal met geweldpleging en hard drugsdelicten. Voorts blijkt, dat bij deze delicten er geen sprake is van een algemene trend, die zich voordoet bij alle feiten in deze categorieën. Nee, er blijkt steeds een beperkte groep van feiten te bestaan waar zeer lange straffen worden uitgedeeld, terwijl bij de andere geen ander beleid wordt gevoerd dan voorheen. Dit uit zich in een verdubbeling van het aantal onvoorwaarde– lijke vrijheidsstraffen van 1 tot 4 jaar en een bijna verdrievoudiging van nog langere straffen. Het straftoemetingsbeleid ten aanzien van de duur van vrijheidsstraf is dus zeer selectief veranderd. De achtergrond van deze ontwikkelingen zullen ten dele liggen in veranderde opvattingen en meer aandacht voor bepaalde delicten (sexuele delicten als verkrachting en incest maar ook de grote handel in harddrugs). Anderzijds is er een opkomst van het aantal zware vormen van diefstal: de (georganiseerde) roofoverval op geldinstituten en trans– porten (CRI). Voorts lijkt het niet onaannemelijk, dat bij zeer ernstige feiten in de sexuele en geweldssfeer het primaat sterker wordt gelegd bij de bescherming van de samenleving; er worden daartoe lange vrijheids– straffen gegeven, eventueel in combinatie met een terbeschikking– stelling, om te verzekeren, dat verdachte geruime tijd uit de samenleving wordt verwijderd. Tenslotte lijkt het niet onaannemelijk, dat de factor «buitenlandse verdachte» een rol van betekenis speelt. Waar in de periode 1981-84 nog 2 000 verdachte niet-Nederlanders een onvoor– waardelijke vrijheidsstraf opgelegd kregen, liep dat daarna snel op tot meer dan 4000 (1987). Met name is de groei groot bij delicten als gekwalificeerde diefstal art. 311 Sr. (900 meer), harddrugsdelicten (4-400), diefstal met geweld ( + 250) en zware geweldsdelicten (+ 100). 1

Binnen de groep van tot onvoorwaarde– lijke vrijheidsstraf veroordeelden lag het percentage verdachten dat nog nooit eerder was veroordeeld in 1981/82 op 20%. In 1987 op 15% (Dit betreft alleen de Neder– landse verdachten, bij verdachten die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten zal dit niet steeds bekend zijn)

De grote druk op het gevangeniswezen wordt in aanzienlijke mate veroorzaakt door zowel de aangeduide trends in straftoemeting, als door een toename van het aantal zaken in de zware categorie (zie hierboven: doodslag en moord etc.). Daarnaast wordt de druk veroorzaakt door de volumestijging van het aantal gekwalificeerde diefstallen (diefstal met braak). Wordt bezien welke delicten met name eruit springen waar het gaat


65

om een stijging in het aantal opgelegde onvoorwaardelijke vrijheids– straffen en het aantal opgelegde detentiejaren, dan ontstaat het volgende beeld': Oelicten

aandeel in stijging van het aantal opgelegde;

hard drugsdelicten diefstal (artt. 310,311) diefstal met geweldpleging doodslag en moord sexuele delicten

onv vrijheidsstraffen

detentiejaren

31 % 64% 19% 5% 8%

33% 24% 19% 12% 8%

Te zien valt, dat het aantal opgelegde onvoorwaardelijke vrijheids– straffen vooral diefstal (artt. 310, 311 Sr.) betreft. Er heeft zich een drastische wijziging voorgedaan in de populatie aan verdachten die wordt ingesloten: een grote vermindering van tot onvoorwaardelijke vrijheidsstraf veroordeelde dronken rijders en een grote ophoging van vooral het aantal dieven en dealers. Tevens heeft zich een substantiële wijziging voorgedaan in de populatie van tot onvoorwaardelijke vrijheidsstraf veroordeelden binnen het gevangeniswezen, in de richting van meer langgestrafte dealers, roofovervallers, geweldplegers, sexuele delinquenten, recidivisten, buitenlanders. Strafrechtelijk

1

Gebaseerd op cijfers in de periode 1980-86 In die periode werden bijna 2 700 detentiejaren meer opgelegd Bij één delict, rijden onder invloed, bleek een teruggang in het aantal opgelegde detentiejaren van 80. Tevens werden voor dit delict ruim 2000 minder onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen uitgedeeld. zodat per saldo het aantal onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen stabiel bleef

minderjarigen

Het bovenstaande beeld is een totaalbeeld, dat sterk wordt gedomi– neerd door de kwantitatief overheersende groep strafrechtelijk meerder– jarigen (ongeveer 120000 vervolgbare zaken), reden om hier speciale aandacht te besteden aan de strafrechtelijk minderjarigen (zo'n 15 000 vervolgbare zaken). Het aantal vervolgbare zaken met minderjarige verdachten daalt sinds 1983, van bijna 18 000 naar iets meer dan 15 000 in 1987. Het aandeel van het beleidssepot daalt nog sterker dan bij strafrechtelijke meerderja– rigen, van 70% in 1981-1984 tot 52% in 1987. De transactie neemt 16% van de afdoeningen. De mate waarin onvoorwaardelijk tuchtschool of arrest aan de minderjarige verdachte wordt opgelegd schommelt rond de 5%, en lijkt na 1983 onderhevig aan enige toename. Deze lichte toename veroorzaakt, dat in een periode van teruglopend aantal vervolgbare zaken het aantal tuchtschoolstraffen en arresten constant blijft tussen de 1 000 en 1 100. Opmerkelijk is daarbij, dat het aantal aan Nederlandse verdachten opgelegde tuchtschoolstraffen na 1983 systematisch daalt (van 1 000 naar 600), hetgeen volledig «gecompenseerd» wordt door het aantal tot dergelijke straffen veroordeeld verdachten die niet de Neder– landse nationaliteit bezitten (150 in 1983, bijna 400 in 1987). Tevens is er van enige verjonging sprake van de tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf veroordeelde minderjarigen: bevond zich in 1983 nog 32% in de categorie 12 tot 15-jarigen, in 1987 was dit tot 40% opgelopen. Deze gegevens duiden er op, dat er in het algemeen een dalende tendens is in het aantal jongeren, dat met het strafrecht in aanraking komt, conform hetgeen kon worden verwacht op grond van demogra– fische tendensen. Doch er blijkt een kwantitatief beperkte groep te zijn van jongeren die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten die verre– gaand met het strafrecht in aanraking komen: had in het begin van de jaren '80 één op de negen tot onvoorwaardelijk tuchtschool of arrest veroordeelde niet de Nederlandse nationaliteit, in 1987 was dit opgelopen tot meer dan één op drie (37%).


66

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents