Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1992-1993

21 814

Ouderenbeleid 1990-1994

Nr. 20

BRIEF VAN DE MINISTER-PRESIDENT, MINISTER VAN ALGEMENE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 16juli 1993 Hierbij zend ik u het regeringsstandpunt op het WRR-rapport nr. 43 «Ouderen voor Ouderen», zoals dat dezer dagen door de Ministerraad werd vastgesteld. De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, R. F. M. Lubbers

310336F ISSN0921 - 7371

•SsdGraie9nehaea1 W"*

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 21 814, nr. 20

INHOUDSOPGAVE

1.

3.

3.1. 3.2. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.2.1. 3.3.2.2. 3.3.2.3. 3.3.4.

ALGEMEEN Aanleiding en probleemstelling WRR-rapport Doel en opbouw reaktie kabinet REAKTIE OP HOOFDLIJNEN Centrale boodschap WRR: Ouderen voor Ouderen Kabinetsreactie: Ouderen voor zichzelf én voor elkaar AANBEVELINGEN PER BELEIDSSECTOR Bevolkingsbeleid Huisvesting Veroudering van de beroepsbevolkmg Probleem-analyse Oplossingsrichtingen Leeftijdsbewust personeelsbeleid en verbetenng arbeidsomstandigheden Scholing van de beroepsbevolking Verhoogde mobiliteit van oudere werknemers Totslot

3 3 3 3 4 4 4 8 8 8 8 8 10 10 11 12 14

3.4. 3.4.1. 3.4.2. 3.4.2.1 3.4.2.1.1. 3.4.2.1.2. 3.4.2.2. 3.4.2.2.1. 3.4.2.2.2. 3.4.2.2.3. 3.4.2.2.4. 3.4.2.3. 3.5. 3.5.1. 3.5.2. 3.5.2.1. 3.5.2.2. 3.5.2.3.

De oudedagsvoorziening Probleemanalyse Oplossingsrichtingen De keuze tussen individueel en collectief Gevolgen voor aanvullende pensioenen De koppelmg van de AOW De keuze tussen intergenerationele en intragenerationele solidariteit Kapitaaldekking Verbreding van de heffingsgrondslag Uitstel van uittreding uit het arbeidsproces Verhogmg van de AOW-leeftijd De vraag wat te doen met de toenemende besparingen voor de oudedagsvoorziening Vergnjzmg en de zorgsector Probleemanalyse Oplossingsrichtmgen Beperking van de zorgvraag Anticiperend arbeidsmarktbeleid Anticiperend financiermgsbeleid


15 15 16 16 16 18 20 20 20 22 22 23 24 24 24 24 25 27

1. ALGEMEEN Aanleiding en probleemstelling WRR-rapport Het kabinet heeft met waardering kennisgenomen van het recente rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) «Ouderen voor Ouderen»1. Het rapport is het resultaat van de toekomstverkennende taak van de WRR. De raad beoogt op grond van een aantal mogelijke demografische scenario's een indicatie te geven van alternatieve opties voor een overheidsbeleid. Dat beleid is nodig om tijdig en alert op de veroudering van de bevolking in te kunnen spelen Om dit beleid van een steviger fundament te voorzien wil de raad met dit rapport een discussie in de samenlevmg en politiek op gang brengen. De raad acht die discussie nodig omdat naar zijn idee de demografische ontwikkelingen onvermij– delijk tot andere vormen van solidanteit tussen de generaties zullen en moeten leiden dan nu het geval is. Dat zal vooral tot uitdrukking komen in de veroudering van de beroepsbevolking, de financiering van de oudedagsvoorziemng en van de zorgsector. Bij ongewijzigd beleid leidt de vergrijzing ertoe dat de verhouding tussen actieven en niet-actieven, tussen werkenden en gepensioneerden en tussen verzorgers en verzorgingsbehoeftigen ongunstiger wordt. Met andere woorden, een grotere draaglast voor een kleiner draagvlak. Dat gegeven is de centrale probleemstelling van de WRR. Doel en opbouw reaktie kabinet In deze reaktie gaat het kabinet in op de oplossingsrichtingen van de WRR, teneinde bij te dragen aan de gewenste maatschappelijke discussie. Het kabinet realiseert zich daarbij dat deze niet binnen de huidige kabinetsperiode voltooid kan zijn.

1 Ouderen voor ouderen, Demografische ontwikkelingen en beleid (rapport nr. 43); Wetenschappelijke Raad voor het regerings– beleid; 1993. 2 Kamerstukken II. 1992- 1993, 22 167, nrs. 1-2. 3 Kamerstukken II. 1988- 1989.20691, nrs. 2-3. 4 Kamerstukken II, 1992- 1993, 21 814. nrs. 1-2. 5 Kamerstukken II. 1992- 1993, 21 814. nr. 16. 6 Kamerstukken II, 1992- 1993, 21 814, nr 19.

De discussie die de WRR bepleit is in zekere zin al gaande, getuige bijvoorbeeld het rapport van de Commissie Financiering Oudedagsvoor– ziening en de vorig jaar verschenen studies van het Centraal Planbureau («Nederland in Drievoud») en het Sociaal en Cultureel Planbureau («Sociale en Culturele Verkenningen 1992» en «Ouderen tussen Pensioen en Bijstand»). Natuurlijk kleven aan de scenario's die de WRR en anderen gehanteerd hebben de nodige onzekerheden. De WRR gaat die ook niet uit de weg. De mate waarin de te verwachten demografische ontwikkelingen zich zullen voordoen is één van die onzekerheden. In dit verband wijst het kabinet erop dat de recente bevolkingsprognoses van het CBS een hogere bevolkingsgroei voorspellen dan eerdere prognoses. Maar de richting waarheen deze onderling verschillende prognoses wijzen is eenduidig: de naoorlogse geboortengolf zal voor een toename van de vergrijzing van de bevolking zorgen. Overigens is op een aantal terreinen al anticiperend beleid in gang gezet. Voorbeelden daarvan zijn nota's «Aanvullende Pensioenen»2, «De volkshuisvesting in de jaren '90»3, «Ouderen in Tel»4 en de Voort– gangsnota Ouderen in Tel5, en de brief waarin een nadere uitwerking is gegeven van de relatie tussen de terreinen wonen en zorg6. Zo zal het in deze laatste brief geformuleerde kader de basis vormen van de in de nota «Ouderen in Tel» aangekondigde studie naar de toekomstige vraag naar zorg en huisvesting. Deze laatste nota vormt voor dit kabinet het kader waarbinnen dat a iticiperend beleid nader vorm zal krijgen. Centrale doelstelling van het ouderenbeleid is de integratie van ouderen in de samenleving. Voorwaarden daarvoor zijn een toereikend inkomen, geschikte huisvesting en een goede gezondheid dan wel een adequate zorgver–


lening. Onlosmakelijk verbonden met deze materiële voorwaarden is de waardering van ouderen in en door de samenleving. Dat thema staat centraal in het nu lopende Europees Jaar van de ouderen en de solida– riteit tussen de generaties. De volgende paragraaf bevat een reaktie op hoofdlijnen, waarin in het bijzonder de centrale boodschap van de WRR - «ouderen voor ouderen» - aan een nadere beschouwing onderworpen wordt. Ook zal het kabinet ingaan op het lange termijn-perspectief dat de WRR schetst. In paragraaf drie zal op de aanbevelingen van de raad op de afzonderlijke thema's ingegaan worden. 2. REAKTIE OP HOOFDLIJNEN Centrale boodschap WRR: Ouderen voor Ouderen Bij ongewijzigd beleid zal de veroudering van de bevolking leiden tot een geleidelijke toename van de collectieve lastendruk. Het kabinets– beleid is echter gericht op vermindering van de collectieve lasten. De WRR concludeert dat vooral de individuele burgers de extra last van de vergrijzing zullen moeten dragen. In zijn analyse geeft de raad aan dat velen hiertoe goed in staat zullen zijn. In het bijzonder kijkt de raad naar de geboortegolfgeneratie. Deze generatie is beter opgeleid dan de huidige generatie ouderen, en veel van haar leden zijn in staat om gedurende hun werkzaam leven betere aanvullende oudedagsvoorzieningen op te bouwen dan hun ouders. Daarnaast wijst de raad op de grote omvang van de geboortegolfgene– ratie. Deze generatie heeft verhoudingsgewijs weinig kosten voor de generaties ervoor en erna. De WRR signaleert dat zij die, om welke reden dan ook, nu niet «sparen», later uitsluitend aangewezen zullen zijn op standaardrege– iingen, die beperkter zullen zijn dan de huidige. De economische groei en in mindere mate de demografische ontwikkelingen bepalen in hoeverre hierdoor een probleem zal ontstaan. Naarmate de economische groei hoger is zal de bereidheid tot inkomensoverdracht van jongeren naar ouderen via belastingen, premies of anderszins naar verwachting groter zijn. De demografische ontwikkelingen kunnen deze intergenerationele solidariteit onder druk zetten. Om dat te voorkomen pleit de WRR voor meer solidariteit binnen de generaties, in het bijzonder de geboortegolf– generatie: «ouderen voor ouderen». Het is aan de politiek, aldus de WRR om vervolgens te bepalen of dit neer zal komen op «ouderen voor zichzelf» of «ouderen voor elkaar». Kabinetsreactie: Ouderen voor zichzelf én voor elkaar Uitgangspunt De keuze die de WRR het kabinet voorlegt is naar de mening van het kabinet geen «of-of-keuze». Beide elementen zijn opgenomen in deze reaktie van het kabinet op het WRR-rapport. In de Voortgangsnota Ouderen in Tel is aangegeven dat ouderen zelf primair verantwoordelijk zijn voor hun eigen leefsituatie. In die zin onder– schrijft het kabinet de stellingname dat ouderen voor zichzelf verant– woordelijk zijn. Waar ouderen zich in een kwetsbare positie bevinden kan dienst– en zorgverlening, al of niet van overheidswege noodzakelijk zijn.


In de discussie over de toekomst van de verzorgingsstaat komt onder meer aan de orde een soberder stelsel van sociale zekerheid. Bevor– dering van de arbeidsparticipatie en vergroting van de individuele verant– woordelijkheid zijn voor het handhaven van ons sociale zekerheidsstelsel van groot belang. Er zal verder moeten worden gekeken naar de afbakening van verantwoordelijkheden tussen de overheden onderling (Rijk, provincies en gemeenten) en tussen overheid, sociale partners en individuele burgers. Naast meer evenwicht tussen rechten en plichten zullen ook de belangen van al degenen die bij de sociale zekerheid betrokken zijn duidelijker afgewogen moeten zijn en meer met elkaar in evenwicht. De gewenste aanpassingen in het stelsel van sociale zekerheid zullen geleidelijk worden bereikt door het inbouwen van prikkels. Het kabinet onderschrijft de analyse van de WRR dat op den duur een steeds kleinere groep ouderen zich in een financieel kwetsbare positie zal bevinden. Vooralsnog zal het een relatief grote groep blijven omdat vooral vrouwen nog onvoldoende een eigen aanvullend pensioen hebben opgebouwd. Maar zeker op de langere termijn die de WRR schetst is het haalbaar dat de toekomstige ouderen meer dan de huidige ouderen bijdragen aan de financiering van voorzieningen, waarvan de kosten door een verouderende samenleving zullen stijgen. Het is in het bijzonder de «baby-boomgeneratie» die de WRR op het oog heeft als het gaat om een verschuiving van bijdragen. Met name de te verwachten gunstige financiële positie van deze generatie brengt de WRR tot zijn stellingname. Het kabinet deelt deze visie op hoofdlijnen. Hij constateert dat er duidelijke verschillen zijn met de huidige generatie ouderen. Deze ouderen zijn veel minder in staat geweest een (ruim) aanvullend pensioen op te bouwen. Die verschillen rechtvaardigen een minder eenzijdige relatie in de solidariteitsverhoudingen. Zo althans verstaat het kabinet de stellingname van de WRR «ouderen voor ouderen». Dat betekent «ouderen voor elkaar». Deze laatste keuze acht het kabinet ook de richting die spoort met de uitgangspunten van «Ouderen in Tel». Naar de visie van dit kabinet zijn er meer ontwikkelingen die aanleiding geven een grotere verantwoordelijkheid te leggen bij de toekomstige ouderen. Hieronder gaat het kabinet in op een aantal daarvan, die als het ware een «profielschets» vormen van de toekomstige generatie ouderen. * Grote verschillen tussen ouderen Ouderen vormen nu en in de toekomst geen homogene groep. In de eerste plaats bestaan er inkomensverschillen. Het kabinet realiseert zich dat voortzetting van het huidige koppelingsbeleid bij de uitkeringen op minimumniveau die verschillen groter zal maken. Deze ontwikkeling komt terug bij paragraaf 3.2 over de oudedagsvoorziening. Op deze plaats wil het kabinet wel waarschuwen voor mythevorming over rijke ouderen in de toekomst, m.n. dat hun gestegen welvaarts– niveau de panacee voor alle toekomstige financiële problemen is. Een versobering bijvoorbeeld van het niveau van aanvullende pensioenen met het oog op de vergrijzing zou de opbrengst van (inkomensafhankelijke) eigen bijdragen beïnvloeden. Naast inkomensverschillen zullen ook op andere terreinen verschillen blijven. Niet voor alle oudere werknemers zal het mogelijk zijn langer dan nu het geval is aan het arbeidsproces deel te nemen.


* Huishoudenssituatie Van de huishoudens van hoogbejaarden zal 70% bestaan uit alleen– staanden.7 Deze ontwikkeling maakt hen kwetsbaar gegeven het grote belang van informele zorg voor de huidige ouderen. De WRR signaleert bovendien dat de gunstige netto-inkomenssituatie van gepensioneerden vooral geldt voor de gepensioneerde alleenverdiener, al of niet gehuwd met een volledige pensioenopbouw. * Keuzevrijheid en zelfstandigheid Emancipatie is een ander kenmerk van de geboortegolfgeneratie. Zelf keuzen kunnen maken is belangrijk. Vormgeving van de eigen situatie volgens eigen voorkeur heeft bij hen de voorkeur boven collectiviteit. Naar verwachting is de bereidheid groter om voor een zelfstandig bestaan meer te betalen. * Opleidingssituatie Het opleidingsniveau van de toekomstige ouderen zal toenemen. Een groot deel van de huidige ouderen, 40% van de mannen en 60% van de vrouwen heeft niet meer dan lager onderwijs genoten. In 2010 zullen deze percentages naar verwachting zijn gehalveerd8. Deze ontwikkeling zal het gestelde onder «keuzevrijheid en zelfstandigheid» versterken. * Gezondheidssituatie De Stuurgroep Toekomstscenario's Gezondheidszorg (STG) conclu– deert uit een beschrijving van de gezondheidstoestand van ouderen, dat zich hierin geen wijzigingen zullen voordoen tot het jaar 20059. Op grond van de argumenten die de STG daarvoor aanvoert ziet het kabinet geen reden te verwachten dat de gezondheidssituatie van de toekomstige ouderen aanleiding geeft tot een hogere zorgvraag per oudere dan nu het geval is. Op grond van deze ontwikkelingen onderschrijft het kabinet de WRR-aanbeveling dat ouderen op termijn het draagvlak zullen versterken voor de in de toekomst groeiende draaglast. De in vergelijking met de huidige ouderen hogere inkomens– en oplei– dingsniveaus maken een grotere verantwoordelijkheid van toekomstige ouderen voor zichzelf mogelijk. De onderlinge verschillen tussen de toekomstige ouderen rechtvaardigen tegelijk dat de invulling van «ouderen voor ouderen» ten dele ook een grotere verantwoordelijkheid van ouderen voor elkaar impliceert.

7

Ontleend aan CBS, Maandstatistiek van de Bevolking, juh 1992. 1 Educatie op leeftijd, Sociaal en Cultureel Planbureau, cahier57, 1990 9 Ouderen in het jaar 2005: gezondheid en zorg; Stuurgroep Toekomstscenario's Gezondheidszorg, 1992.

Lange– termijnperspectief Het WRR-rapport bestrijkt een zeer lange termijn. In zijn analyse van toekomstige demografische ontwikkelingen staat de versnelling van de vergrijzing na 2010 centraal. In dat jaar bereikt de voorhoede van de baby boom-generatie de pensioenleeftijd. Tot dan voltrekt de vergrijzing zich in een geleidelijk tempo. Het kabinet onderschijft deze analyse op hoofdlijnen met één kantte– kening. In vergelijking met de berekeningen van de WRR verwacht het kabinet na 2015 een verdere toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen. Het draagvlak voor de sociale zekerheid zal daarom groter zijn dan de WRR veronderstelt. In paragraaf 3.3.1 wordt hierop nader ingegaan. Deze kanttekening laat echter onverlet dat het kabinet met de conclusie van de WRR, dat met name de voorziene versnelling om anticiperend beleid vraagt,


instemt. Voor de invulling van een beleid, dat tijdig en alert hierop inspeelt, geeft de WRR een indicatie van alternatieve opties. In paragraaf 3 gaat het kabinet in op deze opties. Het kabinet kan niet bij alle opties voor anticiperend beleid die de WRR geeft, nu al een eenduidige weg aanwijzen voor de langere termijn. Ten dele liggen de voorstellen van de WRR in het verlengde van al in gang gezet beleid. Maar voor een belangrijk deel zijn ze op de veel langere termijn gericht. Met de WRR is het kabinet van mening dat met name hiervoor een discussie nodig is in de samenleving en in de politiek. Hierboven heeft het kabinet aangegeven vanuit welk uitgangspunt het die discussie wil voeren: ouderen voor zichzelf én ouderen voor elkaar. De beleidskeuzen die voortvloeien uit dit uitgangspunt hebben een stevig fundament nodig. Want het uitgangspunt impliceert een wijziging in tot op heden vanzelfsprekend geachte solidariteitsverhoudingen tussen jongeren en ouderen, werkenden en niet-werkenden. Daarop zal de samenleving zich als geheel moeten anticiperen. Naar de mening van het kabinet horen in ieder geval de volgende thema's in deze gewenste discussie thuis. Allereerst het besef dat in Nederland de eerder genoemde demogra– fische ontwikkelingen zich de komende decennia sterker dan elders zullen voordoen. Het aandeel van de 65-plussers in de totale bevolking bedraagt thans 13,0% en voor 2030 wordt een percentage van 21,7% verwacht. Voor 55-plussers bedragen deze percentages respectievelijk 22,3% en 33,5%10. Deze ontwikkeling leidt ertoe dat in Nederland al voor 2040 ouder zal zijn dan in veel andere OECD-landen. Dit hangt samen met de relatief hoge geboortencijfers van na de Tweede Wereldoorlog enerzijds en de relatief snelle daling van het vruchtbaarheidsniveau anderzijds. Bovengenoemde percentages maken duidelijk dat de demografische ontwikkelingen kwantitatief gezien zo omvangrijk zijn dat de Nederlandse samenleving bijna als vanzelf ook in kwalitatief opzicht zal veranderen. Ouderen zullen een steeds omvangrijker groep vormen in de samen– leving, hetgeen een belangrijke factor is in relatie tot de voorgestelde wijzigingen in de huidige solidariteitsverhoudingen. Het kabinet beschouwt de veroudering niet als een (financiële) plaag voor de samenleving. Nadrukkelijker dan voorheen zal het potentieel van de ouderen aangesproken kunnen worden. Maar dat zal een cultuur– omslag vragen, bijvoorbeeld als het gaat om oudere werknemers. Niet alleen gaat het dan om een (her)waardering van hun bijdrage aan het arbeidsproces, maar ook om andere verwachtingen bij werknemers over hun arbeidsduur. Het kabinet onderschrijft de noodzaak van anticiperend beleid. De uitvoering daarvan berust in de huidige verhoudingen voor een niet onbelangrijk deel bij sociale partners. Met hen zal het kabinet voor het beleid op de langere termijn vergaande opties gaan bespreken. 10

CBS-bevoikingsprognoses 1992 (Midden– variant).

Naast deze thema's zullen in de discussie ook de nu door de WRR aangedragen opties een rol spelen. In paragraaf 3 gaat het kabinet hierop in.


3. AANBEVELINGEN PER BELEIDSSECTOR 3.1. Bevolkingsbeleid WRR De WRR is de mogelijkheid nagegaan of een actief bevolkingsbeleid de veroudering van de samenleving zou kunnen keren. De WRR denkt hierbij aan bevordering van geboorten en/of immigratie. De raad verwerpt beide opties als ineffectief en niet realistisch. Hij voorziet dat van beide het demografisch effect beperkt zal zijn, alsmede dat beide vragen om kostbare aanvullende maatregelen.

Reactie kabinet Het kabinet onderschrijft de conclusies die de WRR trekt inzake de mogelijkheden een bevolkingspolitiek te voeren die de gevolgen van de vergrijzing zou kunnen opvangen. Een actief bevolkingsbeleid met als doel bevordering van geboorten en/of immigratie brengt per saldo meer bezwaren dan voordelen met zich mee. Een zodanig beleid zal het kabinet niet voeren. 3.2. Huisvesting WRR De WRR stelt dat op huisvestingsbeleid geen grote veranderingen zijn te verwachten als gevolg van de vergrijzing. De verandering van woonvormen en de groei van de bevolking hebben veel verstrekkender gevolgen.

Reactie kabinet De WRR-stellingname behoeft naar de mening van het kabinet enige nuancering. Ook in de volkshuisvesting vraagt de toenemende vergrijzing specifiek om aandacht. Oudere huishoudens zullen in de toekomst circa tweederde deel uitmaken van de aandachtsgroep van de volkshuis– vesting; thans is dit de helft. Niet alleen kwantitatief, maar ook kwalitatief doen zich veranderingen voor. Steeds meer ouderen willen ondanks een relatief hoge zorgbe– hoefte langer zelfstandig blijven wonen. Er ligt een duidelijke relatie tussen de inspanningen op het terrein van de ouderenhuisvesting en het zo lang mogelijk uitstellen van verhuizing naar een intramuraal verblijf. De vraag naar voor ouderen geschikte en aangepaste woningen zal sterk toenemen. De huisvesting van ouderen zal voornamelijk moeten plaats– vinden binnen de bestaande woningvoorraad. Dat vraagt een gerichte inspanning. Te denken valt aan het stimuleren van het aanbrengen van liften en het aanpasbaar bouwen en aanpasbaar verbeteren, alsmede aan individuele woningaanpassingen. Wat betreft ouderen die niet meer zelfstandig kunnen wonen en vanwege de zorgbehoefte een bundeling van wonen en zorg nodig hebben, heeft het kabinet op 24 mei jl. een beleidsbrief aan de Tweede Kamer gezonden. Voor deze categorie is een aparte regeling voorgesteld daar de volkshuisvestingsregelgeving onder– steuning van zelfstandig wonen tot doel heeft. 3.3. Veroudering van de beroepsbevolking 3.3.1. Probleem-analyse WRR De WRR schetst de mogelijke gevolgen van de veroudering van de beroepsbevolking voor het functioneren van de arbeidsmarkt. Allereerst


dreigen er problemen in de vervulling van vacatures vanwege een veran– dering in de schaarsteverhoudingen op de arbeidsmarkt. Deze ontstaan door een afnemend aanbod van jongeren en een toenemend aantal ouderen. In de tweede plaats stelt de WRR dat de contracttheorie, die momenteel op de arbeidsmarkt geldt onder druk komt te staan. Dit blijkt uit de toenemende spanning tussen arbeidsproduktiviteit, belonings– hoogte en mobiliteit: jongere werknemers worden laag beloond in verhouding tot hun produktiviteit, en oudere werknemers juist hoog. De WRR acht het waarschijnlijk dat de tot nu toe gebruikelijke loon/leeftijds– profielen (veelal een stijging van het loon tot het eind van de loopbaan) doorbroken zullen worden en dat de beloning meer in overeenstemming zal komen met produktiviteit, en minder van leeftijd zal afhangen. Tenslotte verwacht de raad een sterke druk op het stelsel van sociale zekerheid. Op basis van scenario's van de mogelijke ontwikkeling van de verhouding tussen draaglast, het aantal uitkeringsgerechtigde niet-actieven (WW/AOW/WAO/AAW/VUT) en draagvlak, het aantal werkenden. De WRR stelt dat de collectief geregelde solidariteit tussen generaties vanaf ongeveer 2015 onder druk komt te staan. Conclusie van de WRR is dat het belangrijk is dat de samenleving zich tijdig instelt op de veranderingen die zullen moeten plaatsvinden als gevolg van het oplopen van de verhouding tussen draaglast en draagvlak. Reactie kabinet Het kabinet onderschrijft de analyse van de WRR dat de ontwikkeling van het toekomstig arbeidsaanbod de bevordering van een blijvende arbeidsparticipatie noodzakelijk maakt. Het kabinet plaatst wel één kanttekening bij de berekeningen van de WRR. De raad gaat na 2015 uit van «constante economische parameters», omdat de CPB-scenario's waar deze parameters aan zijn ontleend slechts reiken tot het jaar 2015. Het kabinet meent dat ook na 2015 de participatie van vrouwen en ouderen nog verder zal kunnen toenemen. Het draagvlak voor de sociale zekerheid, met name voor de financiering van de regelingen voor beneden 65-jarigen, zal dan groter zijn dan de WRR veronderstelt. Onverlet deze kanttekening noodzaakt de demografisch bepaalde toename van het sociale zekerheidsvolume echter wel op langere termijn het beleid te blijven richten op verhoging van de arbeidsparticipatie. Dit betekent dat nu al een begin moet worden gemaakt met de voorbe– reiding van de na-oorlogse babyboom-generatie op een langere arbeids– participatie. Voor het kabinet was de druk op het stelsel van sociale zekerheid reeds eerder aanleiding tot het nemen van ingrijpende maatregelen ter bestrijding van het ziekteverzuim en de arbeidsongeschiktheid. Gelet op de veroudering van de bevolking zou deze druk bij ongewijzigd beleid alleen maar toenemen. Het kabinet verwacht derhalve dat deze maatre– gelen zullen leiden tot een meer duurzame en verhoogde arbeidspartici– patie. Terecht wijst de WRR in dit verband op het belang van een voldoende werking van de markt van vraag en aanbod. Het kabinet veronderstelt dat de verandering in de leeftijdsopbouw van het arbeids– aanbod haar afspiegeling zal vinden in het personeelsbestand van bedrijven en organisaties. Momenteel blijkt een dergelijke ontwikkeling uit de toenemende herintrede van vrouwen in bij voorbeeld de verzor– gende beroepen en de detailhandel in functies waar tot voor kort vooral jongeren instroomden. Het kabinet acht het denkbaar dat de veranderingen op de arbeids– markt op den duur kunnen leiden tot wijzigingen in de gebruikelijke loon/leeftijdsprofielen. Dit valt af te leiden uit de ontwikkeling van de


9

arbeidsparticipatie vanaf de recessie eind jaren zeventig, begin jaren tachtig tot heden. In deze periode is er sprake van blijvend lage partici– patie van ouderen. Ook toen vanaf het midden van de jaren tachtig de werkgelegenheid weer fors begon te groeien bleef desondanks de parti– cipatie van ouderen onverminderd afnemen, ook omdat de inmiddels ontstane structuur voor alternatieve inkomens (VUT, WW, WAO) in stand bleef. 3.3.2.

Oplossingsrichtingen

De WRR is van mening dat een geleidelijke voorbereiding op een verhoging van de arbeidsparticipatie noodzakelijk is ten einde een betere verhouding tussen draaglast en draagvlak te laten ontstaan. Dit betekent zowel aanpassing van de arbeidsorganisaties als van de ouder wordende werknemers. Overheid en sociale partners moeten volgens de WRR komen tot structurele wijzigingen in de regelsyste– matiek van de arbeidsmarkt. De raad ziet in leeftijdsbewust personeelsbeleid, wederkerende scholing en bevordering van de mobiliteit mogelijkheden tot een hogere arbeidsparticipatie te komen. 3.3.2.1. Leeftijdsbewust personeelsbeleid en verbetering arbeidsomstan– digheden

WRR De Raad constateert dat een «cultuuromslag» nodig is om enerzijds werkgevers te overtuigen van de mogelijkheden om werknemers langer inzetbaar te houden en om anderzijds oudere werknemers te motiveren hun volledige arbeidsleven door te werken. Reactie kabinet De rol van de overheid ten aanzien van het personeelsbeleid is in principe voorwaardenscheppend, informerend en stimulerend. Via de ARBO-wet houdt de overheid toezicht op de naleving van basisnormen. Leeftijdsbewust personeelsbeleid en verbetering van de arbeidsom– standigheden bieden mogelijkheden om voortijdige uitval van werknemers tegen te gaan. Een preventief personeelsbeleid acht het kabinet daarom noodzakelijk. Dit betekent binnen arbeidsorganisaties een aanpassing van het personeelsbeleid. De aanzetten daartoe in nota's van werkgevers– en werknemerszijde zijn tot op heden nog te abstract. Evenzeer is het nodig dat de CAO-bepalingen over het personeelsbeleid substantiëler worden. Het kabinet heeft met instemming kennis genomen hoe de Raad op velerlei punten concrete invulling geeft aan de noodzakelijk geachte ombouw van het huidige personeelsbeleid in een preventief leeftijds– bewust personeelsbeleid. Het kabinet vraagt in het navolgende aandacht voor enkele door de Raad onderbelichte onderwerpen, t.w. loopbaan– beleid en de zorg voor arbeidsomstandigheden. Een adequaat loopbaanbeleid kan ertoe bijdragen dat werknemers flexibel inzetbaar zijn. Voor de organisatie en de werknemers biedt dit voordelen. Werknemers zijn beter toegerust om te kunnen inspelen op het hoge tempo van veranderingen binnen en buiten de organisatie. De mobiliteitskansen van ouderen op de arbeidsmarkt zullen erdoor verbe– teren. Bij een goed loopbaanbeleid hoort een goede loopbaanbegeleiding. Een belangrijk onderdeel daarvan is het regelmatig houden van functio– neringsgesprekken. Deze gesprekken bieden een goede basis voor


10

afspraken over een eventuele aanpassing van het takenpakket, werktijden, (horizontale) mobiliteit op korte en langere termijn, of demotie, al of niet in combinatie met afspraken over bijscholing. Naast de bevordering van horizontale mobiliteit zal via demotie, neerwaartse mobiliteit, van werknemers mogelijk moeten zijn. Het kabinet onderkent daarbij het door de WRR aangeroerde probleem dat er mogelijkheden moeten worden ontwikkeld om werknemers zonder al te veel verlies aan prestige, status en inkomen een stapje terug te laten doen. Wel is het kabinet van mening dat in pensioenregelingen met een eindloonsysteem daartoe een aantal voorzieningen moeten worden getroffen. Wat betreft de arbeidstijden is de ploegendienst een specifiek aandachtspunt. In een aantal CAO's is vastgelegd dat werknemers boven een bepaalde leeftijd (50-55 jaar) het recht hebben om terug te keren naar een enkelvoudige dienst. Vanwege het belang dat met name aan laatstgenoemde regeling wordt gehecht, wordt overwogen om een dergelijke bepaling op te nernen in de Arbeidstijdenwet, die thans in voorbereiding is, zodat voor alle ouderen op dit gebied een regeling zal gelden. Zorg voor en verbetering van de arbeidsomstandigheden is een belangrijke invalshoek voor de bevordering en het behoud van arbeids– participatie. Op grond van de Arbowet dient de werkgever bij de samen– stelling en toewijzing van taken rekening te houden met de persoonlijke eigenschappen van de werknemer. Belangrijke zaken hierbij zijn leeftijd, geslacht, lichamelijke en geestelijke gesteldheid, ervaring en vakman– schap. Een juiste afweging van die aspecten moet leiden tot een goede verhouding tussen belasting en belastbaarheid van de individuele werknemer. De aanstaande wetswijzigingen in de ARBO-wet zijn erop gericht dat het arbobeleid in de bedrijven de komende jaren meer nadrukkelijk gericht wordt op het verminderen van ziekteverzuim en de kans op arbeidsongeschiktheid. Concreet zullen de nieuwe bepalingen in de Arbowet werkgevers verplichten een verzuimbeleid (incl. verzuimbege– leiding) te voeren. Daarnaast heeft de overheid de financiële betrok– kenheid van elke werkgever bij de kosten van ziekteverzuim en WAO-toetreding vergroot. Arbozorg krijgt hierdoor een meer bedrijfseco– nomische noodzaak waardoor preventie wordt gestimuleerd. 3.3.2.2. Scho/ing van de beroepsbevolking WRR Ouderen nemen in geringere mate deel aan scholing. De Raad pleit daarom te komen tot een systeem van wederkerende beroepsgerichte scholing voor werkenden en werkzoekenden en toegankelijkheid daarvan voor alle leeftijdsgroepen.

11

Pm. kamerstuknummer.

Reactie kabinet In het advies «Een werkend perspectief» (1990) heeft de WRR aange– geven, dat een systeem van wederkerende scholing tenminste drie onderdelen zou moeten omvatten. Ten eerste zouden werknemers zonder minimale startkwalificatie alsnog in de gelegenheid moeten worden gesteld om deze te behalen. Het huidige beleid is daar ook op gericht. De resultaten van de afspraken hierover in het Rauwenhoff-convenant zijn echter vooralsnog beperkt. In de recent verschenen nota Verder Leren1' heeft het kabinet aangegeven meer inzicht te willen in mechanismen, waardoor partijen effectiever hun verantwoordelijkheid voor het realiseren van startkwalificaties kunnen nemen. Het zal daarom de WRR vragen om voorstellen te ontwikkelen


11

voor een nadere vormgeving en instrumentatie voor het realiseren van startkwalificaties. Het tweede onderdeel, het voorzien in op werk gerichte scholing voor werklozen en herintreedsters komt overeen met de huidige praktijk. Ten derde heeft de WRR gepleit voor scholingsafspraken in CAO's. Deze afspraken, veelal in de vorm van het recht op enige scholingsdagen per jaar, nemen nog steeds toe. In hoeverre dit in de praktijk leidt tot daadwerkelijke scholing, en of de verschillende groepen werknemers (waaronder laagopgeleiden en ouderen) daar in dezelfde mate gebruik van maken, is niet goed onderzocht. Het kabinet zal nagaan of een bijdrage geleverd kan worden aan een verhoogde deelname van ouderen aan scholing o.a. door de ontwikkeling van een specifiek op ouderen gerichte scholingsmethodiek. In het kader van de werkzaamheden van de Overlegcommissie Verkenningen (t.b.v. het onderzoeks– en wetenschaps– beleid) is human resource-management en specifiek de scholing van volwassenen reeds een aandachtspunt. De Subsidieregeling scholing werknemers in het bedrijfsleven (SSWB) wordt momenteel, samen met andere sectorale scholingsmaatregelen, geïntegreerd tot één nieuwe bedrijfstakregeling voor scholing, de Kader– regeling Bedrijfstakgewijze scholing, waarmee de wijzigingssuggesties van de WRR grotendeels zijn ondervangen. 3.3.2.3. Verhoogde mobiliteit van oudere werknemers WRR In de bevordering van externe mobiliteit van werknemers signaleert de WRR twee belemmeringen: ongerechtvaardigd leeftijdonderscheid op de arbeidsmarkt en de leeftijd van 65 jaar als grens voor de pensionering. Verder verwacht de WRR van de invoering van een systeem van flexibele pensionering mobiliteitsvoordelen. Ter bevordering van de mobiliteit van (oudere) werknemers acht de raad het tevens wenselijk dat een aantal andere voorstellen uit de Pensioennota worden gerealiseerd, met name ten aanzien van het recht op waarde-overdracht en overgang van het eindloon– op het middelloonsysteem.

12

In de in «Ouderen in Tel» aangekondigde inventarisatie van leeftijdsgrenzen in wet– en regelgeving wordt bijzondere aandacht besteed aan leeftijdsgrenzen die de partici– patie van ouderen belemmeren De resulta– ten van het onderzoek worden in de loop van 1993 voorgelegd aan de ministerraad. 13 Kamerstukken II. 1992-1993, 23020, nrs. 1-2.

Reactie kabinet Het kabinet wijst ongerechtvaardigd onderscheid naar leeftijd af.12 Naar aanleiding van de hernieuwde Aanbevelingen inzake werving en selectie van de Stichting van de Arbeid (STAR) heeft het kabinet zijn standpunt uit de discussienotitie «Leeftijdscriteria en arbeid» van november 1991 herbevestigd. De STAR stelt dat leeftijd niet tot de geëigende objectieve en reële functievereisten gerekend mag worden, maar geeft tegelijk aan dat het vraagstuk van de ongelijke behandeling op grond van leeftijd in het arbeidsproces complex is. In de kabinetsre– actie «De positie van de sollicitant bij werving en selectie»13 wordt aangegeven dat de situatie op de arbeidsmarkt (de verhouding tussen vraag en aanbod) mede van invloed is op de bereidheid van werkgevers selectie-vereisten aan te passen en dat de verantwoordelijkheid voor werving en selectie primair bij de sociale partners berust. De wet– en regelgeving beperkt zich tot die situaties waar fundamentele waarden in het geding zijn en waarvan de bescherming niet kan worden overgelaten aan partijen. Het kabinet pleit dan ook voor een gecoördineerde «vertaalslag» van de hernieuwde aanbevelingen van de Stichting naar de bedrijfstak, in de vorm van een eenvoudige, concrete en direct toepasbare sollicitatiecode ten behoeve van bedrijven en andere arbeids– organisaties. Het kabinet zal de Nederlandse Vereniging voor Personeels– beleid (NVP) verzoeken om, op basis van de vernieuwde aanbevelingen van de STAR en de bestaande sollicitatiecodes en reglementen een eenvoudig, concreet en direct toepasbaar geheel van gedragsregels


12

samen te stellen. Ook aan de STAR en de Raad voor het Overheidsperso– neelsbeleid zal worden gevraagd mee te werken. Ook de openbare arbeidsvoorziening, waarvan de overheid met de sociale partners het bestuur van vormt, kan leeftijdsgrenzen niet zonder riadere argumentatie accepteren als criterium bij bemiddeling en scholing. Indien aannemelijk kan worden gemaakt dat op grond van objectieve en reële functievereisten een bepaalde leeftijd gewenst is of de leeftijdsopbouw van een bedrijf daartoe aanleiding geeft, kan van dit algemene uitgangspunt worden afgeweken. Het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA) heeft in een eerste reactie op de discussienotitie «Leeftijdscriteria en arbeid» laten weten leeftijd als criterium uit de scholings– en bemiddelingsmaatregelen te schrappen. Verder zal een nader onderzoek naar de omvang, ratio en effecten van leeftijdsgrenzen in de uitvoeringspraktijk moeten uitwijzen of nadere regelgeving gewenst is. Ten slotte overweegt het CBA leeftijd in de non-discriminatie code op te nemen. Ook in het arbeidsrecht en de sociale zekerheid komen leeftijdsbepa– lingen voor. De grenzen in het arbeidsrecht leveren naar de mening van het kabinet geen discriminatie op14. Het Burgerlijk Wetboek kent overigens geen enkele belemmering voor het doorwerken na het bereiken van de 65-jarige leeftijd. Het is aan werkgevers en werknemers om ter zake afspraken te maken. Evenals de WRR acht het kabinet de 65-jaarsgrens in het sociale zekerheidsrecht een objectief, goed controleerbaar criterium dat willekeur en persoonlijke stigmatisering kan voorkomen. Zowel de Algemene Bijstandswet als het besluit van de Sociale Verze– keringsraad (SVr) op grond van de WW kent vrijstelling van enkele voorwaarden gericht op arbeidsinpassing voor personen van 57,5 jaar en ouder. Deze vrijstellingen zijn ontstaan toen, op grond van de geldende arbeidsmarktsituatie, wederinpassing in het arbeidsproces niet kon worden verwacht. Dit heeft er ook toe geleid dat deze groep personen niet meer tot het potentieel arbeidsaanbod wordt gerekend o.a. in de CBS-tellingen. Een eventuele veranderende situatie op de arbeidsmarkt en de bevordering van de arbeidsparticipatie van ouderen verhoudt zich niet meer met deze categoriale vrijstelling. Het ligt in de rede om op termijn de vrijstelling voor ouderen uit de regelgeving te halen. In dit verband plaatst het kabinet ook de intrekking van de zogenoemde «ouderenrichtlijn» bij collectief ontslag per 1 januari 1994. De arbeidsverleden-eis van 10 jaar of langer in de meeste VUT-regelingen noodzaakt oudere werknemers min of meer de laatste jaren van hun loopbaan bij hun werkgever te blijven. Alleen al om deze reden prefereert het kabinet flexibele pensionering waar baanwisseling niet dergelijke negatieve pensioeneffecten heeft. Volgens de Pensioen– en spaarfondsenwet moeten bij beëindiging van het dienstverband aan de vertrekkende werknemer zijn opgebouwde aanspraken naar evenredigheid van het dienstverband worden meege– geven.

14

Zie ook discussienota «Leeftijdscriteria en arbeid», november 1991.

Maar ook ter bevordering van de arbeidsdeelname van oudere werknemers is een systeem van flexibele pensionering gewenst. Het biedt aan oudere werknemers een grotere keuzevrijheid ten aanzien van de arbeidsparticipatie. Ook kan het een financiële prikkel geven om langer door te werken, met name indien deze flexibele pensionering in de plaats komt van een VUT-uitkering. In tegenstelling tot de VUT, waarbij het uitkeringsniveau niet gerelateerd is aan de uittredingsleeftijd, wordt


13

bij flexibele pensionering de uitkering hoger naarmate later wordt uitge– treden. De rol van de overheid is erin te voorzien dat elke werknemer zijn pensioen vervroegd of verlaat op kan nemen. Denkbaar is een systeem waarbij 65 jaar de spilleeftijd blijft en waarbij voor elk jaar eerder uittreden een actuariële korting wordt toegepast en voor elk jaar later een actuariële toeslag. Op deze manier wordt de individueel betaalde premie meer in overeenstemming gebracht met de individuele uitkering dan bij VUT-regelingen. Zolang het zogenoemde AOW-gat niet wordt opgevuld, is vervroegde pensionering voor de meeste werknemers geen reëel alternatief voor VUT. In de nota «Aanvullende pensioenen»15 wordt dan ook het voorstel geopperd om (een deel van) de vrijkomende VUT-gelden te bestemmen voor de financiering van het «AOW-gat» dat ontstaat bij invoering van vervroegde pensionering. In ons land zijn de sociale partners de eerstver– antwoordelijken voor de VUT– en aanvullend pensioenregelingen, zodat essentieel voor de invoering van flexibele pensionering is dat deze komen tot afspraken over AOW-overbruggingsuitkeringen. Een dergelijke uitkering tot het 65-ste jaar, sluit naar de mening van het kabinet goed aan bij de oorspronkelijke bestemming van de VUT-gelden. Het kabinet wijst erop dat overgang op flexibele pensionering uitsluitend de beoogde positieve effecten heeft wanneer een toename van de instroom in de WAO en WW wordt voorkomen. Het middelloonsysteem werkt minder belemmerend ten aanzien van de mobiliteit op de arbeidsmarkt dan het nu gehanteerde eindloonsysteem. Ook zijn middelloonregelingen beter toegesneden op flexibele pensio– nering. Voorts geldt dat eindloonregelingen oudere werknemers uit de markt prijzen omdat de carrièreverhogingen in geva! van oudere werknemers doorgaans een langere diensttijd betreffen. Daarom deelt het kabinet de WRR-voorkeur voor het eerste systeem. In ieder geval zal met het oog op de interne mobiliteit, zoals ook de WRR stelt, voor de korte termijn in eindloonregelingen een toepassing van knipbepalingen moeten plaats vinden om te voorkomen dat door een strikte toepassing van het eindloonsysteem reeds opgebouwde aanspraken verloren gaan. In het wetsvoorstel tweede fase pensioennota16 wordt reeds voorzien in een verplichting tot prorata-opbouw voor deeltijdwerkers, Het wettelijk recht op waarde-overdracht, dat de WRR ter bevordering van de arbeids– mobiliteit zo spoedig mogelijk gerealiseerd zou willen zien, is eveneens neergelegd in dat wetsvoorstel. Naar verwachting zal dit wettelijke recht op waardeoverdracht per 1 januari 1994 in werking treden. 3.3.4. Tot s/ot

15 16

Kamerstukken n, 1990-1991, nr. 22 167. Kamerstukken ii, 1992-1993, nr. 23 123

Sociale partners en overheid hebben een gemeenschappelijk belang om tot een verhoging van de arbeidsparticipatie van ouderen te komen, met ieder een eigen verantwoordelijkheid. Het kabinet is het eens met de WRR dat de oplossingen daarvoor primair binnen de context van de organisaties moeten worden gezocht. Naar verwachting komt de Stichting van de Arbeid zeer binnenkort met aanbevelingen over het behouden van oudere werknemers voor het arbeidsproces. Het kabinet rekent het tot zijn verantwoordelijkheid om elementen in regelgeving weg te nemen die een meer flexibele arbeidsparticipatie belemmeren. Voor het behouden van oudere werknemers zal het gaan om het realiseren van individuele keuzemogelijkheden in collectieve regelingen (zoals flexibele pensionering) in samenhang met een preventief personeelsbeleid en verbetering van arbeidsomstandigheden. Het kabinet is bereid om in overleg met sociale partners tot nadere afstemming te komen. In dit verband is ook van belang het verruimen van het AW-instrument met


14

veelal afspraken die leiden tot verbetering van de werkgelegenheid (de zgn. «goede doelen»). De SER heeft unaniem positief gereageerd op de adviesaanvrage van het kabinet waarin dit wordt voorgesteld. Op zeer korte termijn zal het kabinet een definitief standpunt bepalen. Verder zal de overheid door middel van voorlichting en stimulering een bijdrage kunnen leveren aan het tot stand brengen van een cultuur– omslag. Hierdoor wordt het weer vanzelfsprekend dat ouderen tot op latere leeftijd blijven werken en de veelal negatieve en stereotiepe beeld– vorming over ouderen wordt doorbroken. 3.4. De oudedagsvoorziening 3.4.1. Probleemanalyse WRR WWR De WRR signaleert dat vanaf het jaar 2010, wanneer de na-oorlogse babyboom generatie de pensioengerechtigde leeftijd begint te bereiken, het beroep op de AOW flink zal toenemen, terwijl dan het aantal premie– betalers relatief zal zijn afgenomen. De WRR stelt vast dat desondanks de financiering van de AOW voorlopig geen problemen hoeft op te leveren, mits het huidige koppelingsbeleid - waarbij de incidentele loonstijging buiten de koppeling blijft - wordt voortgezet. De kans dat de AOW-premie de komende 4 a 5 decennia substantieel boven het huidige peil zou uitkomen, is gering. Deze conclusie strookt met het rapport van de commissie Drees in 198717. De WRR wijst erop dat bij de aanvullende pensioenen, wanneer het huidige koppelingsbeleid wordt voortgezet, wel een financieringsprobleem optreedt, vooral bij sterke economische groei. In onderstaande tabel zijn de resultaten van de berekeningen van de WRR weergegeven. De WRR is in de berekeningen uitgegaan van scenario's van het CPB. Het «European renaissance» scenario gaat gepaard met een hoge economische groei in Europa en het «Global shift» scenario met een lage. Verder hanteert de WRR twee varianten ten aanzien van de demografische ontwikkeling. In de oude variant gaat sterke vergrijzing samen met sterke ontgroening. In de jonge variant zijn beide ontwikkelingen minder geprononceerd zodat een groter draagvlak ontstaat voor een relatief geringere draaglast. Premies voor de AOW-uitkeringen en de pensioenen als percentage van het verdiende inkomen in «European renaissance» en «Global shift» bij een jonge respectievelijk oude bevolking, 1991—2040

17 Gespiegeld in de tijd, Rapport van de Commissie Financiering Oudedagsvoorzie– ning, Ministerie van Sociale Zaken en Werk– gelegenheid, oktober 1987

1991

2000

2010

2020

2030

2040

European renaissance Jonge bevolking Kosten AOW Pensioenpremie Totaal

11 8 19

10 10 20

10 14 23

11 16 26

12 16 28

11 17 28

Oude bevolking Kosten AOW Pensioenpremie Totaal

11 8 19

11 10 21

11 14 25

12 17 29

14 18 31

14 19 33

Global shift Jonge bevolking Kosten AOW Pensioenpremie Totaal

11 8 19

11 11 22

11 17 27

12 5 17

13 3 16

12 2 14

Oude bevolking Kosten AOW

11

12

12

13

15

15

Pensioenpremie Totaal

8 19

11 23

19 31

4 18

2 16

6 21

Bron: WRR


15

In de berekeningen wordt uitgegaan van koppeling van de AOW aan de contractlonen. De WRR tekent daarbij aan dat handhaving van het huidige koppelingsbeleid betekent dat de AOW-uitkering steeds meer gaat achterlopen bij de gemiddelde lonen, inclusief de incidentele looncomponent. Er zal een verschuiving plaatsvmden in het inkomen van ouderen van AOW naar aanvullend pensioen. Het aanvullend pensioen is - zo stelt de WRR - immers wel gekoppeld aan het gemiddeld loon. Het aanvullend pensioen zal zo een steeds groter aandeel gaan uitmaken van het Inkomen van 65 + ers. Dit betekent dat er een steeds groter verschil zal ontstaan tussen ouderen met en ouderen zonder aanvuilend pensioen. De laatste groep wordt wel kleiner. Er zal echter nog lange tijd sprake zijn van een groep ouderen, met name vrouwen, die weinig pensioen heeft opgebouwd. Om ook mensen die niet in de gelegenheid zijn geweest een aanvullend pensioen op te bouwen een bestaansmi– nimum te garanderen vindt de WRR dat de pretentie van de AOW om een minimale basis te garanderen hoe dan ook overeind moet blijven. Hoewel de WRR signaleert dat de AOW uitkering bij koppeling aan de contractlonen fors achterblijft bij de gemiddelde lonen concludeert hij daaruit niet dat daardoor geen bestaansminimum meer gegarandeerd wordt. De WRR acht de hoogte van het bestaansminimum het resultaat van een politieke afweging. Reactie kabinet Het kabinet onderschrijft op hoofdlijnen de probleem-analyse van de WRR voor de oudedagsvoorziening op termijn. Het beschouwt daarom de berekeningen uit het hoofdstuk oudedagsvoorziening als een actuali– sering van het rapport van de commissie Drees. Het kabinet gaat ervan uit dat het op deze wijze tegemoet komt aan de Tweede Kamer. Tijdens de UCV over de financiering van de oudedagsvoorziening (februari 1992} vroeg de Kamer om een actualisering per 5 jaar. 3.4.2. Oplossingsrichtingen De problematiek rondom de financierbaarheid van de oudedagsvoor– ziening is het gevolg van demografische ontwikkelingen. Het aantal ouderen, en dus de uitgaven voor de oudedagsvoorziening, neemt toe, terwijl het aantal jongeren, en dus het draagvlak voor de financiering van de oudedagsvoorziening, afneemt. De intergenerationele solidariteit zal hierdoor onder druk komen te staan. De WRR schetst drie oplossings– richtingen, waarbinnen keuzen gemaakt moeten worden: 1. De keuze tussen individueel en collectief; 2. De keuzen tussen intergenerationele en intragenerationele solida– riteit; 3. De vraag wat te doen met de toenemende besparingen voor de oudedagsvoorziening. 3.4.2.1. De keuze tussen individueel en collectief 3.4.2.1.1 Gevolgen voor aanvullende pensioenen

WRR De WRR signaleert dat het relatieve belang van aanvullende pensioen– voorzieningen zal toenemen ten opzichte van de AOW. Hierdoor zal de inkomensongelijkheid tussen ouderen onderling toenemen omdat sommigen niet of nauwelijks in de gelegenheid waren een aanvullend pensioen op te bouwen. Deze verschuiving van de oudedagsvoorziening naar de pivate sfeer maakt het mogelijk dat de oudedagsvoorziening


16

meer op de individuele situatie wordt toegesneden: de pensioenleeftijd, het meeverzekeren van een partner en de omvang van de opbouw. De WRR noemt als mogelijke voordelen van een grotere mate van indivi– duele verantwoordelijkheid een verlaging van de collectieve lasten en een toename van de arbeidsparticipatie van ouderen. Het eindloonsysteem dat in de meeste pensioenregelingen wordt gehanteerd wordt met het oog op deze flexibilisering en individualisering door de WRR als een belemmering gezien. Bij eindloonregelingen doen in verband met het doorwerken van individuele loonsverhogingen naar het verleden bovendien de kostenstijgingen in verband met de vergrijzing zich pregnanter voor. Reactie kabinet Bij de aanvullende pensioenregelingen wordt het effect van de vergrijzmg beperkt door de financiering via kapitaaldekking. In begmsel houdt dit financieringssysteem immers in dat iedere generatie zorg draagt voor de financiering van het eigen pensioen. Het kabinet wijst erop dat koppeling van de AOW via het minimumloon aan de regelings– lonen alleen tot kostenstijging leidt voor die aanvullende pensioenrege– lingen die ter zake van de franchise uitgaan van het feitelijke niveau van AOW of minimumloon. Er is echter een streven bij de aanvullende pens ioenregelingen naar loskoppelmg en invoering van een beleidsmatige franchise. Het kabinet acht deze ontwikkeling gelet op de verantwoorde– lijkheidsverdeling tussen overheid en sociale partners een goede zaak. Vergrijzingsgevoelig bij de aanvullende pensioenen zijn het eindloon– systeem en de mogelijkheid van uitstelfinanciering bij eindloonrege– lingen. De Verzekeringskamer heeft vanwege deze laatste mogelijkheid een verplichting voorgesteld dat aan het einde van elk jaar ten minste de tijdsevenredige aanspraken moeten zijn gefinancierd. In het wetsvoorstel eerste fase pensioennota18 wordt een verplichting tot affinanciering voorgesteld indien gebruik wordt gemaakt van het recht op waarde– overdracht. In de tweede fase van wetgeving wordt bezien of de mogelijkheid tot uitstelfinanciering (het zogenoemde 65-x systeem) voor alle deelnemers dient te worden geschrapt.

18 1

Kamerstukken II, 1992-1993, 23 123, nr

Hoewel de overheid vooral een waarborgende en voorwaardenschep– pende rol heeft op het terrein van de aanvullende pensioenen, heeft het kabinet in de nota Aanvullende pensioenen opgeroepen tot beheersing van de pensioenkosten met het oog op een evenwichtige economische ontwikkeling. Mede in verband met de vergrijzing heeft het kabinet erop gewezen dat de kosten in middelloonsystemen beter zijn te overzien omdat toekomstige carrièrestijgingen niet leiden tot pensioenverho– gingen over het verleden. Het pleidooi voor een middelloonsysteem in de pensioennota heeft naast kostenbeheersing als achtergrond te komen tot pensioensystemen waarmee beter wordt ingespeeld op het steeds meer voorkomen van wisselende arbeidspatronen en de behoefte aan flexibili– sering. Het verheugt het kabinet dan ook dat inmiddels bij een aantal pensioenregelingen overgang op het middelloonsysteem wordt overwogen. Ook het beschikbare premiesysteem, zelfs in een leeftijdsge– differentieerde vorm, is meer in de belangstelling gekomen. Het kabinet constateert overigens met zorg dat bij een verdere reële groei de premielasten voor het aanvullend pensioen volgens het WRR-rapport aanzienlijk zullen toenemen. In dat kader blijft de inzet van het kabinet om de kosten te beheersen en dit te blijven inbrengen in het overleg met de sociale partners.


17

Het aanvullend pensioen zal ten opzichte van de AOW vooral aan belang winnen omdat van de toekomstige generaties ouderen meer mensen en gedurende een langere periode hebben deelgenomen aan een aanvullende pensioenregeling en bovendien het gemiddelde uitke– ringsniveau is verbeterd. De kosten van de oudedagsvoorziening verschuiven naar de collectieve regelingen in de private sfeer. Dat heeft op zichzelf niet tot gevolg dat de oudedagsvoorziening meer wordt afgestemd op de individuele situatie. Wel heeft het kabinet in de pensi– oennota uitgesproken dat aanvullend pensioen te beschouwen is als uitgesteld loon. Dit standpunt noodzaakt tot het toezeggen van meer gelijkwaardige pensioenaanspraken aan de diverse categorieën werknemers. Bij de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel Algemene wet gelijke behandeling19 stond de uitzondering in dat wetsvoorstel voor aanvullende pensioenen ter zake van onderscheid naar burgerlijke staat onder druk. Deze kwestie zal bij de wetgeving ter uitvoering van de pensioennota verder aan de orde komen. In een aantal pensioenregelingen vindt thans al een heroverwegmg plaats in die zin dat de deelnemer kan afzien van nabestaandenpensioen in ruil voor een hoger of vervroegd ouderdomspensioen of een verminderde premiebij– drage. 3.4.2.1.2. De koppeling van de AOW WRR De WRR signaleert dat wanneer op lange termijn de AOW alleen wordt aangepast aan de contractlonen deze met bijna de helft achterblijft bij de gemiddelde lonen. Hierbij is verondersteld dat de incidentele loonstijging 1% per jaar bedraagt. Door de verschuiving van de AOW naar aanvullend pensioen, die hiermee gepaard gaat, zullen de inkomensverschillen tussen ouderen onderling toenemen. Het niet aanpassen van de AOW aan de incidentele loonstijging leidt volgens de WRR tot relatieve verarming van die ouderen die (nagenoeg) geheel op de AOW zijn aangewezen. Desondanks is de WRR van mening dat er, uitgaande van behoud van de AOW als basisvoorziening, geen reden is tot invoering van een pensioenplicht omdat bijvoorbeeld veel zelfstandigen dan nog steeds niet bij machte zijn om aanvullend pensioen op te bouwen. De WRR suggereert wel, de AOW boven de koppeling aan de CAO-lonen af en toe te verhogen om niet te ver uit de pas te raken met de gemiddelde welvaart. De WRR heeft berekend wat de gevolgen zijn van een beleid waarbij de AOW jaarlijks niet 1% maar 0,5% achterblijft op de gemid– delde lonen. De AOW blijft dan - gedurende de periode tot 2040 alsnog een kwart achter bij de gemiddelde lonen. In dat geval blijkt de premie voor de AOW als percentage van het verdiende inkomen in de periode tot 2030 2%-punt meer te stijgen dan in de overeenkomstige basisscenario's. Daar staat echter tegenover dat de kostenstijging bij de aanvullende pensioenen 1%-punt minder is dan in de overeenkomstige basisscenario's. De kosten van de oudedagsvoorziening geven dan per saldo een extra stijging te zien in de orde van grootte van 1%-punt van het verdiende inkomen.

19

Kamerstukken n. 1991-1992, 22014. ~

nrs 1 2

Reactie kabinet De koppeling van de AOW-uitkering aan de lonen is geregeld in de Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid (WKA). De hoofdregel van de WKA is dat het minimumloon en de sociale uitkeringen gekoppeld worden aan de gemiddelde contractloonstijging (de gemiddelde in cao' s overeengekomen loonstijging). Incidentele loonstijgingen werken niet dcior 'n het minimumloon en de sociale uitkeringen. Incidentele loonstij– gingen zijn loonstijgingen die uitgaan boven de contractloonstijging. Zij


18

kunnen worden uitgesplitst naar structuureffecten en loondrift. Het struc– tuureffect is het gevolg van een veranderde samenstelling van de beroepsbevolking. Zo draagt de geleidelijke veroudering van de beroeps– bevolking bij tot een stijging van de incidentele looncomponent. Er is echter geen reden deze stijging door te laten werken in het minimumloon en de sociale uitkeringen. De incidentele loonstijging als gevolg van de veroudering van de beroepsbevolking heeft geen consequenties voor de individuele pensioenopbouw; het eindloonniveau c.q. de pensioen– grondslag van een individuele werknemer wordt hierdoor immers niet beïnvloed. Loondrift is de incidentele loonsverhoging die voortkomt uit extra beloningen van individuele werknemers, boven de cao-lonen. Voorzover in het verleden bijzondere verhogingen van het minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen zijn overwogen dan wel gereali– seerd is daarbij alleen rekening gehouden met de loondrift, het verschil tussen de index van de verdiende lonen en de index van de regelings– lonen. Gemiddeld bedroeg dit verschil in de periode 1973-1991 0,3% per jaar. Het volume in de sociale zekerheid groeide in deze periode echter met 4% per jaar. Voornamelijk om deze reden was er geen ruimte de uitke– ringen mee te laten stijgen met de contractlonen. Zelfs voor een aanpassing volgens de contractlonen was niet altijd ruimte. De econo– mische vooruitzichten voor de middellange termijn stemmen niet opgewekt. De i/a-ratio, de verhouding tussen het aantal uitkeringsont– vangers en het aantal werkenden, zal verder uitstijgen boven de huidige norm die relevant is voor het al dan niet aanpassen van het minimumloon en de uitkeringen overeenkomstig de contractloonstijging. Het kabinet wil dan ook geen valse verwachtingen wekken. Een aanpassing van de AOW en de andere uitkeringen aan de contractloonstijging is allerminst zeker. Voor de financierbaarheid van de sociale zekerheid op termijn is een toename van de arbeidsparticipatie van groot belang. Om de participatie te bevorderen is het noodzakeiijk dat werken financieel aantrekkelijker wordt ten opzichte van niet-werken. In dit kader is het denkbaar dat de uitkeringen in de toekomst worden losgekoppeld van het minimumloon. Uiteraard is het bevorderen van de toetreding tot de arbeidsmarkt niet van toepassing op AOW-ers. Voor 65-plussers is van belang dat zij op een andere manier maatschappelijk actief blijven. Hiervoor hebben zij een toereikend inkomen nodig. De noodzaak om werken financieel aantrekkelijker te maken ten opzichte van uitkeringen enerzijds, en het ontbreken van die noodzaak voor AOW-ers anderzijds, roept de vraag op of niet zou moeten worden overgegaan op gedifferentieerde uitkeringsniveaus voor mensen jonger en mensen ouder dan 65 jaar. De consequentie hiervan zou echter zijn dat er twee verschillende minimumniveaus ontstaan, één voor 65-plussers en één voor beneden-65-jarigen. Feitelijk voorziet de AOW dan in een hogere uitkering dan het minimum voor de overige uitkeringsgerechtigden. Hiervoor bestaat geen objectieve rechtvaardigingsgrond in de zin dat de bestaanskosten voor 65-plussers hoger zouden zijn dan voor beneden-65-jarigen. Uit onderzoek naar het voorkomen van problema– tische schulden blijkt dat ouderen juist beter rond kunnen komen met een minimumuitkering dan jongeren. Bovendien hebben de meeste AOW-gerechtigden aanvullend inkomen. Volgens gegevens van het CBS moet 7% van de alleenstaanden en 2% van de echtparen rondkomen van uitsluitend een AOW-uitkering. Naar verwachting zal de inkomenssituatie van ouderen nog verbeteren in de toekomst. Verder is het tegenover beneden-65-jarigen die geen enkele kans meer hebben op de arbeids– markt en langdurig van een minimumuitkering moeten rondkomen (bijv. AAW-ers)-moeilijk te rechtvaardigen dat 65-plussers een hogere


19

uitkering zouden krijgen. Om deze redenen heeft het kabinet gedifferen– tieerde uitkeringsniveaus tot nu toe als onwenselijk beschouwd. Het kabinet onderschrijft de mening van de WRR dat de AOW een bestaansminimum moet blijven garanderen. Waar dit bestaansminimum voldoende wordt geacht voor beneden-65-jarigen, zal dat ook het geval zijn voor gepensioneerden. Desondanks kan in de toekomst de vraag opnieuw naar voren komen of ook 65-plussers er in inkomen op achteruit moeten gaan op grond van arbeidsmarktoverwegingen. 3.4.2.2. De keuze tussen intergenerationele en intragenerationele solida– riteit De huidige AOW is gebaseerd op solidariteit tussen de generaties (intergenerationele solidariteit). De generatie ouderen die als eerste gebruik maakte van de AOW was in de meeste gevallen niet in staat geweest een eigen oudedagsvoorziening op te bouwen. De kosten bleven beperkt omdat tegenover het betrekkelijk kleine aantal gepensioneerden een omvangrijke generatie werkenden stond. De relatieve groei van het aantal gepensioneerden en het in omvang achterblijven van de actieve bevolking noopt volgens de WRR tot een grotere solidariteit binnen de na-oorlogse babyboom generatie (intragenerationele solidariteit). Hieronder gaat het kabinet in op de vier mogelijkheden die de WRR noemt. 3.4.2.2.1. Kapitaaldekking WRR De raad wijst kapitaaldekking als alternatief voor het financieren van de AOW af. Zowel structurele overgang naar kapitaaldekking als tijdelijke vermogensvorming ten behoeve van de financiering van de AOW voor de babyboom generatie (bufferfonds) heeft volgens de WRR negatieve economische effecten. De komende tijd zouden hiervoor immers extra premies moeten worden geheven, waardoor de collectieve lasten stijgen.

Reactie kabinet Om dezelfde redenen heeft het kabinet gehele of gedeeltelijke kapitaaldekking voor de AOW al eerder afgewezen20. 3.4.2.2.2. Verbreding van de heffingsgrondslag WRFt In de huidige situatie zijn gepensioneerden vrijgesteld van het betalen van AOW-premie. Volgens de WRR heeft heffing van AOW-premie over de inkomens van gepensioneerden geen effect op de netto-AOW. De heffing wordt immers via de netto-netto koppeling gecompenseerd. Dit betekent dat alleen ouderen met een aanvullend pensioen er in inkomen op achteruit gaan. Dit brengt de intragenerationele solidariteit tot uitdrukking tussen ouderen met en ouderen zonder aanvullend pensioen.

20

Financiering oudedagsvoorziening; kamerstukken n, 1987-1988, 20640, nr. 1 2 "

Als argument tegen heffing van AOW-premie over het inkomen van gepensioneerden noemt de WRR dat, wanneer de AOW vooral gezien wordt als verzekering, premieheffing op het moment dat het verzekerde risico is ingegaan niet logisch is. «In uitzonderlijke gevallen zou zelfs de situatie kunnen ontstaan, waarin een oudere geen recht op AOW kan doen gelden bij gebrek aan verzekeringsjaren, maar wel premie zou moeten betalen». De WRR acht premieheffing bij gepensioneerden vanuit het verzekeringskarakter van de AOW daarom moeilijk legiti–


20

meerbaar. Premieheffing op het moment dat het verzekerde risico is ingegaan is niet logisch. Daartegenover stelt de WRR dat de AOW ook gezien kan worden als een collectieve basisvoorziening. Zo gezien is premieheffing bij ouderen is wel logisch. Die logica geldt ook voor het feit dat ouderen via de fiscus meebetalen aan onderwijs waarvan ze geen gebruik meer maken. De WRR wijst erop dat geleidelijk aan de premieheffing voor de volksverze– keringen steeds verder is geïntegreerd in de belastingheffing, waardoor het onderscheid tussen belasting en premies is vervaagd. Als extra argument noemt de WRR dat in de huidige situatie noch over de pensioenpremie, noch over de pensioenuitkering AOW-premie wordt betaald. Omdat de pensioenpremie niet belast is, wordt er ook geen AOW-premie over betaald Wanneer het pensioen tot uitkering komt wordt er wederom geen AOW-premie over betaald De omkeerregel leidt hierdoor tot derving van premie-inkomsten.

11

Doordat, door premieheffing over het inkomen van bejaarden, de AOW-premie omlaag gaat, gaat het netto mmimumloon omhoog De sociale minima zijn gekoppeld aan het netto-minimumloon en gaan dus ook omhoog.

Reactie kabinet Het kabinet deelt de mening van de WRR dat premieheffing AOW over het inkomen van bejaarden moeilijk verenigbaar is met de verzekerings– gedachte. Hoewel vanuit het belang van een integrale premieheffing en de solidariteitsgedachte bijvoorbeeld ook over ZW–, WAO– en WW-uitkeringen ZW–, WAO– en WW-premie wordt geheven, maakt juist het specifieke opbouwkarakter van de AOW premieheffing over de AOW-uitkering moeilijk legitimeerbaar. Uitgaande van de verzekerings– gedachte zullen tegenover premiebetaling mogelijk nieuwe rechten moeten worden gezet, bijvoorbeeld de mogelijkheid bij een gekorte uitkering vanwege onvoldoende verzekeringsjaren de opbouw voort te zetten na het 65-ste jaar. De AOW bevat ook elementen die kenmerkend zijn voor een collec– tieve basisvoorziening (uitkering afhankelijk van leefvorm, inkomensaf– hankelijke toeslagen). De AOW is sterk gebaseerd op solidariteit. Het verbreden van de basis van solidariteit naar de ouderen zelf kan een legitimatie bieden voor het heffen van AOW-premie over het inkomen van gepensioneerden. De op langere termijn gunstiger inkomenspositie van gepensioneerden van de babyboom generatie biedt hiertoe ook mogelijkheden. De gevolgen van premieheffing voor ouderen met een klein aanvullend pensioen zullen moeten worden bezien. In het verlengde van de eerdergenoemde gedachte, de AOW-uitkering elk jaar 0,5% extra te indexeren, doet de WRR de suggestie dit ruimhar– tiger koppelingsbeleid voor de AOW te financieren met de opbrengst van deze verbreding. Het kabinet ziet nu geen aanleiding voor een ruimhar– tiger koppelingsbeleid ten aanzien van het minimumuitkeringsniveau. Eventuele draagvlakverbreding voor de premieheffing AOW dient veeleer te leiden tot verlaging van de AOW-premie. Langs die weg kan draag– vlakverbreding bijdragen aan beperking van de kostenstijging waarmee de werkende generatie in de toekomst als gevolg van de vergrijziging wordt geconfronteerd. Overigens leidt premieheffing AOW over het inkomen van bejaarden, via de netto-netto koppeling, tot enige stijging van alle netto sociale minima, inclusief de netto AOW 21 Daardoor hebben juist degenen die geen aanvullend pensioen hebben kunnen opbouwen hier voordeel van. Een bijkomend voordeel is dat bij premieheffing over het inkomen van bejaarden minder verschil in heffingstarief optreedt voor en na pensio– nering, waardoor een belangrijke oneigenlijke reden voor pensioensparen zal zijn weggenomen. De AOW-premie begint pas tegen het jaar 2010 op te lopen. Invoering van een dergelijke maatregel hoeft daarom niet nu besloten te worden. Mogelijk zal de invoering wel met enige geleidelijkheid moeten gebeuren.


