Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1993-1994
23816
Gemeentelijke indeling van het tot de provincie Flevoland behorende zuidelijke deel van het Usselmeer en opheffing van het openbaar lichaam Zuidelijke Usselmeerpolders
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt, dan wel uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat (artikel 25a, vierde lid, onderdeel b, van de Wet op de Raad van State).
Inhoudsopgave 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Inleiding Voorgeschiedenis Beoordeling van de ontwerp-regeling Financiële aspecten Overgangsbepalingen Slotopmerkingen
Bijlagen1 I. Kaart behorend bij artikel 1 van het wetsvoorstel. II. Uitnodiging op grond van artikel 85, eerste lid, van de Wet algemene regels herindeling om de voorbereiding van de gemeentelijke indeling van het Markermeer ter hand te nemen. III. Besluit van provinciale staten van Flevoland tot vaststelling van de ontwerp-regeling tot gemeentelijke indeling van het Markermeer met bijbehorende toelichting.
1 De bijlagen zijn ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.
413998F ISSN 0921 7371 Sdu Uitgevenj Ptantijnstraat 's-Gravenhage 1994
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 816, nr. 3
1. Inleiding Bij de instelling van de provincie Flevoland per 1 januari 1986 is het zuidelijke gedeelte van het Usselmeer (hierna ook te noemen: Markermeer) voor het overgrote deel ingedeeld bij de provincie Flevoland. Een gedeelte daarvan is nog niet gemeentelijk ingedeeld. De «gemeente– lijke bevoegdheden» berusten momenteel bij de Landdrost van het openbaar lichaam Zuidelijke Usselmeerpolders; de «gemeentelijke» taken worden verricht door dat openbaar lichaam. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe het gedeelte van het Markermeer dat tot de provincie Flevoland behoort, gemeentelijk in te delen. Het grootste gedeelte wordt toegevoegd aan de gemeente Lelystad (± 41 252 ha); het overige deel aan de gemeente Almere (± 6900 ha). Tevens regelt het voorstel de intrekking van de Wet openbaar lichaam «Zuidelijke Usselmeerpolders». Bovendien wordt het openbaar lichaam Zuidelijke Usselmeerpolders opgeheven. 2. Voorgeschiedenis Het kabinet heeft zich in november 1990 uitgesproken over de planolo– gische kernbeslissing inzake de toekomst van het Markerwaardgebied. Het kabinet heeft besloten het principebesluit uit 1985 tot aanleg van een Markerwaardpolder in te trekken. Tevens is besloten een integraal beheersplan op te stellen voor het Usselmeer en het Markermeer gezamenlijk. Uitgangspunt van het beheersplan is een duurzame ontwikkeling van het gebied als open water en behoud en ontwikkeling van de recreatieve en ecologische kwaliteiten. Door het bovenvermelde standpunt valt in de nabije toekomst geen inpoldering van het Markermeer te verwachten. In het verlengde van het koninklijk besluit van 9 oktober 1989 houdende gemeentelijke indeling van het tot de provincie Flevoland behorende noordelijke deel van het Usselmeer (Stb. 415), ligt nu een gemeentelijke indeling van het tot die provincie behorende zuidelijke deel van het Usselmeer voor de hand. De voordelen die er zijn bij eventuele inpoldering van het gebied indien dat niet gemeentelijk is ingedeeld, zijn irrelevant geworden. Daarom heeft de eerste ondergetekende bij brief van 14april 1992 (BW92/U551) het provinciaal bestuur van Flevoland uitgenodigd op grond van artikel 85, eerste lid, van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) de voorbe– reiding van een gemeentelijke indeling van het Markermeer ter hand te nemen (zie bijlage II). Gedeputeerde staten van Flevoland achten het, mede naar aanleiding van de opvatting van het kabinet dat het bovenge– noemde besluit om het Markermeer niet in te polderen niet inhoudt dat dit nooit zal geschieden, onverstandig om thans maatregelen te nemen die op enige wijze toekomstige inpoldering zouden kunnen belemmeren. Naar hun oordeel zou de gemeentelijke indeling van het Markermeer een eventuele inpoldering aanmerkelijk bemoeilijken. Bovendien zien zij geen noodzaak voor gemeentelijke indeling nu de Wet openbaar lichaam «Zuidelijke Usselmeerpolders» naar hun mening naartevredenheid functioneert. Ondanks deze bezwaren hebben gedeputeerde staten de uitnodiging aanvaard. Op 13 oktober 1992 heeft het open overleg, bedoeld in artikel 2 van de Wet arhi, plaatsgevonden. Hierna hebben gedeputeerde staten een herindelingsplan opgesteld. Het plan is ter inzage gelegd en een ieder is in de gelegenheid geweest daarover zijn oordeel kenbaar te maken. Hiervan is geen gebruik gemaakt. De gemeenteraden van Almere en van Lelystad kunnen instemmen met de door gedeputeerde staten voorgestelde gemeentelijke indeling van het Markermeer. Op 3 september 1993 hebben provinciale staten van Flevoland de ontwerp-regeling vastgesteld (zie bijlage III).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 816, nr. 3
3. Beoordeling van de ontwerp-regeiing Nu het Markermeer niet wordt ingepolderd, worden, conform de bedoeling van de Grondwet, in het onderhavige gebied reguliere bestuurlijke verhoudingen in het leven geroepen. Hierdoor gaat voor het gehele Usselmeer eenzelfde bestuurlijk regime gelden als voor de rest van Nederland. Bij de gemeentelijke indeling van het Markermeer hebben gedeputeerde staten de volgende uitgangspunten gehanteerd: a. de grenzen dienen een zodanig beloop te hebben dat de relatie van de betreffende gemeente met het Markermeer zoveel mogelijk tot uitdrukking komt; b. de grenzen dienen aan te sluiten bij de grenzen op het land en een zo logisch en herkenbaar mogelijk beloop te hebben; c. de grenzen dienen een zo gestrekt mogelijk beloop te hebben. Hierdoor wordt het mogelijk om, indien daaraan behoefte bestaat, de grenzen op eenvoudige wijze te markeren; d. de gemeentelijke indeling dient zodanig te zijn dat de financiële tegemoetkoming in de kosten wordt geoptimaliseerd. Met betrekking tot punt d merken gedeputeerde staten het volgende op. Wanneer het Markermeer gemeentelijk wordt ingedeeld geldt de Financiële-Verhoudingswet 1984 (FVW'84). Het Markermeer wordt voor de FVW'84 gerekend tot buitenwater. Voor het uitkeringsonderdeel buiten– water geldt een maximale uitkering voor 10 000 ha per gemeente. Toedeling van het Markermeer aan de gemeente Lelystad levert Lelystad financieel nauwelijks extra inkomsten op omdat de gemeente al voor bijna 10 000 ha buitenwater een uitkering ontvangt. Voor de gemeente Almere ligt dit anders. De gemeente ontvangt volgens de provincie nu voor 3100 ha Usselmeerwater een uitkering. Omdat voor het uitkeringsonderdeel buitenwater een maximale uitkering voor 10 000 ha per gemeente geldt, rest een uitbreiding van 6900 ha ter optimalisering van de uitkering buitenwater. Gelet op de genoemde uitgangspunten hebben provinciale staten een ontwerp-regeling vastgesteld, waarin de volgende indeling van het Markermeer is opgenomen: de grens van het te verdelen gebied wordt getrokken vanuit het grenspunt van de gemeenten Almere en Lelystad naar het grenspunt van de gemeenten Hoorn en Wester-Koggenland. Dit leidt ertoe dat aan de gemeente Almere ± 6900 ha wordt toegekend en aan de gemeente Lelystad ± 41 252 ha (zie bijlage I). De gemeente Almere ontvangt dan (net als de gemeente Lelystad) de maximale uitkering buitenwater. Wanneer aan de gemeente Almere meer dan 6900 ha wordt toegekend levert dat volgens de provincie geen extra inkomsten op. (Zie overigens de opmerking over het aantal ha van Almere in paragraaf 4). De regering is van oordeel dat herindelingen op bestuurlijke gronden dienen plaats te vinden en niet om positieve gevolgen voor gemeenten te bereiken en te maximaliseren. Bij de beoordeling van de provinciale ontwerp-regeling is daarom geen belang toegekend aan uitgangspunt d van de provincie. De regering acht de andere uitgangspunten wel van belang en kan zich daarin vinden. Omdat de regering tegen de voorge– stelde indeling op basis van de uitgangspunten a, b en c, geen bezwaren heeft, is deze indeling ongewijzigd in dit voorstel opgenomen. De gemeentelijke indeling van het Markermeer heeft tot gevolg dat de Wet openbaar lichaam «Zuidelijke Usselmeerpolders» kan worden ingetrokken. Deze wet is voor een tijdelijke situatie in het leven geroepen en beoogt niet een permanente afwijking van het democratisch systeem van lokaal bestuur te creëren. Zoals eerder gesteld acht het provinciaal
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 816, nr. 3
bestuur het geen goede zaak het openbaar lichaam op te heffen en het Markermeer gemeentelijk in te delen (zie paragraaf 2 en de toelichting op de ontwerp-regeling, die in bijlage III van deze memorie is opgenomen). Na zorgvuldige afweging van de argumenten vóór en tegen gemeentelijke indeling van het Markermeer zijn wij op grond van het feit dat inpoldering in de thans voorzienbare toekomst niet plaats zal vinden, tot de conclusie gekomen dat overeenkomstig de intentie van de Grondwet de gemeente– lijke indeling van het Markermeer geboden is. De voordelen die de situatie van niet-gemeentelijk-ingedeeld-zijn biedt bij inpoldering, zijn nietzo zwaarwegend dat daarom van gemeentelijke indeling moet worden afgezien. Bovendien vormt gemeentelijke indeling op zich geen barrière voor inpoldering. De regering ziet daarom geen reden het openbaar lichaam te handhaven. 4. Financiële aspecten Bij de Wet van 17 november 1988 tot voltooiing van de provinciale indeling van het Usselmeer is artikel 17, tweede lid, van de Financiële– Verhoudingswet 1984 gewijzigd in die zin dat voor de toepassing van deze wet het Usselmeer als buitenwater wordt aangemerkt. Voorheen werd het Usselmeer aangemerkt als binnenwater. Krachtens artikel 5 van de eerstgenoemde wet wordt de verandering van binnen– in buitenwater voor elke afzonderlijke Usselmeergemeente voor het eerst toegepast op de algemene uitkering van het Gemeente– fonds over het jaar waarin de grens van die gemeente in het Usselmeer verandert, maar in ieder geval op de uitkeringen over het zesde jaar na de datum van inwerkingtreding van de genoemde wet. De wet is op 26 november 1988 in werking getreden. Het zesde jaar na inwerkingtreding is het jaar 1994. De grens van Lelystad in het Usselmeer is veranderd bij het Besluit van 9 oktober 1989. Dat besluit betrof de gemeentelijke indeling van het Usselmeer voor het deel van Flevoland dat ten oosten van de Houtribdijk is gelegen. De omzetting van binnen– in buitenwater is op grond van de Wet van 17 november 1988 voor Lelystad voor het eerst toegepast op de algemene uitkering voor het jaar 1990. De grens van Almere in het Usselmeer is na de inwerkingtreding van de Wet van 17 november 1988 niet veranderd. De omzetting van binnen– in buitenwater is bijgevolg voor Almere voor het eerst toegepast op de algemene uitkering voor het jaar 1994. De uitkering voor buitenwater is lager dan die voor binnenwater. De omzetting van binnen– in buitenwater heeft voor Lelystad met ingang van het uitkeringsjaar 1990 tot een daling van de algemene uitkering geleid; voor Almere is die daling per 1994 opgetreden. Bij het genoemde besluit van 9 oktober 1989 is per 1 januari 1990 een aanzienlijk oppervlak Usselmeerwater aan Lelystad toegevoegd. Daardoor is per 1990 voor die gemeente per saldo een verhoging van de algemene uitkering opgetreden. Op grond van de Financiële-Verhoudingswet 1984 geldt voor het uitkeringsonderdeel buitenwater een maximum van 10 000 ha. De achtergrond van dit maximum is dat de kosten verbonden aan de aanwezigheid van buitenwater - dat zijn met name kosten op het terrein van de ruimtelijke ordening - ten dele een vast karakter hebben. Met de toevoeging van Usselmeerwater per 1 januari 1990 heeft Lelystad een oppervlak Usselmeerwater gekregen van 9979 ha. Dit oppervlak is nagenoeg gelijk aan het maximum van 10 000 ha. Almere heeft thans een oppervlak Usselmeerwater van 3054 ha. De provincie is, zoals in paragraaf 3 is gesteld, uitgegaan van 3100 ha. Bij het feitelijke aantal van 3054 ha, geldt dat het voor Almere geen extra inkomsten oplevert, indien meer dan 6946 ha wordt toegevoegd. De provincie hield in dit verband een toevoeging aan van 6900 ha. Het onderhavige voorstel
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 816, nr. 3
leidt tot de volgende verandering in de oppervlakten Usselmeerwater. Het betreft een raming. wateroppervlak Usselmeer
Lelystad Almere
nu
na mdeling
toename
(1)
(2)
(3)=(2)-(1)
9979 ha 3054 ha
51 231 ha 9954 ha
41 252 ha 6900 ha
Van de toename van 41 252 ha bij Lelystad is, gelet op het maximum van 10 000 ha, slechts 21 ha relevant voor de berekening van de algemene uitkering. Naast water wordt bij Lelystad ook nog de dijk Enkhuizen/ Lelystad ingedeeld. Het gaat om een oppervlakte land van 140 ha. De financiële gevolgen van het onderhavige voorstel bestaan voor beide gemeenten uit een verhoging van de algemene uitkering, doordat aan beide gemeenten een deel van het Usselmeer wordt toegevoegd en doordat de dijk Enkhuizen/Lelystad naar Lelystad overgaat. Hieronder wordt een raming gegeven van de gevolgen. Deze raming draagt een indicatief karakter. Zo zullen bijvoorbeeld het bedrag per eenheid voor het uitkeringsonderdeel land en binnenwater en het uitkeringspercentage nog verandering ondergaan in de periode tot de datum van herindeling. Bij de berekening is uitgegaan van de volgende gegevens en een datum van herindeling van 1 januari 1995. De gegevens zijn ontleend aan de septembercirculaire van 1993; het betreft de raming voor het uitkeringsjaar 1994. - bedrag (in basis) per ha buitenwater 6,25 - bedrag (in basis) per ha land en binnenwater 25,40 - uitkeringspercentage 614 De verhoging van de algemene uitkering voor het jaar 1995 in verband met de wijziging van de gemeentelijke indeling bedraagt, naar raming (bedragen afgerond op f 1000):
Lelystad Almere
toename uitkering buitenwater
toename uitkering land
totale toename uitkering buiten– wateren land a.g.v. wijziging gemeentelijke indeling
(1)
(2)
(3)-(1) + (2)
1000
265 000
22000 -
23000 265 000
Uit zijn advies van 16 maart 1994 blijkt dat de Raad voor de gemeente– financiën geen aanleiding ziet tot het maken van opmerkingen over dit wetsvoorstel. 5. Overgangsbepalingen Een gevolg van de gemeentelijke indeling van het Markermeer is dat de Wet openbaar lichaam «Zuidelijke Usselmeerpolders» kan worden ingetrokken. Het openbaar lichaam wordt opgeheven. Gelet op het feit dat de Wet arhi niet voorziet in de rechtsgevolgen van de opheffing van het openbaar lichaam Zuidelijke Usselmeerpolders, dient hierin bij dit voorstel te worden voorzien. Het ligt voor de hand de relevante bepalingen van de Wet arhi op analoge wijze toe te passen voor deze situatie. In verband daarmee is in het wetsvoorstel een aantal bepalingen
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 816, nr. 3
opgenomen die onder andere de rechtskracht van voorschriften, de overgang van rechten en verplichtingen en de overgang van het archief en de registers betreffen. Met betrekking tot het archief en de registers van het openbaar lichaam merken wij op, dat deze zich thans bevinden in de gemeente Almere. Het betreft ten eerste de akten van de burgerlijke stand van de gemeenten waarvan grondgebied bestuurlijk ingedeeld is geweest bij het openbaar lichaam. Deze akten zijn opgemaakt tijdens die bestuurlijke indeling. Ten tweede betreft het archiefkaarten, waaruit het bevolkingsregister van het openbaar lichaam bestaat. Analoge toepassing van artikel 70 van de Wet arhi betekent dat het archief en de registers van hetopenbaar lichaam Zuidelijke Usselmeer– polders met ingang van de datum van herindeling van het Markermeer, overgaan naar een in het onderhavige wetsvoorstel aan te wijzen gemeente. Mede gegeven het feit dat het archief en de registers zich reeds in de gemeente Almere bevinden, wordt deze gemeente in het voorstel aangewezen (zie artikel 5, eerste lid, van het wetsvoorstel). 6. Slotopmerkingen
In de diverse artikelen wordt de term «datum van herindeling» gebruikt. Overeenkomstig artikel 1, onderdeel f, van de Wet arhi wordt hiermee bedoeld: 1 januari volgend op de dag van inwerkingtreding van de herindelingsregeling, zijnde in dit geval de onderhavige wet. Ten aanzien van de gevolgde procedure merken wij nog het volgende op Hoewel in beginsel sprake is van een grenscorrectie op grond van artikel 1, onderdeel c, van de Wet arhi (wijziging van gemeentegrenzen waarbij naar verwachting het inwonertal van geen van de betrokken gemeenten met meer dan 10% zal af of toenemen), is de onderhavige procedure analoog aan de bepalingen voor wijziging van de gemeente– lijke indeling verlopen. Dit heeft te maken met het feit dat gelijktijdig met de gemeentelijke indeling van het Markermeer, de Wet openbaar lichaam «Zuidelijke Usselmeerpolders» moet worden ingetrokken. De Minister van Binnenlandse Zaken, D. IJ. W. de Graaff-Nauta De Minister van Verkeer en Waterstaat, J. E. Andriessen De Ministervan Financiën, W. Kok
Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 23 816, nr. 3