Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2003–2004
24 095
Frequentiebeleid
Nr. 153
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 7 oktober 2003 Tijdens het algemeen overleg van 18 juni 2003 met de vaste commissie voor Economische Zaken en de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen inzake Frequentiebeleid heb ik uw Kamer toegezegd spoedig na het reces een brief te sturen over de toekomst van Nozema, mede gelet op de problematiek inzake de toegang tot de antenneopstelpunten (of masten) en antennes van Nozema. Tevens ben in het algemeen overleg van 24 september 2003 inzake kabel en breedband ingegaan op vragen van uw Kamer betreffende de stand van zaken rond de toekomst van Nozema. Ik heb toen geschetst hoe de toekomstige positie van Nozema er naar mijn mening uit zou moeten zien en toegezegd op korte termijn hierover een brief aan uw Kamer te sturen waarin ik een en ander nader toelicht. Middels deze brief doe ik deze toezegging gestand. De brief schetst de opties die voorliggen met betrekking tot het creëren van een «level playing field» op de markt voor de distributie van radio- en televisieprogramma’s via de ether.
Inleiding De efficiënte benutting van frequentieruimte is een belangrijke, zo niet de belangrijkste, pijler van het frequentiebeleid. Steeds meer is duidelijk geworden dat het aantal beschikbare opstelpunten, alsmede de beperkte ruimte daarop, cruciaal zijn voor de invulling van dat beleid. Onder meer de zerobase-operatie en de ontwikkelingen rond digitalisering tonen het belang aan van een efficiënte benutting van de beperkte ruimte op het aantal beschikbare opstelpunten. Het gaat daarbij met name om de, vanuit economisch of milieutechnisch oogpunt, niet-dupliceerbare hoge masten. Het betreft in ieder geval masten met een hoogte van 100 meter of meer, maar mogelijk ook lagere masten. In Nederland staan 28 masten die hoger zijn dan 100 meter. Deze masten zijn op één na in eigendom en/of beheer van Nozema. Nozema bekleedt daarmee in relatie tot Broad-
KST70679 0304tkkst24095-153 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2003
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 24 095, nr. 153
1
cast Partners een zeer sterke positie qua middelen en configuratiekennis op de schaarse markt van hoge antenneopstelpunten. De kern van de moeizame, problematische relatie tussen beide concurrenten staat hiermee direct in verband: de borging van open, non-discriminatoire en transparante toegang tot en medegebruik van hoge antenneopstelpunten en antennes door andere belanghebbende(n) dan Nozema. Ik heb over deze problematiek op 30 juni 2003 met de Raad van Beheer van Nozema overleg gevoerd. In dit overleg heeft de Raad van Beheer toegezegd te komen met een plan van aanpak voor de reorganisatie, aansturing (waaronder wijzigingen op managementniveau) en cultuuromslag van het bedrijf op een zodanige wijze dat waarborgen kunnen worden geboden voor adequate toegang voor andere partijen tot de masten. Op 26 augustus 2003 heb ik de voorstellen met de Raad van Beheer besproken. Voorts heb ik op 3 september 2003 met Broadcast Partners overleg gevoerd. Daarin heeft Broadcast Partners haar visie over deze problematiek uiteen gezet. Begin juli hebben TNO en Berenschot in mijn opdracht een analyse uitgevoerd naar de markt voor de distributie van radio- en televisieprogramma’s via de ether en de verwachte ontwikkelingen voor de digitalisering. Ook zijn beleidsopties onderzocht voor de toekomstige ordening van de markt en de positie van Nozema daarin. De onderzoeksresultaten neem ik mee bij de verdere vormgeving van mijn beleid met betrekking tot Nozema.
Uitgangspunt voor beleid Mijn beleid is gericht op het tot stand brengen van eerlijke concurrentievoorwaarden in de elektronische communicatiesector. Hieronder valt ook de markt voor omroepzendernetwerken. Om tot gelijke concurrentievoorwaarden voor het (mede)gebruik van met name de niet-dupliceerbare essentiële opstelpunten en mastruimte te komen kunnen door OPTA maatregelen worden getroffen met betrekking tot open en transparante toegang en non-discriminatie. Toewijzing van capaciteit op een mast dient te geschieden op basis van objectieve criteria (open, transparant, non-discriminatoir). In rekening te brengen tarieven dienen redelijk en gelijkluidend te zijn voor alle gebruikers. De oplossing voor de in de inleiding geschetste problematiek moet duurzaam zijn en flexibel kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen. Dit alles mag niet ten koste gaan van de kwaliteit en continuïteit van de (bestaande en nieuwe, digitale) omroepdistributiediensten. Teneinde deze situatie te bereiken is een pakket van maatregelen nodig. Hierin zijn de volgende twee sporen relevant: 1. De bestaande en de in voorbereiding zijnde weten regelgeving. 2. De wijze waarop de organisatiestructuur van Nozema ondersteunend kan zijn om de bovengenoemde problemen aan te pakken, bijvoorbeeld door het splitsen van de activiteiten van Nozema. Ik ga hieronder op beide sporen nader in.
Wet- en regelgeving Waar daadwerkelijke concurrentie ontbreekt, omdat een of meer ondernemingen beschikken over een aanmerkelijke marktmacht (economische machtspositie), moet de overheid kunnen ingrijpen. Om dit mogelijk te maken heb ik het wetsvoorstel inzake implementatie van de nieuwe richtlijnen voor de elektronische communicatiesector ingediend. Op grond van
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 24 095, nr. 153
2
dit wetsvoorstel kan OPTA ingrijpen in markten waar nog geen daadwerkelijke concurrentie is. Indien Nozema beschikt over een aanmerkelijke marktmacht kan OPTA dus in principe ingrijpen door bepaalde verplichtingen op te leggen. Hierbij valt te denken aan de verplichting om toegang te verlenen, het non-discriminatiebeginsel in acht te nemen en kostengeoriënteerde tarieven te rekenen. Op grond van artikel 3.11 van de Telecommunicatiewet moet worden voldaan aan redelijke verzoeken tot medegebruik van antenneopstelpunten, antennesystemen en antennes. In het nieuwe Besluit medegebruik omroepzendernetwerken1 worden nadere regels gesteld met betrekking tot de procedure rondom de behandeling van verzoeken om medegebruik, alsmede de verplichtingen tot informatieverstrekking die op de betrokken partijen in dit kader berusten. Dit besluit zal, tezamen met de daarop gebaseerde Regeling gegevensverstrekking medegebruik omroepzendernetwerken, uiterlijk medio oktober van kracht zijn. Tenslotte bereid ik een voordracht voor tot vaststelling van het Koninklijk Besluit waarmee de Wet tot intrekking van de Radio Omroep Zenderwet 1935 in werking zal treden. Met de daarmee te realiseren intrekking van de ROZ-wet zal de relatie tussen de Minister van Economische Zaken en Nozema verder genormaliseerd worden. Dit is mede op grond van de nieuwe richtlijnen voor de elektronische communicatiesector gewenst, gegeven de scheiding die moet worden aangebracht tussen toezichthoudende bevoegdheden enerzijds en aandeelhouderszeggenschap anderzijds.
De structuur van Nozema Naast de hierboven geschetste wettelijke maatregelen kan de organisatiestructuur van Nozema ondersteunend zijn om de eerder genoemde problemen aan te pakken. Nozema heeft thans de beschikking over een «essential facility» (in casu de hoge masten) en heeft daarmee een zeer sterke positie op de markt. Ik onderscheid een drietal mogelijke uitwerkingen om de structuur van Nozema zodanig aan te passen dat het bijdraagt aan het gestelde doel: 1. de voorstellen van de Raad van Beheer van Nozema, 2. «legal unbundling» en 3. volledige «unbundling» (zowel juridisch als economisch splitsen). Ik licht deze mogelijke vormen van wijzigingen in de structuur hieronder kort toe.
1. De voorstellen van de Raad van Beheer van Nozema De Raad van Beheer van Nozema geeft aan dat de oorzaak van de moeizame relatie met Broadcast Partners onder andere ligt binnen de Nozemaorganisatie. Mede hierdoor zijn de toegangsproblemen erg groot geworden en is de uitrol van vergunningen voor het gebruik van frequenties gefrustreerd. De Raad van Beheer wil dit problemen vooral oplossen door op korte termijn de organisatie van Nozema op een aantal plaatsen aan te passen, onder meer door het zichtbaar inrichten binnen de organisatie van een antennekadaster, het opwaarderen van de verantwoordelijkheid voor «site management» tot directieniveau en het aanbrengen van een boekhoudkundige scheiding. Daarnaast zal het bedrijf een visie ontwikkelen op de inrichting van het bedrijf op lange termijn, daarbij gebruikmakend van elementen uit het onderzoeksrapport van TNO-Berenschot. 1
Stb. 2003, 232.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 24 095, nr. 153
3
Ik vind het positief dat Nozema verbeteringen voorstelt. Ik betwijfel of dit voldoende bijdraagt om de kern van het probleem aan te pakken. Feit blijft dat de voorstellen met zich meebrengen dat de belangenafweging voor toegang en medegebruik in eerste instantie een aangelegenheid van Nozema blijft, zij het dat OPTA hierop toezicht houdt. Een mogelijkheid om de «incentive» tot belangenverstrengeling te verminderen is een structurele splitsing van Nozema.
2. Legal unbundling Bij «legal unbundling» gaat het om juridische (af)splitsing binnen de onderneming. Een gedeelte van de onderneming wordt ondergebracht in één of meerdere aparte vennootschappen die onderdeel blijven uitmaken van dezelfde groep. Op deze wijze ontstaat een concern (holding) met een moeder en één of meerdere dochters. Nozema is te verdelen in een netwerkbeheerder en een dienstenbedrijf. Beide bedrijven vormen onderdeel van dezelfde holding, waarvan de holding als geheel in één hand blijft. Met de onafhankelijkheid van de netwerkbeheerder binnen de holding, en het verbod op informatiestromen tussen de netwerkbeheerder en het «eigen» dienstenbedrijf, wordt beoogd bevoordeling van het «eigen» dienstenbedrijf te voorkomen. Voorts is er sprake van een boekhoudkundige scheiding, hetgeen de transparantie verder verbetert. Om te kunnen controleren of binnen de holding geen ontoelaatbare informatiestromen plaatsvinden, zijn mogelijk nadere voorschriften noodzakelijk. Overigens bevatten de nieuwe richtlijnen voor de elektronische communicatiesector geen verplichting tot het opleggen van een splitsing. Concurrentieproblemen dienen op grond van de richtlijnen met name opgelost te worden door het opleggen van toegangs- en daarmee samenhangende verplichtingen. Ook bij deze optie is het de vraag of deze voor de toekomst voldoende waarborg biedt voor eerlijke concurrentievoorwaarden.
3. Volledige unbundling In dit geval wordt Nozema gesplitst in twee (economisch en juridisch separate) bedrijven, te weten een netwerkbeheerder en een dienstenleverancier. Daarbij beheert de netwerkbeheerder alle niet-dupliceerbare opstelpunten. Ook hier geldt dat splitsing naar alle waarschijnlijkheid langs privaatrechtelijke weg dient plaats te vinden. Volledig splitsen, i.c. het scheiden van de belangen van de dienstenaanbieder en van de infrastructuureigenaar, biedt in principe de beste waarborgen voor een non-discriminatoire toegang tot de masteninfrastructuur. Het vormt tevens de meest vergaande ingreep in Nozema.
Conclusie Naar mijn mening moeten de te nemen maatregelen de meest optimale garantie bieden op een «level playing field» op de markt voor de distributie van radio- en televisieprogramma’s via de ether. Daarnaast zal de Raad van Beheer van Nozema orde op zaken moeten stellen in eigen huis en zodanige maatregelen moeten treffen dat problemen met toegang worden voorkomen. De Raad van Beheer heeft aangegeven de organisatie van Nozema aan te willen passen door onder meer het inrichten van een antenneregister, het aanbrengen van een boekhoudkundige scheiding en het realiseren van een interne cultuuromslag.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 24 095, nr. 153
4
Zowel aanscherping van de wet als het treffen van organisatorische maatregelen zijn noodzakelijk, maar op voorhand niet voldoende om de «incentive» tot belangenverstrengeling te verminderen en een daadwerkelijk gelijk speelveld te realiseren. Ik zal de respectieve voor- en nadelen en mogelijkheden en onmogelijkheden van de drie bovenstaande opties nader bezien. Mijn voorkeur gaat uit naar de derde optie, splitsing in twee separate bedrijven: een netwerkbeheerder en een dienstenleverancier. Echter is de manier waarop het een en ander gestalte kan krijgen onder meer afhankelijk van de juridische mogelijkheden en is nog onderwerp van overleg met de Raad van Beheer van Nozema en de overige aandeelhouders. De Wet tot intrekking van de Radio-Omroep-Zenderwet 1935 zal ik hierbij betrekken. Ik zal de Kamer hierover binnen twee maanden meer duidelijkheid geven. De Minister van Economische Zaken, L. J. Brinkhorst
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 24 095, nr. 153
5