21

zodat hiermee niet al te lang moet worden gewacht. Het huidige kabinet neemt hierover geen beslissing, maar geeft het in overweging aan het volgende kabinet. Teneinde het vraagstuk van continuering van de AOW-opbouw in geval van een gekorte uitkering te vermijden, zou daarbij ook het alternatief van heffing van een verevenings– of solidari– teitsbijdrage in plaats van AOW-premie betrokken kunnen worden. 3.4.2.2.3. Uitstel van uittreding uit het arbeidsproces WRR De vroege uittreding van ouderen leidt tot hoge kosten in de VUT, de WAO en de WW, De kosten hiervan worden gedragen door de actieve bevolking. De economische en sociale redenen voor vervroegde uittreding zijn grotendeels weggevallen. De arbeidsmarkt is minder ruim dan in de jaren zeventig toen de babyboom generatie de arbeidsmarkt betrad. Doordat jongeren langer naar school gaan beginnen zij later te werken. Doordat bovendien de arbeidsomstandigheden zijn verbeterd blijven mensen tot op hogere leeftijd fitter. Door het tijdstip van uittreding uit te stellen worden de kosten van uittreding lager terwijl het financieringsdraagvlak groter wordt, De WRR stelt voor gunstige uittre– dingsroutes in te dammen door de uitkeringsrechten te beperken. Hierdoor worden de kosten per persoon lager terwijl bovendien verwacht mag worden dat er minder gebruik van zal worden gemaakt. De WRR noemt flexibele pensionering als mogelijkheid de participatie van ouderen te stimuleren.

Reactie kabinet Het kabinet onderschrijft het pleidooi van de WRR. Het kabinet heeft al eerder gepleit voor het vervangen van de VUT door flexibele pensio– nering (Pensioennota, Sociale Nota 1993). De kosten van de VUT dreigen uit de hand te lopen. Voor werknemers bestaat er door de VUT geen stimulans om te blijven werken. Het uitkeringsniveau van de VUT bedraagt netto vaak tegen de 90% van het laatstverdiende loon. Een systeem van flexibele pensionering, waarbij het uitkeringsniveau toeneemt naarmate later wordt uitgetreden, biedt wel een stimulans om langer door te werken (zie verder reactie op hoofdstuk 5 in paragraaf 3.1). Het kabinet stelt echter vast dat de discussies in de CAO-onderhan– delingen slechts moeizaam op gang komen. 3.4.2.2.4. Verhoging van de AOW-leeftijd WRR Door verhoging van de AOW-leeftijd kan het tijdstip van uittreden uit de arbeidsmarkt nog verder worden uitgesteld. Vóór deze maatregel pleiten dezelfde argumenten als die hierboven zijn gebruikt bij uitstel van het tijdstip van uittreding. Verhoging van de AOW-leeftijd biedt de meest wezenlijke bijdrage aan de oplossing van het financieringsvraagstuk van de AOW. De uitkeringslasten van de AOW nemen af, terwijl het financie– ringsdraagvlak toeneemt, Tegen deze maatregel pleit dat de meeste ouderen al voor het 65ste jaar zijn uitgetreden, zodat verhoging van de AOW-leeftijd niet leidt tot een grotere arbeidsparticipatie van ouderen. De WRR signaleert dat het effect zelfs averechts kan zijn omdat de andere, duurdere, uittredingsregelingen, zoals de VUT en de WAO, bij een hogere AOW-leeftijd langer doorlopen. Berekeningen van de WRR bevestigen dit. Uitgaande van een relatief beperkte verhoging van de participatiegraad leidt verhoging van de AOW-leeftijd per saldo tot hogere kosten van de totale oudedagsvoorziening (inclusief WAO en VUT). Wanneer wordt uitgegaan van een gunstiger ontwikkeling van de participatiegraad houden de extra lasten in de VUT en de WAO en de


22

besparingen in de aanvullende pensioenen en de AOW elkaar in evenwicht. De WRR noemt als tegenargument ook dat er grote verschillen bestaan tussen beroepen wat betreft fysieke slijtage en de benodigde fysieke conditie. Een gedifferentieerd uittreden via flexibele pensionering sluit hierbij volgens de WRR beter aan dan uniforme verhoging van de AOW-leeftijd. Reactie kabinet Het kabinet onderschrijft de overwegingen van de WRR. Gezien de huidige lage arbeidsparticipatie van ouderen overweegt het kabinet momenteel niet de AOW-leeftijd op termijn te verhogen. Dit neemt niet weg dat zich in de toekomst te eniger tijd een zodanige situatie zou kunnen aftekenen dat deze mogelijkheid alsnog overweging verdient. Het zou dan overigens in de rede liggen, een overeenkomstige verhoging van de ingangsleeftijd voor aanvullende pensioenen mede in de overwe– gingen te betrekken. Van zo'n situatie kan echter pas sprake zijn nadat de hoge mate van inactiviteit in de leeftijdsgroepen tot de 65-jarige leeftijd drastisch is teruggedrongen. Daardoor zou dan tegelijkertijd het draagvlak voor de oudedagsvoorziening worden versterkt, waardoor de eventuele noodzaak om de AOW-leeftijd te verhogen op zich minder klemmend zou worden. 3.4.2.3. De vraag wat te doen met de toenemende besparingen voor de oudedagsvoorziening WRR De komende 20 a 30 jaar zullen omvangrijke besparingen worden gegenereerd. Pas vanaf 2010 begint de babyboom generatie te ontsparen. Daarna volgt een lange periode van ontsparen waardoor volgens de WRR op lange termijn wellicht zelfs rekening moet worden gehouden met een spaartekort. De WRR vindt dat het pensioensparen gestimuleerd moet worden. De raad spreekt zich dan ook uit tegen de in het kader van de brede herwaardering voorgenomen beperking van de fiscale aftrekbaarheid van pensioenbesparingen en de vermogensoverschotheffing voor pensioen– fondsen. Gezien de grote onzekerheden ten aanzien van de ontwikkeling van de AOW en de lonen waarmee de pensioenfondsen worden gecon– fronteerd is het volgens de WRR nodig dat zij over voldoende reserves beschikken. Bij onvoldoende reserves kunnen scherpe premiefluctuaties het gevolg zijn. De WRR tekent daarbij wel aan dat premiefluctuaties macro-economisch een stabiliserend effect kunnen hebben. Wanneer sterke loonstijgingen nopen tot extra premieverhogingen kan dit de bestedingen afremmen. Omgekeerd kunnen bij een stagnerende loonont– wikkeling de pensioenpremies dalen waardoor vraaguitval wordt voorkomen.

Reactie kabinet In tegenstelling tot de WRR vindt het kabinet niet dat het pensioen– sparen gestimuleerd moet worden. Er is momenteel reeds sprake van een omvangrijk spaaroverschot. Verhoogde werkgeversbijdragen in de pensioenfondsen leiden tot hogere loonkosten waardoor de werkgele– genheid negatief wordt beïnvloed. De financieringsproblematiek in de sfeer van de aanvullende pensioenen kan naar de mening van het kabinet beter worden opgelost door de pensioennormen te versoberen dan door de pensioenpremies te verhogen. Overigens is de voorgenomen vermogensoverschotheffing voor de pensioenfondsen voorlopig van de baan.


23

3.5. Vergrijzing en de zorgsector 3.5.1. Probleemanalyse WRR De centrale vraag voor de WRR is of de verouderende samenleving in staat en bereid zal blijven te voldoen aan de groeiende behoefte aan zorg. De WRR veronderstelt een groeiende behoefte aan zorgverlening omdat de baby-boomgeneratie door minder beschikbare informele zorg meer behoefte zal hebben aan professionele hulp. Echter omdat in de gezondheidszorg van oudsher veel jongeren werkzaam zijn, zal daar door de ontgroening het aanbod dalen. Daarnaast zullen de kosten van de gezondheidszorg door de vergrijzing stijgen. Want de gemiddelde kosten van zorgvoorzieningen voor een 85-plusser zijn negen maal hoger dan voor iemand tussen de 40 en 50 jaar.

Reactie kabinet De trends die de WRR beschrijft zijn het kabinet niet onbekend. Hieronder geeft het kabinet in zijn reactie op de oplossingsrichtingen van de WRR aan hoe het reeds anticiperend beleid in gang heeft gezet. Met name voor de modernisering van de zorgsector zijn de gevolgen van de vergrijzing altijd al een belangrijke drijfveer geweest. De WRR toont zich, gelet op zijn centrale vraag, vooral bezorgd over de bereidheid van jongeren om een grotere solidariteit met ouderen te betrachten. Het kabinet wil niet op voorhand aannemen dat deze bereidheid zal verdwijnen. 3.5.2. Oplossingsrichtingen De WRR doet aanbevelingen om de draaglast van de gevolgen van de demografische ontwikkelingen meer bij de ouderen zelf te leggen. Hieronder gaat het kabinet in op de afzonderlijke suggesties van de WRR. 3.5.2.1. Beperking van de zorgvraag WRR De raad heeft berekend dat uitsluitend als gevolg van de vergrijzing de kosten van de zorgsector tot 2010 met ongeveer 10% per hoofd van de bevolking zullen stijgen. Tot 2035 bedraagt deze stijging afhankelijk van de feitelijke bevolkingsontwikkeling 16 tot 34%. In deze kostenstijging is niet meegenomen een te verwachten kwaliteitsverhoging. De zorgvraag is niet alleen afhankelijk van de leeftijd. Ook persoonlijke omstandigheden spelen een rol, al dan niet via de gezondheid. De WRR heeft daarom een poging gedaan na te gaan of ouderen tegenwoordig beter dan vroeger in staat zijn om voor zichzelf te zorgen. Daaruit blijkt dat voor een positief antwoord op die vraag niet doorslaggevend is de betere gezondheid en huisvesting. Normen over wat nog een aanvaardbare situatie is en de perceptie van ouderen van de kwaliteit van hulpverlening bepalen ook de geventileerde behoefte aan hulp. De WRR wijst in dit verband ook op de verhouding tussen profes– sionele en informele zorg. De meeste ouderen die hulp nodig hebben ontvangen die van familie, kennissen of buren. De WRR verwacht dat het potentieel aan deze informele hulp zal afbrokkelen omdat de belang– rijkste bron van deze zorg - de eigen kinderen - opdroogt. Hij doet daarom de aanbeveling om na te gaan hoe die vermindering


24

gecompenseerd kan worden door een grotere zelfredzaamheid van de ouderen. Reactie kabinet Bij de verkenning van de (mogelijke) toekomst moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de autonome ontwikkelingen, zoals vergrijzing en gezinsverdunning, en anderzijds de beïnvloedbare ontwik– kelingen. Het kabinet beschouwt als autonome ontwikkeling de door de WRR gesignaleerde vermindering van het potentieel aan informele hulp door het optreden van gezinsverdunning. Het SCP verwacht overigens dat tot 2010 er zich geen daling zal voordoen in het aanbod van informele hulp. Discrepanties kunnen zich wel voordoen als gevolg van een stijgende vraag naar informele hulp22. Op globaal twee manieren kan de (op termijn) dreigende relatieve teruggang van de informele hulp tegemoet worden getreden: aan de aanbodzijde en aan de vraagzijde. In de eerste plaats kan bezien worden in hoeverre de informele hulp in stand gehouden kan worden, ondanks de verwachte gezinsverdunning. Dit is de aanbodzijde van de informele hulp. In de nota «Thuiszorg in de jaren '90»23 heeft het kabinet experi– menten, projecten en onderzoek aangekondigd in het kader van een stimuleringsbeleid. Deze zijn onder meer gericht op het verder ontwik– kelen van de informele hulp door deskundigheidsbevordering, door het meer betrekken van mannen bij onbetaalde zorg, alsmede op het bevor– deren van het gebruik van technologie ter ondersteuning van de thuiszorg. In de tweede plaats moet gekeken worden naar de vraagzijde van de hulp. Het kabinet volgt in deze het WRR-pleidooi voor het bevorderen van een grotere zelfredzaamheid van ouderen. Het langer zelfstandig blijven past binnen de centrale doelstelling van het ouderenbeleid: de integratie van ouderen. Het kabinet verwacht dat de stijging van zowel opleidings– als inkomensniveau van de toekomstige ouderen vanzelf zal bijdragen tot een grotere zelfredzaamheid. Daarnaast is zelfredzaamheid naar de mening van het kabinet nauw verbonden met het zich bewust zijn zelf keuzen te kunnen maken. De bevordering van deze bewustwording wordt gestimuleerd in het kader van de publieksdiscussie «Keuzen in de Zorg»24. Naar verwachting van het kabinet zal het bewust keuzen maken in de zorg leiden tot een gepaster gebruik van zorgvoorzieningen. 3.5.2.2. Anticiperend

22

Sociale en Culturele Verkenningen 1993, Sociaal en Cultureel Planbureau, 1993. Kamerstukken II, 1992-1993, 22300 XVI, nr. 44. 24 Brief aan de Tweede Kamer «Publieksdis– cussie Keuzen in de Zorg». Gepast gebruik, Kabinetsstandpunt op de rapporten «Kiezen en Delen» en «Medisch handelen op een tweesprong», bijlage bij nota «Weloverwogen verder»; Kamerstuk– ken II, 1991-1992, 22 393, nr. 20. " Financieel Overzicht Zorg 1993, II, 1992-1993, nr. 22808, nrs. 1-2. 23

arbeidsmarktbeleid

WRR Naast algemene ontwikkelingen op de arbeidsmarkt beïnvloeden speci– fieke omstandigheden de personeelsvoorziening in de zorgsector. Aller– eerst daalt het aantal schoolverlaters, waaruit de zorgsector traditioneel in ruime mate zijn personeel recruteert de komende jaren sterk. Ook wijdt de WRR veel aandacht aan het hoge personeelsverloop in de zorgsector. Naar zijn oordeel hebben de extra middelen, die in het kader van het Beleidskader Arbeidsmarkt Zorgsector vanaf 1990 beschikbaar zijn gesteld voor «verbetering van arbeidsvoorwaarden, verlichting van de werkdruk en stimulering van arbeidssector», niet kunnen verhinderen dat de toename van het aanbod van het aantal arbeidskrachten sindsdien is achtergebleven bij de groei van de vraag 25 . Ook de inspanningen tot imagoverbetering hebben niet tot een grotere instroom van arbeidskrachten geleid. Daarentegen is de werkdruk nog verder gestegen, en daarmee de uitstroom van arbeidskrachten. Op korte termijn bepleit de WRR een beleid gericht op het aanboren


25

van andere categorieën arbeidskrachten (herintreedsters, allochtonen en oudere werknemers). Ook is een beleid geboden gericht op het tegengaan van het verloop in de zorgsector, bijvoorbeeld door verbe– tering van arbeidsvoorwaarden en beloning. De raad acht het mogelijk in de eerstkomende decennia zonder al te veel moeilijkheden de gevolgen van ontgroening op te vangen. Maar voor de langere termijn concludeert de raad uit de beschikbare prognoses dat dat onzeker is. Voor een anticiperend beleid op langere termijn is nodig, aldus de WRR, dat er inzicht bestaat in toekomstige kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Reactie kabinet Het kabinet ziet in de WRR-aanbevelingen een aanmoediging om het in gang gezette beleid voor een adequate personeelsvoorziening in de zorgsector voort te zetten. Des te meer omdat het kabinet een positiever beeld heeft van de eerste resultaten van het BAZ dan de WRR26. Er is bijvoorbeeld het nodige gedaan in het kansen geven aan nieuwe catego– rieën arbeidskrachten zoals allochtonen en herintredende vrouwen. Van belang voor deze laatste groep is een onderzoek over de aspecten die een rol spelen bij herintreding in de zorgsector van oudere vrouwen. De resultaten van het onderzoek worden in de ioop van 1993 verwacht. Met de WRR acht het kabinet goede arbeidsvoorwaarden en omstan– digstandigheden voor het personeel in de zorgsector van essentieel belang. Binnen zijn mogelijkheden wil het kabinet maximale invulling geven aan zijn voorwaardenscheppende en stimulerende rol ten behoeve van de instellingen in de zorgsector. In zijn overleg met de werkgevers in de g + g-sector streeft het kabinet naar normalisering van de arbeidsver– houdingen in de collectieve sector. Het doel van deze normalisering is zoals ook uiteengezet in het kabinetsstandpunt bij het SER-advies over arbeidsvoorwaardenvorming in de G&G-sectoren dat betrokken werkgevers hun eigen verantwoordelijkheid moeten en kunnen nemen voor het kiezen van een optimale inzet van middelen voor het gewenste voorzieningenniveau. Uitgangspunt is hierbij dat van een werkgever in de collectieve sector wordt verwacht dat hij zowel kwantitatief als kwalitatief goede dienstver– lening kan bieden tegen zo laag mogelijke kosten. Hiervoor is het noodzakelijk dat op de arbeidsmarkt goede krachten kunnen worden gewonnen. Aangezien de werkgevers in de collectieve sector en de werkgevers in de marktsector op dezelfde arbeidsmarkt opereren kan de arbeidsvoorwaardenontwikkeling in de collectieve sector dus niet struc– tureel achterblijven bij die in de marktsector.

!6

Zie hiervoor de brief aan de Tweede Kamer van 12 november 1992 over de eva– luatie van het BAZ. 27 Voor verpleeghuizen en bejaardenoorden bedragen deze percentages respectievelijk dalingen van 9,5% naar 8,3% en van 8,1% naar 7,3%. Bron: BVG, juni 1993. 28 «Beheersing personeelsverloop in de intramurale gezondheidszorg», dat in opdracht van de Stichting Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (OSA) is uitgevoerd door het Nationaal Ziekenhuis Instituut (NZI).

In tegenstelling tot de WRR constateert het kabinet dat het de instel– lingen gelukt is zowel het personeelsverloop als het ziekteverzuim te laten dalen. Het ziekteverzuimpercentage daalde vanaf 1990 van 7,7% naar 6,7% in 199227. Het kabinet erkent dat het verloopbeleid bij veel instellingen nog in ontwikkeling is, zoals blijkt uit recent onderzoek28. Voor de overheid en de arbeidsvoorzieningsorganisatie ligt er een stimu– lerende en ondersteunende taak. Het kabinet zal betrokken partijen c.q. de instellingen onder meer via het overleg ten aanzien van de sector– fondsen blijven stimuleren tot het voeren van een verloopbeleid binnen instellingen. De minister van WVC heeft een onderzoek gestart naar arbeidsmarkt– ontwikkelingen in de zorgsectoren gegeven de CPB-scenario's uit


26

«Nederland in Drievoud». Het is de bedoeling dat de eerste resultaten van dit onderzoek nog in 1993 beschikbaar komen. 3.5.2.3, Anticiperend financieringsbeleid WRR De WRR pleit voor een fundamentele bezinning op de toekomstige financieringswijze van de zorgsector. Als uitgangspunt kiest de raad ervoor de gevoïgen van ontgroening voor de premiebetaling op te vangen door ouderen meer zelf te laten betalen. In concreto doet de WRR de volgende suggesties: a. hogere premie standaardpakketpolis. b. ouderen van de toekomst investeren nu in de reserves van zieken– fondsen. c. beperking van basispakket, waardoor meer voor aanvullend pakket betaald moet worden.

Reactie kabinet Het kabinet deelt de verwachting van de WRR dat ouderen in de toekomst een groter deel van de uitgaven voor zorg zelf zullen moeten gaan betalen. Bij de opties die de WRR daarvoor aanreikt tekent het kabinet het volgende aan. Het anticiperen op de gevolgen van de vergrijzing is voor de moderni– sering van de zorgsector altijd al een belangrijke drijfveer geweest29. In verschillende kabinetsnota's is gerefereerd aan de noodzaak voor een stelselherziening mede om te kunnen anticiperen op de vergrijzing. In de brief die voorafging aan de nota «Modernisering zorgsector: welover– wogen verder»30 stelt het kabinet dat de gekozen benadering het mogelijk maakt om ook daadwerkelijk de kostenstijgingen vanwege demografie medio jaren negentig op te vangen. De aanbevelingen van de WRR zijn vooral gericht op een beperking van de financiële overdrachten van jongeren naar ouderen. Zo geformu– leerd ligt deze verschuiving van financiering niet ten grondslag aan de plannen voor modernisering van de zorgsector. De solidariteit heeft betrekking op inkomensgroepen en risicogroepen.

29

In het instellingsbesluit van de commissie Structuur en Financiering Gezondheidszorg (de «commissie-Dekker») wordt de vergrij– zing als een belangrijke aanleiding genoemd voor de stelselherziening: «de commissie heefl tot taak advies uit te brengen over: de mogelijkheden tot beheersing van de vo– lume-ontwikkeling (ondermeer als gevolg van de vergrijzing van de bevolkmg en de ontwikkeling van de medische technologie) in de volksgezondheid». 30 Kamerstukken II, 1990-1991, 22393, nr. 20.

Verzekerden met een hoog inkomen gaan in het kader van de zorgver– zekering meer bijdragen dan verzekerden met een laag inkomen. Deze inkomenssolidariteit betreft ook de ouderen. Dat laat onverlet dat betaling op grond van risico, zoals bedoeld door de WRR, tot op zekere hoogte gestalte kan krijgen via de omvang van de nominale component. Dat moet echter wel binnen grenzen blijven, zodanig dat de financiële toegankelijkheid voor ouderen tot de zorg niet in gevaar komt. Daar waar men daartoe in staat is, is het redelijk dat burgers, ook op latere leeftijd, een groter deel van hun inkomen besteden aan eigen (medische) zorg. Voor wat betreft de prijs van de standaardpakketpolis is momenteel een verhoging voor ouderen met een inkomen boven het minimum onderwerp van studie. Ook hier geldt dat de toegankelijkheid voor ouderen met een laag inkomen niet in gevaar mag komen. Verzekerden met een hoog risico zullen op basis van de acceptatieplicht moeten gevrijwaard blijven van de effecten van risicoselectie. Het WRR-voorstel het basispakket te beperken tot de voor ieder minimaal noodzakelijke zorg ligt in lijn met de huidige kabinetsvoor– stellen om te streven naar een verregaande versobering van het basis– pakket. De raad doet geen concreet voorstel over wat wel en wat niet in het basispakket thuishoort. Het kabinet heeft in het kabinetsstandpunt


27

«Gepast Gebruik» aangegeven hoe gecompliceerd deze afweging is31. Er zijn immers diverse vragen die vooraf gaan aan de keuze voor de samen– stelling van het basispakket: tot hoever strekt zich de grondwettelijke plicht van de overheid uit? In hoeverre wordt de grens van het pakket bepaald door kostenbeheersing? Welke waarde heeft het ethisch perspectief bij deze afweging? Hoe autonoom mogen wetenschappelijke en technologische vernieuwingen geïntroduceerd worden? Deze en andere vragen verdienen een antwoord alvorens een defini– tieve samenstelling van het basispakket te formuleren. In dit kabinets– standpunt is wel aangegeven dat de zogenaamde «trechter van Dunning» daarbij van grote instrumentele betekenis is. Daarnaast is het kabinet van mening dat de eigen betalingen van burgers voldoende, dat wil zeggen tot tenminste 15% van de zorgkosten, dienen te zijn. In een recente brief aan de Tweede Kamer heeft het kabinet zijn aktieplan aangegeven inzake eigen betalingen in de wettelijke ziektekostenverzekering 32 . In deze brief is uitgesproken dat vastgehouden wordt aan een percentage voor eigen betalingen van tenminste 15% van de totale kosten in de zorgsector. Dit percentage wordt als richtsnoer gehanteerd bij de verdere vormgeving van de moderne zorgverzekering. Gelet op hetgeen aan toekomstige verschuivingen van de financiering van de zorgsector al in gang gezet is, acht het kabinet nu geen aanleiding aanwezig om een uitspraak te doen over het WRR-voorstel dat toekomstige ouderen gaan investeren in de reserves van zieken– fondsen.

31

«Gepast Gebruik» is als bijlage opgeno– men bij de nota Weloverwogen verder. " Kamerstukken II, 22 393, nr. 49.


28

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents