Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1993-1994

22999

Gevangeniswezen

Nr. 11

NOTA Samenvatting en implementatieplan

310368F ISSN0921 -7371 Sdu Uitgevenj Plantijnstraat 's-Gravenhage 1994

4

1. Inleiding

10

2. Uitgangspunten

11

3. Regime

16

4. Beveiliging

26

5. Capaciteit

31

6. Wetgeving

35

7. Personeel en organisatie

39

Bijlagen

44

Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22 999, nrs. 10-11

SAMENVATTING EN IMPLEMENTATIEPLAN

In het onderstaande zullen de belangrijkste conclusies uit de beleidsnota worden samengevat en zullen de voorgenomen maatregelen worden vermeld. Aanleiding

De beleidsnota kent een viertal aanleidingen: - de veranderde eisen aan het gevangeniswezen vanuit het integraal criminaliteitsbeleid binnen de keten voor rechtshandhaving; - de verzwaring van gedetineerdenpopulatie in de afgelopen jaren; - de verharding van de ontvluchtingspogingen, met name de gijzelings– incidenten; - de aanzienlijke capaciteitsuitbreidingen in het recente verleden en in de komende jaren. Uitgangspunten

De taak dis het gevangeniswezen te zamen met de justitiële inrichtingen voor verpleging van ter beschikking gestelden en de justitiële jeugd– inrichtingen heeft, is het ten uitvoer leggen van vrijheidsbenemende s'raffen en maatregelen. Deze tenuitvoerlegging is het onmisbare sluitstuk van de strafrechtelijke handhavingsketen, die gericht is op een effectieve bestrijding van de criminaliteit. De drie kernbegrippen die daarbij richtinggevend zijn voor het gevangeniswezen in de komende jaren, zijn: VEILIG MENSWAARDIG DOELMATIG Op verschillende manieren draagt het gevangeniswezen bij aan de veiligheid in de samenleving. In de eerste plaats door delinquenten op te sluiten en opgesloten te houden. Deze bewaringsfunctie stelt twee eisen. Er dient voldoende capaciteit beschikbaar te zijn en onttrekkingen aan de detentie dienen te worden voorkomen. In de tweede plaats heeft het gevangeniswezen ook op de lange termijn een inspanningsverplichting om bij te dragen aan de veiligheid in de samenleving, namelijk door middel van effectieve integratie-programma's die de recidive van ex-gedetine >rden in neerwaartse zin beïnvloeden. Bij het nastreven van de bovengenoemde primaire doelstellingen moet aan twee essentiële randvoorwaarden worden voldaan: de tenuitvoer– legging van de vrijheidsstraf dient zowel menswaardig als doelmatig te geschieden. Een menswaardige vrijheidsbeneming betekent vooral dat aan gedetineerden geen verdergaande beperkingen worden opgelegd dan voor het doel van de vrijheidsbeneming noodzakelijk is. Dit zogenaamde beginsel van de minimale beperkingen is grondwettelijk verankerd. De doelmatigheid bij de tenuitvoerlegging van de detentie zal worden vergroot door extra inspanningen te leveren daar waar de te verwachten effectiviteit groot is in termen van de primaire doelstelling van het gevangeniswezen: bijdragen aan de maatschappelijke veiligheid op korte en op lange termijn. De extra middelen die daarvoor nodig zijn, komen beschikbaar door voor de overige gedetineerden een sober, maar menswaardig standaardregime in te voeren.


Regime Kern van het nieuwe detentiebeleid is de invoering van een standaard– regime dat voor de gedetineerden in gesloten inrichtingen het vertrekpunt is. In dat regime staat de arbeid als produktieve inspanning centraal. Het biedt de gedetineerde een aantal wettelijk gegarandeerde activiteiten zoals luchten, bezoek, recreatie en sport; daarnaast is binnen het standaardregime eriige ruimte voor beroepsgerichte educatie. Geen deelname aan de arbeid of aan een andere activiteit betekent in een doorsnee-inrichting, met een zogenaamd regime van beperkte gemeen– schap, verblijf op cel. Het personeel heeft naar de gedetineerden een motiverende en stimulerende functie, onder anderen voor wat betreft de arbeidsinzet. Daarbij is er binnen het standaardregime enige ruimte voor een bonus– malus-systematiek, bijvoorbeeld om corrigerend op te kunnen treden naar moeilijke gedetineerden. De voor de arbeid beschikbare tijd zal zoveel mogelijk worden opgevoerd tot ongeveer 26 uur per week. Deze intensivering krijgt het rneest efficiënt gestalte in een regime van vier dagen arbeid en drie dagen een verkort dagprogramma. Een alternatieve programmering met dezelfde opbrengsten is niettemin mogelijk, afhankelijk van lokale omstandigheden. Het standaardregime zal van meet af aan worden geïntroduceerd in de nieuwe penitentiaire inrichtingen die gedurende de komende jaren in gebruik genomen zullen gaan worden. Voordat het standaardregime vanaf 1995 ook in de bestaande penitentiaire inrich– tingen zal worden ingevoerd, zullen deze in de loop van 1994 een meerjarenplan ontwikkelen waarin wordt aangegeven onder welke voorwaarden en in welke fasering het standaardregime kan worden ingevoerd, in aansluiting op de lokale omstandigheden. Dan zal ook duidelijk worden welke obstakels bij de integrale invoering van een standaardregime overwonnen zullen moeten worden. Hiernaast zal een beperkt aantal penitentiaire inrichtingen in 1994 als pilot dienen. Behalve de uitbreiding van het aantal door gedetineerden gewerkte uren, zal de arbeid de komende jaren ook op een meer commerciële leest geschoeid gaan worden. Verreweg de meeste gedetineerden zullen aan het standaardregime worden onderworpen. Een relatief beperkte groep komt in aanmerking voor een bijzondere opvang die meer specifiek is gericht op bevordering van de integratie in de samenleving na de detentie. Het gaat daarbij in de gesloten inrichtingen om bijzondere regimaire voorzieningen voor: - drugsverslaafden die hun drugsgerelateerde criminele levensstijl willen doorbreken; - gedetineerden met psychische stoornissen die intensieve begeleiding behoeven, en - gedetineerden die door middel van onderwijs, vakopleidingen en arbeidstrainingsprogramma's hun kansen in de samenleving willen vergroten. In de eindfase van de detentie kunnen gedetineerden voorts in aanmerking worden gebracht voor plaatsing in een inrichting met een regime van bepaalde vrijheden, in het kader van detentiefasering. Bijzondere vermelding verdient de experimentele opzet van zogenaamde jeugdwerkinrichtingen. Deze zijn bestemd voor adolescenten die zich schuldig hebben gemaakt aan vormen van ernstige lokale criminaliteit. De detentie kenmerkt zich door een strikte discipline en een duidelijke structuur. Verder staat de toeleiding naar een positie op de arbeidsmarkt door middel van scholing en bemiddeling centraal. Behalve gedetineerden waarvan de succesvolle integratie in de samenleving met behulp van bijzondere inspanningen wordt bevorderd,


zijn er gedetineerden die extra aandacht behoeven vanwege hun vluchtrisico of omdat zij een bedreiging vormen voor de beheersbaarheid binnen de inrichting. Voor gedetineerden die een extreem vluchtrisico opleveren, zullen de komende jaren twee kleine, extra beveiligde inrichtingen in gebruik genomen gaan worden in Vught en Lelystad. Voor gedetineerden die door hun gedrag extra problemen opleveren voor de beheersbaarheid binnen de inrichtingen worden kleinschalige afdelingen ingericht met een aangepast, sterk gestructureerd regime. Twee categorieën gedetineerden verdienen afzonderlijk vermelding. Voor vrouwelijke gedetineerden zullen in de loop van 1994 twee nieuwe penitentiaire inrichtingen in gebruik genomen gaan worden. Met betrekking tot de vreemdelingenbewaring is sprake van een zodanige toename van de plaatsbehoefte dat het aangewezen is hen in afzonderlijk daartoe aan te wijzen penitentiaire inrichtingen te gaan onderbrengen, waar meervoudig celgebruik kan worden gerealiseerd. actieplan

1994

1995

1996

1997

invoering standaardregime - pilot-inrichtingen - invoeringsplannen overige penitentiaire inrichtingen - landelijke invoering voorzieningen t.b.v. maat– schappelijke integratie - uitbreiding voorzieningen drugsverslaafden - uitbreiding voorzieningen psych. gestoorden - experiment jeugdwerk– inrichtingen: extra beveiligde inrichtin–

gen afdelingen gedetineerden met extra beheersrisico inrichtingen voor vrouwen inrichtingen voor vreemde–

lingen

Beveiliging Een verantwoord beveiligingsbeleid integreert maatregelen op verschillende deelterreinen tot een evenwichtig geheel. Om op het niveau van de afzonderlijke inrichtingen een geïntegreerd beveiligingsbeleid te kunnen voeren, is onder meer een beveiligingsanalysemodel ontwikkeld dat minimumnormen bevat op de terreinen gebouw, materieel, organi– satie en informatie, regelgeving personeel en regelgeving gedetineerden. Toepassing van dit model maakt duidelijk waar aanvullende maatregelen moeten worden getroffen om de beveiliging op een voldoende niveau te brengen. In het verlengde van dit doorlichtingsmodel zal in de komende jaren een stelsel van meer gedetailleerde, operationele kwaliteitswaarborgen worden ontwikkeld waaraan de uitvoering van het beveiligingsbeleid op inrichtingsniveau kan worden getoetst. Bijzondere aandacht bij de verdere verbetering van de inrichtings– beveiliging krijgt de informatievoorziening over vluchtgevaarlijke gedetineerden. Om het vluchtgevaar juist te kunnen taxeren zullen


zogenaamde risicoprofielen van gedetineerden opgesteld gaan worden. De Centrale Recherche Informatiedienst zal daarbij een belangrijke taak krijgen. Vanaf het najaar van 1992 heeft zich binnen het gevangeniswezen een reeks ernstige gijzelingsincidenten voorgedaan. Om hieraan een halt toe te roepen is inmiddels een beleid ontwikkeld waarin de verhoging van de fysieke en mentale weerbaarheid van het uitvoerende personeel door middel van een gericht trainingsprogramma centraal staat. Uitgangspunt van het beleid is dat bij een gijzelingspoging de buitendeur gesloten dient te blijven, onder waarborging van de veiligheid van het personeel. De hierboven beschreven maatregelen hebben betrekking op de gesloten penitentiaire inrichtingen. In de halfopen inrichtingen komt de veiligheid vooral in het gedrang doordat gedetineerden niet terugkeren van het toegestane vierwekelijkse verlof en doordat gedetineerden binnen de inrichting beheersproblemen opleveren. Om het eerstgenoemde probleem te ondervangen zal de huidige verlofregeling worden vervangen door een geïndividualiseerd verlof. Verder zal de beheersbaarheid van de halfopen inrichtingen worden vergroot door bij een aantal van deze inrichtingen gesloten paviljoens te realiseren. actieplan

1993

1994

1995

1996

1997

beveiligingsanalyta– model - doorlichting - implementatie aanvul– lende maatregelen - ontwikkeling en invoe– ring kwaliteitsbewakings– systeem ontwikkeling risico– profielen gedetineer– den (+ invoering) aanvullende weerbaar– heidstraining perso– neal halfopen inrichtingen - wijziging weekeind– verlofregeling - gesloten paviljoens

Capaciteit De beschikbaarheid van voldoende celcapaciteit voor de tenuitvoer– legging van de vrijheidsbeneming is een noodzakelijke voorwaarde voor een adequaat functionerend gevangeniswezen. Het heenzenden van verdachten van misdrijven tast de geloofwaardigheid van de strafrechte– lijke rechtshandhaving aan. Onlangs is een studie afgerond naar de capaciteitsbehoefte in de komende jaren. Op basis van de ontwikkelingen in de straftoemeting tussen 1980 en 1991 werd een forse toename van de capaciteitsbehoefte geprognosticeerd voor de periode tot en met 1998. In het verlengde van deze prognose is een voorstel tot verdere uitbreiding van de penitentiaire capaciteit gedaan. Realisering van dit ambitieuze project zal betekenen dat het gevangeniswezen in 1996 over in totaal 11 808 plaatsen zal beschikken. Doordat deze capaciteit vooral in de randstad zal worden gerealiseerd, zal meer dan in het verleden aan de wens tot regionalisering van penitentiaire voorzieningen tegemoet gekomen worden. Ter verlichting van de grote druk op de penitentiaire capaciteit tot aan


de realisering van de aanvullende uitbreiding in 1996, zijn noodmaatre– gelen getroffen om de bezettingsgraad van de bestaande inrichtingen op te voeren. Waar dat mogelijk en verantwoord is, houden die noodmaatre– gelen ook meervoudig gebruik van celruimten in. Het structureel samenplaatsen van preventief gehechten en tot langere gevangenisstraf veroordeelden wordt niet overwogen. De beheersbaarheid van de detentiesituatie en de veiligheid van personeel en medegedetineerden zou daardoor te zeer in gevaar komen. Behalve uitbreiding van de celcapaciteit wordt ook gezocht naar alternatieven voor de vrijheidsstraf. Naast een verdere uitbreiding van het aantal taakstraffen in plaats van korte vrijheidsstraffen verdient een experiment met elektronisch toezicht vermelding. Dat experiment wordt thans voorbereid. actieplan

1994

1995

1996

1997

uitbreiding penitentiaire capaciteit tot 11 800 plaatsen experiment elektronisch toezicht

Wetgeving Medio 1993 is het voorontwerp voor een nieuwe Penitentiaire beginselenwet gepubliceerd. Deze wet zal de huidige Beginselenwet gevangeniswezen vervangen die in 1953 in werking trad. In de nieuwe penitentiaire regelgeving worden de rechten en plichten van de gedeti– neerden opgesomd en worden de inbreuken beschreven die op deze rechten kunnen worden gemaakt. Een belangrijk onderdeel van de nieuwe wetgeving betreft de herziening van het thans geldende differentiatiestelsel, i.e. het totaal aan inrichtingen en hun bestemmingen. In het wetsvoorstel wordt het beveiligingsniveau van een penitentiaire inrichting als een formeel differentiatiecriterium geïntroduceerd en verdwijnt het onderscheid tussen gevangenissen voor adolescente en voor volwassen mannen. In het voorontwerp voor een nieuwe Beginselenwet worden ook de mogelijkheden voor gedetineerden om in beklag te gaan tegen de gang van zaken binnen een inrichting ingeperkt. Hiertoe zullen onder meer de beklagronden worden ingeperkt. Behalve de nieuwe Penitentiaire beginselenwet wordt een wetswijziging met betrekking tot de Vervroegde Invrijheidsstelling (VI) voorbereid. Overwogen wordt deze regeling zodanig aan te passen dat het thans geldende systeem van «ja, tenzij» wordt vervangen door een systeem van «nee, tenzij». Hiermee zal meer sturend kunnen worden opgetreden ten aanzien van het gedrag van de gedetineerde. actieplan

1994

1995

1996

herziening Beginselenwet - wetswijziging - implementatie wetsvoorstel VI


1997

Personeel en organisatie Bij de uitvoering van het detentiebeleid vervult het personeel, in het bijzonder het uitvoerende personeel, een cruciale rol. Het beleid dienaan– gaande is daarom van doorslaggevende betekenis voor het welslagen van het algemene penitentiaire beleid. Gelet op de forse capaciteits– uitbreidingen zal vooral de werving van nieuw personeel aandacht krijgen. Door de sterke instroom van onervaren personeel bestaat het risico van kwaliteitsverdunning. Goede opleiding en begeleiding van het nieuwe personeel zullen dit probleem zoveel mogelijk moeten onder– vangen. In het verlengde van het gewijzigde detentiebeleid dat in het voorgaande is samengevat, zullen de functies van bewaarder/ penitentiaire-inrichtingswerker en arbeidsmedewerker veranderen. Het opleidingsprogramma voor deze functionarissen zal hierop worden aangepast. actieplan

1994

1995

1996

executlef personeel - aanpassing functieprofiel - aanpassing opleidings– programma


1997

HOOFDSTUK 1: INLEIDING Een herijking van het beleid van het gevangeniswezen is noodzakelijk. Daarvoor zijn verschillende aanleidingen. In de eerste plaats krijgt het integrale criminaliteitsbeleid binnen de keten voor rechtshandhaving als geheel steeds duidelijker gestalte. Een optimale afstemming van de verschillende schakels op elkaar stelt bepaalde eisen aan het penitentiaire beleid. Ten tweede is binnen het gevangeniswezen in de afgelopen jaren sprake geweest van een aanzienlijke verzwaring van de gedetineerdenbevolking. Deze verzwaring heeft zich met name gemanifesteerd in de groei van een aantal bijzondere probleemgroepen binnen de gedetineerdenbevolking zoals zeer langgestraften, agressieve en vluchtgevaarlijke gedetineerden, psychisch gestoorden en drugverslaafden. Het gevpngenisregime zal op deze gewijzigde gedetineerdenpopulatie moeten worden afgestemd. Een derde aanleiding om het beleid bij te stellen heeft betrekking op de beveiliging van de inrichtingen. Nadat de afgelopen jaren de fysieke beveiliging van de penitentiaire inrichtingen sterk is verbeterd en het aantal ontvluchtingen navenant is afgenomen, heeft zich in 1992 en 1993 een reeks incidenten voorgedaan waarbij gedetineerden door middel van (dreiging met) ernstige geweldpleging tegen personeelsleden zijn ontvlucht. Deze incidenten hebben niet alleen binnen het gevangenis– wezen grote beroering teweeg gebracht, maar ook in de samenleving. De duidelijke verharding van de wijze waarop gedetineerden zich aan de detentie trachten te onttrekken vereist een bijstelling van het beveiligings– beleid. Een vierde aanleiding voor een nieuwe beleidsnota is de zeer aanzien– lijke uitbreiding van de penitentiaire capaciteit in de loop van de komende jaren. De capaciteit van het gevangeniswezen zal eind 1996 zijn uitgebreid tot bijna 12 000 plaatsen. Ten opzichte van de nog geen 4000 plaatsen die in 1982, ten tijde van de vorige beleidsnota «Taak en toekomst van het Nederlandse gevangeniswezen», ter beschikking stonden, betekent dat een verdrievoudiging in omvang. Het tijdig realiseren van deze capaciteitsuitbreiding vergt grote inspanningen van de organisatie van het gevangeniswezen en stelt ook anderszins nieuwe bestuurlijke eisen aan dit apparaat. Het bovenstaande is aanleiding om het penitentiaire beleid opnieuw te formuleren. In de praktijk is op verschillende plaatsen al op deze benodigde beleidsbijstelling vooruitgelopen. Zo zijn de regimes meer in overeenstemming gebracht met de eisen van de veranderde gedetineerdenpopulatie. Voorbeelden hiervan zijn inrichtingen die reeds een corrigerend regime hebben ingevoerd voor moeilijke en beheers– gevaarlijke gedetineerden en inrichtingen die op verschillende wijzen een bonus-malus-systeem hanteren. Verder is over de hele linie de fysieke beveiliging aanzienlijk verbeterd. Het is de intentie van deze nota om deze ontwikkelingen vast te leggen en integraal verder vorm te geven. Deze nota over het gevangeniswezen volgt op de beleidsnota's die in 1991 en 1992 zijn uitgebracht over respectievelijk de justitiële jeugd– inrichtingen en de terbeschikkingstelling.


10

HOOFDSTUK 2: UITGANGSPUNTEN 1. Inleiding

De taak die het gevangeniswezen te zamen met de justitiële inrichtingen voor verpleging van ter beschikking gestelden en de justitiële jeugd– inrichtingen heeft, is het ten uitvoer leggen van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen. Deze tenuitvoerlegging is het onmisbare sluitstuk van de strafrechtelijke handhavingsketen, die gericht is op een effectieve bestrijding van de criminaliteit in onze samenleving. De doelstellingen van het penitentiaire beleid worden dan ook in belangrijke mate bepaald door de doelstelling van het criminaliteitsbeleid van de Nederlandse overheid. In het beleidsplan van het openbaar ministerie: «Strafrecht met beleid»1 wordt deze doelstelling als volgt omschreven: «...de beïnvloeding van menselijk gedrag, zodanig dat het overeenkomstig wet en recht verloopt». Het belangrijkste middel is daarbij de mogelijkheid om straffen op te leggen bij overtreding van algemeen aanvaarde regels. Door middel van de strafrechtelijke interventie wordt bewust leed toegevoegd ter compen– satie van het door de dader toegevoegde leed. Naast deze vergeldings– doelstelling beoogt het strafrecht ook de veiligheid in de samenleving te bevorderen door (verdere) criminaliteit te voorkomen. Onder deze noemer worden vooral de algemene en specifieke functies van het strafrecht begrepen. De uitgangspunten van het penitentiaire beleid zijn daarmee in belangrijke mate bepaald. In de eerste plaats zal in het verlengde van de bovengenoemde vergeldingsdoelstelling het punitieve karakter van de gevangenisstraf gewaarborgd moeten blijven. Het strafkarakter van de gevangenisstraf, het leed dat daarmee wordt toegevoegd, is primair gelegen in de vrijheidsbeneming als zodanig. Dit uitgangspunt betekent niet dat binnen de vrijheidsbeneming een gedetineerde alle comfort moet kunnen genieten. Evenals in de samenleving zelf gelden er zekere beperkingen en inspanningsverplichtingen. De vrijheidsbeneming dient zodanig ten uitvoer te worden gelegd dat zij gestructureerd en doelmatig verloopt en het karakter van de straf behoudt. Het wezen van de vrijheidsbeneming is de onttrekking van justitiabelen aan het vrije maatschappelijke verkeer. Dit uitgangspunt blijft - bijna vanzelfsprekend - gehandhaafd. Deze vergeldingsdoelstelling heeft betrekking op de veroordeelden binnen het gevangeniswezen en geldt niet de onveroordeelden die preventief zijn gehecht in een huis van bewaring. Daarnaast is het beleid op het gebied van het gevangeniswezen gericht op het leveren van een bijdrage aan de veiligheid in de samen– leving. Veiligheid op korte termijn door een ongestoord verloop van de detentie; veiligheid op langere termijn door het tegengaan van recidive. Bij het nastreven van deze primaire doelstelling dient aan twee essentiële randvoorwaarden te worden voldaan. In de eerste plaats dient de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf menswaardig te geschieden. Grondwettelijk is in dit verband vastgelegd dat gedetineerden slechts aan die beperkingen mogen worden onder– worpen die noodzakelijk zijn voor het doel van de vrijheidsbeneming. In de tweede plaats dient de tenuitvoerlegging doelmatig plaats te vinden. Dat betekent intensivering van de inspanning waar de te verwachten effectiviteit groot is. Beperkte inspanningen waar geen of slechts een beperkt rendement in termen van de bovengenoemde primaire doelstelling wordt voorzien.

1

Strafrecht met beleid, beleidsplan openbaar ministerie 1990-1995, p. 14.


11

De drie kernbegrippen die richtinggevend zijn voor het gevangenis– wezen in de komende jaren, en die hieronder verder zullen worden uitgewerkt, zijn daarmee: VEILIG MENSWAARDIG DOELMATIG 2. Veiligheid Centraal in het penitentiaire beleid staat– zoals hiervoor uiteen is gezet - het bevorderen van de veiligheid in de samenleving. Deze opdracht wordt primair vervuld door de detentie zelf. Tijdens de detentie kan de gedetineerde in beginsel geen nieuwe delicten in de samenleving plegen1. In simpele bewoordingen: het gevangeniswezen moet delinquenten opsluiten en opgesloten houden. Dat is de klassieke bewaringsfunctie van het gevangeniswezen. Deze functie stelt twee eisen. Er dient voldoende capaciteit beschikbaar te zijn om snel en trefzeker te kunnen reageren op delicten en onttrekkingen aan de detentie dienen te worden voorkomen. Op deze wijze wordt op korte termijn, tijdens de detentie zelf, bijgedragen aan de veiligheid in de samenleving. Echter ook op de langere termijn wordt van het gevangeniswezen een inspanningsverplichting verwacht om bij te dragen aan de veiligheid in de samenleving, namelijk door het verzorgen van effectieve integratiepro– gramma's die de recidive van ex-gedetineerden in neerwaartse zin beïnvloeden. Voldoende capaciteit

1 Dit betekent vanzelfsprekend dat ook het doen - plegen van delicten door gedeti– neerden door middel van contacten met de buitenwereld moet worden tegengegaan. Zie hierover hoofdstuk 4.

Er moet voldoende penitentiaire capaciteit beschikbaar zijn om te kunnen voldoen aan de bevelen tot vrijheidsbeneming. Een ander, even belangrijk aspect is dat deze plaatsen ook snel beschikbaar zijn, ofwel dat de periode tussen aanhouding en insluiting in een huis van bewaring zo kort mogelijk is en dat er zo min mogelijk sprake is van tussentijdse invrijheidstelling uit capacitaire overwegingen of onwenselijk lang verblijf in een politiecel. Uit onderzoek is gebleken dat, samen met de pakkans, de snelheid van afdoening van een misdrijf en van de executie van de vrijheidsstraf, een groter preventief effect hebben ten aanzien van de criminaliteit dan bijvoorbeeld de lengte van de straf. Heenzendingen wegens plaatsgebrek zijn dan ook fnuikend voor de effectiviteit van de strafrechtelijke inter– ventie. De eis van voldoende en snel beschikbare capaciteit geldt ook voor de gevangenissen waar het gaat om het spoedig selecteren en plaatsen van gedetineerden nadat hun vonnis onherroepelijk is geworden. Een snelle doorstroming voorkomt stagnatie en zo capaciteitstekorten in het huis-van-bewaringcircuit. Het is hiertoe ook nodig om een flexibel differentiatiestelsel te hebben. Dit stelsel, waarin de afzonderlijke gevangenissen verschillende bestemmingen hebben voor bepaalde categorieën gedetineerden of bepaalde vormen van opvang, moet soepel kunnen aansluiten op ontwikkelingen in de samenstelling van de gedetineerdenpopulatie. Voldoende capaciteit in de gesloten inrichtingen is ten slotte ook essentieel om als vangnet te dienen bij het mislukken van gedetineerden in inrichtingen met een regime van relatief grote vrijheden en in extra– murale executiemodaliteiten, alsmede voor de toepassing van een Vl-regeling bij onttrekking aan de detentie. Plaatsing in een gesloten inrichting is in al deze gevallen noodzakelijk als «stok achter de deur».


12

Om een actueel, pro-actief capaciteitsbeleid te kunnen voeren is het nodig dat er een langere-termijnplanning is voor de capaciteit, dat voor de gedifferentieerde behoefte regelmatig prognoses worden opgesteld, en dat op basis van tussentijdse evaluaties de planning kan worden bijgesteld. Voorkomen onttrekkingen aan de detentie Veiligheid door de detentie als zodanig vereist vervolgens dat deze niet voortijdig wordt beëindigd. Onttrekkingen aan de detentie door middel van ontvluchting, het niet terugkeren van verlof of anderszins moeten zo min mogelijk vóórkomen. Dit is de concrete beveiligingsdoelstelling. Die doelstelling kent ook een intern aspect: de situatie binnen de inrichting moet veilig zijn; verantwoord en beheersbaar voor het personeel en ook veilig voor (mede)gedetineerden. Externe beveiliging en interne orde liggen in elkaars verlengde. Als een van beide absoluut of in relatie tot de andere onvoldoende is gerealiseerd, komt de andere daardoor onder druk te staan. Externe beveiliging en interne orde zijn niet zonder meer in evenwicht met elkaar. De onderlinge samenhang moet nadrukkelijk aandacht krijgen. Integratie van de (ex-)gedetineerde in de samenleving De opdracht om gedetineerden voor te bereiden op de terugkeer in de samenleving is geformuleerd in de Beginselenwet gevangeniswezen die in 1953 is ingevoerd. De gedachte dat de gedetineerden daadwerkelijk konden worden gestuurd in hun toekomstige gedragingen, leefde in die periode sterk. In het verlengde van dit optimisme over het resocialise– rende vermogen van het gevangeniswezen nam in de jaren zestig en zeventig de differentiatie van penitentiaire inrichtingen en van regimes toe, en kregen de gedetineerden steeds meer vrijheden. Tegelijk met deze vernieuwingen groeide echter ook de scepsis over het realiteitsgehalte van een integraal geldende resocialisatie-opdracht. De ervaring leerde dat het ambitieniveau te hoog lag, en in 1982 werd in de nota Taak en Toekomst aan de opdracht van het gevangeniswezen dan ook een «minder ambitieuze» inhoud gegeven. Gekozen werd voor een drietal, in elkaars verlengde liggende, detentiedoelstellingen, binnen de context van een zo ongestoord mogelijke tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming: * humanisering van de detentie; * beperking van de detentieschade; * voorbereiding op de terugkeer in de samenleving. In de penitentiaire praktijk is sedertdien een gedifferentieerd stelsel ontstaan van inrichtingen, voorzieningen en programma's. Het aanbod dat op verschillende fronten aan de gedetineerden wordt gedaan, kenmerkt zich dooreen uitnodigend en relatief vrijblijvend karakter. De bescheiden geformuleerde eisen aan de inzet van de gedetineerden betekenen in de praktijk dat het activiteitenaanbod slechts in beperkte mate gerelateerd is aan het behalen van resultaten. Dit beleid sloot aan bij de evaluaties uit de nota Taak en Toekomst. Een van de belangrijkste conclusies daarin was immers dat de gedetineerde niet een object was dat tot modelburger kon worden omgevormd, maar een mondig subject dat zelfstandig keuzes maakt. Een detentiebeleid dat vooral op het aanbod en dus input-gericht was paste bij deze visie. Ruim tien jaren verder is het tijd om deze benadering te herijken aan de actuele situatie en te constateren dat, waar de eindbestemming nog altijd dezelfde is, een koerswijziging nodig is om deze te bereiken. Reeds in de nota Taak en Toekomst werd geconstateerd dat het milieu waarin de gedetineerde na zijn invrijheidstelling terecht komt veelal het milieu van herkomst is, en dat dat milieu veelal meer het gedrag van de persoon


13

bepaalt - en eventuele gedragsveranderingen - dan het regime in de penitentiaire inrichting. Het regime is wel van belang, maar niet doorslag– gevend. Die constatering is onverminderd van toepassing. Dat geldt eveneens voor de stelling dat het feit van de vrijheidsbeneming zelf het strafkarakter daarvan moet bepalen, en dat de invulling van het regime daar niet extra aan mag bijdragen. Deze constateringen leidden destijds tot de conclusie dat het regime zo min mogelijk negatieve effecten moest hebben en zoveel mogelijk kansen voor de gedetineerden moest creëren. Nu moet worden vastgesteld dat sprake is geworden van een te vèrgaand en vrijblijvend aanbod, in het licht van de gewijzigde situatie binnen het gevangeniswezen. «Tè» omdat de vele kostbare investeringen die voor dat aanbod moeten worden gedaan bij de huidige gedetineerdenpopulatie onvoldoende zichtbaar leiden tot een succesvolle terugkeer in de samenleving. Vooral het aanbod aan regimesactiviteiten is tegen die achtergrond te weinig geclausuleerd en doelgericht. De wijziging die de gedetineerdenpopulatie sedert het begin van de jaren tachtig heeft ondergaan is dus een belangrijke reden voor de herijking van het regimaire beleid. De aanzienlijke capaciteitsuitbreidingen in de afgelopen jaren versterken deze reden aanzienlijk. Aan de ene kant is de gedetineerdenpopulatie, mede onder invloed van de opgelegde langere gevangenisstraffen, moeilijker beheersbaar geworden. Aan de andere kant zijn ook categorieën als drugverslaafden en psychisch gestoorde gedetineerden in omvang toegenomen; categorieën ten behoeve waarvan extra inspanningen nodig zijn om de integratie in de samenleving na detentie na te streven. Dit alles leidt tot een gewijzigde regimaire benadering waarbij als vertrekpunt voor de invulling van de straf de vrijheidsbeneming als zodanig geldt. Vereist is een sober maar menswaardig regime, een regime dat niet gericht is op meer leedtoevoeging dan van de vrijheidsbeneming zelf uitgaat, maar dat evenmin reeds in zijn opzet het karakter van de straf tegengaat. Ook binnen de vrijheidsbeneming als zodanig is een structu– rering van vrijheden nodig, en moet een beroep worden gedaan op de verantwoordelijkheid van de gedetineerde voor zijn eigen gedrag. Dit regime wordt aangeduid als standaardregime. Het standaardregime zal worden opgezet als een zinvol programma dat op zichzelf al een bijdrage levert aan de detentiedoelstellingen. Beperking van de detentieschade wordt gewaarborgd door een aantal gegaran– deerde voorzieningen. In het regime zal maximale arbeid een centrale plaats innemen en op een maatschappelijk nuttige wijze worden ingevuld. Binnen het standaardregime zal enige speelruimte moeten bestaan voor directeuren van inrichtingen om het zogenaamde bonus-malus-systeem toe te passen. Dit maakt het bijvoorbeeld mogelijk om lastige gedeti– neerden op een correctie-afdeling te plaatsen en om gedetineerden met een constructieve opstelling extra uren recreatie te bieden. Voor gedetineerden die een duidelijke motivatie tonen en daarvoor ook geschikt zijn, worden bijzondere activiteiten ontwikkeld die, naast de arbeid, direct of indirect een bijdrage leveren aan de maatschappelijke integratie. Het gaat dan bijvoorbeeld om onderwijs, opleiding, training en bepaalde vormen van hulpverlening. Om voor deze activiteiten in aanmerking te kunnen komen, moeten zij wel een aantoonbaar nut hebben voor de individuele gedetineerde, gegeven zijn toekomstper– spectief. Gedetineerden die aldus in aanmerking kunnen komen, moeten door het begeleidende personeel zoveel mogelijk worden gestimuleerd. Deze benadering wordt nader uitgewerkt in hoofdstuk 3.


14

3. Menswaardigheid Ten aanzien van de mate waarin gedetineerden in hun grondrechten mogen worden beperkt, geldt dat alleen die beperkingen mogen worden opgelegd die noodzakelijk zijn voor het doel van de vrijheidsbeneming. Dit is het zogenaamde beginsel van de minimale beperkingen dat is verwoord in artikel 15, vierde lid, van de Grondwet, en voorts - voor zover het voorlopig gehechten betreft - in artikel 26 bis van de Beginselenwet gevangeniswezen. Volgens de huidige rechtsstatelijke opvattingen zoals deze mede zijn verwoord in de mensenrechtenverdragen1 dienen deze inbreuken op grondrechten zoveel mogelijk op het niveau van de formele wet te worden geregeld. Voor de vormgeving aan de detentie zijn voorts internationale normen door Nederland als maatgevend erkend2. De huidige en toekomstige Nederlandse penitentiaire regelgeving (zie hoofdstuk 6) voldoet aan die internationale normen en neemt daarin in een aantal opzichten een voorhoedepositie in. Dat de geformuleerde rechten van gedetineerden de toets aan de internationale normen kunnen doorstaan is op zich een belangrijke conditie voor een menswaardige tenuitvoerlegging van de detentie. Daarvoor is echter meer vereist. Het betekent ook dat schadelijke effecten van de detentie zoveel mogelijk moeten worden voorkomen of beperkt. Behalve aan het gevaar van zogenaamde criminele besmetting moet hierbij vooral gedacht worden aan het risico van verslechtering van de (psycho)sociale en fysieke conditie van gedetineerden. In de nota Taak en Toekomst wordt hierover terecht opgemerkt dat met name het personeel zich alert en actief zal moeten opstellen om dergelijke effecten te voorkomen, te signaleren en te trachten tot een oplossing te brengen. 4. Doelmatigheid

1 Met name het Europese Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM, Verdrag van Rome) en het Internationale verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). 2 De Standard Minimum Rulesfor the Treatment of Prisoners van de Verenigde Naties en de European Prison Rules van de Raad van Europa.

Naast de menswaardigheid is een tweede randvoorwaarde waaraan bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf dient te worden voldaan die van de doelmatigheid van de inzet van mensen en van de besteding van middelen. Het enkele gegeven van de schaarste aan middelen waarover het gevangeniswezen beschikt, maakt het noodzakelijk keuzes te maken. Voor de komende jaren betekent deze eis onder meer dat de investering van personele en financiële middelen in die gevallen zal worden geïnten– siveerd waar substantieel rendement mag worden verwacht van de realisering van de primaire doelstelling van het gevangeniswezen: bijdragen aan de maatschappelijke veiligheid op korte en op lange(re) termijn. Het zal daarbij gaan om extra (personele) voorzieningen voor gedetineerden die een vlucht– en/of beheersrisico opleveren, en om bijzondere activiteiten die zijn gericht op de maatschappelijke integratie van gedetineerden na de detentie. De eis van doelmatigheid brengt met zich mee dat de daarvoor benodigde extra middelen door middel van reallocatie worden gevonden in de regimaire en overige voorzieningen die voor de andere gedeti– neerden beschikbaar worden gesteld. Deze doelmatige herschikking van middelen is mede de aanleiding voor het gedifferentieerde regimes– aanbod dat in het voorgaande is beschreven: een eenvoudig, goed leefbaar standaardregime voor alle gedetineerden, en bijzondere op maatschappelijke integratie gerichte activiteiten slechts voor hen die aantoonbaar gemotiveerd en ook geschikt zijn. Invoering van het standaardregime zal de benodigde middelen moeten opleveren voor die bijzondere activiteiten.


15

HOOFDSTUK 3: REGIME 1. Inleiding De doelstellingen van het gevangeniswezen en de randvoorwaarden waaraan bij het realiseren daarvan moet worden voldaan, zijn bepalend voor het in een penitentiaire inrichting te voeren regime. Inzake de doelstellingen zal het te voeren regime een maximale benutting van de penitentiaire capaciteit niet in de weg mogen staan. Verder zal het veiligheid moeten bieden aan degenen die in de penitentiaire inrichting verblijven, maar ook aan de samenleving. Bovendien zal het moeten bijdragen aan de integratie van gedetineerden in de samenleving. Als randvoorwaarden gelden daarbij dat het regime menswaardig is en dat het doelmatig is ingerïcht. In welke mate en op welke manier deze doelstelling en randvoor– waarden in het regime tot uitdrukking kunnen worden gebracht hangt af van de kenmerken van de gedetineerdenbevolking. De samenstelling hiervan is de afgelopen jaren sterk veranderd. Probleemgroepen zoals vluchtgevaarlijken, psychisch gestoorden, verslaafden, langgestraften en gedetineerden die een beheersrisico vormen, zijn sterk toegenomen; het merendeel van de gedetineerden behoort tot een of meer van deze categorieën1. De veranderde gedetineerdenbevolking vereist een herijking van het penitentiaire regime. Sterker dan tot nu toe het geval is, zal daarbij de bovengenoemde randvoorwaarde van doelmatigheid leidraad zijn. Een breed, ongeclausuleerd aanbod aan activiteiten en faciliteiten past niet meer bij de huidige populatie. In de penitentiaire praktijk heeft deze herijking op verschillende plaatsen al vorm gekregen, in reactie op de eisen van een veranderende gedetineerdenpopulatie. Deze lokale processen moeten worden neergelegd in een integrale nieuwe benadering. Kern van deze nieuwe benadering is de introductie van een standaardregime: een sober, maar menswaardig regime dat voor alle gedetineerden het vertrekpunt is. Afhankelijk van zijn geschiktheid en motivatie kan een gedetineerde in aanmerking gebracht worden voor bijzondere activiteiten en faciliteiten die zijn gericht op de maatschappelijke integratie na afloop van de detentie. Welke deze activiteiten en faciliteiten zijn, hangt af van de specifieke problematiek van de betrokken gedetineerde. 2. Het standaardregime

1 Zie bijlage 2 voor een kwantitatief overzicht van relevante kenmerken van de gedetineerdenbevolking. 2 Belemmeringen voor een feitelijke arbeidsduur van 26 uur per week zijn bijvoor– beeld de benodigde tijden om naar de arbeidszaal toe te gaan en na afloop naar de volgende ruimte (de zgn. transporttijden).

Uitgangspunt van het standaardregime is een sobere regimesvoering met een verplichtend karakter voor de gedetineerden. Kenmerkend voor het standaardregime is de hoge mate van structurering, waarbinnen arbeid centraal staat. Daarnaast is binnen het standaardregime een zekere ruimte voor basiseducatie ten behoeve van daartoe geschikte en gemotiveerde gedetineerden, als toeleiding naar de arbeid. Deelname aan deze activiteiten zal mede afhankelijk worden gesteld van vooraf vastgelegde resultaatscriteria. Het standaardregime biedt de gedetineerde verder een aantal wettelijk gegarandeerde activiteiten zoals luchten, bezoek, recreatie en sport. De arbeid wordt zo min mogelijk voor deze activiteiten onderbroken. Het gehele dagprogramma is gestructureerd en staat onder toezicht. Geen deelname aan de arbeid of aan een andere activiteit betekent verblijf op cel. In de huidige situatie werken de meeste gedetineerden maximaal halve (werk)dagen. Rekening houdend met het tijdbeslag van de noodzakelijke andere activiteiten, zal de voor de arbeid beschikbare tijd zoveel mogelijk worden verhoogd tot ongeveer 26 uur per week2. Berekend is dat deze intensivering het meest efficiënt gestalte krijgt in een regime van vier dagen arbeid en drie dagen een verkort dagprogramma.


16

Omdat het bij voornoemde basiseducatie om voorbereiding van de arbeidsdeelname gaat, kan deze educatie in beperkte mate binnen de voor de arbeid bestemde uren worden aangeboden. De activiteiten buiten de arbeid vinden in beginsel plaats in die drie dagen (waaronder het weekend) alsmede in de avonduren na de arbeid of basiseducatie. Met deze programmering wordt optimaal gebruik gemaakt van de - schaarse inrichtingsvoorzieningen en zijn de gedetineerdenbewegingen binnen de inrichting het best beheersbaar te houden. Waar in een bepaalde inrichting maximale arbeid beter en verantwoord kan worden gerealiseerd in een ander programma, wordt dit natuurlijk niet uitgesloten. De weekindeling waar dit programma toe leidt, is hieronder vereen– voudigd grafisch weergegeven1:

weekindeling gedetineerden in uren perweek (07.30u - 21.00u) verblijf op ce) 40uur

recreatie

9 uur

luchten 10,5uur

1

Onder ovenge activiteiten vallen bezoek, kerkdienst, sport, hulp– en dienstverlening, bibliotheek en de winkel. Voor de recreatie is een gemiddelde gekozen van 9 uur.

overige aktiviteiten 9uur

Het standaardregime wordt op een positieve wijze ingevuld rnet voldoende flexibiliteit voor een geïndividualiseerde benadering van de gedetineerden. Hiertoe zal onder meer de voor recreatie beschikbare tijd kunnen variëren van 6 tot 12 uur per week. Het standaardregime met maximale arbeid zal van meet af aan worden geïntroduceerd in de nieuwe penitentiaire inrichtingen die gedurende de komende jaren in gebruik genomen zullen gaan worden. In de bestaande inrichtingen betekent invoering van het standaardregime een wijziging van het tot nu gevoerde detentiebeleid. Voordat het standaardregime in alle bestaande gesloten penitentiaire inrichtingen zal worden ingevoerd, zal daarom van de directeuren worden gevraagd in de loop van 1994 een meerjarig plan op te stellen waarin de consequenties van invoering van het standaardregime worden aangegeven. Deze meerjarenplannen moeten inzichtelijk maken op welke wijze het standaardregime in aansluiting op de lokale omstandigheden kan worden ingevoerd, dat wil zeggen volgens welke fasering, onder welke voorwaarden en in welke mate. Het gaat hierbij niet alleen om de organisatorische gevolgen van het standaardregime, maar ook om vereiste bouwkundige aanpassingen. Zo zal de capaciteit van de arbeidsruimten moeten worden uitgebreid. Ook zal de acquisitie van opdrachten voor de gedetineerdenarbeid moeten worden versterkt. In het kader van de voorbereiding van de invoering van het standaard–


17

regime zal tevens een beperkt aantal penitentiaire inrichtingen in 1994 als pilot dienen. Naast uitbreiding van het aantal door gedetineerden gewerkte uren, zal worden nagestreefd de inrichtingsarbeid de komende jaren op een meer commerciële leest te gaan schoeien. Met behulp van externe expertise zal worden onderzocht op welke wijze de inrichtingsarbeid meer bedrijfs– matig kan worden ingericht. Daarbij zal ook worden bezien welke produkten gelet op de marktsituatie het beste vervaardigd kunnen gaan worden. Met deze operatie zal uiteindelijk moeten worden bereikt dat de arbeidsvoorzieningen, meer dan thans het geval is, kostendekkend kunnen functioneren. Het standaardregime is in beginsel voor alle gedetineerden het vertrekpunt van de detentie. Zij beginnen met eenvoudige arbeid waarvoor geen speciale vaardigheden zijn vereist. Op basis van getoonde inzet en kwaliteiten kan hoger gekwalificeerde arbeid worden verdiend. Is de inzet daarentegen onvoldoende, dan volgt verblijf in de cel tijdens de arbeidsuren en wordt individuele arbeid verricht of geen arbeid aange– boden. De beloning die gedetineerden met de arbeid verdienen zal gekoppeld gaan worden aan het kwantitatieve en kwalitatieve niveau daarvan. Hoger gekwalificeerde vormen van arbeid zullen een hogere beloning opleveren. Hetzelfde zal gelden naarmate meer wordt geprodu– ceerd. Op deze manier wordt een extra stimulans gecreëerd voor een goede inzet; een stimulans die ook overigens zoveel mogelijk positief zal worden vormgegeven. Dit geldt vooral de huizen van bewaring, waar voor de onveroordeelden geen wettelijke plicht tot arbeid bestaat. Waar gedetineerden geen of weinig inzettonen heeft het executieve personeel een nadrukkelijke taak om de motivatie te helpen vergroten. Dat geldt overigens ook voor de deelname aan bijzondere activiteiten buiten de arbeid die zijn gericht op de maatschappelijke integratie na afloop van de detentie. Een goede begeleiding van de gedetineerden in de leefsector is daartoe essentieel. In de volgende paragraaf wordt hierop nader ingegaan. Het standaardregime zoals hierboven voorgesteld leidt niet alleen tot een meer adequate invulling van de detentietijd zelf - verveling en ledigheid maken plaats voor zinvolle tijdsbesteding - maar beoogt bovendien bij te dragen aan de integratie van de (ex-)gedetineerde in de samenleving. Het dagelijks verrichten van werk om in het levenson– derhoud te voorzien kan een gunstig effect hebben op de verdere levensloop. Het wennen aan de structurering van de dag rond de arbeid en het bijbrengen van arbeidsdiscipline zijn daartoe voorwaarden waaraan met de invoering van het standaardregime wordt voldaan. Hoewel de intentie achter de invoering van het standaardregime een positieve is, kan worden verwacht dat vooral de sterkere structurering van het regime door veel gedetineerden aanvankelijk niet als een verbetering zal worden beschouwd. Zo zal in sommige inrichtingen de voor de recreatie beschikbare tijd aanzienlijk moeten worden teruggebracht. Het overwinnen van de weerstanden die dit naar verwachting zal oproepen is een van de obstakels die de komende jaren zullen moeten worden overwonnen. Een ander obstakel is de onvoldoende aanwezigheid van arbeids– plaatsen in de bestaande inrichtingen en de bouwkundige belemmeringen om de arbeidscapaciteit substantieel uit te breiden. Een landelijke inventarisatie die in de loop van 1994 zal plaatsvinden zal zicht moeten geven op de omvang en de oplossing van dit probleem. Deze inventari– satie vindt parallel plaats aan de proefneming met de invoering van het standaardregime in een aantal inrichtingen. Verder zal er nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de wijze waarop en de mate waarin het standaardregime kan worden gerealiseerd binnen gesloten inrichtingen met de formele bestemming van een regime van algehele gemeenschap.


18

Afzonderlijke studie krijgt ten slotte de mogelijkheid om de beginselen van het standaardregime ook in te voeren in de halfopen inrichtingen. 3. Maatschappelijke integratie De meeste gedetineerden in gesloten inrichtingen zullen aan het standaardregime worden onderworpen. Op grond van praktijkervaringen wordt vooralsnog uitgegaan van 80% van de gedetineerdenbevolking1. Op grond van motivatie en specifieke problematiek kunnen gedetineerden in aanmerking komen voor bijzondere regimaire activiteiten die specifiek zijn gericht op bevordering van de integratie in de samenleving na de detentie. Zoals in paragraaf 2 is opgemerkt kan binnen het standaard– regime in individuele gevallen een beperkt deel van de voor de arbeid bestemde tijd worden aangewend voor basiseducatie. Daarnaast zal in een beperkt aantal gevallen sprake zijn van een andere regimaire voorziening waar de op integratie gerichte activiteiten deels de plaats van de arbeid zullen innemen. Het gaat hierbij in het bijzonder om regimaire voorzieningen voor: - drugsverslaafden die hun drugsgerelateerde criminele levensstijl willen doorbreken, - gedetineerden met psychische stoornissen die intensieve begeleiding behoeven, en - gedetineerden die door middel van onderwijs, vakopleidingen en arbeidstrainingsprogramma's hun kansen in de samenleving willen vergroten. De penitentiaire-inrichtingswerkers hebben tot de taak om de gedeti– neerden die voor deze voorzieningen in aanmerking zouden kunnen komen te helpen de daarvoor nodige motivatie en inzet op te bouwen. Aan deze taak moet continu aandacht worden besteed, opdat gedeti– neerden met een aanvankelijk negatieve houding zich op een later moment in de detentie alsnog kunnen kwalificeren. Succesvolle integratie vereist continuïteit van de begeleiding na de detentie. Belangrijk daartoe is dat door penitentiaire inrichtingen netwerken van relaties worden opgebouwd met regionale en lokale maatschappelijke instellingen en instanties. Het gaat daarbij onder meer om de reclassering, (drugs)hulpverlening, arbeidsbureaus en sociale diensten. Bij veel inrichtingen is de ontwikkeling van bedoelde lokale netwerken al in volle gang. 3.1. Verslaafde gedetineerden

1 In de huizen van bewaring. waar voor onver– oordeelden geen arbeidsplicht bestaat, wordt uitgegaan van 70%.

In de periode van 1981 tot 1991 is het percentage drugsverslaafden in de penitentiaire inrichtingen sterk toegenomen. In 1991 was 40% van de instromende gedetineerden verslaafd. In andere woorden circa 10 000 verslaafde gedetineerden kwamen toen het gevangeniswezen binnen. Een klein gedeelte van deze gedetineerden is gemotiveerd om aan een drugvrij bestaan te werken. Thans zijn daarvoor elf zogenaamde drugvrije afdelingen (DVA's) beschikbaar met in totaal 250 plaatsen. Op deze afdelingen wordt zeer stringent op mogelijk druggebruik gecontroleerd en volgen de gedetineerden een speciaal begeleidingsprogramma dat uiteindelijk is gericht op het bereiken van een drugvrij bestaan. Ten behoeve van de hulpverlening op de DVA's zijn gespecialiseerde reclasseringswerkers (van Consultatiebureaus voor Alcohol en Drugs) op die afdelingen werkzaam. In de laatste fase van de detentie wordt overplaatsing naar een drugskliniek buiten het gevangeniswezen nagestreefd. De DVA's zijn primair bedoeld voor verslaafden aan harddrugs. Op indicatie kan de directeur er echter ook alcohol– en gokverslaafden plaatsen. De niet gemotiveerde verslaafde gedetineerden nemen deel aan het reguliere standaardregime. Het aantal DVA-plaatsen zal in 1994 met circa tachtig plaatsen worden


19

uitgebreid. Verdere uitbreiding wordt nagestreefd maar is mede afhan– kelijk van het extern beschikbaar komen van de hiertoe benodigde extra middelen. Daarnaast zal de kwaliteit van deze afdelingen worden vergroot door: - verhoging van de formatie van de reclasseringswerkers van de Consultatiebureaus voor Alcohol en Drugs op de DVA's; - het bieden van een aanvullende opleiding voor het executieve personeel op DVA's die specifiek gericht is op de begeleiding van verslaafden; - betere onderlinge afstemming van de programma's op de diverse DVA's. Met deze inspanningen beoogt het gevangeniswezen om het percentage drugverslaafden dat erin slaagt na detentie een drugvrij bestaan op te bouwen, te vergroten. Deze benadering is aanvullend ten opzichte van het streven binnen de strafrechtelijke keten om vaker dan thans een - externe - behandeling als alternatief voor vrijheidsbeneming te bieden. De verdere ontwikkeling van het penitentiair verslavingsbeleid en met name de verbetering van de aansluiting op externe voorzieningen geschiedt in overleg met het departement van WVC. Bij brief van 6 december 1993 is een gezamenlijke nota van WVC en Justitie over onder meer deze problematiek aan de Tweede Kamer aangeboden. Inmiddels is door de ministeries van Binnenlandse Zaken, WVC en Justitie een ambtelijke stuurgroep "Vermindering Overlast" geformeerd die tot taak heeft de in genoemde nota geformuleerde voorstellen te (doen) inplemen– teren. Onderdeel hiervan is dat ten behoeve van de noodzakelijk geachte capaciteitsuitbreiding bij de begrotingsbehandeling 1995 nadere afspraken gemaakt zullen worden. Een groot gedeelte van de verslaafden toont geen bereidheid aan de verslaving te werken. Voor deze categorie richt het inrichtingsbeleid zich op het zo snel en veel mogelijk signaleren van drugsgebruik, en het daarop direct duidelijke sancties stellen. Dit beleid impliceert dus feitelijk het verplicht afkicken. De ervaring leert daarbij dat juist hardnekkig verslaafden bijzonder moeilijk beïnvloedbaar zijn in hun gedrag. De keuze voor een menswaardig beleid, waaronder het toestaan van contacten met de buitenwereld, betekent onvermijdelijk dat de invoer van contrabande nooit volledig kan worden uitgesloten. Er is echter geen sprake van een gedoogbeleid. Bezoekers worden op bezit van drugs gecontroleerd, gedetineerden worden daartoe gefouilleerd en eventueel na afloop van het bezoek gevisiteerd. De inrichtingsdirecties voeren een eigen beleid inzake het afnemen van urinecontroles. Verder wordt continue aandacht besteed aan de mogelijkheden om risicogedetineerden voor wat betreft interne drugshandel op concrete gronden adequaat uit te kunnen selecteren. 3.2. Gedetineerden met psychische stoornissen De toename binnen het gevangeniswezen van het aantal delinquenten met een psychische stoornis is zeer zorgwekkend. Bij een groot aantal gedetineerden is sprake van een psychiatrische stoornis. Naar schatting is op dit moment zo'n 3% van de totale gedetineerdenbevolking feitelijk detentie-ongeschikt vanwege zo'n stoornis, en daarnaast bij minstens 7% van alle gedetineerden sprake van een ernstige persoonlijkheidsstoornis. De opvang van deze gedetineerden is zeer problematisch. De peniten– tiaire inrichtingen hebben geen behandelingstaak en beschikken daarom veelal niet over de juiste voorzieningen en deskundigheid. Voor een aantal van deze gedetineerden is het gevangeniswezen dermate onvoldoende geëquipeerd dat plaatsing in een psychiatrisch ziekenhuis of in een TBS-inrichting is geïndiceerd. Daar is thans echter onvoldoende capaciteit beschikbaar. Om deze reden zullen bij de onder het Ministerie van WVC


20

ressorterende Forensisch Psychiatrische Klinieken (FPK) in 1994 en 1997 extra plaatsen beschikbaar komen voor justitie, met name voor het gevangeniswezen. Daarnaast staat een deel van de capaciteit van vier Forensisch Psychiatrische Afdelingen (FPA) bij psychiatrische zieken– huizen ter beschikking van het gevangeniswezen. In dit verband moet ten slotte ook de zogenaamde dagbehandeling worden genoemd die plaatsvindt in de Van der Hoevenkliniek te Utrecht, en waar in bescheiden mate eveneens gedetineerden, in de laatste fase van hun detentie, kunnen worden opgenomen. Ondanks de voorgenomen uitbreiding van capaciteit en de bevordering van de doorstroming van forensische naar reguliere voorzieningen binnen de geestelijke gezondheidszorg bestaan er momenteel niettemin nog onvoldoende opvangmogelijkheden. Om een beter inzicht te verkrijgen in de omvang van de groepen met een psychische stoornis en de doorstroming ervan, is onlangs een begin gemaakt met de systematische registratie van het grensverkeer tussen justitie en het circuit van volksgezondheid, in brede zin1. Tussen de Ministeries van Justitie en van WVC is intensief contact, vooral over praktische aspecten van de opvang van gedetineerden buiten het gevangeniswezen. Voor zover adequate opvang van bovengenoemde gedetineerden buiten het gevangeniswezen (nog) niet mogelijk is, worden door het gevangeniswezen zelf bijzondere voorzieningen getroffen. In de Foren– sische Observatie– en Begeleidingsafdeling (FOBA) in Amsterdam worden psychotici ondergebracht. De FOBA vervult onder meer een schakelfunctie naar voorzieningen buiten het gevangeniswezen. Daarnaast vindt er crisisinterventie plaats en is, sinds 1992, een afdeling specifiek bestemd voor TBS-passanten2. De afdeling voor klinisch-psychologisch onderzoek (KPO) van het Penitentiair Selectiecentrum te Den Haag is eveneens toegerust voor crisisinterventie bij deze categorie gedetineerden. Ten behoeve van de begeleiding van gedetineerden met psychische stoornissen hebben de meeste gesloten penitentiaire inrichtingen een zogenaamd psychosociaal team ingesteld, waarin inrichtingspsychologen en (districts)psychiaters participeren. Recent is de ontwikkeling waarbij penitentiaire inrichtingen intern kleinschalige zogenaamde individuele begeleidingsafdeiingen (IBA's) hebben opgezet voor gedetineerden die vanwege psychische stoornissen extra zorg behoeven. Deze afdelingen kennen een relatief intensieve personele begeleiding. IBA's zijn vooral bestemd voor persoonlijkheidsgestoorde gedetineerden die niet primair een beheersrisico vormen, maar die vanwege hun problematiek een geïndividualiseerde, intensieve begeleiding behoeven. Het gaat zowel om extraverte als om introverte of anderszins kwetsbare gedetineerden. In de komende jaren zal het aantal IBA's worden uitgebreid en zal door middel van deskundigheidsbevordering de kwaliteit van de begeleiding op deze afdelingen worden verhoogd. Vanuit deze afdelingen zal ook de continuïteit in de begeleiding na de detentie worden bevorderd door voorzieningen voor de geestelijke gezondheidszorg in de samenleving in te schakelen. 3.3. Onderwijs en (vak)opleiding 1 Sinds 1 maart 1993 is het hofressort Amsterdam pilot Bij een positieve evaluatie zal de registratie begin 1994 worden uitge– breid tot alle hofressorts 2 Zie de nota TBS - een bijzondere maatregel, kamerstukken II, 1991-1992. 22 329. nrs 1-2, pp. 14-15. In tegenstelling tot de in deze nota uitgesproken verwachting, blijkt de passanten– problematiek nog altijd actueel te zijn, en zelfs in omvang te zijn toegenomen

Een deel van de gedetineerdenbevolking is gemotiveerd om door middel van onderwijs en (vak)opleiding de kansen op een succesvolle maatschappelijke integratie na de detentie te vergroten. Het aanbod voor deze gedetineerden is verschillend. Onder meer wordt het volgen van taal– en alfabetiseringsonderwijs mogelijk gemaakt. Allochtone gedeti– neerden vormen daarbij een belangrijke doelgroep. Het percentage allochtone gedetineerden is thans ongeveer 40%. De meeste van deze gedetineerden verkeren in een maatschappelijke achterstandssituatie, ook


21

ten opzichte van autochtone gedetineerden, door het ontbreken van opleiding en werk. Een beleid ter vermindering van recidive moet voor deze gedetineerden nadrukkelijk gericht zijn op de grondslag van maatschappelijke integratie. Elementair onderwijs en basisopleiding zijn daarbij de insteek, in het bijzonder het alfabetiserings– en taalonderwijs. De bewuste cursorische activiteiten die van belang zijn als voorbereiding op deelname aan de arbeid kunnen in individuele gevallen in beperkte mate worden geprogrammeerd binnen de voor de arbeid bestemde tijd. Voorts is ten behoeve van allochtone gedetineerden de samenwerking van de penitentiaire inrichtingen met relevante maatschappelijke organisaties, in het kader van de netwerkvorming, van bijzonder belang. In een aantal penitentiaire inrichtingen behoort het volgen van een vakopleiding tot de mogelijkheden. Betrekkelijk recent zijn door peniten– tiaire inrichtingen initiatieven genomen om daarbij samen te werken met regionale arbeidsbureaus en externe onderwijsinstellingen, teneinde de gedetineerden na de detentie een meer kansrijke positie op de arbeids– markt te laten innemen. Dergelijke initiatieven zullen de komende jaren verder worden gestimuleerd. De verwachting is dat circa 5% van de mannelijke gedetineerden voor een dergelijk traject van scholing en bemiddeling in aanmerking komt. Voor vrouwelijke gedetineerden ligt dit percentage aanzienlijk hoger. Uit ervaring is namelijk gebleken dat zij op de arbeidsmarkt doorgaans een aanzienlijk beter perspectief hebben. Bijzondere vermelding in dit verband verdienen de zogenaamde jeugdwerkinrichtingen die zijn bestemd voor delinquenten in de leeftijd 16 tot 23 jaar die zich schuldig hebben gemaakt aan vormen van zogenaamde ernstige lokale criminaliteit. Eind 1993 is een experiment van start gegaan met een capaciteit van circa vijftig plaatsen, bestemd voor adolescenten bij wie de kansen op vermindering van recidive in beginsel aanwezig zijn. Dit experiment richt zich vooralsnog op strafrechtelijk meerderjarigen, dat wil zeggen jongeren van 18 tot 23 jaar. Deelneming kan, vanuit «proef»arrondissementen, plaatsvinden in het kader van een schorsing van de voorlopige hechtenis zowel als van detentiefasering. Het regime kenmerkt zich door een strikte discipline en een duidelijke structuur. De detentie kent een intramurale fase, gevolgd door een extramurale. In de eerste fase staan vakopleidingen en voorbereiding op het toetreden tot de arbeidsmarkt centraal. In de tweede fase gaat het vooral om de intensieve begeleiding en de eigenlijke toeleiding naar de arbeidsmarkt. Het experiment heeft een looptijd van ten minste twee jaar. In die periode zal reeds worden onderzocht of het werkingsgebied kan worden uitgebreid. Daarbij komt ook de vraag aan de orde op welke wijze strafrechtelijk minderjarigen kunnen worden betrokken. 3.4. Detentiefasering, regionalisering en detentieplanning Het Nederlanse gevangeniswezen kent een gedifferentieerd stelsel van penitentiaire inrichtingen. Dit differentiatiestelsel biedt onder meer de mogelijkheid om geleidelijk aan meer vrijheden aan gedetineerden toe te kennen met het oog op de terugkeer in de samenleving. Deze vorm van detentiefasering heeft betrekking op de eindfase van detentie wanneer al een aanzienlijk deel van de vrijheidsstraf in een gesloten inrichting is doorgebracht. Hierin verschuift het accent van de detentie van de beperkte - beveiligingsdoelstelling en het vergeldingselement naar de algemene veiligheidsdoelstelling, de veiligheid op langere termijn door een succesvolle integratie van de gedetineerde in de samenleving. Traditioneel hebben de Penitentiaire Open Inrichtingen (POI's) in dit opzicht een belangrijke rol vervuld. Langgestrafte gedetineerden kunnen hier de laatste maanden van de detentie doorbrengen. In de POI's is de arbeid een kernelement van het regime. Er kan arbeid worden verricht bij een particuliere werkgever maar ook andersoortige tewerkstelling is

Tweode Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22 999, nrs. 10-11

22

mogelijk, zoals vrijwilligerswerk. Men kan ook arbeidscursussen volgen of sociale vaardigheden trainen als basis voor meer toegespitste arbeids– training. Een andere variant van detentiefasering die is gericht op een succes– volle integratie van gedetineerden in de samenleving is dagdetentie. Dagdetentie is een samenwerkingsverband tussen justitie en reclassering, en vindt plaats in de laatste zes weken van de detentie, tijdens de kantooruren. 's Avonds en in het weekend verblijft men op een thuisadres. Het programma wordt individuee! bepaald met het oog op de persoon van de gedetineerde. De capaciteit ten behoeve van dagdetentie zal de komende jaren worden uitgebreid tot in totaal 65 plaatsen ten opzichte van 25 plaatsen thans. Daarbij krijgt de integratie van de POI en de dagdetentie, als opeenvolgende elementen van detentiefasering, nadrukkelijk aandacht. Dagdetentie is een bijzondere vorm van wat met een overkoepelende term wordt aangeduid als extramurale executiemodaliteiten. Daaronder worden alle vormen van tenuitvoerlegging van gevangenisstraf begrepen waarbij de gedetineerde in de allerlaatste fase van de detentie niet meer zijn hoofdverblijf heeft in een penitentiaire inrichting. In de nieuwe Penitentiaire beginselenwet (zie hoofdstuk 6) zal worden voorzien in een uitdrukkelijke wettelijke basis voor deze vormen van vrijheidsbeperking. Het karakter van de verschillende, hierboven genoemde vormen van detentiefasering brengt met zich mee dat zij zoveel mogelijk worden gerealiseerd op plaatsen waar de hulp van maatschappelijke instanties kan worden gemobiliseerd, en waar deelnemende gedetineerden hun herkomst of toekomst hebben. Regionalisering van de POI's en van de extramurale executiemodaliteiten zal de komende jaren dan ook worden nagestreefd. Een andere belangrijke voorwaarde voor het welslagen van inspan– ningen die zijn gericht op een succesvolle maatschappelijke integratie van gedetineerden, is de verbetering van de detentieplanning. Op een zo vroeg mogelijk tijdstip in de detentie moet voor de individuele gedeti– neerde een detentieroute worden uitgezet, zowel binnen de inrichting van verblijf als voor latere overplaatsingen. Hiermee wordt nagestreefd het detentieverloop inhoudelijk te structureren, overigens zonder dat dat tot starheid zou leiden. De komende periode zullen instrumenten en organisatorische voorzieningen ten behoeve van deze planning verder worden ontwikkeld. Hiertoe behoort onder meer een detentieprofiel voor de gedetineerden, opgebouwd uit een risicoprofiel (zie hoofdstuk 4) en een integratieprofiel. 4. Gedetineerden met een vlucht– en/of beheersrisico

In het voorgaande zijn de bijzondere inspanningen beschreven die zijn gericht op het bevorderen van een succesvolle integratie van gedeti– neerden in de samenleving. Er zijn echter ook gedetineerden die vanwege hun vluchtrisico bijzondere aandacht behoeven, of omdat zij een extra bedreiging vormen voor de beheersbaarheid van de inrichting. Voor beide categorieën zijn of worden bijzondere voorzieningen getroffen. Voor gedetineerden die een extreem vluchtrisico opleveren zullen in de komende jaren twee nieuwe extra beveiligde inrichtingen met elk 24 plaatsen in gebruik worden genomen in Vught en Lelystad. Het regimes– concept zal conform het advies van de Evaluatiecommissie beveiligings– beleid gevangeniswezen (september 1992) zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat bij een afdoende externe beveiliging, de interne bewegingsvrijheid van de gedetineerden met het oog op de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming niet extra behoeft te worden beknot. Voorts zal voor de individuele gedetineerden regelmatig worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, 22 999. nrs. 10-11

23

getoetst in hoeverre voorzetting van het verblijf in een extra beveiligde inrichting noodzakelijk is. Behalve gedetineerden die een bijzonder vluchtgevaar opleveren, is er een categorie die een bijzonder beheersrisico oplevert. Dit risico is in bepaalde gevallen zo groot dat speciale voorzieningen moeten worden getroffen. Twee daarvan verdienen hier vermelding: - Voor gedetineerden die door habitueel ageergedrag een extreem beheersrisico opleveren is een kleinschalige en duidelijk gestructureerde opvang nodig, waarbij gemeenschappelijke activiteiten alleen plaats– vinden indien dat verantwoord wordt geacht, en dan alleen nog in zeer kleine groepen. De gedetineerde moet die omgang met medegedetineerden verdienen in zijn gedrag en zijn opstelling naar anderen. Dit regime is volgens de huidige Beginselenwet gevangeniswezen niet mogelijk. Binnen de wettelijke mogelijkheden wordt momenteel een regime gevoerd dat zoveel mogelijk bij deze gedachte aansluit. Dat vindt plaats op twee paviljoens te Amsterdam en Maastricht. In totaal zijn daar 17 plaatsen beschikbaar. In het voorontwerp van de Penitentiaire beginselenwet wordt een geëigende basis gecreëerd voor het regime met een individueel bepaalde mate van gemeenschap. Dit kan dan in de praktijk op grotere schaal worden gerealiseerd, zij het in absolute aantallen nog altijd beperkt. De noodzaak tot verlenging van het verblijf van een bepaalde gedetineerde in dit regime zal regelmatig worden herijkt. - Een veel grotere groep gedetineerden voor wie in verband met het beheersrisico een bijzondere opvang noodzakelijk is, zijn de langge– straften - zowel volwassenen, als de adolescenten - die thans in een gesloten gevangenis met een regime van beperkte gemeenschap worden ondergebracht. Voor een verantwoorde opvang moeten twee subgroepen worden onderscheiden: * niet gestoorde manipulatieve en anti-sociale gedetineerden. Zij zijn nauwelijks te beïnvloeden en vergen een groepsgerichte benadering. * agressieve persoonlijkheids– of psychiatrisch gestoorden. Om hun destructief gedrag tegen te gaan is een geïndividualiseerde benadering nodig. De afzonderlijke, kleinschalige opvang van deze twee categorieën zal in de loop van 1994 gerealiseerd worden, in de penitentiaire inrichtingen te Maastricht, Vught en Over-Amstel te Amsterdam. Bij elkaar gaat het om 170 plaatsen. Naast een gemeenschappelijke inkomstafdeling is er een gemeenschappelijke afdeling met een geïndividualiseerd regime voor gedetineerden die - tijdelijk - niet op een verblijfsafdeling kunnen worden gehandhaafd. Uitgangspunt is het standaardregime. 5. Overige ontwikkelingen in het differentiatiestelsel

Uit het voorgaande zal duidelijk zijn geworden dat het gevangeniswezen om zijn doelstelling te bereiken en daarbij tevens te voldoen aan essentiële randvoorwaarden een gedifferentieerd stelsel van regimes behoeft. Deels is deze differentiatie vastgelegd in de bestemming van de inrichtingen. Het geheel van inrichtingen en hun bestemmingen vormt het formele differentiatiestelsel van het gevangeniswezen. Het bestaande differentiatiestelsel zal worden herzien. In hoofdstuk 6 zal daarop bij de beschrijving van de hoofdpunten van de nieuwe Penitentiaire beginselenwet nader worden ingegaan. Het detentiebeleid dat wordt gevoerd in inrichtingen met een bestemming voor vrouwelijke gedeti– neerden respectievelijk vreemdelingenbewaring, verdient hier nog afzonderlijke aandacht. Voor vrouwelijke gedetineerden is in aansluiting op het landelijk emancipatiebeleid in 1991 een ontwerp gemaakt voor een integraal


24

detentiebeleid. Inmiddels krijgt dit beleid op verschillende terreinen gestalte. Enkele van de belangrijkste aspecten zijn: - Begin 1993 is een experiment gestart met de opvang van kinderen door hun gedetineerde moeders binnen de inrichting. Dit experiment vindt plaats in een halfopen inrlchting en duurt twee jaar. - In twee inrichtingen wordt een vakopleiding opgezet ter verbetering van de positie van vrouwen op de arbeidsmarkt. De zogenaamde trajectbegeleiding staat daarbij, ook na invrijheidstelling, centraal. - In 1994 worden twee nieuwe penitentiaire inrichtingen voor vrouwen in gebruik genomen. De bouwkundige opzet is vormgegeven volgens de implicaties van een integraal detentiebeleid voor vrouwen. Er wordt onder meer een bijzondere opvang voor drugsverlaafde en voor gestoorde gedetineerden gerealiseerd. Met betrekking tot de vreemdelingenbewaring is sprake van een sterk gegroeide plaatsbehoefte. Nederland wordt in toenemende mate geconfronteerd met vreemdelingen die zich hier willen vestigen. Het huidige toelatingsbeleid kent aan slechts een beperkt aantal van hen een verblijfsvergunning toe. Doorgaans zijn dit asielzoekers en vreemdelingen die in het kader van gezinshereniging of gezinsvorming in Nederland willen gaan wonen. Vreemdelingen aan wie de toegang tot Nederland wordt geweigerd of aan wie het niet of niet langer is toegestaan hier te blijven kunnen op grond van de Vreemdelingenwet worden gedetineerd of althans in hun vrijheid beperkt in daartoe bestemde inrichtingen. Tot nu toe werden daarvoor - naast het grenshospitium in Amsterdam - huizen van bewaring benut die tevens waren bestemd voor voorlopig gehechten. Gelet op de voorrang die de onderbrenging van de laatstgenoemde categorie verdient, zal de vreemdelingenbewaring in de toekomst in afzonderlijk daartoe aan te wijzen inrichtingen geschieden. Aldaar kan een sober regime worden aangeboden dat overigens alleen beperkingen aan de verblijvenden oplegt die door de vrijheidsbeneming zelf worden gevorderd. Een meervoudig gebruik van verblijfsruimten kan voor deze groep, gelet op de aard van de vrijheidsbeneming, worden gerealiseerd. Detentie in een regulier huis van bewaring zal slechts plaatsvinden indien dat om redenen van beheersbaarheid wordt gevorderd, en dan zoveel mogelijk met het perspectief van een spoedige uitzetting. Op deze wijze kan de capaciteit in de reguliere huizen van bewaring met voorrang worden aangewend voor preventief gehechten.


25

HOOFDSTUK 4: BEVEILIGING 1. Inleiding Voorkomen moet worden dat gedetineerden zich aan de detentie kunnen onttrekken. Optimalisering van de inrichtingsbeveiliging is dan ook een speerpunt van het penitentiaire beleid. Als resultaat van dit beleid is het aantal ontvluchtingen uit gesloten inrichtingen tot 1993 duidelijk teruggelopen. Deze teruggang is vooral veroorzaakt door de verbetering van de fysieke inrichtingsbeveiliging. Naarmate fysieke barrières het ontvluchten bemoeilijken, ontstaat echter het risico dat gijzeling het middel wordt om zich aan de detentie te onttrekken. Zoals uit het onderstaande overzicht blijkt, heeft zo'n verschuiving zich in de afgelopen periode ook voltrokken. Deze ontwik– keling noopt tot een versterking van de integrale aanpak van de inrichtingsbeveiliging, waarbij naast de inspanningen die zijn gericht op de verdere verbetering van de fysieke inrichtingsbeveiliging, maatregelen worden getroffen om succesvolle gijzelingen te voorkomen. Aantallen ontvluchtingen uit gesloten penitentiaire inrichtingen jaar

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

totaal aantal ontvluchtingen

idem, exclusief gijzelingen

absoluut

absoluut

82 79 50 82 70 75 50 44 59

per 100 bezette plaatsen 2,2% 2,3% 1,2% 1,9% 1,4% 1,4% 0,8% 0,7% 0,9%

75 78 40 82 70 75 50 31 33

per 100 bezette plaatsen 2,1% 2,1% 1,0% 1,9% 1,4% 1,4% 0,8% 0,5% 0,5%

In voorgaande tabel zijn de zogenaamde harde ontvluchtingen, dat wil zeggen uit gesloten inrichtingen, opgenomen. Ontvluchtingen kunnen echter ook uit (half)open inrichtingen plaatsvinden. Bovendien komt het voor dat gedetineerden niet terugkeren van een toegestaan verblijf (bijvoorbeeld verlof) buiten de inrichting. Alles bij elkaar hebben zich in 1991 zowel als in 1992 zo'n 1200 gedetineerden op enige wijze aan de detentie onttrokken. Afgezet tegen hettotaal aantal gedetineerden dat in die jaren in het gevangeniswezen is ingestroomd, komt dat neer op ruim 4%. Van degenen die zich in 1992 onttrokken was medio 1993 93 procent weer gedetineerd. Om het totaal aantal onttrekkingen aan de detentie terug te dringen, zal de regimesopzet in de halfopen inrichtingen worden herzien en zal het verlofbeleid worden aangescherpt. 2. Gesloten inrichtingen Een verantwoord beveiligingsbeleid integreert maatregelen op verschillende deelterreinen tot een evenwichtig geheel. De belangrijkste deelterreinen komen hierna afzonderlijk aan de orde: gebouw en materieel, selectie en plaatsing van gedetineerden, personeelsinzet en contacten met buiten. Daarnaast wordt een specifiek beleid gevoerd om succesvolle gijzelingen te voorkomen. Om op het niveau van de afzonderlijke inrichtingen een geïntegreerd beveiligingsbeleid te kunnen voeren, is onder meer een zogenaamd beveiligingsanalysemodel ontwikkeld. Dit model bevat minimumnormen voor de gesloten inrichtingen inzake gebouw en materieel, organisatie en


26

informatie, regelgeving voor het personeel en voor de gedetineerden. Toepassing van dit model door zogenaamde sterkte-zwakte-analyses geeft inzicht in de beveiligingsrisico's bij de verschillende inrichtingen. Deze analyses zijn in 1993 afgerond. Op basis van de uitkomst hiervan zullen vervolgens concrete maatregelen worden getroffen om de beveiliging, waar deze ontoereikend is, op een aanvaarbaar niveau te brengen. In het verlengde van het beveiligingsanalysemodel zal een stelsel van meer gedetailleerde, operationele kwaliteitswaarborgen worden ontwikkeld waaraan de uitvoering van het beveiligingsbeleid op inrichtingsniveau moet voldoen. De ontwikkeling van dit kwaliteits– bewakingssysteem start in 1994. Dit systeem biedt een instrument aan de hand waarvan de externe toetsing van de uitvoering van het beveiligings– beleid op inrichtingsniveau eenvoudig en op inzichtelijke wijze kan plaatsvinden. Behalve aan externe audits moet hierbij worden gedacht aan intercollegiale toetsing binnen het veld van het gevangeniswezen. Invoering van het kwaliteitsbewakingssysteem zal kunnen plaatsvinden in 1995. 2.1. Gebouw en materieel Voor iedere nieuwe inrichting wordt een plan van eisen voor de beveiliging opgesteld waarin elementen als gebouw, materieel en techniek een samenhangend geheel vormen. Ontvluchtingen kunnen echter nooit geheel uitgesloten worden. Zo heeft het gevangeniswezen nauwelijks invloed op de middelen die gedetineerden «buiten» kunnen mobiliseren ten behoeve van hun ontvluchting of bevrijding. Met de toename van de zware, georganiseerde criminaliteit, vooral met betrekking tot de drugshandel, en daarmee van de zeer vermogende gedetineerden, neemt dit probleem toe. Het gevolg hiervan is dat voor een verdere verbetering van de gebouwelijke en materiële beveiliging steeds grotere extra inspanningen nodig zijn om het aantal ontvluch– tingen nog verder terug te brengen. Het rendement van die aanvullende voorzieningen neemt daarentegen steeds meer af. Voor verdergaande verantwoorde investeringen is het nodig om specifiek voor de categorie gedetineerden met het hoogste vluchtrisico bijzondere beveiligingsmaatregelen te treffen. De nieuwe extra beveiligde inrichtingen (EBI's) te Vught en Lelystad, die de komende jaren in gebruik zullen worden genomen, voorzien hierin. Zij zijn volledig self-supporting. De noodzaak om gebruik te maken van voorzieningen van de minder hoog beveiligde delen van het penitentiaire complex waarvan zij deel uitmaakten, was het belangrijkste knelpunt van de oorspronkelijke EBI's. Tot aan de ingebruikneming van de nieuwe extra beveiligde inrichtingen worden de betrokken gedetineerden ondergebracht in een tijdelijke huisvesting binnen de penitentiaire inrichtingen Nieuw-Vosseveld te Vught. Hoewel het fysieke beveiligingsniveau van de overige gesloten inrichtingen over de gehele linie verder zal worden verhoogd, blijven zij onderling in dit opzicht onderling sterk verschillen. Dit heeft veelal te maken met de structuur van de vaak oude gebouwen. De verschillende gebouwen enerzijds, en de categorieën van meer en minder vlucht– gevaarlijke gedetineerden anderzijds, moeten daarom zo goed mogelijk op elkaar worden afgestemd. 2.2. Selectie en plaatsing van gedetineerden Om tot een dergelijke afstemming te komen is het noodzakelijk dat bekend is welke gedetineerden een verhoogd vluchtrisico opleveren. Het systematisch opstellen van risicoprofielen voor gedetineerden met een verhoogd vluchtgevaar is een van de maatregelen die worden getroffen ter verdere verbetering van de beveiliging.


27

Om dergelijke risicoprofielen te kunnen opstellen en aan de hand daarvan gedetineerden zoveel mogelijk te kunnen plaatsen in een inrichting die het meest voor hen is aangewezen, is het van belang om in een zo vroeg mogelijk stadium na aanhouding over zoveel mogelijk relevante gegevens te beschikken. Momenteel wordt de inrichting van een meldpunt bij de Centrale Recherche Informatiedienst (CRI) voorbereid, dat onder andere op dit gebied een belangrijke taak zal krijgen. Van de procedure van aanhouding en insluiting van een verdachte zal structureel een inschatting deel uitmaken van de risico's die een delinquent vormt voor zijn vrijheidsbeneming. Deze inschatting vindt plaats aan de hand van zo breed mogelijk verzamelde relevante gegevens. Op basis hiervan wordt het gevangeniswezen geadviseerd over de plaatsing van betrokkene. Verder is de rechtstreekse informatievoorziening aan de inrichting door het openbaar ministerie van belang. Behalve deze externe informatievoorziening omtrent mogelijk vlucht– gevaar zijn structurele observatie en rapportage binnen de inrichting voor alle gedetineerden van belang gedurende de gehele detentie. Dit belang geldt zowel voor de detentieroute binnen de inrichting als met het oog op overplaatsing naar een andere inrichting. 2.3. Personeelsinzet In de penitentiaire inrichtingen bevindt het personeel zich te midden van de gedetineerden, niet tegenover hen. Dit schept de ruimte voor de zogenaamde psychologische beveiliging, die een hoeksteen is van het integraal beveiligingsbeleid. Een strikt cellulair regime zou tot een sterk antagonisme tussen gedetineerden en personeel leiden. Het personeel zou immers duidelijk een «vijand»-rol vervullen. In een goede relatie van p.i.w.'ers met gedetineerden ontstaan vertrouwensbanden waarin gedetineerden bijvoorbeeld eerder geneigd zullen zijn informatie over op handen zijnde incidenten aan het personeel overte brengen. Een consequentie van deze wijze van personeelsinzet is dat de p.i.w.'ers niet bewapend zijn. Daarbij komt dat wapens ook tegen het personeel kunnen worden gebruikt. De getalsverhouding tussen personeel en gedetineerden betekent een onvermijdelijk risico van ontwapening. Voorts is het gebruik van een vuurwapen in omsloten ruimtes altijd riskant met het oog op het terugketsen van kogels. Hierdoor kunnen personen onbedoeld worden verwond. In het hier geschetste beveiligingsconcept is bewapening ook niet nodig. In bepaalde gevallen kan gewapende buitenbewaking bij een inrichting wel aan de orde zijn. Dit hangt af van de situering van de penitentiaire inrichtingen. 2.4. Gijzelingen Vanaf het najaar van 1992 heeft zich binnen het gevangeniswezen een aantal ernstige gijzelingsincidenten voorgedaan. Tot dan toe kwam dit verschijnsel veel minder voor. In de brief aan de Tweede Kamer van 19 januari 1993, nr. 301295/93 DJ, is een aanpak geschetst om dit probleem langs diverse lijnen tegen te gaan. Een succesvol preventief en reactief gijzelingsbeleid kent twee centrale principes voor het handelen in geval van een gijzelingspoging: - de buitendeur van de penitentiaire inrichting dient gesloten te blijven; èn - de veiligheid van de betrokken personeelsleden moet bewaard worden. Tussen deze principes bestaat een zekere spanning. Door het ontbreken van een goed beleid voor gijzelingssituaties moest bij de incidenten die zich voordeden veelal - abrupt - een keuze worden gemaakt. Dat gekozen werd voor de veiligheid van het gegijzelde personeel is alleszins begrij–


28

pelijk. Deze veiligheid geldt echter alleen voor de korte termijn. Op langere termijn zal deze handelwijze immers gijzelingen uitlokken. Het beleid rond voornoemde principes zoals dat momenteel vorm krijgt is erop gericht een situatie in de inrichtingen te creëren waarbij snel en adequaat kan worden gereageerd op gijzelingspogingen, en beide principes worden gerealiseerd. Een integraal trainingsprogramma voor het executieve personeel is hierbij een kernelement. Daarin wordt vooral de fysieke en mentale weerbaarheid vergroot. Dit trainingsprogramma is inmiddels van start gegaan. Het wordt gefaseerd toegepast en zal begin 1996 over de hele linie zijn geïmplementeerd. Ook voor toekomstig personeel zal dit programma een vast onderdeel uitmaken van het opleidingstraject. Daarnaast is het op langere duur actueel en levend houden van eenmaal aangeleerde vaardigheden van belang. Ook op andere onderdelen is de ontwikkeling en operationalisatie van een adequaat gijzelingsbeleid in volle gang, bijvoorbeeld ten aanzien van de opvolgingsorganisatie (o.a. de alarmering en de rol van de politie) en de scenario's. Een integraal gijzjlingsbeleid zal per inrichting operationeel worden, beginnend met de zwaarste inrichtingen. 2.5. Contacten met buiten Behalve het voorkómen dat gedetineerden zich aan de detentie onttrekken, heeft het gevangeniswezen de opdracht om schadelijke effecten van de vrijheidsbeneming voor gedetineerden te beperken en om te trachten de terugkeer in de samenleving na afloop van de detentie succesvol te doen verlopen. Met het oog daarop is het van groot belang dat contacten met buiten kunnen worden onderhouden door middel van bijvoorbeeld correspondentie, telefoneren en bezoek. Deze contact– mogelijkheden vormen echter ook een beveiligingsrisico. Door telefonische - contacten kunnen criminele activiteiten buiten de inrichting worden geleid, bezoek brengt tevens het risico van (poging tot) invoer van contrabande. De beveiligingsrisico's die deze contactmogelijkheden in zich dragen kunnen niet over de hele linie worden uitgesloten. Gedetineerden mogen in de praktijk ongecensureerd brieven schrijven en ontvangen. De post wordt onderzocht op contrabande en, steekproefsgewijs of op indicatie, op de inhoud van het geschrevene. Zelfs als alle brieven systematisch zouden worden gelezen, dan nog zouden risico's blijven bestaan. Relevante passages met betrekking tot de beveiliging zullen immers niet eenvoudig voor derden als zodanig zijn te herkennen, nog los van eventuele vertalingsproblemen. Een en ander geldt overeenkomstig voor telefoneren en bezoek. Een efficiënte aanpak betekent dat voor risicocategorieën van gedetineerden systematische controle op gelimiteerde contacten plaatsvindt, en dat voor de overigen dit slechts op indicatie of steekproefsgewijs gebeurt. Het eerder genoemde meldpunt bij de CRI zal alle telefoon– en bezoek– contacten die door gedetineerden in een EBI of een beheerspaviljoen worden opgegeven, vooraf laten onderzoeken en daarover adviseren aan het gevangeniswezen. Slechts een beperkt aantal contacten is daarom toegestaan, en de mogelijkheid te telefoneren is voor deze gedetineerden beperkt tot maximaal tien minuten per week, exclusief het contact met de advocaat. Van die contacten zullen vervolgens alle gesprekken worden opgenomen en worden gecontroleerd op relevante informatie. Voor de langgestrafte gedetineerden die een beheersrisico vormen wordt het telefoneren beperkttot tien minuten per dag. De screening van contacten kan op indicatie ook plaatsvinden voor andere gedetineerden.


29

3. (Half)open inrichtingen Evenals preventief gehechten die zijn heengezonden, krijgen delin– quenten die niet preventief gehecht zijn geweest na hun veroordeling een oproep om hun straf te ondergaan in een halfopen inrichting. Vooraf– gaand aan de plaatsing vindt geen selectie op geschiktheid voor een halfopen inrichting plaats. Ook gedetineerden die na hun veroordeling nog een beperkt straf– restant hebben, of die van een langere gevangenisstraf al een groot deel hebben volbracht, kunnen in aanmerking komen voor plaatsing in een een halfopen of open inrichting. Onttrekking aan de detentie is vanuit zo'n inrichting relatief eenvoudig. Vanuit beveiligingsoogpunt is de procedure van selectie en plaatsing derhalve cruciaal. Er is nooit sprake van een recht op plaatsing. Rapportage over de gedetineerde moet aangeven dat hij aantoonbaar geschikt en gemotiveerd is. Het is vooral de verzwaring van de categorie zelfmelders, waar immers vooraf geen selectie op geschiktheid plaatsvindt, die de halfopen inrichtingen voor problemen is gaan stellen. Het regime, de gebouwelijke opzet en de personeelsinzet zijn niet voldoende toegerust voor de opvang van probleemgedetineerden met agressief gedrag en ernstige verslavingsproblemen. Orri deze problemen aan te pakken zullen bij verschillende halfopen/ zelfmeldinrichtingen1 gesloten paviljoens worden gerealiseerd met de dubbele functie van inkomstafdeling en interne differentiatie. Op deze afdelingen wordt voor nieuwe gedetineerden een detentieplan opgesteld door middel van observatie en rapportage. Gedetineerden die ongeschikt zijn voor verblijf in een meer open setting worden voorgedragen voor overplaatsing. De overigen worden terdege voorbereid op de vrijheden en verantwoordelijkheden. De gesloten paviljoens kunnen ook een belang– rijke rol vervullen bij de sturing van het gedrag van gedetineerden. Het gesloten regime, zonder weekendverlof, is een sanctie die kan worden toegepast bij onaangepast gedrag op de reguliere verblijfsafdelingen. Terugplaatsing moet dan weer verdiend worden. Ten slotte zullen zelfmelders die zich al eerder meermalen aan een detentie hebben onttrokken, voor zover mogelijk vanuit capacitair oogpunt, rechtstreeks in een gesloten inrichting worden geplaatst. In algemene zin is de beschikbaarheid van voldoende gesloten capaciteit voor het gevangeniswezen zelf noodzakelijk als vangnet voor de halfopen inrichtingen. Gedetineerden die in een halfopen/zelfmeldinrichting verblijven, hebben thans recht op eenmaal per vier weken weekendverlof. Gebleken is dat veel gedetineerden in beginsel wel voor een halfopen regime geschikt zijn, maar niet direct verantwoord met dit verlof om kunnen gaan. Daarom zal het vaste vierwekelijkse verïof worden vervangen door een geïndivi– dualiseerde verlofverlening. Belangrijk \s daarbij vooral dat het eerste verlof pas wordt verleend wanneer de gedetineerde daartoe in staat wordt geacht. Met de experimentele toepassing van dit beginsel zijn duidelijke positieve ervaringen opgedaan.

1

In de praktijk is er vaak een gecombineerde bestemming. De beheersproblematiek speelt overigens ook bij de detentiefaseerders, waar de selectie vanuit een gesloten inrichting voor een HOI eveneens onder druk is komen te staan, als gevolg van de verzwaring van de gedetineerdenpopulatie en de behoefte aan gesloten capaciteit.

Als het gaat om het terugdringen van de verschillende vormen van onttrekking aan de detentie uit gesloten en (half)open inrichtingen is ten slotte een wijziging van de huidige regeling voor Vervroegde Invrijheid– stelling (VI) relevant. Deze zal dit jaar van kracht worden. Dan zullen onttrekkingen aan de detentie het tijdstip van VI negatief kunnen gaan beïnvloeden. Dat zal gaan gelden voor zowel ontvluchtingen als het niet terugkeren van verlof.


30

HOOFDSTUK 5: CAPACITEIT

1. Inleiding De beschikbaarheid van voldoende celcapaciteit voor de tenuitvoer– legging van de vrijheidsbeneming is een noodzakelijke voorwaarde voor een adequaat functionerend gevangeniswezen. Onvoldoende capaciteit en de daarmee gepaard gaande heenzendingen van verdachten of veroor– deelden vormen een bedreiging voor de strafrechtelijke rechts– handhaving. Het effectief opereren van de met opsporing en vervolging belaste instanties wordt daardoor namelijk belemmerd. Het heenzenden van verdachten van misdrijven tast bovendien de geloofwaardigheid van de strafrechtelijke rechtshandhaving aan. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor de handhaving van het vreemdelingenrecht: onvoldoende capaciteit om de bewaring van vreemdelingen ex artikel 26 van de Vreemdelingenwet uit te voeren belemmert de handhaving van het vreemdelingenrecht en tast de geloofwaardigheid van de uitvoering aan. Het vaststellen van de capaciteitsbehoefte en het vervolgens realiseren van de benodigde gevangeniscapaciteit heeft daarom hoge prioriteit. Medio 1993 is een studie afgerond naar de capaciteitsbehoefte in de komende jaren 1 . In het verlengde daarvan is inmiddels besloten tot een aanzienlijke verdere uitbreiding van de capaciteit. 2. Capaciteitsbehoefte Sinds het begin van de jaren tachtig worden op basis van de ontwikke– lingen in het verleden periodiek prognoses opgesteld van de (toekom– stige) capaciteitsbehoefte bij het gevangeniswezen. Voor de laatste jaren geldt dat de ontwikkelingen in de capaciteitsbehoefte sneller gaan dan aanvankelijk was verwacht. In deze regeerperiode deden zich nieuwe, deels onverwachte tekorten in de capaciteit voor. Ontwikkeiingen zoals de internationalisering van de criminaliteit, toename van de georganiseerde criminaliteit, veranderende opvattingen in de samenleving over crimina– liteit en de strafwaardigheid van crimineel gedrag en intensivering van het handhavingsbeleid hebben de behoefte aan capaciteit de afgelopen jaren sterk doen stijgen. Op basis van de ontwikkelingen in de straftoemeting in de periode van 1980 tot en met 1991, het vastgestelde tekort ultimo 1992, de te verwachte toename van de capaciteitsbehoefte ten gevolge van wetgeving en intensivering van beleid is de capaciteitsbehoefte in het gevangeniswezen voor de komende jaren geprognosticeerd. Berekend is dat de capaciteits– behoefte eind 1995/begin 1£36 11 720 plaatsen zal bedragen. De verdere ontwikkelingen zullen kwantitatief en kwalitatief, naar omvang en differentiatie, nauwlettend worden gevolgd. 3. Reacties op de toenemende capaciteitsbehoefte 3.1 Uitbreiding van capaciteit

' Voorzieningenbeieid Deiinquentenzorg en Jeugdinrichtingen 1994 1998. juii 1993.

Reeds bij aanvang van deze regeerperiode heeft het kabinet besloten tot uitbreiding van de capaciteit die is vastgelegd in het zogenoemde plan JR-120. In de daaropvolgende jaren heeft het kabinet besloten de capaciteit verder uit te breiden. In 1993 is besloten tot een uitbreiding van het gevangeniswezen met nog eens 1700 plaatsen extra. Het voornoemde rapport over de capaciteitsbehoefte heeft duidelijk gemaakt dat deze uitbreidingen onvoldoende zullen zijn om een evenwicht tussen vraag naar en aanbod van capaciteit te bereiken. In de begrotingsvoorstellen voor 1994 is daarom opnieuw een voorstel t°t verdere uitbreiding van de capaciteit met 2000 plaatsen opgenomen. Realisering van deze capaciteit leidt, samen met de capaciteits–


31

uitbreidingen waartoe reeds eerder was besloten, tot een groei van de beschikbare capaciteit van 7787 plaatsen eind 1992 tot 11 808 plaatsen eind 1995/begin 1996 (zie de bijlagen). Capaciteitsbehoefte en –aanbod zullen dan in evenwicht zijn. In de onderstaande grafiek is de ontwikkeling van de beschikbare capaciteit over de periode 1979-1998 weergegeven.

ontwikkeling capaciteit gevangeniswezen ultimo-cijfers: t/m 1992 werkelijke getallen; vanaf 1993 plancijfers 14.000

12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 7i

Mc«h«bw *

16W

M

«1

! rq* 1875

V

4051

B3

B<

fi5

W

4434 4 T 4 9 4827 4029

V

5170

Hft

flO

yi

91

5822 6240 6.19' T:*I

92

S3

rm

83e:

«4

«5

•w

ICiOiS '• 9)5 11 «18

Ï7

18>8

Vfi

i

6'3

Bij de keuze van de locaties voor de nieuw te bouwen inrichtingen is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de regionale spreiding van de behoefte aan celcapaciteit. De primaire keuze voor de randstad betekent dat ook daar een zekere regionalisering van de penitentiaire voorzie– ningen mogelijk wordt. Bij regionalisering wordt het accent gelegd op enerzijds de beginfase van de detentie en anderzijds het laatste deel daarvan. Regionalisering is in die fasen het meest van belang, ten behoeve van een goede rechtsgang - in de huizen van bewaring respectievelijk de integratie van de (ex-)gedetineerde in de samenleving. Hierop is in hoofdstuk 3 ingegaan. Realisering van de thans geplande capaciteitsuitbreidingen in een periode van twee jaar is een zeer ambitieus project. Om de voortgang in het project zeker te stellen is een gezamenlijke projectorganisatie van de ministeries van VROM en Justitie ingesteld. De projectorganisatie heeft tot taak het bouwkundig en personeelstechnisch realiseren van de capaciteit. Een stuurgroep, waarin voor het Ministerie van Justitie de directeur-generaal Jeugdbescherming en Delinquentenzorg en de directeur Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen participeren, fungeert als opdrachtgever voor het project. 3.2. Andere voorzieningen met capaciteitseffecten Voor een optimale tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen is het nodig om waar mogelijk te sturen op de capaciteit. Het gevangeniswezen zelf heeft daartoe, vanwege zijn positie aan het einde van de keten voor rechtshandhaving, beperkte mogelijkheden. De mogelijkheden binnen de keten als geheei dienen, in onderlinge afstemming tussen de verschillende schakels, zoveel mogelijk te worden gebruikt. Daarbij moet vooral worden gedacht aan de omzetting van een intramurale vrijheidsstraf in een extramurale in een bepaalde, latere, fase


32

van de detentie, aan elektronisch toezicht, aan meervoudig gebruik van penitentiaire ruimten en aan een gerichte toepassing van de VI1. Uitgangspunt is dat vrijheidsbeneming in een gesloten inrichting een ultimum remedium is en uitsluitend wordt opgelegd indien andere, minder vèrgaande alternatieven niet mogelijk of niet verantwoord zijn. Dit geldt zowel de vrijheidsstraf als zodanig als de wijze van tenuitvoer– legging daarvan. Overigens moet worden vastgesteld dat vooral de verzwaring van de criminaliteit het steeds vaker noodzakelijk maakt dat een beroep op die vrijheidsbeneming in een gesloten inrichting wordt gedaan. Taakstraffen en extramurale executie De mogelijkheden om door middel van taakstraffen of uitbreiding van zogenaamde extramurale executiemodaliteiten (zie hoofdstuk 3) een deel van de toegenomen capaciteitsbehoefte te dekken zijn beperkt. Het aantal taakstraffen dat in 1992 is opgelegd bedraagt ruim 8500, een stijging van 20% ten opzichte van 1991. Indien alle taakstraffen in plaats van een vrijheidsstraf van gemiddeld twee maanden zouden zijn opgelegd, correspondeert het totaal aantal dienstverleningen met ruim 1400 plaatsen binnen het gevangeniswezen. Gestreefd wordt naar een verdere uitbreiding van de taakstraffen ter vervanging van de korte vrijheidsstraffen. Voorts zullen de mogelijkheden worden onderzocht om bij langere gevangenisstraffen gedeelten daarvan extramuraal ten uitvoer te leggen, alsmede om zwaardere vormen van alternatieve sancties te kunnen opleggen in plaats van een kortere gevangenisstraf. In dat verband zijn ook de voorstellen van de werkgroep Redesign Executie Vrijheidsstraffen, de zogeheten commissie Steenhuis, relevant. Gelet op de aard van de ontwikkelingen in de criminaliteit en de strafrechtelijke reactie daarop zal het effect van een verdere intensivering op de omvang van de capaciteitsbehoefte evenwel betrekkelijk gering zijn. Elektronisch toezicht Het zoeken naar alternatieven voor de vrijheidsbenemende straf of –maatregel worden voortgezet. In dat verband hebben wij aan een projectgroep opdracht gegeven de mogelijkheden voor een experiment «elektronisch toezicht» nader uitte werken. De projectgroep zal binnenkort aan ons rapporteren. Wij verwachten dit jaar met een experiment op dit gebied te kunnen beginnen. Meervoudig gebruik van celruimten

1

De herziening van de regeling voor

vervroegde invrijheidsteiiing komt aan de orde in hoofdstuk 6.

Bij de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen worden op beperkte schaal plaatsen meervoudig gebruikt. Dit was al langere tijd het geval bij circa 400 plaatsen. Een uitbreiding van dit aantal wordt momenteel gerealiseerd. Het belang van het voorkomen van heenzend'mgen en de aanhoudende druk op de capaciteit vereisen een optimale benutting van de beschikbare penitentiaire ruimten. Waar verantwoord, en waar ook de voorzieningen aanwezig zijn, betekent dat meervoudig gebruik. Bij de Raad van State is een wijziging van de Gevangenismaatregel aanhangig met het oog op het samenplaatsen van vreemdelingen in het kader van vreemdelingenbewaring, en van subsidiair gehechten. Verder hebben wij advies gevraagd aan de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing over een aanpassing van de Gevangenismaatregel zo dat in noodsituaties ook het samenplaatsen van preventief gehechten in één cel mogelijk wordt. Uit een oogpunt van beheersbaarheid zal meervoudig gebruik echter primair worden toegepast voor subsidiair gehechten en vreemdelingen, beide categoneen met een doorgaans - zeer - beperkte verbhjfsduur. Onder de preventief gehechten en tot een langere gevangenisstraf


33

veroordeelden bevinden zich veel agressieve en gestoorde criminelen. Structurele samenplaatsing van deze personen zou de beheersbaarheid van de detentiesituatie te zeer onder druk zetten en de veiligheid van het personeel en medegedetineerden in gevaar brengen. 4. Capaciteitsbenutting Door de druk op de capaciteit is de gemiddelde bezetting van de penitentiaire inrichtingen zeer hoog. In de eerste helft van 1993 was de bezettingsgraad van de huizen van bewaring 98,8%, van de gesloten inrichtingen 97,3% en voor de (half)open inrichtingen 93,8 %. Als gevolg van de noodmaatregelen die genomen zijn om aan de groei van het aantal heenzendingen het hoofd te kunnen bieden zijn de bezettingspercentages verder gestegen. In alle penitentiaire inrichtingen zijn maatregelen getroffen om boven de bruikbare capaciteit een bezettingsverbetering van 3% te realiseren. Deze extra capaciteit wordt onder meer gevonden door gemeenschappelijke ruimtes (recreatiezaaltjes e.d.) en strafcellen tijdelijk te bestemmen voor onderbrenging van gedetineerden en door het samenplaatsen van twee gedetineerden in één verblijfsruimte. Ten gevolge van deze acties is de gemiddelde bezetting van de capaciteit sinds 1 augustus 1993 100,8 % in de huizen van bewaring, 100,1% in de gesloten inrichtingen en 98,8 % in de (half)open inrichtingen. Om de besluitvorming over plaatsing van gedetineerden te kunnen optimaliseren is per 1 oktober 1993 het zogenoemde ICTIS, het Interim– Cel-Toewijzings-lnformatie-Systeem, in gebruik genomen. Het ICTIS is ontwikkeld als onderdeel van een meer omvattend automatiseringsproject (TULP) en bouwt voort op de mogelijkheden die per 1 mei 1993 zijn ontstaan voor datacommunicatie tussen de inrichtingen en het centrale niveau. Aan de hand van dit systeem hebben de penitentiair consulenten van het gevangeniswezen steeds een actueel overzicht van de bezetting van alle penitentiaire inrichtingen (met uitzondering van de inrichtingen speciaal bestemd voor vreemdelingenbewaring) en van de status van de daar verblijvende gedetineerden. Zij kunnen daardoor steeds zorgdragen voor een actuele informatieverschaffing aan het openbaar ministerie inzake de nog te bezetten cellen en kunnen tevens aangeven welke categorieën preventief gehechten zijn ingesloten. ICTIS maakt het ten slotte ook mogelijk de doorstroming van huizen van bewaring naar gevangenissen te optimaliseren, doordat het systeem niet alleen inzicht biedt in de bezetting, maar ook inzicht kan verschaffen in de termijn waarop cellen vrijkomen. Het ICTIS zal in de loop van dit jaar in een meer definitieve vorm geïntegreerd worden in het meeromvattende geautomatiseerde informa– tiesysteem TULP.


34

HOOFDSTUK 6: WETGEVING 1. Inleiding Op 21 juli 1993 is het voorontwerp voor een nieuwe Penitentiaire beginselenwet (PBW) gepubliceerd. Deze wet beoogt de huidige Beginselenwet gevangeniswezen te vervangen, welke in 1953 in werking trad. Een nieuwe Beginselenwet betekent dat ook de Gevangenis– maatregel wordt vervangen. Onderdelen van de Beginselenwet die nadere invulling op centraal niveau vergen, maar op een flexibeler wijze moeten kunnen worden aangepast dan door wetswijziging, zullen worden uitgewerkt in een Penitentiaire maatregel. Regelgeving op lokaal niveau zal worden vastgelegd in de huisregels van de penitentiaire inrichtingen. Daarmee komen de door de minister vast te stellen huishoudelijke reglementen van de inrichtingen te vervallen. De herziening van de penitentiaire regelgeving staat niet op zichzelf. Bij de Tweede Kamer is op 12 oktober 1993 het ontwerp voor een Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden ingediend. De structuur van de Penitentiaire beginselenwet en dit ontwerp zijn met elkaar in overeenstemming. Tevens wordt een Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen voorbereid, die naar de overige Beginselenwetten wordt gemodelleerd. Alle drie de wetten zien immers op personen die in het kader van de vrijheidsbeneming in totale instituties verblijven. De nieuwe penitentiaire regelgeving kenmerkt zich door een overzichte– lijke opsomming van de rechten en plichten van de gedetineerden, en een beschrijving van de inbreuken die op deze rechten kunnen worden gemaakt alsmede van de rechtsgangen die hen ter beschikking staan om tegen deze inbreuken bezwaarte maken. In de memorie van toelichting op het voorontwerp voor de Penitentiaire beginselenwet wordt uitgebreid ingegaan op de overwegingen die hebben geleid tot algehele herziening van de penitentiaire regelgeving. Op deze plaats wordt hiernaar verwezen. Enkele van de meest in het oog vallende veranderingen worden hier kort aangeduid. 2. Herzienïng differentiatiestelsel

1 Deze rapportage is aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1991, nr. 159351/91 DJ.

Differentiatie is het onderscheiden van penitentiaire inrichtingen naar de categorieën van gedetineerden die er kunnen worden geplaatst. Het totaal aan inrichtingen en hun bestemmingen vormt het differentiatie– stelsel. Dit is voor een deel wettelijk bepaald en deels in nadere regel– geving vastgelegd. Het belang om het differentiatiestelsel op hoofdlijnen wettelijk te verankeren is dat daarmee aan de gedetineerden een redelijke mate van zekerheid en voorspelbaarheid wordt geboden over de mogelijkheden om in een bepaalde categorie inrichtingen te worden geplaatst. Alleen de meest wezenlijke onderscheidingen, waarvan de betekenis principieel en minder door tijd, omstandigheden en ontwikke– lingen beïnvloedbaar is, worden in de formele wet vastgelegd. Een gedetineerde kan tegen de plaatsing in een inrichting van een bepaalde categorie in beroep kan gaan, maar niet tegen het regime in die inrichting als zodanig. De wenselijkheid van een herziening van het wettelijk differentiatie– stelsel was de oorspronkelijke aanleiding voor het ontwerpen van een nieuwe Beginselenwet. De rapportage van een ambtelijke project– organisatie hierover1 vormt een belangrijke basis van dit ontwerp. De noodzaaktot herziening van het differentiatiestelsel is vooral gelegen in ontwikkelingen die zich in de penitentiaire praktijk sinds de invoering van de Beginselenwet gevangeniswezen in 1953 hebben voltrokken. Formele onderscheidingen die aanvankelijk zinvol waren, hebben hun betekenis verloren, terwijl andere differentiatiecriteria node werden gemist. Het uitgangspunt bij de voorgestelde wijziging van het differentiatiestelsel is


35

dat het voldoende bestuurlijke flexibiliteit biedt om snel en adequaat te kunnen inspelen op relevante ontwikkelingen en dat het inzichtelijk is voor de betrokkenen. Voor iedere inrichting of afdeling daarvan zal worden bepaald: * de bestemming als huis van bewaring of gevangenis; * de doelgroep: mannen of vrouwen; * het beveiligingsniveau; * de mate van gemeenschap. Facultatief kan verder worden bepaald: * de lengte van het strafrestant van de gedetineerden bij plaatsing, alsmede * of bijzondere opvang plaatsvindt. In een aantal opzichten wijkt het nieuwe stelsel af van het huidige. Het beveiligingsniveau van de inrichting wordt als differentiatiecriterium geïntroduceerd. Dit is een reeds in de praktijk gegroeid criterium dat als formeel bestemmingskenmerk van wezenlijke betekenis is om de plaatsing van gedetineerden optimaal te kunnen afstemmen op de mate van het vlucht– en/of beheersrisico dat zij vormen. Bij de mate van gemeenschap wordt naast de regimes van algehele en beperkte gemeenschap de individueel bepaalde mate van gemeenschap geïntroduceerd. Deze vorm van detentie bevindt zich tussen de beperkte gemeenschap en het afzonderingsregime. In hoofdstuk 3 is hierop al nader ingegegaan. De aanwijzingsplicht voor de Minister van Justitie voor inrichtingen voor adolescente mannen - 18 tot 23 en soms 25 jaar - vervalt. Leeftijd is in de praktijk geen zinvol absoluut selectiecriterium gebleken. Slechts een klein deel van de adolescenten onderscheidt zich door een positieve beïnvloedbaarheid. Voor deze categorie blijft een afzonderlijke opvang zeker mogelijk, vgl. de jeugdwerkinrichtingen (zie hoofdstuk 3). Ook de verplichte aanwijzing van gevangenissen voor kortgestrafte respectievelijk langgestrafte volwassen mannen vervalt. De mogelijkheid om te onderscheiden naar strafrestant sluit aan bij de detentiefasering en draagt bij aan een optimale capaciteitsbenutting van de gesloten gevangenissen. 3. Het beklagrecht Het beklagrecht van de gedetineerde is een toets voor de rechtma– tigheid en daarmee ook voor de kwaliteit van het inrichtingsbeleid. Het belang geldt de gedetineerde en de inrichting, en met de toenemende deconcentratie in groeiende mate voor de centrale directie. Relevant in dat kader is dat het merendeel van de door gedetineerden ingediende klachten, in eerste of tweede aanleg, ongegrond wordt verklaard. Over de eerste helft van 1993 was het percentage klachten dat niet ontvankelijk of ongegrond werd verklaard in totaal 80, ofwel bijna 1000 van de in totaal ruim 1200 ingediende klachten. Het komt echter ook voor dat ingediende klachten de wenselijkheid van een aanpassing van het inrichtingsbeleid, soms zelfs de regelgeving, zichtbaar maken. Om zijn belangrijke functie te kunnen vervullen moet het beklagrecht worden toegepast op een wijze die voor alle betrokkenen werkbaar en daarmee aanvaardbaar is. Dit betekent dat aandacht moet worden besteed aan de kwaliteitseisen en opleidingsfaciliteiten voor de leden van beklagcommissies. Verder zullen enkele procedurele wijzigingen worden aangebracht. In dit verband wordt kort ingegaan op een aanscherping van de beklaggronden, het inbouwen van beklagdrempels en - los van de PBW - op de problematiek van vertrouwelijke informatie. De beklaggronden zullen in de Penitentiaire beginselenwet worden aangescherpt, door een dusdanige formulering van de beklaggrond op te nemen dat beklag alleen mogelijk zal zijn tegen een beslissing van of


36

vanwege de directeur die de betrokken gedetineerde betreft. Hiermee wordt dan beklag uitgesloten tegen feitelijk handelen dat niet direct is terug te voeren op een beslissing van de directeur. De huidige regeling verplicht de directeur van de inrichting om iedere klacht die een gedetineerde in zijn inrichting aan de beklagcommissie voorlegt te onderzoeken, dus ook de apert ongegronde of niet ontvanke– lijke klachten. Er is geen belang in een uitgebreide - voorbereiding op behandeling van klachten waarvan op voorhand al duidelijk is dat zij niet gehonoreerd zullen worden. Daarom zal in het kader van de voorbereiding van de nieuwe penitentiaire regelgeving worden onderzocht hoe deze stroom van kansloze klachten op zuivere wijze kan worden ingedamd, dan wel hoe kan worden bewerkstelligd dat die klachten een minder inten– sieve aandacht vragen. Het opwerpen van beklagdrempels zal niet tot gevolg mogen hebben dat de toegang tot het beklagrecht als zodanig zal worden aangetast. Ook zal worden bezien in welke mate het kort geding een functie als aanvullende rechtsgang zal kunnen en moeten blijven vervullen. Het komt regelmatig voor dat een inrichtingsdirecteur aan een gedetineerde beperkende maatregelen oplegt op grond van informatie van de politie over op handen zijnde incidenten rond die persoon. Het gaat doorgaans om vertrouwelijke informatie waarvan de bron of de exacte inhoud niet bekend gemaakt kan worden. In een beklag– of beroepsprocedure kan het ontbreken van volledige informatie de betrokken commissie ertoe brengen te beslissen dat de beschikbare informatie de genomen maatregelen niet voldoende kan rechtvaardigen. Zo'n uitkomst verdraagt zich niet met de beveiligingsopdracht van het gevangeniswezen. Het eerder genoemde meldpunt bij de CRI zal informatie of tips als hier bedoeld nader toetsen, onder meer bij andere justitiële instanties. Vervolgens adviseert het meldpunt aan de landelijk CRI-officier van justitie. Deze besluit op grond van alle beschikbare informatie al dan niet om het advies in geanonimiseerde vorm uit te brengen aan de directie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen. De aldus uitgebrachte adviezen hebben een duidelijke meerwaarde ten opzichte van de huidige adviezen. Daarop gebaseerde beslissingen van inrichtingsdirecties zullen naar verwachting de positie van de directeur in eventuele beklagzaken aanzienlijk versterken. 4. Vervroegde invrijheidstelling In de huidige regelgeving is vervroegde invrijheidstelling (VI) als recht geformuleerd waarvan slechts op limitatief in de wet omschreven gronden kan worden afgeweken. De geldende regeling zal zodanig worden herzien dat meer sturend kan worden opgetreden ten aanzien van het gedrag van de gedetineerde tot het moment van zijn invrijheidstelling. Twee ontwikkelingen zijn in dat verband van belang. In de eerste plaats zal naar verwachting dit jaar een (partiële) wijziging van de geldende Vl-regeling van kracht worden op grond waarvan het ontvluchten als zodanig, ook tijdens voorarrest, een grond kan zijn voor intrekking of uitstel van de VI. Los daarvan voert het openbaar ministerie al een aangescherpt vorderingsbeleid met betrekking tot het intrekken van VI, indien een ontvluchting met ernstige misdrijven, zoals (dreiging met) gebruik van geweld gepaard is gegaan. Daarmee wordt een sterkere koppeling tot stand gebracht tussen het moment van de invrijheidstelling en bepaalde vormen van gedrag zoals onttrekking aan detentie door ontvluchting of het niet terugkeren van verlof. In de tweede plaats wordt overwogen om de Vl-regeling zodanig aan te passen dat het huidige automatisme wordt vervangen door een systeem waarbij de VI voor een beperkte groep gedetineerden in een gemodifi–


37

ceerde vorm blijft bestaan: van «ja, tenzij» naar «nee, tenzij». Hiermee is de inzet van de gedetineerde niet alleen maatgevend voor de wijze waarop de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf vorm wordt gegeven maar ook voor het tijdstip waarop de gedetineerde in vrijheid komt. Ten slotte wordt overwogen de VI voor korte straffen geheel af te schaffen. Naar verwachting zal in 1994 het betrokken wetsontwerp aan de Tweede Kamer worden aangeboden.


38

HOOFDSTUK 7: PERSONEEL EN ORGANISATIE 1. Inleiding Bij de tenuitvoerlegging van de detentie vervult het personeel, in het bijzonder het executieve personeel, een cruciale rol. De inzet van het personeel is daarom van doorslaggevende betekenis voor het bereiken van de doelstelling van het gevangeniswezen. De capaciteitsuitbreidingen, ontwikkelingen inzake de deconcentratie van bevoegdheden en de veranderingen in de gedetineerdenpopulatie hebben tot belangrijke veranderingen geleid in de organisatie van de penitentiaire inrichtingen. Gelet op de snelheid waarmee de omstandigheden zijn gewijzigd zijn grote inspanningen nodig geweest om het personeelsbeleid hiermee gelijke tred te laten houden, en er soms zelfs op vooruit te laten lopen. Ook in de komende jaren zullen deze ontwikkelingen zich voortzetten. Gelet op de forse capaciteitsuitbreidingen moet daarbij vooral de werving van nieuw personeel aandacht krijgen. Het beleid inzake personeel en organisatie is mede gericht op een verhoging van de detentiekwaliteit. Dit betekent onder meer dat de inzet van personeel daar wordt geïntensi– veerd waar een maximaal rendement mag worden verwacht. De veranderende invulling van de detentie, zoals in de vorige hoofdstukken beschreven, vergt ook een verandering in de inhoud van de functie van het personeel, en vooral van het uitvoerende personeel. De deconcen– tratie van taken en bevoegdheden legt daarbij de verantwoordelijkheden voor het te voeren personeelsbeleid steeds meer bij de inrichting zelf. 2. Besturing en organisatie Het snel groeiende en in professionaliteit toenemende penitentiaire veld vereist een andere wijze van besturing vanuit de directie Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen (D & J). Het wordt steeds meer noodzakelijk om de sturing tot de hoofdlijnen van het inrichtingsbeleid te beperken en uitvoeringsbevoegdheden zoveel mogelijkte deconcen– treren. Het is om die reden dat na de nodige verkenningen in experi– mentele zin per 1 januari 1992 een groot aantal taken en bevoegdheden inzake personeel en financieel beheer is gemandateerd van het centrale niveau aan de inrichtingsdirecteuren. Deze overdracht vond plaats onder gelijktijdige vervulling van de benodigde randvoorwaarden. Dit proces zal zich in de nabije toekomst verder voortzetten. De tweede belangrijke stap van het deconcentratieproces is het op afstand plaatsen van de centrale directie ten opzichte van het depar– tement. Naar planning zal de directie D & J vanaf 1995 worden verzelf– standigd in een agentschap «Dienst Justitiële Inrichtingen». Met deze ontwikkeling wordt vormgegeven aan de modernisering van de justitiële organisatie zoals is aangekondigd in het beleidsplan voor justitie «Recht in beweging» uit 1990. Hierbij zal de ministeriële eindverantwoordelijkheid naar het parlement vanzelfsprekend in stand blijven. Toenemende mandatering van bevoegdheden aan de inrichtingen is alleen dan verantwoord wanneer die gepaard gaat met de ontwikkeling van sturingsinstrumenten voor de centrale directie met het oog op de uitoefening van die bevoegdheden. Ter regulering van de verhouding tussen de inrichtingen en de directie D & J is een zogenaamde planning– en-controlcyclus vastgesteld. Deze cyclus is geïntegreerd in de begrotingscyclus en voorziet in de toekenning van financiële middelen volgens een systeem van genormeerde budgettoedeling. In dit systeem zijn zowel materiële als personele uitgaven gekoppeld aan het aantal gedetineerde personen en de bestemming van de inrichting. Dit leidt tot toekenning van een integraal budget. Naast


39

financiële versiaglegging is tevens voorzien in informatie op kengetallen met betrekking tot het primaire proces, zoals de effectiviteit van de beveiliging, de interne orde en het aanbod aan bijzondere zorg–, arbeids– en educatieve activiteiten. De planning-en-controlcyclus kent een aantal stappen. Op basis van vooraf vastgestelde normen wordt door de directeuren van de onder– scheiden inrichtingen een jaarplan ingediend. Na toetsing aan de centrale uitgangspunten en beleidsdoelstellingen wordt dit jaarplan door de directie D & J vastgesteld. Het daadwerkelijk gevoerde inrichtingsbeleid wordt minimaal halfjaarlijks geëvalueerd op basis van jaarverslagen enerzijds en zogenaamde halfjaarcijfers bij de indiening van het jaarplan anderzijds. Daarnaast is voorzien in een protocol dat, waar nodig, interventies vanuit de centrale directie mogelijk maakt. De kengetallen vormen een onderdeel van detotale informatievoorziening. Van groot belang is dat de geleverde informatie eenduidig is, zowel voor de besturing binnen het ministerie, als in de produktieketen van justitie (opsporing, vervolging, berechting, executie en hulpverlening). Ter waarborging van de kwaliteit van de decentrale beslissingen is voor de meeste penitentiaire inrichtingen voorzien in een aanpassing van de organisatiestructuur. Uitgangspunt daarbij is dat de inrichtingsorganisatie een zodanige omvang dient te hebben dat functionarissen op een voldoende niveau aangetrokken kunnen worden. Dit proces heeft geleid tot een zekere schaalvergroting door fusering van enkele inrichtingen. Teneinde de nadelige effecten van schaalvergroting op het primaire proces te ondervangen is binnen deze grootschalige organisaties doorgaans voorzien in een unitstructuur, waarbij elke unit onder leiding staat van een unit-directeur. De eindverantwoordelijkheid voor de inrichting als geheel wordt gedragen door de algemeen directeur. 3. Personeelsbeleid 3.1. Ontwikkelingen in het personeelsbestand De afgelopen jaren hebben voornamelijk in het teken gestaan van aanzienlijke capaciteitsuitbreidingen en, als gevolg daarvan, een forse instroom van nieuw personeel. De komende jaren zal de penitentiaire capaciteit opnieuw aanzienlijk worden uitgebreid. Dit betekent opnieuw een aanzienlijke instroom van nieuw personeel: zie onderstaande tabel. Bij de werving daarvan zal zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt van personeelsleden van het Ministerie van Defensie die aldaar afvloeien. Een noodzakelijke voorwaarde voor indiensttreding, ook voor deze categorie, is de geschiktheid voor een functie binnen het gevangeniswezen. omvang personeelsformatie gevangeniswezen (fte's) ultimo 1993 ultimo 1994 ultimo 1995 ultimo1996

8320 9 685 10 963 10979

Als gevolg van de capaciteitsuitbreidingen heeft zich een sterke verdunning voorgedaan onder het executieve personeel voor wat betreft de ervaren functionarissen. Anno 1994 heeft 45% van het executieve personeel minder dan vijf jaar ervaring met dit werk. Met de capaciteits– uitbreidingen zal deze verdunning zich in de nabije toekomst onvermij– delijk blijven voortzetten. Het vinden van een adequaat antwoord op de relatieve afname van de ervaring onder het personeel is een probleem, maar tegelijkertijd een voorwaarde om het beleid zoals in deze nota verwoord in de praktijk gestalte te geven, en daarmee de beheersbaarheid van de detentiesituatie te garanderen. Het is voor de organisatie van


40

wezenlijk belang om de aanwezige ervaring voor het gevangeniswezen te behouden. Versterking van de mentorfunctie is nodig om de vele jonge en minder ervaren medewerkers te kunnen begeleiden in het werk. Dit is bij uitstek een taak voor de ervaren p.i.w.'ers. Dankzij de grote inspanningen van de organisatie is het opleidings– niveau van de p.i.w.'ers ondanks de sterke uitbreiding op peil gebleven. Ook bij de komende opleidingstrajecten zal een groot beroep moeten worden gedaan op de flexibiliteit van de inrichtingsorganisaties en op het personeel zelf. Een goede opleiding voor nieuw personeel blijft een hoge prioriteit behouden. Een goede begeleiding door de direct leidinggevende (teamleider, afdelingshoofd) blijft hierbij eveneens van essentieel belang. Dit zal ook hogere eisen stellen aan de teambegeleiding door deze functionarissen. Ook in de functie van afdelingshoofd moeten de teambegeleidingstaken daarom nadrukkelijk aanwezig zijn. Het kabinetsbeleid om meer vrouwen en leden van etnische minder– heidsgroeperingen in de rijksdienst aan te stellen wordt binnen het gevangeniswezen met kracht bevorderd. De streefcijfers die hierover zijn afgesproken worden onverkort overgenomen door de penitentiaire inrichtingen. Instrumenten ter ondersteuning van dit beleid zijn bijvoor– beeld exit-interviews onder vertrekkend personeel, verlenging van de duur van het zwangerschaps– en bevallingsverlof, en invoering van ouderschapsverlof. Deeltijdarbeid vindt ook in de executieve dienst steeds meer ingang. De middelen die beschikbaar zijn voor kinderopvang worden volledig benut en zullen de komende jaren nog eens sterk toenemen. Voor de ondersteuning van de inrichtingen bij de werving van personen uit etnische minderheidsgroeperingen zijn vier consulenten aangesteld. Twee van hen hebben de Surinaamse en Antilliaanse bevolkingsgroepen tot aandachtsgebied, de anderen de Turkse en Marokkaanse bevolkings– groepen. Het is overigens verheugend te constateren dat daar waar een groot aantal gedetineerden van etnische afkomst is, ook het aantal personeelsleden van etnische afkomst vaak al aanzienlijk is en soms zelfs al een veelvoud vormt van het geldende streefpercentage. Volgens de meest recente gegevens is het percentage vrouwelijk personeel in de penitentiaire inrichtingen thans ruim 22%. Voor de executieve dienst is dit percentage ruim 17. Het landelijk percentage etnische minderheden is bijna 4, het percentage personeelsleden van etnische afkomst is in totaal ruim 4. Gedurende de komende wervings– acties zal de instroom van personeel uit de genoemde voorkeursgroepen nadrukkelijk worden nagestreefd. 3.2. Het uitvoerend personeel De verandering in het regimaire beleid zoals eerder uiteengezet, heeft met name consequenties voor het personeel dat wordt ingezet bij de gedetineerdenarbeid en voor de functie van bewaarder/penitentiaire– inrichtingswerker. De laatstgenoemde functie is gebaseerd op de nota «Herziene Gestan– daardiseerde Inrichtingsstructuur en de Functie van Inrichtingswerker» uit 1981. In deze nota werd een p.i.w.'er beschreven die inzetbaar was in alle drie de sectoren van een penitentiaire inrichting: de leefsector, de arbeidssector en de ontwikkelingssector. De leefsector was van oudsher de sector waar de bewaarder zijn voornaamste taak had; de inzet in de arbeids– en de ontwikkelingssector was nieuw. In deze sectoren zou de bewaarder niet uitsluitend een toezichthoudende functie vervullen, maar ook een actieve, begeleidende rol spelen bij de diverse activiteiten voor gedetineerden. Het doel van deze inzet was om de begeleiding van gedetineerden integraal in handen te leggen van één functionaris, de penitentiaire-inrichtingswerker. In deze benadering werden vaste teams


41

van p.i.w.'ers gekoppeld aan vaste groepen gedetineerden. De gedeti– neerde werd zo in alle geledingen van het penitentiaire proces door zijn «eigen» team gevolgd. Dit beleid van verbreding te zamen met verdieping van de p.i.w.-functie is in de afgelopen jaren met kracht vormgegeven. De functie heeft meer inhoud gekregen en het algemene opleidingsniveau is aanzienlijk verhoogd; executieve medewerkers kunnen externe MBO– en HBO-opleidingen volgan. De p.i.w.-functie kent inmiddels een MBO werk– en denkniveau. In de loop der jaren is echter een verschuiving opgetreden in de brede inzetbaarheid van de p.i.w.'er. Vooral in de arbeidssector rezen praktische bezwaren. De vormgeving van het arbeidsproces is dusdanig produktie– gericht dat de inzet van personeel met een andere doelstelling dan die produktie - namelijk bejegening - de continuïteit van het arbeidsproces verstoort. Bovendien bleek de koppeling van een bepaald team p.i.w.'ers aan een vaste groep gedetineerden in de planning van het arbeids– en activiteitenprogramma praktisch niet haalbaar te zijn. De inzet van de p.i.w.'er in de arbeid is op grond van deze ervaringen verminderd. Daar staat tegenover dat de eigenlijke taak van de p.i.w.-er, het begeleiden van gedetineerden in de leefsector, is verzwaard. Dit hangt nauw samen met veranderingen in de uitvoeringscondities, zoals de toegenomen zwaarte van de gedetineerdenpopulatie. Hettoegenomen aantal ontvluchtingen - en pogingen daartoe - met gebruikmaking van geweld en gijzeling is hiervan wel het meest in het oog springende voorbeeld. Zoals al in hoofdstuk 4 is aangegeven is inmiddels een omvangrijk trainingsprogramma van start gegaan om de de fysieke en mentale weerbaarheid van het uitvoerende personeel te vergroten. Ook de toename van het aantal drugsverslaafde, psychisch gestoorde en vlucht– en beheersgevaarlijke gedetineerden stelt andere eisen aan de p.i.w.-functie. Een landelijk eenduidige functie van de p.i.w.'er - los van de brede inzetbaarheid - is niet langer een realiteit en wordt ook niet langer nagestreefd. De regimes geven op verschillende wijzen inhoud aan de functie, en stellen ook uiteenlopende eisen aan de persoon van de p.i.w.'er. Uitgesproken voorbeelden hiervan zijn de extra beveiligde inrichtingen en de drugsvrije hulpafdelingen. In het ene geval staan de beveiligingstaken met betrekking tot extreem vluchtgevaarlijke gedeti– neerden centraal. Het vervullen daarvan moet plaatsvinden vanuit de bejegeningsfunctie, wat het werken moeilijker maakt. In het andere geval staan juist de begeleiding en hulpverlening centraal. Hoewel alle penitentiaire-inrichtingswerkers in hun verschillende functies een gemeenschappelijke basis dienen te hebben voor wat betreft de benodigde attitude, vaardigheden en kennis, zijn er duidelijke verschillen in de diepte van de functie en in de richting daarvan. De gedifferentieerde p.i.w.-functie zal in de komende tijd nader worden geëxpliciteerd in functie– en persoonsprofielen, en in de vormgeving van de opleidingen. Zo zal de opleiding van de p.i.w.'ers na de algemeen geldende basisopleiding uit verschillende onderdelen bestaan die meer projectmatig zijn gericht op de inrichting en op het regime waarin de betrokkene werkzaam is of zal zijn. Behalve de functie van p.i.w.-er zal ook de functie van medewerker bij de gedetineerdenarbeid als gevolg van het gewijzigde detentiebeleid veranderen. In de eerste plaats heeft uitbreiding van de tijd dat gedetineerden aan de inrichtingsarbeid deelnemen direct consequenties voor de kwantita– tieve formatie van het arbeidspersoneel. In de tweede plaats zullen als gevolg van de verdergaande professionalisering van de gedetineerden– arbeid ook hogere kwalitatieve eisen aan het arbeidspersoneel worden gesteld. Deze veranderende functie-eisen zullen vergezeld gaan van een aanpassing van het opleidingsprogramma voor het arbeidspersoneel.


42

3.3. Kwetsbare relaties en ontoelaatbaar gedrag De relatie tussen inrichtingspersoneel en gedetineerden is per definitie een kwetsbare. De verschillen in posities en vooral het afhankelijkheids– element liggen daaraan ten grondslag. In dit opzicht is het een verontrus– tende ontwikkeling dat het aantal gedetineerden afkomstig uit de georganiseerde criminaliteit toeneemt. Zij beschikken vaak over zeer ruime financiële middelen. Het risico dat personeelsleden daarmee worden aangezet tot ontoelaatbaar gedrag is reëel gebleken. Dat geldt evenzeer voor het onder druk zetten door bedreiging. Van ontoelaatbaar gedrag is ook sprake wanneer een niet-professionele relatie ontstaat tussen een personeelslid en een gedetineerde, hetzij positief of negatief. In extreme gevallen kan dit leiden tot een intieme relatie. De veiligheid van de inrichting vereist dat ontoelaatbaar gedrag van personeelsleden zoveel mogelijk wordt voorkomen. Bij de aanpak van dit gedrag stond tot voor kort vooral de repressieve kant, de disciplinaire bestraffing, centraal. Nu wordt gestreefd naar een meer evenwichtig beleid waarbij ook preventie voldoende aandacht krijgt. De begeleiding van het personeel door de direct leidinggevende is hierbij essentieel. Het vroegtijdig signaleren en bespreekbaar maken van ontoelaatbaar gedrag is een eerste vereiste voor het tegengaan ervan. Hiertoe zal onder meer een gedragscode voor executief personeel worden opgesteld, waarbij dat personeel ook nadrukkelijk zal worden betrokken. Voorts zal aan deze problematiek meer aandacht worden besteed bij de werving en selectie, de opleiding en de begeleiding. Daarbij zal uiteraard eenmaal geconsta– teerd ontoelaatbaar gedrag niet ongesanctioneerd blijven. 3.4. Arbeidsverzuim Het arbeidsverzuim is in de periode 1981 - 1990 aanmerkelijk toege– nomen. Over 1990 bedroeg het verzuim 12,5%. Bij diverse inrichtingen waren toen al initiatieven ontplooid om het arbeidsverzuim tot aanvaardbare proporties terug te brengen. Eén van die initiatieven was de experimentele start van een (meer) intensieve begeleiding van het arbeidsverzuim door de bedrijfsarts en de lekencontroleur in het penitentiair complex Over-Amstel. De resultaten van dit experiment waren boven verwachting. Inmiddels is door een groot aantal inrichtingen een contract gesloten met de Rijks Bedrijfsgezondheids– en Bedrijfsveiligheidsdienst (RBB) voor een dergelijke intensieve verzuimbegeleiding. Thans is ongeveer tweederde deel van het personeelsbestand in een begeleidingsproject opgenomen. De eerste landelijke resultaten zijn duidelijk positief; het arbeidsverzuim daalde over 1992 reeds tot 10,9%. Het beleid richtte zich in eerste instantie op het aanpakken van kort en frequent verzuim. Momenteel worden initiatieven ontwikkeld om ook het langdurend verzuim aan te pakken, zowel in actieve als in preventieve zin. Voor langdurig zieken zullen reïntegratieplannen worden opgesteld om de terugkeer in de organisatie zo goed mogelijk voor te bereiden; de samenwerking met het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds zal vooral ten behoeve van de langdurig zieken worden geïntensiveerd. In preventieve zin zullen vooral de materiële arbeidsomstandigheden aandacht krijgen. Onderzoek door de RBB naar de ergonomische arbeidsomstandigheden kan een bijdrage leveren aan de verbetering van het welzijn in de arbeid. Een meer intensieve verzuimregistratie zal een signalerende rol vervullen inzake bestaande verzuimpatronen, en zo de basis vormen voor een knelpuntenanalyse. Een cursus arbeidsverzuim wordt aan alle leidinggevenden gegeven om hun functie als begeleider van het personeel in het werk te versterken.


43

BIJLAGEN

1. Relevante ontwikkelingen in straftoeneming 2. Relevante kenmerken van gedetineerden 3. Personeel en organisatie 4. Capaciteitsplanning gevangeniswezen


BIJLAGE 1

Relevante ontwikkelingen in straftoemeting Hetaantal deels of geheel onvoorwaardelijke gevangenisstraffen dat jaarlijks wordt opgelegd is in totaliteit tussen 1970 en 1980 gestegen en heeft zich sedertdien op eenzelfde niveau gehandhaafd. Het aantal korte straffen nam over de gehele linie systematisch af; het aantal lange straffen nam toe. Er is bijgevolg steeds meer plaats nodig om de opgelegde straffen ten uitvoer te kunnen leggen: het aantal opgelegde «detentie– jaren» (aantal x duur) beweegt zich in stijgende lijn. Gevangenisstraffen: 1970-1991

aantal opgelegde straffen naar duur 20.000 15.000 10.000 5.000

70

'75

'80

'85

-

<1 mnd ü 7.457 8.394 8.944 6.719 1<12mndÜ] 5.151 5.788 5.602 8.665 >12mnd ü 338 573 763 964

'88

'89

'90

'91

5.939 5.834 4.946 5.052

9112 9.126 8.771 9019 1 370 1.357 1.460 1.612

bron 1970-1990 CBS. 1991 D&J/MvJ (onherroepelijke straffen: duur bepaald na allrek VI)

aantal opgelegde detentiejaren 7.000

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

<1 mnd H

'70

'75

'80

'85

263

322

352

305

1<12mndm 1.482 1.554 1.583 2.848 >12mnd ^ 356 651 913 1.737

-

'88

'89

'90

'91

258

257

220

224

2.970 2.971 2.876 3.142

2.591 2.578 2.860 3.075

bron 1970-1990 CBS en 1991 D&J/MvJ detentiejaar=(aantal'eflectieve duur)


45

aantal opgelegc le gevangenisstraffen versus aantal opgelegde detentiejaren 25.000 20.000 : ••:

TTT

15.000

ïïü

rnn

—~

ns

10.000 5.000

•I 1 •

0 Jj 1 70

i

75

detentiejareni I 2.101 2.527 straffen

I

1 | 1

II 1

'80

'85

'88

'89

'90

2.848

4.887

5.81S

5.806

5.958

[ÏÏ 1 12.946 14.755 15.309 16.348

'91 6.442

16.426 16.321 15.182 15.683

bfon CBS; 1991 D&J/MvJ

Ontwikkeling aantal lange straffen Het aantal straffen van 9 maanden en meer stijgt sterk: ten opzichte van 199C was in 1992 sprake van een stijging van 25%. Nog sterker is de toename bij de zeer lange straffen: ten opzichte van 1980 was in 1991 sprake van een verviervoudiging van de aantallen. Detentiejaren, opgelegd vanwege de wegenverkeerswet, nemen in betekenis af. Voor de tenuitvoerlegging van deze categorie gevangenis– straffen is tegenwoordig veel minder plaats nodig dan tien jaar geleden; voor veroordelingen vanwege het wetboek van strafrecht, en met name vanwege de opiumwet, zijn steeds meer plaatsen nodig.

straffen van 9 maanden en meer 5.000

'87

'88

'89

'90

'91

'92

veroordelmg in eerste aanlegS 2.712 2.866 2.831 3.235 3.520 4.056 bron t/m 1989 schattmgen op basis van CBS, vanaf 1990 exacte cijters van Landehjk Executie Overleg


46

straffen van 3 jaar en meer 700 600 500 400 300 200 100

0 '60

'65

70

75

'80

-

>3jaarü 49 58 35 113 175

'85

'86

'87

'88

'89

•90

•91

215 250 322 402 367 394 519

72 59 103 105 120 144 148

>6jaar01

bfon CBS 1991 D&J/MvJ; onherroepelijke straffen duur zonder aftrek VI

relatieve stijging van het jaarlijks aantal opgelegde detentiejaren (1982=100) 250 200

wegenverk.wet-«wetb.v.strfr. -*opiumwet -*-

'82 100 100 100

'83 78 111 125

'84 65 119 135

'85 78 131 143

'86 61 125 139

'87 59 139 179

'88 57 154 195

'89 53 153 194

'90 44 164 177

'91 65 171 211

bfon CBS Bewerking BI/D&J


47

BIJLAGE 2

Relevante kenmerken van gedetineerden lets minder dan 50% van de gedetineerden wordt verdacht van of is veroordeeld vanwege een vermogensdelict; ongeveer 20% pleegde een opiumwetdelict, 15% een levensdelict en 5% een seksueel delict. Dat jaarlijks steeds meer (zeer) lange straffen worden opgelegd blijkt ook uit de strafduur van de veroordeelden: het aantal personen dat een straf moet ondergaan van 4 jaar of meer blijkt in drie jaar (1992 ten opzichte van 1989) bijna te zijn verdubbeld. Ook het aantal verslaafden is groeiende. De medische diensten in de inrichtingen registreren het aantal personen dat bij opname in de inrichting drugsverslaafd zegt te zijn. Gedetineerden in penitentiaire inrichtingen

procentuele verdeling naar delict (waarvan verdacht/waarvoor veroordeeld) leven en persoon ruwheidsdelicten vermogensdelicten seksuele delicten wegenverkeerswet opiumwet overig/onbekend

10

20

30

40

50

60

1989 El 1990 ü 1991 D 1992 bron gevangwwstabstjek C8S


48

V(;rdelir g

naar duur van opgelegde straf (absolute aantallen)

1.800 1.600 1.400 1.200 1.000

i 11

800 600 400 200 0

19891 1990EE 19911 1992C

<6mnd 1.347 1.487 1.575 1.272

jJG Iffi if

ïl

7-12mnd

13-24 mnd

25-48 mnd

>48 mnd

531 467 556 518

653 722 834 942

571 552 509 612

530 595 787 942

bron gevangenisstatistiek CBS N B uitsluitend veroordeelden

opgenomen aantal drugsverslaafden

1988

1989

6.625

8.585

1990 6.651

1991

1992

10.745

10.493

bron jaarverslag Gl


49

Van elke 20 gedetineerden in Nederland zitten er 8 in preventieve hechtenis behoort er 1 tot het vrouwelijke geslacht hebben er 9 een andere nationaüteit of herkomst

gemiddelde inrichtingsbevolking naar verblijfstitel (1992) gevangenisstraf

40%

hechtenis

prev.hechtenis

41%

3%

overig 16%

bfon. BI/D&J

gemiddelde inrichtingsbevolking naar geslacht (1992)

mannen 95,6% S^:::::;::;!;;;; VTOUWen

4,4%

bron BI/D&J


50

gemiddelde inrichtingsbevolking naar etnische oorsprong nederlands 57%

overig niet euro 9% %i!iHy
^»! ___

marrokaans 6%

antilliaans 5% surinaams 12% bron BI/D&J

Probleemgroepen in het gevangeniswezen Gedetineerden kunnen om verschillende redenen extra aandacht vragen: • extra behoedzaamheid is geboden waar het gedetineerden betreft die verondersteld worden voor anderen een gevaar te kunnen opleveren (beheersrisico) • extra zorg is geboden waar het gedetineerden betreft die gestoord gedrag vertonen • extra bescherming is geboden waar het gedetineerden betreft die kwetsbaar zijn De verschillende groepen overlappen elkaar deels. Ca. een kwart van de gedetineerden vraagt extra aandacht op grond van de risico's die zij voor anderen opleveren; een ander kwart vraagt daarentegen juist bescherming op grond van hun kwetsbare positie of persoonlijkheid. Bij zowel de ene als de andere groep gaat het in hoofdzaak om gedetineerden met stoornissen in hun gedrag, op grond waarvan - naast behoedzaamheid en bescherming - ook zorg geboden is. Het voorgestelde standaardregime zal zodanig zijn opgezet dat de extra benodigde aandacht daarbinnen gegeven kan worden. Slechts in heel bijzondere gevallen zal een regimaire opvang geïndiceerd zijn waar het standaardregime niet van toepassing is. Deze gegevens kwamen naar voren uit een onderzoek waarbij een team van medewerkers van het bureau sociale dienstverlening in drie inrich– tingen in samenwerking met penitentiair inrichtingswerkers en peniten– tiair consulenten (ca. 600) gedetineerden indeelde in een van de vier aandachtscategorieën die waren onderscheiden (geen bijzondere aandacht, enige bijzondere aandacht, extra aandacht, zeer veel bijzondere aandacht) op de hierboven beschreven dimensies. (Beheersrisico, kwetsbaarheid, zorg).


51

24% gedetineerden die een beheersrisico opleveren, al dan niet in combinatie met andere problematiek geen risico 54%

B-P

9%

B

5%

bron BI/D&J. gedstineerdencategonsering door BSD's (n=600 gedet in 3 representatieve inr)

36% gedetineerden met persoon(lijkheid)sstoornissen al dan niet in combinatie met andere problematiek geen risico 54%

B-K

B-K-P

2% 8%

B-P 9%

P-K

11%

bron BI/D&J; gedetineerdencategonsenng door BSD^ (n=600 gedet in 3 representatieve inr)

(gedetineerden die een gevaar zijn voor anderen)

B = beheersrisico P = persoon(lijkheid)sstoornis K = kwetsbaarheid

(gedetineerden met stoornissen)

(gedetineerden die om enigerlei reden erg kwetsbaar zijn)


52

24% gedetineerden die erg kwetsbaar zijn al dan niet in combinatie met andere problematiek geen risico

B-P

9%

54%

B

5%

bron BI/D&J, gedetineerdencategonsenng doorBSD's (n=600 gedet m 3 representatieve mr)

In voornoemd onderzoek werd ook gevraagd aan te geven of en in hoeverre gedetineerden gemotiveerd zijn iets van hun detentie te maken. Twee derde blijkt niet of slechts in geringe mate gemotiveerd te zijn; één derde is redelijk sterk of zeer sterk gemotiveerd. Bij de gedetineerden die tot een van de genoemde probleemgroepen behoren is de motivatie hoger dan bij degenen die geen extra aandacht behoeven.

mate van gemotiveerdheid 10% 27%

1

36%

63% in het geheel niet of slechts enigermate gemotiveerd

in het geheel niet [E3 enigermate H redelijk sterk D zeer sterk bron BI/D&J gedetmeerdencategorisenng door BSD's (n=600 gedet m 3 representatieva inr)


53

mate van gemotiveerdheid 47% redelijk ofzeersterk gemotiveerd

gedetineerden die geen extra aandacht vragen

gedetmeerden die extra aandacht vragen (probleemgroepen)

53%

53% m het geheel niet ofin enigermate gemotiveerd

bron BI/D&J gedetmeerdencategonsenng door BSD's (n=600 gedet in 3 representatieve inr)

mate van gemotiveerdheid 23% redelijk of zeer sterk gemotiveerd

gedetmeerden die geen extra aandacht

77% in het geheel niet of m enigermate gemotiveerd

gedetineerden die extra aandacht vragen (probleemgroepen)

47%

bron BI/D&J gedetineerdencategonsenng door BSD's (n=600 Gedet in 3 representatieve inr)


54

Naar de inkomenspositie van gedetineerden is afzonderlijk onderzoek gedaan. Bijna de helft van de gedetineerden leefde voor de aanvang van de detentie van een uitkering; ruim een kwart voorzag in het levenson– derhoud door middel van een betaalde baan in dienstverband; ca. 15% voerde een eigen bedrijf, voornamelijk in de horeca.

inkomstenpositie gedetineerden bij aanvang detentie eigen bedrijf 15%

hogere empl. 9% mlddelb.empl. 26%

uitkering 46%

gesch.handarb. 30%

ongesch.handarb. 35%

bron: BI/D&J

inkomstenpositie gedetineerden bij aanvang detentie uitkenng 46%

ov. dienst. 37%

betaalde baan 29%

bron: BI/D&J


55

inkomstenpositie gedetineerden bij aanvang detentie ZW4% WW4% andere 5%

anders 10%

WAO/AWW 23%

betaalde baan 29%

eigen bedrijf

15%

bron. BI/D&J

Het aantal jeugdige gedetineerden is relatief gesproken kleiner geworden. Waar twintig jaar geleden nog bijna de helft van de gedeti– neerden jonger was dan 25 jaar geldt dit hedentendage nog voor ruim een kwart van de inrichtingsbevolking.

bevolking penitentiare inrichtingen naar leeftijd

100 80 60

71 61 53

40 20 0

1972

1982

1992

[3 %bevolking vanaf 25 jaar bron gevangenisstatistieken CBS


56

BIJLAGE 3

Personeel en organisatie

personele sterkte

begroting 1992

H

lager

middelbaar

hoger

1.037

6.297

276

1.332

5.413

165

bezetting 31-1 2-92 H

bron rijksbegrotmg

procentuele verdeling over functiegroepen 62%

1% 11%

2%3%

I geuniform dranst L] arIsen & psychologsn E3 cu« werk en arbsid D varplaegkundigan H soc diwstvarlening I admmistratisf

D technrach

•

dract»

•

middenKader

bran P&O/D&J


57

man-vrouw verhouding bij personeel in executieve dienst

mannen

82,8%

vrouwen

17,2%

bron. BI/O&J


58

Financiële gegevens gevangeniswezen

totale uitgaven 1992 (x mln. gulden)

personele uitgaven H materiele uitgaven (excl. huisvesting) ü

462 207

totale ontvangsten 1992 (x mln. gulden) 25

23 mln.

20

15 10 5 0 arbeidsinkomsten ü diverse ontvangsten •

17 6

1. Gemiddelde loonsom personeelskosten bedraagtf 64.100,2. Gemiddelde dagprijs per cel f 230,-


59

Doorstroomcijfers personen die in een penitentiaire inrichting aanwezig zijn geweest jin nnn 30.000

20.000

10.000

0 .

lilüül '80

•81

'82

•83

'84

'85

'86

'87

'88

'89

'90

'91

'92

25812 26849 27481 28319 29304 27657 25642 24776 29011 26544 31219 33941 35491 bron gevangenisstatistiek CBS 020993e

ter fme van uitzetting opgenomen personen 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000

1990 2.393

1991 2.613

1992 4.611

bron gevangenisstatistiek CBS 020993I


60

aantal ged<ïtineerden per 100.000 inwoners in 1990 oostenrijk belgie cyprus denemarken finland frankrijk duitsland hongarije iisland italie luxemburg noorwegen portugal spanje zweden zwitserland turkye engeland noord lerland nederland 1990 nederland 1998

^:::"::::::::::::"":::::":":::::::::::::::::::::::::::::::::!^ ::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::|BB,1

;;;!;:::;;;!:;;;;::;;i;;:;;;;;ias ; :;;;;;;;;;;;;;;;;:;;;;;;:;;;;;:;;;;;;;;;;;;;;;;;;;;i63 ::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::::: ••••••

:::•:::::::::::

:

::16?7

£

:::::|822

;;;;::";;;: ;;;;;;:;;;;;;:;:;;;;;;;;;-;;;;;;;;;;:;;;;;;;;;;:;;i77.8 ;;:;;;:::;;;;;;;;:;;;;;;;;;::;;;;;;;;:;;;;;;:::;;:;::;::;:;;;;::;::;:;:::;:;::;;;;;;;;;;:ni10

i^ill40,6 ::::::::;::::::: V-.ISBB

;

;:::::::::;::::::::::::::::::::::::::::::::::: 565

I

•:•:::::

! ; ::::|B7 LÜ3 85,5

^-^

;;";;"""n;;''-;;;;;;;;";;;;;;;;;;;;;;!;!;;;;!";;;;iat ll::l:l\\' ::::::::'-::::::::::::

::::

;;Ü;;;ISB ; ;;;i:;;;;i;;i;ii;;;;;;:i;;;;i;i;;:;;:;::;;:;;;^-^"--;:;:3769 ::!:|821

:;:::i903 ::;:;:::;:::;:;;;:;;;;::;::;;::::;::-:::;;:;;:;;:::;;::;;:::::::::;:::::;:;;:;::;-::;;;:;]io95 ::::::::::::::::::::::::::::::::::^ 442 ::::i:i:::::::::::::::::::;::!:::::!:;:!::ii;ii::::;i::::::::::378

CI

20

40

60

80

100

120

140

bron raad van europa. prison bulletin Bewerking BI/D&J


61

BIJLAGE 4

Capaciteitsplanning gevangeniswezen d.d.: 01.09.93 capaciteit per ultimo:

1992

1994

1995

1996

192 200 80 34 115 37

288 200 82 34 119

288 200 82 34 119

288 200 82 34 119

72 8

216 8

218 8

218 8

1993

Resiort Amsterdam ALKMAAR Hoorn nieuwbouw Heerhugowaard Schutterswei Hoorn POI/dagdetentie Hoorn Oostereiland Bergerhout Nieuwbouw Heerhugo– waard Hoorn jeugdkampement

192 200 80 20 96 37

AMSTERDAM Over Amstel Havenstraat Grenshospitium

654 198 48

677 198 48

677 198 48

677 198 48

677 198 48

HAARLEM P.l. Haarlem

343

345

345

369

369

UTRECHT Wolvenplein 't Spoor Nieuwersluis Nieuwersluis MPC

142 50 62 30

142 50 62 59

151 50 62 107

151 50 62 107

151 50 62 107

2 152

2319

2587

2611

2611

subtotaa ressort Amsterdam Ressort Arnhem ALMELO Niendure Hu>s van Bewaring Jeugdkampement ARNHEM Nieuw Koepel Dagdetentie ZUTPHEN Gevangenis/HvB Rozenhof Warnsveld Doetinchem ZWOLLE Huis van Bewaring Nieuwbouw P.l. Lelystad P.l. Almere subtotaal ressort Arnhem

23 50

23 50

23 144 4

23 144 4

23 144 4

203 179

203 179 10

203 179 10

203 179 10

203 192 10

156 17 19 110

96 17 19 206

96 17

192 17

192 17

206

206

206

50

50 80

226 408

226 408 288

226 408 288

933

1 516

1900

1 913

110 247 10 168

110 247 10 369

110 281 10 369

110 281 10 369

202 425 240 9

202 641 348 9

202 641 348 9

202 641 348 9

807

Ressort Den Bosch BREDA HvB vrouwen HvB De Koepel Dagdetentie Kazerne Tilburg DEN BOSCH Huis van Bewaring Vught Grave Project Helmond

110 246

202 337 240 7


62

capaciteit per ultimo:

1992

1993

1994

1995

1996

De Marstal PTK Zeeland Stevensbeek De Raam, Grave

18 100 160 90

20 100 160

20 100 210

20 100 210

20 100 210

ROERMOND Te Roer Huis van Bewarmg Sevenum

20 112 57

20 112 57

20 116 57

20 116 57

20 116 57

MAASTRICHT Maastricht Sittard

225 252

225 252

225 260

225 260

225 260

2 176

2357

2944

2978

2978

284 133 36 26 26 55

284 133 36 26 26 101

284 133 36

284 120 36 36 26

284 120 36 36 26

96 30 288 288

96 30 288 288

288

288

subtotaal ressort Den Bosch Ressort Den Haag DEN HAAG Huib van Bewaring De Sprang Gevangenis PSC Pen Ziekenhuis Den Haag A + C-vleugel systeembouw POI/dagdetentie P.l. Alphen a/d Rijn P.l. Zoetermeer

26 96 30

DORDRECHT Nieuwbouw Daghuis

15

15

15

MIDDELBURG H.v.B. P.O.I.

0 9

20

144 20

144 20

144 20

252 327 15

252 326 15

252 422 15 5

252 422 15 5 312

252 422 15 5 312

1 176

1 234

1 478

2662

2662

238 216 260 252

238 216 260 252

239 216 260 262 20

96 239 240 260 262 20

96 239 240 260 262 20

20

20

20

100 10

110 10

110 10

ROTTERDAM DeSchie Noordsingel Dagdetentie Jeugdkampement P.l. Krimpen a/d IJssel subtotaal ressort Den Haag

Ressort Leeuwarden ASSEN nieuwbouw unit IV Esserheem Norgerhaven Bankenbosch Hoogeveen ERA-project Jeugdkampement Veen– huizen GRONINGEN Huis van Bewaring dagdetentie

100

100 10


63

capaciteit per ultimo: LEEUWARDEN Oudbouw Nieuwbouw subtotaal ressort Leeuwarden TOTAAL

1992

1993

1994

1995

1996

156 252

156 252

158 252

158 252

158 252

1 474

1 494

1 537

1 657

1 657

7787

8337

10062

11808

11821

305 300 35

280 300 0

8977

10642

11808

11821

noodplannen zomer '93 overvol politiecellen Nieuwersluis

Totaal incl. noodplan

7787


64

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents