Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1991-1992

22536

Alternatieve sancties

Nr. 1

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 5 maart 1992 Hierbij bied ik u aan het standpunt van de regering betreffende de alternatieve sancties.

S-RW

Het standpunt heeft de volgende inhoud: De komende drie jaar zullen experimenten met alternatieve sancties die een vrijheidsstraf kunnen vervangen worden uitgebreid. Het zal daarbij gaan om leerprojecten, arbeidstrainingsprojecten en intensieve begeleidingsprogramma's. De mogelijkheid om conflictbemiddelingen en schaderegelingen als alternatieve sanctie toe te passen zal worden onderzocht. De alternatieve sancties zullen in combinatie met de dienst– verlening en met elkaar kunnen worden toegepast. De maximaal te vervangen vrijheidsstraf zal 6 maanden zijn. De experimenten worden geplaatst in het kader van de mogelijkheid in een later stadium de alternatieve sancties op te nemen in een nieuwe straf van vrijheidsbeperking. Bijzondere aandacht zal worden gegeven aan alternatieve sancties voor bijzondere groepen als allochtonen en drugsverslaafden. Bij de ontwikkeling van nieuwe alternatieve sancties zal gebruik gemaakt worden van bestaande expertise bij lokale verbanden en instellingen op het terrein van arbeidsvoorziening, welzijn en (jeugd)hulpverlening. Het openbaar ministerie en ook de in elk arrondissement functione– rende coördinatiegroep alternatieve sancties zullen bij de coördinatie en beoordeling van nieuw alternatieve sancties een belangrijke rol spelen. De ontwikkelingen zullen worden ingekaderd door een circulaire. Er wordt nog geen beslissing genomen over de mogelijkheid om op den duur extramurale detentiemodaliteiten om te zetten in de voorge– stelde straf van vrijheidsbeperking. De experimenten met extramurale detentiemodaliteiten zullen voortgaan. Een wettelijke basis daarvoor wordt voorbereid. Afhankelijk van de resultaten van de experimenten zal te zijner tijd moeten worden bezien of er aanleiding is om de juridische titel van de extramurale detentiemodaliteiten te wijzigen.

210314F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-Gravenhage 1992

Tweede Kamer, vergaderjaar 1991-1992, 22 536, nr. 1

Het OCAS-voorstel om taakstellend het vorderen van korte vrijheids– straffen te verminderen wordt afgewezen. De Tweede Kamer zal jaarlijks over de ontwikkelingen worden geïnfor– meerd. De Staatssecretaris van Justitie, A. Kosto


REGERINGSSTANDPUNT BETREFFENDE DE ALTERNATIEVE SANCTIES, 28 FEBRUARI 1992 Naar aanleiding van het advies van de overleg– en adviescom– missie alternatieve sancties «Alternatieve sancties, sancties met het oog op de toekomst» INHOUDSOPGAVE 1.

Inleiding

4

2.

Inhoud van het OCAS-rapport: uitbreiding van alternatieven en in de toekomst een nieuwe hoofdstraf

4

Algemene reactie van justitiële en maatschappelijke instanties op het rapport en een eerste reactie daarop

5

4.

Strafdoelen en het strafkarakter van alternatieve sancties

6

5.

De voorstellen van de OCAS

7

5.1. 5.2.

7

5.5.1. 5.5.2.

Uitbreiding van de alternatieve sancties op korte termijn Alternatieve sancties als onderdelen van een omvattende straf; de straf van vrijheidsbeperking Uitbreiding van de duur van de door alternatieve sancties, c q de straf van vrijheidsbeperking, te vervangen vrijheidsstraf De straf van vrijheidsbeperking en detentiefasering: De straf van vrijheidsbeperking tevens richten op het bekorten van de vrijheidsstraf Beperking van de toepassing van de vrijheidsstraf door criteria vast te stellen voor het opleggen ervan en door minder korte vrijheidsstraffen te vorderen Criteria voor het opleggen van vrijheidsstraf Taakstellend verminderen van het vorderen van korte vrijheidsstraffen

13 13 13

6.

Financiering van de plannen

14

A.

Uitbreiding van de dienstverlening

15

A.1. A.2.

Uitbreiding van de dienstverlening Wijziging van de wet Onbetaalde arbeid ten algemenen nutte

15 15

B.

Andere alternatieve sancties

15

B.1. B.2. B.2.1. B.2.2. B.3.

Leerprojecten en arbeidstrainingsprojecten Schaderegelingen en conflictbemiddeling Schaderegelingen Conflictbemiddeling Intensieve begeleidingsprogramma's

16 17 17 18 18

3.

5.3. 54 5.5.

9 10 11

BIJLAGE

Samenvatting van de commentaren op het OCAS-rapport


20

1. Inleiding In februari 1991 bracht de Overleg– en adviescommissie alternatieve sancties (verder te noemen OCAS), naar aanleiding van een verzoek mijnerzijds, advies uit over de toekomst van de alternatieve sancties met haar rapport «Alternatieve sancties, met het oog op de toekomst». Dit verzoek was een vervolg op het beleidsvoornemen, geformuleerd in de regeringsverklaring van 27 november 1989. Daarin verklaart de regering dat zij vrijheidsbeneming beschouwt als een ultimum remedium en dat zij ernaar streeft door intensivering van preventie en alternatieve sancties de groeiende behoefte aan justitiële capaciteit om te buigen De vraag was te onderzoeken welke alternatieve afdoenings– en uitvoeringsmoge– lijkheden toepasbaar zijn in de verschillende fasen van de strafrechtelijke rechtshandhaving. Naar aanleiding van dit OCAS-advies, heb ik commentaar gevraagd aan en ontvangen van: - de vergadering van Procureurs-Generaal, - de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing, - het College van Advies voor de justitiële kinderbescherming, - de Nederlandse Federatie van Reclasseringsinstellingen (hierna te noemen: NFR) (in het bijzonder betreffende de voorstellen op korte termijn), - de Raad voor het Jeugdbeleid (in het bijzonder over de Halt-afdoening), - de Coördinatiegroepen alternatieve sancties (in het bijzonder met betrekking tot de uitvoeringsmogelijkheden van de uitbreiding dienstver– lening voor moeilijk plaatsbaren en schaderegelingen), - de Raden voor de kinderbescherming (over schaderegeling en conflictbemiddeling). De Coornhertliga bracht een ongevraagd advies uit, evenals het Bureau Slachtofferhulp te Rotterdam en de stichting Reclassering Zwolle. Een samenvatting van alle commentaren gaat hierbij. Hieronder ga ik in op de verschillende voorstellen van de OCAS en de reacties daarop. De voorstellen betreffende de Halt-afdoening laat ik vooralsnog buiten beschouwing. Ik heb hierover separaat advies gevraagd aan de verga– dering van Procureurs-Generaal. Ik wacht dit advies af en kom daarna op Halt terug. Hierna geef ik in paragraaf 2 de inhoud van het rapport kort weer. Een korte weergave van de commentaren en mijn reactie daarop volgt in paragraaf 3, in paragraaf 5 ga ik uitvoerig in op de verschillende onder– delen van het advies en de daarop ontvangen reacties. Voorafgaand daaraan ga ik, in paragraaf 4, in op de strafdoelen en het stafkarakter van de alternatieve sancties. In paragraaf 6 worden tenslotte de finan– ciële mogelijkheden uiteengezet. Bij deze nota is een bijlage gevoegd, waarin meer gedetailleerd aandacht wordt besteed aan de voorgestelde alternatieve sancties. 2. De inhoud van het OCAS-rapport: Uitbreiding van alternatieven en in de toekomst een nieuwe hoofdstraf De OCAS gaat in haar rapport uit van de gedachte dat uitbreiding van de mogelijkheden om straffen in de samenleving ten uitvoer te leggen moet worden bevorderd, omdat vrijheidsstraffen, met name vanuit het oogpunt van resocialisatie een weinig heilzame uitwerking hebben. De


OCAS doet in haar rapport aanbevelingen voor de korte en de langere termijn. Voor de korte termijn adviseert zij voort te gaan met de uitbreiding van alternatieve sancties. Ze noemt een aantal vormen van alternatieven waaraan gedacht kan worden. Ze geeft extra aandacht aan de toeganke– lijkheid van de dienstverlening, met name voor bijzondere groepen. Voor de lange termijn stelt ze voor aan het strafrecht een nieuwe hoofdstraf toe te voegen, die zij de straf van vrijheidsbeperking noemt. De nieuwe hoofdstraf zou geplaatst moeten worden tussen de vrijheids– straf en de geldboete en zou toegepast kunnen worden op delicten van verschillende zwaarte. Deze straf zou op twee momenten in het strafproces kunnen worden toegepast: - als vervanging van de vrijheidsstraf (tot 12 maanden, op den duur wellicht uit te breiden tot 24 maanden), - als vervanging van de laatste fase van de detentie, door omzetting van de vrijheidsstraf in de straf van vrijheidsbeperking. De straf wordt door de rechter opgelegd. In het eerste geval bepaalt hij de duur en de inhoud van de straf, die zal worden gevormd door een of meer gecombineerde verplichtingen. In het tweede geval kan hij de laatste fase van een lange vrijheidsstraf omzetten in een vrijheidsbeperkende straf, die bestaat uit een of meer in het vonnis te bepalen verplichtingen. De commissie beveelt aan de ontwikkeling van nieuwe alternatieve sancties te plaatsen in het perspectief van de nieuwe straf van vrijheids– beperking. Daarnaast adviseert de OCAS de toepassing van alternatieve sancties te bevorderen door het openbaar ministerie taakstellend op te dragen het aantal te vorderen onvoorwaardelijke vrïjheidsstraffen terug te brengen met 2% per jaar. De OCAS legt de principiële vraag voor of volstaan moet worden met een geleidelijke uitbreiding van alternatieve sancties en detentiefasering, zoals zij in haar korte termijnvoorstellen ontvouwt, of dat gestreefd moet worden naar een beleidsombuiging waarbij de duur en het aantal van sommige vrijheidsstraffen kan worden verminderd omdat er acceptabele alternatieven voorhanden zijn. 3. Algemene reactie van justitiële en maatschappelijke instanties op het rapport en een eerste reactie daarop In het algemeen worden de hoofdgedachten van het rapport, dat lange vrijheidsstraffen weinig heilzaam zijn en dat gezocht moet worden naar nieuwe strafmodaliteiten, ondersteund. Over de uitvoering ervan en ook het tempo waarin dit ter hand moet worden genomen, verschillen echter de meningen. Zoals ik reeds bij verschillende gelegenheden heb gezegd, spreekt de gedachte van sanctiemogelijkheden die een langere vrijheidsstraf kunnen vervangen, zoals de door de OCAS voorgestelde straf van vrijheidsbe– perking, mij zeer aan. Ondanks de soms kritische geluiden meen ik dan ook dat over mogelijkheden, de eventuele uitvoeringsmodaliteiten en juridische impli– caties, intensief verder gedacht moet worden. Voorts meen ik dat met experimenten met nieuwe vormen van alternatieven moet worden voort– gegaan.


4. Strafdoelen en het strafkarakter van alternatieve sancties De OCAS adviseert de vervangingsmogelijkheden van de vrijheidsstraf uit te breiden zowel naar soort als duur. Een bezinning op de strafdoelen en het strafkarakter van zowel de vrijheidsstraf als de alternatieve sancties is derhalve gewenst. Ze wijst er terecht op dat geen statische en eenduidige opvattingen bestaan over de doeleinden van het strafrecht. Zij noemt enerzijds de bescherming van maatschappij tegen normoverschrijdend gedrag en anderzijds het bestraffen van de dader waar mogelijk zodanig dat sprake is van resocialisatie en verminderde kans op recidive. Deze doelen worden vrij algemeen als strafdoelen aanvaard. De bescherming van de samenleving wordt bij de vrijheidsstraf gerealiseerd door verwijdering uit de samenleving; de vergelding, het leedtoevoe– gingsaspect, wordt gerealiseerd door de vrijheidsbeneming. De vrijheids– straf is vanuit het oogpunt van resocialisatie echter weinig effectief en de agogische waarde is gering. Deze nadelen blijven in meerdere of mindere mate bestaan nu tijdens de ten uitvoerlegging van de vrijheidsstraf in individuele gevallen de mate van onvrijheid kan afnemen door detentiefa– sering en toenemende aandacht wordt gegeven aan de reïntegratie van de gedetineerde in de samenleving. Bovendien is de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf een kostbare zaak. Alternatieve sancties ondervangen goeddeels de nadelen van de vrijheidsstraf. Vanuit het oogpunt van de strafdoelen ligt de prioriteit van de alternatieve sancties in speciale preventie en resocialisatie. De veroordeelde wordt niet verwijderd uit de samenleving. Hem worden verplichtingen opgelegd, die hem beperken in tijd en vrijheid. De genoegdoening aan de samenleving ligt in de omstandigheid dat de verplichtingen ten behoeve van haar worden uitgevoerd zonder dat daar een financiële beloning tegenover staat. Het vergeldende element wordt gevonden in beperking van de bewegingsvrijheid en in de aard van de verplichte inspanningen. Onderzoek wijst uit dat alternatieve sancties, bijvoorbeeld de dienst– verlening, als een straf (in de zin van leedtoevoeging) wordt ervaren. Door uitvoering van de alternatieve straf goed te controleren wordt hoewel minder dan bij de vrijheidsstraf - de bescherming van de samen– leving gediend. Controle heeft tevens een element van leedtoevoeging in zich. De straf kan worden aangepast aan het individuele geval en zal uitdrukkelijk mede gericht moeten zijn op resocialisatie, waardoor het effect ervan kan worden verhoogd. Naar ik verwacht, kunnen de alternatieve sancties uiteindelijk het opleggen van de vrijheidsstraf beperken tot die gevallen waar geen andere reële sanctie mogelijk is. Daarbij denk ik aan die gevallen waar concrete bescherming van de samenleving noodzakelijk is, het herstel van de rechtsorde om een zeer ingrijpende reactie ten opzichte van de dader vraagt en aan vreemdelingen die door het ontbreken van een geldige verblijfstitel niet in de samenleving begeleid kunnen worden. In die gevallen vormt de vrijheidsstraf ultimum remedium die we in onze samenleving niet kunnen missen. Het doel van de alternatieve sancties is mijns inziens dan ook het geven van een adequate strafrechtelijke reactie op een delict, met als belangrijk nevendoel het terugdringen van de vrijheidsstraf.


5. De voorstellen van de OCAS Alvorens nader in te gaan op de voorstellen van de OCAS geef ik een kort overzicht van de stand van zaken met betrekking tot de alternatieve sancties op dit moment. De afgelopen jaren is op ruime schaal ervaring opgedaan met samen– levingsstraffen, zowel met werkprojecten, met name de dienstverlening, als met leerprojecten (vooral voor de minderjarigen). Over het algemeen verlopen de alternatieve sancties goed. Het aantal niet begonnen of niet naar behoren uitgevoerde alternatieve sancties blijft gelijk op 10 tot 12%. De toepassing van de alternatieve sancties groeit nog steeds. In 1990 werden 6626 dienstverleningen aan meerderjarigen opgelegd, in 1991 waren diter7153. In 1991 werd door circa 6700 meerderjarigen een Alcohol-verkeerscursus gevolgd. Aan minderjarigen werd in 1990 2062 keer dienstverlening opgelegd. De dienstverlening wordt bij minderjarigen steeds vaker gecombineerd met leerprojecten, in 1990 gebeurde dit 204 keer. Voorts werd 510 keer een leerproject opgelegd. De cijfers van 1991 zijn nog niet beschikbaar. Uit onderzoek blijkt dat voor de alternatieve sancties een ruime maatschappelijk acceptatie bestaat. 5.1. Uitbreiding van de alternatieve sancties op korte termijn De OCAS adviseert uitbreiding van alternatieve sancties. Het gaat haar om méér soorten alternatieven en tevens om een bredere toepassing van de alternatieven. Ik neem dit voorstel over. In concreto zal gewerkt worden aan vergroting van de toegankelijkheid van de dienstverlening en daarnaast aan de ontwikkeling en toepassing van leerprojecten (naar analogie van die bij de minderjarigen), arbeids– trainingsprojecten en intensieve reclasseringsbegeleiding. Of de schade– regeling en conflictbemiddeling ook onderdeel van de alternatieve sancties kunnen uitmaken zal nader dienen te worden onderzocht in samenhang met het wetsvoorstel Terwee. In de bijgevoegde bijlage (pag. 14 ev.) wordt uitvoeriger op deze alter– natieven ingegaan. In het algemeen zullen de experimenten tot doel hebben te onder– zoeken of de alternatieve sancties die nu worden ontwikkeld een gepaste straf kunnen zijn voor een gepleegd delict, en tevens of zij in de toekomst onder de werking van de straf van vrijheidsbeperking kunnen worden gebracht. Het doel van de experimenten op het niveau van de verdachte is een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de recidive; daarom zal een tweede doel zijn het sociaal functioneren van betrokkene te verbeteren. De verschillende experimenten zullen worden geëvalueerd. Met behulp van deze evaluaties zal te zijner tijd over voortzetting van de alternatieve sancties en over de mogelijkheid deze onder te brengen in een mogelijk straf van vrijheidsbeperking worden beslist. De doelgroepen voor de verschillende alternatieve sanctie-vormen zijn nog niet geheel uitgekristalliseerd. Sommige alternatieven, zoals leerprojecten worden speciaal voor een bepaalde doelgroep ontwikkeld (vergelijk bestaande sociale vaardig– heidstraining voor personen met sociale tekorten). De reclassering zal worden gevraagd criteria te ontwikkelen voor de toepassing van de inten– sieve reclasseringsbegeleiding. De arbeidstrainingsprojecten zijn met name bestemd voor jong-volwassenen die door afgebroken opleidingen en het ontbreken van werkervaring geen toekomstperspectief hebben en ondermeer daardoor tot delicten komen. De mogelijkheid van schadere–


geling in combinatie met een alternatieve sanctie zal onderzocht moeten worden. Tijdens de komende experimenteer-periode zal naar verwachting meer duidelijkheid ontstaan over de meest geschikte doelgroep voor de onder– scheiden alternatieve sanctie-vormen. In mijn eerste reactie op het rapport, heb ik erop aangedrongen met het ontwikkelen van deze alternatieven te beginnen. Ik heb daartoe extra gelden ter beschikking gesteld. In alle arrondissementen worden maatre– gelen getroffen om de dienstverlening toegankelijker te maken voor moeilijk te plaatsen veroordeelden, met name door in meer begeleiding op de projecten te voorzien. Eveneens worden in de arrondissementen nieuwe alternatieve sancties, voorbereid. Ik acht het gewenst dat daarbij aansluiting wordt gezocht bij lokale verbanden en instellingen die ervaring hebben op relevante terreinen, zoals arbeidsvoorziening, welzijn en (jeugd)hulpverlening. Ik vind het van groot belang dat de betrokken instanties bij de voorbe– reidmgen extra aandacht geven aan de toegankelijkheid van de dienst– verlening en nieuwe alternatieve sancties voor speciale groepen zoals allochtonen en druggebruikers. In een circulaire zullen de randvoorwaarden worden geformuleerd die een kader zullen vormen voor de ontwikkeling van de alternatieve sancties. Landelijk zal een werkgroep bestaande uit medewerkers van reclas– sering, kinderbescherming en mijn departement de taak krijgen de afstemming tussen de projecten in de onderscheiden arrondissementen te verzorgen. Door mijn departement zullen de nieuwe projecten worden gevolgd. Centraal zullen de alternatieve sancties worden beoordeeld via de subsidiëring. De nieuwe alternatieve sancties zullen in hoofdzaak op decentraal niveau worden ontwikkeld in de arrondissementen. Bij het coördineren van de ontwikkelingen en het beoordelen van de alternatieven in het arrondissement zullen het openbaar ministerie en de Coördinatiegroep alternatieve sancties waarin, in ieder geval, het openbaar ministerie, de reclassering en de kinderbescherming zitting hebben, een centrale rol spelen. Elke alternatieve sanctie die in een individueel geval wordt opgeiegd wordt beoordeeld door de rechter. De reclassering rapporteert over het verïoop en de afloop van de alterna– tieve sanctie. Voorts zullen, overeenkomstig de adviezen van de OCAS, werkgroepen worden ingesteld, die zijn belast met het opstellen van richtlijnen met betrekking tot doelgroep en uitvoering van de onderscheiden alternatieve sancties. De instellingstermijn van de OCAS, die in mei aanstaande afloopt, zal worden verlengd. Haar taakopdracht zal gelijk blijven, nl. adviseren, evalueren en stimuleren. Ik ben van mening dat moet worden gestreefd naar een toeneming van in de samenleving tenuitvoer te leggen sancties. Voor volwassenen zullen naast de dienstverlening andere alternatieven moeten worden ontwikkeld. Deze kunnen op zichzelf, in combinatie met elkaar en in combinatie met de dienstverlening, worden toegepast. De projectstaf alternatieve sancties van mijn departement zal bij de ontwikkelingen nauw betrokken zijn, en mij geregeld informeren. Ik ben voornemens u jaarlijks over de voortgang te informeren.


5.2. Alternatieve sancties als onderdelen van een omvattende straf; de straf van vrijheidsbeperking Zoals gezegd adviseert de OCAS een nieuwe straf te ontwikkelen, die op twee momenten in het strafproces is toe te passen. Hieronder ga ik in op het voorstel het beleid te richten op de ontwikkeling van deze veelom– vattende alternatieve sanctie, die toegepast zou moeten worden als (gedeeltelijke) vervanging van een langer durende vrijheidsstraf. In de uitvoering zal het gaan om het opleggen van verpüchtingen, die kunnen bestaan uit werken/of leerprojecten, of een combinatie daarvan die tezamen de straf zouden vormen. De OCAS geeft aan dat het strafpro– cesrecht daartoe vooralsnog voldoende ruimte biedt. Op den duur zouden de alternatieven echter onderdeel moeten gaan uitmaken van een nieuwe hoofdstraf. De ontvangen adviezen zijn niet eenduidig over de wenselijkheid van de invoering van een straf van vrijheidsbeperking. De Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing ondersteunt het idee van de straf van vrijheidsbeperking. Ze vindt de kracht van de voorgestelde nieuwe straf in de gerichtheid op een toekomstig beter functioneren van de delinquent en hoopt dat een omslag kan worden bereikt waardoor het opleggen van een vrijheidsstraf daadwerkelijk kan worden beperkt tot die gevallen waarin geen andere reële sanctie mogelijk is. Het College van Advies voor de justitiële jeugdbescherming onder– schrijft de voorstellen eveneens. Ook de reclassering kan zich in de voorstellen op dit punt vinden. De Coornhertliga acht daarentegen de invoering van een nieuwe straf niet opportuun gezien de bestaande nieuwe alternatieven; ze vreest dat een niet nauwkeurig gedefinieerde sanctie ertoe kan leiden dat velen onder haar werking worden gebracht zonder dat het doel dat daarmee beoogd wordt duidelijk is. De Procureurs-Generaal menen dat het zoeken naar andere wijzen om de vrijheidsstraf invulling te geven positief moet worden gewaardeerd. Ze pleiten ervoor een dergelijke ontwikkeling geleidelijk en gecoördineerd plaats te doen vinden. Ze wijzen echter de straf van vrijheidsbeperking vooralsnog af. Ze vrezen dat in de samenleving het strafkarakter onvol– doende zal worden herkend en vragen zich af of er wel voldoende kandi– daten voor deze straf zullen zijn. Bovendien zijn ze van mening dat een bredere discussie binnen het openbaar ministerie noodzakelijk is, alvorens een zo principiële keuze wordt gemaakt. Ik ben het met de Procureurs-Generaal eens dat het invoeren van de voorgestelde straf een omslag in de strafrechtstoepassing betekent. De Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing wijst daar ook op. Ik heb begrip voor de wens van de Procureurs-Generaal daarover in een breder kader een standpunt te bepalen. De resultaten van de verdere discussie van het openbaar ministerie zie ik met belangstelling tegemoet. Ik deel de opvatting van de vergadering van Procureurs-Generaal dat onderzocht zou moeten worden welke de doelgroep voor de straf van vrijheidsbeperking zal worden. Met de Coornhertliga onderken ik het gevaar van aanzuigende werking, als de straf van vrijheidsbeperking onvoldoende zou worden gedefi– nieerd. De opmerking van de Procureurs-Generaal dat het ontbreken van geschikte projecten een belemmering vormt voor de invoering van een nieuwe straf, geldt op dit moment wel maar zal, naar ik hoop, veranderen nu geëxperimenteerd kan worden met nieuwe alternatieven. De experi– menteer-periode kan gebruikt worden om de doelgroep scherp te


omlijnen en voldoende alternatieven te ontwikkelen om een straf als de straf van vrijheidsbeperking mogelijk te maken. In de arrondissementen heeft de reclassering de ontwikkeling van nieuwe alternatieven, in overleg met openbaar ministerie en coördinatie– groepen alternatieve sancties reeds ter hand genomen. De voorgestelde straf van vrijheidsbeperking draagt ontegenzeglijk zekere risico's in zich. Dat is echter geen reden niet te onderzoeken, of een dergelijke straf kan worden ontwikkeld, zodanig dat genoemde bezwaren zoveel mogelijk worden ondervangen. De randvoorwaarden en de doelgroep voor de straf van vrijheidsbeperking zullen moeten worden gedefinieerd. In aanmerking dient te worden genomen dat bij deze straf een beroep wordt gedaan op de bereidheid van de veroordeelde om mee te werken en ze derhalve alleen met instemming van betrokkene kan worden opgelegd. Vastgesteld moet worden welke omstandigheden een belemmering zullen vormen voor het opleggen van de straf van vrijheids– beperking. Bij de ontwikkeling van nieuwe alternatieven zal veel aandacht moeten worden geschonken aan de inhoud, uitvoering en de controle. Ook zullen de ontwikkelingen nauwkeurig gecoördineerd moeten worden. De ontwikkelingen zullen geleidelijk moeten plaatsvinden, in samen– werking met de rechterlijke macht en uitvoerende instanties zoals reclas– sering en kinderbescherming. Aan beperking van eventuele risico's voor de samenleving moet hoge prioriteit worden gegeven. Daarin past dat wordt onderzocht voor welke doelgroep deze sanctie bestemd moet zijn, hoe de nieuwe in ontwikkeling zijnde projecten daarin een plaats kunnen vinden en hoe een en ander juridisch vorm kan krijgen. Het strafprocesrecht biedt voldoende ruimte om te experimenteren met alternatieve sancties. Ik ben echter van oordeel dat een dergelijke toepassing van de wet niet te lang mag duren. Ik wil dan ook een experi– menteerperiode van drie jaar instellen, in welke tijd met nieuwe alterna– tieve sancties inclusief de combinatie van alternatieve sancties, kan worden geëxperimenteerd. In deze periode kan ook onderzoek worden gedaan naar doelgroep, effect, uitwerking, aanzuigende werking en mogelijkheden van de straf van vrijheidsbeperking. De door de Procureurs-Generaal uitgesproken bezorgdheid over de maatschappelijke acceptatie van deze straffen, neem ik zeer serieus. Deze acceptatie zal, naar mijn mening, bevorderd worden door goed geregelde experimenten, helderheid over de resultaten, stopzetting van projecten die niet werken, een duidelijke reactie van de rechterlijke macht bij niet nakomen van verplichtingen door de veroordeelde, gerichte voorlichting over de ontwikkelingen en evaluatieonderzoek. Bij de uitvoering hiervan dient het openbaar ministerie zeer nauw betrokken te zijn. Ook de coördinatiegroepen alternatieve sancties zullen hierin een rol moeten vervullen. Het kader voor de nieuwe ontwikkelingen zal, zoals gezegd, worden neergelegd in een circulaire. 5.3. Uitbreiding van de duur van de door alternatieve sancties, c.q. de straf van vrijheidsbeperking, te vervangen vrijheidsstraf De OCAS stelt voor de duur van de vrijheidsstraf die kan worden vervangen door alternatieve sancties uit te breiden tot 12 maanden en op den duur tot 24 maanden. De Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing en de NFR kunnen zich in dit voorstel vinden. De Procureurs-Generaal wijzen op de kort geleden in de wet opgenomen straf van onbetaalde arbeid. De maximaal te


10

vervangen vrijheidsstraf is hierin gesteld op 6 maanden. Ik ben van oordeel dat de ontwikkeling van nieuwe alternatieve sancties gebaat is bij duidelijkheid. Voorkomen moet worden dat verwarring ontstaat over strafmaat en strafinhoud. Ik meen dat in de komende experimenteer-periode terug– houdend moet worden omgegaan met uitbreiding van de duur van de te vervangen straf. De experimenten zullen dan ook plaats moeten vinden binnen de vervangingstermijn van 6 maanden. 5.4. De straf van vrijheidsbeperking en detentiefasering: De straf van vrijheidsbeperking tevens richten op het bekorten van de vrijheidsstraf De OCAS ziet voor de straf van vrijheidsbeperking als tweede toepas– singsmogelijkheid: de vervanging van de laatste fase van de detentie. Dit zou bij vonnis door de rechter dienen te geschieden door een omzetting van de vrijheidsstraf in de straf van vrijheidsbeperking. In het vonnis worden tevens de voorwaarden opgenomen waaronder veroordeelde het restant van zijn straf in de samenleving kan ondergaan, bij voorbeeld deelneming aan een (arbeidstrainings)project of een omschreven reeks van verplichtingen, gericht op (re)integratie in de maatschappij. In november 1991 bood ik u het rapport «Herziening differentiatie– stelsel gevangeniswezen» aan. In dit rapport wordt extramurale executie van de vrijheidsstraf voorgesteld, inhoudend dat geselecteerde gedeti– neerden in de laatste fase van de detentie geheel buiten de inrichting verblijven. Dit zou een afronding vormen van de thans functionerende detentiefasering. Met een van deze mogelijkheden, de dagdetentie, is reeds geruime tijd geëxperimenteerd. Over dit rapport worden nog adviezen ingewacht van de Procureurs– Generaal en de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing. Samengevat zien de belangrijkste verschillen tussen dit aspect van de door de OCAS voorgestelde nieuwe straf van vrijheidsbeperking en de extramurale executie er als volgt uit: De omzetting van de vrijheidstraf in de straf van vrijheidsbeperking wordt als volgt uitgewerkt: Op basis van nog te ontwikkelen criteria wordt de resterende vrijheids– straf door de rechter omgezet in een daarvoor in de plaats komende straf van vrijheidsbeperking. De aard van het vonnis en rechtsbescherming van de delinquent, evenals de verdeling van de bevoegdheden van rechter en officier van justitie zullen nader moeten worden bezien. Na omzetting van de vrijheidsstraf valt de veroordeelde niet langer onder het regime van het gevangeniswezen. Hij is gehouden zich naar de instructies van de rechter te gedragen. De reclassering begeleidt de uitvoering en rapporteert over het verloop. Bij niet nakomen van de opgelegde verplichtingen wordt betrokkene opnieuw gedagvaard en voor de rechter gebracht. De procedurele vormgeving daarvan zal nader moeten worden ingevuld. De vormgeving van de extramurale executiemodaliteiten wordt als volgt ingekaderd: In het kader van de detentiefasering kan de minister beslissen dat een gedetineerde de laatste fase van de vrijheidsstraf onder bepaalde voorwaarden buiten de inrichting kan doorbrengen. De detentie loopt door buiten de inrichting, waardoor voorwaarden en eisen gesteld kunnen worden. De controle daarop blijft bij de inrichting liggen. De minister blijft verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging. De rechtspositie zal analoog zijn aan die van gedetineerde. Bij niet nakomen van de verplichtingen wordt betrokkene teruggeplaatst in de inrichting.


11

Het openbaar ministerie wordt om advies gevraagd en kan in beroep gaan tegen een contraire beslissing van de minister. Zowel de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing als de Procureurs– Generaal bepleiten een wettelijke basis voor extramurale executie van de vrijheidsstraf en projecten die gericht zijn op een alternatieve tenuitvoer– legging van de vrijheidsstraf. De vergadering van Procureurs-Generaal meent dat dient te worden voorkomen dat door een andere invulling van de straf, de indruk ontstaat dat de administratie in toenemende mate in plaats van de rechter en het openbaar ministerie de wijze van tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen bepaalt. Ze vindt dat serieus moet worden overwogen een executie– rechter aan te wijzen die tussentijds wordt geïnformeerd en geraad– pleegd alvorens wijzigingen in de tenuitvoerlegging worden aangebracht. Ook de NFR doet de suggestie een executierechter aan te wijzen. Aan een wetsvoorstel dat een wettelijke grondslag biedt voor extra– murale executie van de vrijheidsstraf wordt thans gewerkt. In dat verband zal aandacht gegeven worden aan de vraag of de vigerende beklag– en beroepsregelingen toereikend zijn voor extramurale voorzie– ningen. Wanneer een executierechter wordt aangewezen, zou dit inhouden dat de rechter verantwoordelijk wordt voor de executie van straffen. Dit staat haaks op het bestaande systeem. Om die reden wijs ik het voorstel af. Bij verdere ontwikkeling van tenuitvoerlegging van straffen in de samenleving, zal het openbaar ministerie gelet op zijn verantwoorde– lijkheid op het terrein van de executie betrokken zijn. De NFR onderschrijft de voorstellen met betrekking tot de omzetting van de laatste fase van de vrijheidsstraf in de straf van vrijheidsbe– perking. Zij onderschrijft ook de suggestie van de OCAS te onderzoeken of gemeenschappelijk gebruik van de projecten voor delinquenten die onder het regime van het Gevangeniswezen vallen en voor diegenen die een alternatieve sanctie ondergaan mogelijk is. Of dit inderdaad mogelijk is, zal moeten worden onderzocht. De uitbreiding van uitstroom uit de (intramurale) detentie wordt reeds gerealiseerd door de dagdetentie en ik sta de uitbreiding van extramurale detentieprojecten voor. De bezorgdheid van de Procureurs-Generaal betreffende de geloof– waardigheid van de rechterlijke macht wanneer dit te overhaast zou gebeuren, deel ik, en ik onderschrijf hun voorstel dit geleidelijk en gecoördineerd te doen. Het zal voor een ieder duidelijk moeten zijn in welk kader een veroor– deelde zijn straf ondergaat. Dit betekent dat er naar mijn oordeel onder– scheid moet blijven tussen alternatieve sancties en extramurale detentie– modaliteiten. De alternatieve sancties kunnen instroom in de detentie beperken en zich richten op het ontwikkelen van strafmodaliteiten die een vervanging kunnen zijn voor een korte vrijheidsstraf. Dit kunnen zeer wel dagvul– lende arbeidstrainingsprojecten zijn. De extramurale detentiemodaliteiten kunnen de uitstroom uit de detentie versnellen doordat in bepaalde gevallen de laatste fase van een lange vrijheidsstraf in een dergelijk project kan worden doorgebracht. In de komende drie jaar zal evenals met de alternatieve sancties, verder worden geëxperimenteerd met extramurale executie. Alles overwegende, meen ik, dat het leggen van een wettelijke basis onder de extramurale executie een eerste noodzaak is. Daaraan wordt gewerkt. De resultaten van de experimenten met extramurale projecten


12

zullen een antwoord moeten geven op de vraag hoe in de toekomst moet worden voortgegaan. Dan moet bezien worden of in een latere fase de extramurale projecten onder de verantwoordelijkheid van de minister van justitie moeten blijven vallen of dat zij verzelfstandigd kunnen worden tot een onderdeel van de straf van vrijheidsbeperking. Bij de uitwerking hiervan zullen problemen met betrekking tot beschik– baarheid voor de arbeidsmarkt, kosten van levensonderhoud en het recht op bijstand aan de orde zijn. Hierover zal nader overleg worden gevoerd met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De mogelijkheid om delinquenten aan het eind van de straf gratie te verlenen onder de voorwaarde van deelneming aan een dergelijk project, een suggestie van de NFR, lijkt mij geen geschikte juridische modus omdat gratieverlening gericht is op het individu en alleen op grond van nieuwe omstandigheden kan worden verleend (art. 2 Gratiewet). Voorts zou het de beoordelingsvrijheid van de Kroon te dien aanzien aantasten. 5.5. Beperking van de toepassing van de vrijheidsstraf door criteria vast te stellen voor het opleggen ervan en door minder korte vrijheidsstraffen te vorderen 5.5.1. Criteria voor het opleggen van vrijheidsstraf De OCAS geeft, zonder volledig te zijn, drie criteria voor het bepalen van de noodzaak van detentie, te weten: als de dader a. een reële bedreiging vormt voor de samenleving o.m. door te verwachten recidive; b. een schokkend delict gepleegd heeft; c. niet ontvankelijk is voor straffen die niet rechtstreeks afdwingbaar zijn. Aan de door de commissie genoemde categorieën, kan nu reeds toegevoegd worden de categorie van daders die geen geldige verblijfs– titel (meer) in Nederland heeft en aan wie het krachtens de bepalingen van de artt. 8-10 van de Vreemdelingenwet niet toegestaan is in Nederland te verblijven. Voor het overige deel ik de opvatting van de commissie dat nader onderzoek op dit terrein is gewenst, omdat de resultaten kunnen helpen een betere afweging te maken bij de keuze tussen een vrijheidsstraf en een alternatieve straf. Dit onderzoek kan wellicht aansluiten bij een literatuuronderzoek dat het WODC verricht naar de toepassmg van dit soort criteria in het buitenland. Ook bestaande criteria, zoals die welke bestaan voor het in voorlopige hechtenis nemen van verdachten (artikel 67 Sv.), zouden ondersteunend kunnen worden gebruikt. Ik heb de OCAS verzocht mij omtrent mogelijke criteria nader te adviseren. 5.5.2. Taakstellend verminderen van het vorderen van korte vrijheids– straffen De commissie adviseert voorts in het beleidsplan van het openbaar ministerie op te nemen dat het aantal korte vrijheidsstraffen (tot 12 maanden) jaarlijks taakstellend wordt verminderd met 2 per jaar. In haar beleidsplan heeft het openbaar ministerie reeds het voornemen geuit voort te gaan op de ingeslagen weg met betrekking tot intensi– vering van alternatieve sancties. Het gaat daarbij met name over de groei van de dienstverlening. De Procureurs-Generaal achten het formuleren van een meer bindende


13

taakstelling tot terugdringing van het aantal onvoorwaardelijke vrijheids– straffen ongewenst en principieel onjuist. Ze wijzen er in dat verband bovendien op dat op dit moment onvoldoende mogelijkheden zijn om alternatieve sancties ten uitvoer te leggen. De Coornhertliga ondersteunt de aanbeveling met betrekking tot taakstellende beperking van de instroom in detentie. Ze geeft in overweging hieraan op korte termijn te werken. Terzijde merk ik op dat tot voor enkele jaren de alternatieve sancties voor volwassenen, anders dan dienstverlening, niet aan de orde en nauwelijks bespreekbaar waren. Er kan niet verwacht worden dat projecten en andere voorzieningen ten behoeve van de toepassing van alternatieve sancties reeds nu op grote schaal aanwezig zijn. Voorberei– dingen voor de ontwikkeling van nieuwe alternatieve sancties worden getroffen door de reclassering en, in mindere mate, de kinderbe– scherming. Voor minderjarigen zijn reeds verscheidene alternatieven, naast de dienstverlening ontwikkeld. Het doen afnemen van de vorderingen betreffende onvoorwaardelijke vrijheidsstraf met bepaalde percenten per jaar, acht ik niet opportuun. Het is bovendien praktisch niet goed uitvoerbaar. Ik verwacht dat de rechterlijke macht de beschikbare alternatieve sanctie-projecten waar mogelijk zal gebruiken om zo het aantal vrijheidsstraffen te beperken. Ik zal de Procureurs-Generaal wel verzoeken mij duidelijk te maken hoe het openbaar ministerie beleidsmatig zeker kan steilen dat de alterna– tieve sancties daadwerkelijk een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf vervangen. Tevens zal ik nagaan of het mogelijk is in een of twee arrondisse– menten experimenteel een actief groeibeleid ten aanzien van nieuwe alternatieve sancties tct stand te brengen. In overleg met het stafbureau OM en mogelijk andere betrokkenen zal een formulier worden ontworpen, waarmee het gebruik van alternatieve sancties tijdens de experimenteer-periode, kan worden geregistreerd. Tevens zal worden bezien hoe de vrijheidsstraf vervangende alterna– tieven kunnen worden opgenomen in de justitiële documentatie. 6. Financiering van de plannen Voor de financiering van alternatieve sancties (minderjarigen en meerderjarigen) is uit hoofde van het regeeraccoord beschikbaar:

x f 1 milj.

1992

1993

1994

1995

1996

25

30

4.0

4.0

4.0

Dit bedrag wordt aangevuld met een (beperkt) bedrag uit de begroting van de directie Jeugdbescherming en Reclassering. Voor dit jaar is voor alternatieve sancties (voor minderjarigen en meerderjarigen) f 2.9 miljoen beschikbaar. Voor 1993 zal dit naar verwachting f 3.9 miljoen zijn, en voor 1994 f 4.7 miljoen. Naar ik verwacht is dit niet voldoende om alle voorstellen uit te voeren. In het kader van de heroriëntatie van de velden van reclassering, voogdij– instellingen en raden voor de kinderbescherming wordt dan ook gepro– beerd additionele middelen te vinden voor de uitvoering van de alterna– tieve sancties. Of uit deze operatie gegeven de tussenbalanstaakstelling veel extra gelden zullen vrij komen moet nog worden bezien.


14

BIJLAGE

In de bijlage wordt ingegaan op de OCAS-adviezen betreffende uitbreiding van de alternatieve sancties met de specifieke alternatieven. A. Uitbreiding van de dienstverlening

A.1. Ten behoeve van de uitbreiding van de dienstverlening adviseert de commissie na te gaan of de dienstverlening naar bevrediging verloopt en of uitbreiding mogelijk is voor moeilijk plaatsbaren. Uit de reacties van de coördinatiegroepen alternatieve sancties en ook uit diverse rapporten' blijkt, dat de dienstverlening goed verloopt. Het aantal opgelegde dienstverleningen groeit nog steeds, en het aantal niet voltooide dienstverleningen blijft gelijk op 10 - 12%. Er wordt gewerkt aan uitbreiding van de beschikbaarheid van de dienstverlening. In een aantal arrondissementen (het probleem blijkt niet overal in gelijke mate te spelen) worden er tevens speciale dienstverleningsprojecten voor moeilijk plaatsbare groepen voorbereid en probeert men bestaande projecten geschikt te maken voor moeilijk plaatsbaren. In enkele reacties van coördinatiegroepen alternatieve sancties wordt benadrukt dat de tijd niet rijp is voor uitbreiding van het aantal op te leggen uren. Ik deel deze mening. Uit de rapporten van het WODC en de OCAS blijkt dat de uitbreiding van het aantal op te leggen dienstverlening-uren van 150 naar 240 uur, die door de wet Onbetaalde Arbeid ten algemenen nutte mogelijk werd, nog niet in alle arrondissementen is uitgekristalliseerd. Bovendien wordt door de betrokkenen bij de uitvoering de grens van 240 uur gezien als een maximum waarboven het aantal mislukkingen zal toenemen. In verschillende reacties wordt gesignaleerd dat de dienstverlening niet altijd een vrijheidsstraf vervangt. De OCAS wees daar eveneens op, in het hierboven genoemde rapport, onder verwijzing naar een onderzoeks– verslag terzake van de praktijk in het arrondissement Assen2. Ik heb het WODC verzocht de mogelijke aanzuigende werking van de dienstverlening landelijk te onderzoeken. Door het college van advies voor justitiële kinderbescherming wordt gevraagd om een landelijk uniforrn beleid voor minderjarigen. Ik zal dienaangaande de bestaande praktijk laten onderzoeken en op basis daarvan bezien of aanpassing van het landelijk beleid noodzakelijk is. A.2. Wijziging van de wet Onbetaalde arbeid ten algemenen nutte In haar rapport over de dienstverlening doet de OCAS voorstellen om de wet Onbetaalde arbeid ten algemenen nutte op een aantal punten te wijzigen. Op dit moment zijn nog niet alle adviezen omtrent deze voorstellen ontvangen. Te zijner tijd zal ik op de voorstellen in deze terugkomen. B. Andere altei natieve sancties

' Kockelkorn, Van der Laan en Meulenbelt: Knelpunten bij de toepassing van de dienst verlening. WODC, 1991, Dienstverlening meerderjarigen, OCAS juni 1991 2 Hanewinkel en Lolkema Dienstverlening in het arrondissement Assen RUG, Groningen 1990

Het ontwikkelen van andere vormen van alternatieve sancties voor volwassenen vindt in de reacties brede instemming. Voor de uitvoering van verschillende categorieën alternatieve sancties die OCAS noemt, worden voorstellen gedaan en ook bezwaren aangevoerd. De reclassering is in overleg met het openbaar ministerie en in samen– werking met verschillende maatschappelijke instanties begonnen de mogelijkheden voor nieuwe alternatieven te onderzoeken. Voorafgaande aan bespreking van de alternatieven per genoemde categorie merk ik op, dat ik het advies van de OCAS volg om randvoor–


15

waarden te formuleren die een kader vormen voor de alternatieve sancties. Er zal een circulaire van deze strekking worden opgesteld. Met de reclassering en de kinderbescherming wordt overlegd over de instelling van een werkgroep die zich zal moeten bezig houden met het van nabij volgen van ontwikkelingen en met het bevorderen van gelijkvor– migheid van gelijksoortige projecten die in verschillende arrondisse– menten worden opgezet. In de reacties op het OCAS-rapport worden diverse aanbevelingen gedaan omtrent de ontwikkelingen van de alternatieve sancties. Ik heb deze aan de werkgroep meegegeven. B. 1. Leerprojecten en arbeidstrainingsprojecten Aanbevolen wordt voor leerprojecten en arbeidstrainingsprojecten randvoorwaarden te formuleren. De aanbeveling ondervindt in de reacties instemming. De NFR voegt aan haar instemming toe dat een landelijk beleid moet worden gevoerd om de organisatie en kwaliteit van de leerprojecten te waarborgen. Ik deel deze opvatting. De hiervoor genoemde werkgroep en circulaire kunnen hierin voorzien. De ontwikkeling van arbeidstrainingsprojecten wordt over het algemeen gunstig beoordeeld. Benadrukt wordt dat ze altijd een onvoor– waardelijke vrijheidsstraf moeten vervangen. Het toepassen van arbeids– trainingsprojecten voor niet-veroordeelden wordt door het college van Advies voor justitiële kinderbescherming afgewezen. Ik wijs erop dat de toepassing van een arbeidstrainingsproject het best kan geschieden in een zo vroeg mogelijk stadium. Dat is ook de reden dat de plaatsing op de Kwartaal-cursus te Amsterdam, en ook in het Dag-Trainingscentrum te Eindhoven (een vergelijkbare opvang voor jong-volwassenen) veelal wordt toegepast in het kader van een schorsing voorlopige hechtenis. Als modaliteit voor experimenten voor volwas– senen lijkt dit mij een goede vorm. De toepassing van arbeidstrainingsprojecten zowel als alternatieve sanctie als in het kader van de detentiefasering spreekt de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing aan. Daarbij stelt hij de vraag of de reclas– sering de juiste instantie is om deze te ontwikkelen en beheren. De NFR ondersteunt de voorstellen van de OCAS met betrekking tot arbeidstrai– ningsprojecten. Ze merkt echter op de uitvoering daarvan slechts beperkt voor haar rekening te kunnen nemen. Zij wil aansluiting zoeken bij in de samenleving reeds voorhanden zijnde voorzieningen op het gebied van volwasseneneducatie, werkgelegenheidsprojecten en dergelijke. Ze acht het haar taak cliënten begeleiding en training te geven die instroom in dergelijke voorzieningen mogelijk maakt. In de visie van de OCAS zullen delinquenten bij verschillende soorten arbeidstrainingsprojecten kunnen worden geplaatst: a. Bij projecten die door andere maatschappelijke instanties zijn georganiseerd en waarop de NFR doelt, (bv. werkgelegenheidsprojecten) die, onder meer door afspraken over de condities waaronder de delin– quent deel zal nemen, geschikt gemaakt zijn voor gebruik als arbeidstrai– ningsprojecten in het kader van een alternatieve sanctie; b. bij speciaal als alternatieve sanctie-project opgezette arbeidstrai– ningsprojecten zoals de Kwartaal-cursus in Amsterdam en het Dag-Trainingscentrum te Eindhoven. Deze projecten worden door justitie gesubsidieerd. c. bij projecten, vergelijkbaar met de extramurale detentiemodali– teiten, die opgezet zijn vanwege het gevangeniswezen en onder haar verantwoording werken. Of deze projecten, zoals de OCAS voorstelt, op den duur ook voor


16

alternatief gestraften toegankelijk zouden moeten worden, zal moeten worden onderzocht. Arbeidstrainingsprojecten zijn bedoeld om een vrijheidsstraf tot 6 maanden te vervangen. Ze kunnen als enige straf worden toegepast, maar ook als onderdeel van een zwaardere straf (zoals een combinatie met andere verplichtingen of een langere vrijheidsstraf waarvan een deel in voorarrest is doorgebracht). Ze kunnen worden toegepast in het kader van schorsing van de voorlopige hechtenis. Tevens kunnen ze worden opgelegd door de rechter en aan het eind van de straf. De mogelijkheid ze in het kader van detentiefasering of na omzetting van vrijheidsstraf (het tweede aspect van de voorgestelde straf van vrijheidsbeperking) toe te passen, zal moeten worden bezien. De mate waarin een goede controle mogelijk is van een project, bepaalt de mate waarin de rechterlijke macht vertrouwen zal hebben in de projecten en bereid zal zijn ze toe te passen als vervanging van vrijheidsstraf. De organisatie van de arbeidstrainingsprojecten verdient dan ook grote aandacht. Dat pleit voor een organisatie waarbij Gevangeniswezen de onder c. genoemde projecten organiseert en beheert zolang deze bestemd zijn voor de tenuitvoerlegging van het laatste deel van de vrijheidsstraf. De onder a. en b. genoemde projecten zouden door reclassering/kinderbe– scherming kunnen worden gecontroleerd, onder eindverantwoorde– lijkheid van de officier van justitie, en gebruikt kunnen worden voor alter– natief gestraften. Voorlopig zou geen enkele vorm moeten worden uitgesloten. De reclassering geeft aan, de uitvoering van de ontwikkeling van arbeidstrainingsprojecten slechts in beperkte mate ter hand te kunnen nemen. Voor de oprichting van onder b. genoemde projecten zal aansluiting gezocht kunnen worden bij in de arrondissementen bestaande voorzieningen. Het is in mijn ogen geen bezwaar wanneer deze projecten door verschillende soorten organisaties worden georgani– seerd, mits het toezicht op deze instellingen goed wordt geregeld. Begonnen kan worden met enkele experimenten met alle soorten projecten. Bij positieve resultaten kan verdere spreiding worden overwogen. Er zal een overzicht van alle projectsoorten moeten worden gemaakt en de projecten zullen moeten worden geëvalueerd. De juridische inkadering zal nader moeten worden onderzocht. Voorlopig kan zowel geëxperimenteerd worden in het kader van detentie– fasering als in het kader van de alternatieve sancties. Mogelijke omzetting van de vrijheidsstraf in de voorgestelde straf van vrijheidsbeperking zal zoals gezegd later worden bezien. B.2. Schaderegelingen en conflictbemiddeling Uit de reacties van de Coördinatiegroepen alternatieve sancties blijkt dat in zijn algemeenheid het belang van schaderegelingen en conflictbe– middeling wordt onderschreven. Men is het evenwel niet eens over de vraag of deze in het kader van de alternatieve sancties moeten worden uitgevoerd. B. 2.1. Schaderegelingen De praktijk van de schaderegelingen in den lande is zeer divers. Er wordt aan schaderegeling gedaan door het openbaar ministerie, de politie, de bureaus voor slachtofferhulp, de reclassering, de kinderbe– scherming en de Halt-bureaus. Opgemerkt wordt dat afstemming


17

gewenst is, en dat invoering van schaderegeling op grote schaal additionele middelen behoeft. Bij de Tweede Kamer is in bespreking het wetsvoorstel Terwee (kamerstuk nr. 21 345). Momenteel worden voorbereidingen getroffen voor de invoering van de eerste fase, met de uitvoering waarvan begonnen kan worden zodra het wetsvoorstel is aangenomen. De effecten van dit wetsvoorstel voor reclassering en kinderbescherming zijn onduidelijk. Een onderdeel van deze eerste fase zal dan ook zijn de experimentele deelname van twee reclasseringsstichtingen en twee Raden voor de kinderbescherming aan het project. De commissie (Jeugd)reclassering en Slachtofferzorg onderzoekt momenteel de conse– quenties van het wetsvoorstel voor de reclassering en de kinderbe– scherming. Ik ga er op voorhand van uit dat de reclassering een taak heeft bij het regelen van schade Hoe intensief en onder welke randvoorwaarden deze taak zal worden uitgevoerd, zal - gegeven de bezuinigingen die bij de reclassering aan de orde zijn - afhangen van de mate waarin door deze regelingen een beslag op de middelen van de reclassering wordt gelegd. Ik wacht de resultaten van genoemd onderzoek af. B.2.2.

Conflictbemiddeling

Met conflictbemiddeling is nog weinig ervaring opgedaan. Ik ben dan ook blij met de bereidheid van de NFR en de raden voor de kinderbe– scherming de mogelijkheden in deze te onderzoeken (tezamen met de bureaus van Slachtofferhulp). Conflictbemiddeling tussen dader en slachtoffer zal zich veelal afspelen in het traject dat vooraf gaat aan de feitelijke dagvaarding van de verdachte. Het zal plaats kunnen vinden in de periode waarin de voorlichtingsrapportage wordt opgesteld; mogelijke resultaten kunnen een onderdeel zijn van de rapportage. Of conflictbemiddeling in het kader van een alternatieve sanctie kan worden toegepast, zal moeten worden bezien. Wellicht verdient het de voorkeur, zoals door enkele raden voor de kinderbescherming wordt voorgesteld, conflictbemiddeling toe te passen als onderdeel van de hulpverlening. Het gaat bij conflictbe– middeling immers niet zozeer om het leveren van een inspanning, als wel om het tot stand brengen en afronden van en veranderingsproces tussen mensen. Met de NFR, de kinderbescherming en de bureaus voor slachtofferhulp wordt overlegd over de instelling van een werkgroep, om dit punt verder uit te werken, en mij daarover te adviseren. B.3. Intensieve

begeleidingsprogramma's

Bij intensieve begeleidingsprogramma's gaat het om een strafpro– gramma waaraan de reclassering extra begeleiding toevoegt. In feite verschilt het alleen van de door de OCAS voorgestelde combinatie– sanctie door extra begeleiding. Aanbevolen werd de NFR te verzoeken met betrekking tot de inten– sieve begeleidingsprogramma's criteria te ontwikkelen voor deze programma's. Voorts dienden deze programma's te worden geëvalueerd. De intensieve begeleidingsprogramma's worden verschillend beoor– deeld. De NFR ondersteunt het voorstel van de OCAS. Ze is bereid met haar contractpartners criteria te formuleren voor deze modaliteit. De Coornhertliga meent dat het hier gaat om behandeling en dat die in een ander kader moet worden uitgevoerd. De Liga vreest dat dit soort sancties uiteindelijk tot een verhoogde druk op de penitentiaire capaciteit zullen leiden. Ze licht dit niet toe, maar ik ga ervan uit dat zij bedoelt dat mislukte behandeling ertoe kan leiden dat alsnog vrijheidsstraf wordt


18

opgelegd. Ik wijs erop dat het de bedoeling is dat de intensieve begelei– dingsprogramma's worden opgelegd ter vervanging van de vrijheidsstraf. Wanneer deze niet naar behoren wordt uitgevoerd, wordt de zaak opnieuw aan de rechter voorgelegd. Dit kan leiden tot een vrijheidsstraf, deze zou echter zonder de intensieve begeleidingsprogramma's reeds in eerste aanleg zijn opgelegd Het lijkt mij dat intensieve begeleidingspro– gramma's voor een categorie kansarme verdachten, door het aanbieden van op hun problemen afgestemde verplichtingen met intensieve begeleiding, een goed alternatief kunnen vormen voor de vrijheidsstraf. Ik heb echter behoefte aan nadere concretisering van dit voorstel. De NFR wordt verzocht met haar contractpartners de ontwikkeling van de criteria ter hand te nemen en deze zodra mogelijk ter beoordeling aan mij voor te leggen. Wanneer deze criteria bestaan, kan met de intensieve begeleidingspro– gramma's worden geëxperimenteerd. Ik ben voornemens experimenteel uit te voeren intensieve begelei– dingsprogramma's te doen evalueren.


19

Samenvatting van de commentaren op het rapport alternatieve sancties, sancties met het oog op de toekomst INHOUDSOPGAVE I.

Stand van zaken

21

II.

Algemene samenvatting

21

III.

De commentaren afzonderlijk samengevat

22

De Raad voor het Jeugdbeleid Het College van Advies voor de Justitiele kinderbescherming De Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing Nederlandse Federatie van Reclasseringsinstellingen Vergadering van Procureurs-Generaal

22 22 24 26 28

Coornhertliga Buro Slachtofferhulp Rotterdam

29 30

Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Stichting Reclassering Zwolle Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Coördinatiegroep Alternatieve Raad Raad Raad Raad

voor voor voor voor

de de de de

Sancties Sancties Sancties Sancties Sancties

Dordrecht Utrecht Middelburg Almelo Zwolle

Sancties Alkmaar Sancties Assen Sancties Zutphen Sancties Haarlem Sancties Arnhem Sancties Breda Sancties Leeuwarden Sancties Amsterdam Sancties Groningen

kinderbescherming kinderbescherming kinderbescherming kinderbescherming

Arnhem Middelburg Utrecht Assen


31 32 32 33 33 34 34 34 35 35 35 36 37 37 38 38 38 39 39

20

I. Stand van zaken commentaren Het betreft hier de commentaren van de Raad voor het Jeugdbeleid, het College van Advies voor de Justitiële Jeugdbescherming en de NFR. Er zijn dertien commentaren van de Coördinatiegroepen Alternatieve Sancties. De groep Den Bosch wil de commentaren van het ressort eerst nog bundelen, waarbij Roermond zich aansluit. De groepen Groningen en Rotterdam vragen uitstel. Vier Raden voor de Kinderbescherming hebben gereageerd. Van de overigen vallen geen reacties meer te verwachten. Aan het advies van de vergadering van Procureurs-Generaal inzake Halt en inzake de overige onderwerpen wordt nog gewerkt. Het bureau Slachtofferhulp Rotterdam en de Coornhertliga hebben ongevraagd gereageerd.

II. Algemene samenvatting De hoofdgedachte van net rapport wordt in zijn algemeenheid onder– steund. Men uit zich in positieve bewoordingen over de nieuw voorge– stelde straf van vrijheidsbeperking. Maar ook worden wel vraagtekens gezet: «het geeft een vrijblijvende indruk», «het is een academisch verhaal», «de tijd is nog niet rijp», «ontwikkel eerst verder wat er al is». Ook wordt benadrukt dat duidelijkheid moet ontstaan in de positie van de instellingen die een belangrijk rol bij deze straf gaan spelen. Opmerkingen van heel andere aard zijn, dat de buitenstrafrechtelijke mogelijkheden in een vroeg stadium door de OCAS vergeten zijn. Ten aanzien van de specifieke onderwerpen ontstaat het volgende globale beeld - Uitbreiding van de dienstverlening Verschillende groepen geven aan dat de dienstverlening in hun arron– dissement naar tevredenheid verloopt, maar ook wordt bij een enkel arrondissement een vermindering geconstateerd. Een verdere uitbreiding wordt vaak als een gewenste ontwikkeling genoemd, maar veelal wordt niet in concreto aangegeven hoe men dat tracht te bereiken. Wel is voor moeilijk plaatsbare groepen enige uitbreiding in principe mogelijk, maar veelal zijn daar extra financiële middelen voor nodig. Soms wordt benadrukt dat de dienstverlening uitsluitend ter vervanging van de vrijheidsstraf moet zijn, maar ook wordt wel genoemd dat het in plaats van andere straffen mag worden opgelegd. - Arbeidstrainingsprojecten De opzet en ontwikkeling van arbeidstrainingsprojecten wordt soms positief beoordeeld, maar wel wordt gewezen op de haken en ogen hierbij. - Schaderegeling en conflictbemiddeling In verschillende arrondissementen wordt op de een of andere manier geëxperimenteerd met schaderegelingen. Vaak wil men aan dit onderwerp een verdere uitbreiding geven. Meermalen wordt voorgesteld op het punt van de conflictbemiddeling een aparte landelijke commissie in het leven te roepen teneinde de ervaringen te kunnen bundelen - De NFR is bereid de intensieve reclasseringsbemiddeling verder tot ontwikkeling te brengen, hoewel dit onderwerp door de coördinatie– groepen slechts incidenteel als positief beoordeeld wordt. Door twee groepen wordt deze gedachte afgewezen. - Haltafdoening Over Halt wordt verschillend gedacht. Soms is men voor uitbreiding, soms juist weer voor beperking. Het door de OCAS nieuw geïntrodu– ceerde begrip «gekwalificeerd baldadig bedrag» wordt niet bruikbaar geacht.


21

III. De commentaren afzonderlijk samengevat De Raad voor het Jeugdbeleid (26-6-1991) De Raad gaat in zijn commentaar uitsluitend in op het onderwerp Halt. De Raad heeft ernstige bezwaren tegen de in het kader van de Herziening Jeugdstrafrecht voorgestelde regeling van Halt. De Raad verwijst hiertoe naar de artikelen 1 van het Wetboek van Strafrecht en Strafvordering waarin is vastgelegd dat geen feit strafbaar is dan krachtens een wettelijke strafbepaling en dat strafvordering alleen kan plaatshebben op de wijze bij de wet voorzien. De Halt-afdoening is dan wel geen «straf», maar ze is toch een vrijheidsbeperkende reactie en deze is mogelijk zonder dat de verplichting bestaat vast te stellen of er in concreto sprake is van een gedraging die valt onder een wettelijke strafbepaling. Daarbij worden de bevoegdheden van het openbaar ministerie verschoven naar het politieapparaat: namelijk de beslissing over niet vervolgen en de tenuitvoerlegging en afdoening van de sanctie. De Raad is vervolgens van mening dat in het licht van de voorwaarden die de wet stelt aan de strafbaarheid van het feit en de strafwaardigheid van de dader, het door de OCAS voorgestelde criterium, namelijk gekwa– lificeerd baldadig gedrag te vaag is om in de praktijk toe te passen. Een onderzoek naar de strafwaardigheid van de verdachte en de bepaling van de strafmaat op basis van dit nieuwe, in de ogen van de Raad vage en voor meerdere uitleg vatbare criterium, behoort niet tot de competentie van de politie. De Raad geeft vervolgens zelf een aantal modaliteiten voor de toepassing van alternatieven. Verder stelt hi] voor de Kalt-bureaus en de bureaus Alternatieve sancties samen te voegen tot een stichting Alternatieve Sancties Minder– jarigen, onder verantwoordelijkheid van het openbaar Ministerie. Het College van Advies voor de Justitiële kinderbescherming (6-9-1991) Het College heeft zich beperkt tot beschouwingen over de - mogelijke - consequenties van het advies van de OCAS voor het Jeugdstrafproces– recht. Algemeen Het College merkt op, dat het opleggen van alternatieve sancties als «bijzondere gedragsvoorwaarden» in een experimenteel kader er overigens niet toe mag leiden dat inbreuk wordt gemaakt op de staat– kundige vrijheid van betrokkenen. Uitbreiding dienstverlening Het College onderschrijft de wenselijkheid van een landelijk uniform beleid ten aanzien van de keuze voor dienstverlening als alternatief voor een traditionele straf, met name in het licht van de consequenties van alternatieve afdoening voor de justitiële documentatie. Dienstverlening is maatwerk, en daarom is het markeren van projecten specifiek voor bepaalde categorieën moeilijk plaatsbare dienstverleners een goede zaak. Ook is het gewenst de mogelijkheden voor moeilijk plaatsbaren te bevorderen, hetgeen overigens een taak is voor de coördinatiegroepen alternatieve sancties.


22

Arbeidstrainingsprojecten Daar de arbeidstrainingsprojecten door de OCAS slechts als alternatief voor een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf worden gezien, is het college van mening dat in elk geval verdachten hier niet voor in aanmerking mogen komen, daar dan in die gevallen de afweging bij de rechter– commissaris zou komen te liggen. Het college wil de doelgroep voor deze projecten overigens ruimer zien dan de OCAS. (Onduidelijk is waar het college op doelt: noot secretaris). Schadevergoeding en conflictbemiddeling De voorstellen op dit punt worden in zijn algemeenheid onderschreven. Jeugdreclasseringsbegeleiding Het College is voorstander van het mede inschakelen van de RIAGG's bij de jeugdreclasseringsbegeleiding, hetgeen evenwel een behoorlijke bijscholing zal vergen Delictsuitbreiding in het kader van Halt-afdoening Het College deelt het standpunt van de OCAS, dat de keuze voor Halt niet moet worden beperkt door de «traditionele Halt-delicten», maar dat dient te worden uitgegaan van die categorieën van delicten, waarbij sprake kan zijn van uitsluitend baldadig gedrag. Daarbij worden de volgende kanttekeningen geplaatst. De toelichting in het Wetsontwerp tot Herziening van het Jeugdstraf– procesrecht waarin ook de Halt-afdoening wordt geregeld verdient enige aanpassing. De keuze voor een Halt-afdoening impliceert voor de politie meer inhoudelijke afwegingen dan thans gebruikelijk is. Van het Haltbureau wordt meer vindingrijkheid en inzicht gevraagd, daar het moet gaan om het vinden van werkzaamheden die direct verband met het strafbare feit hebben. Een regelmatig onderzoek naar knelpunten tussen Halt-afdoening en afdoening in het kader van een alternatieve sanctie lijkt noodzakelijk. Het College wijst ook op het rechtsbeschermingsaspect. Zo worden ingrijpende exclusieve bevoegdheden voor de politie voorgesteld zonder dat tevens wordt voorzien in een recht voor de jeugdige op rechtsbij– stand. En daarbij zijn gevallen denkbaar waarin een verdachte voor Halt kiest die bijvoorbeeld voorheen door gebrek aan bewijs tot geen vervolging of tot vrijspraak zouden leiden. Het College bepleit een actieve opstelling van het O.M. bij de uitvoering van Halt en een regelmatige afstemming van het beleid tussen de arrondissementen. Er zal duidelijkheid moeten komen op welke manier registratie van de Halt-afdoeningen plaatsvindt. Waar mogelijk moet worden voorkomen dat de Halt-afdoening jongeren in het Justitie-circuit brengt die daar anders buiten zouden blijven. Tenslotte mist het College bij dit onderwerp aandacht voor de vraag of allochtone verdachten voor de Halt-aanpak voldoende in aanmerking komen. Slotopmerkingen Het College vraagt zich af, of het spreken in termen van «taakstellend verminderen van het aantal door het Openbaar Ministerie te vorderen vrijheidsstraffen» zich met een goede strafrechtspleging verdraagt. Het College spreekt zich in beginsel uit voor de straf van vrijheidsbe– perking. Voorstellen voor een sanctie-programma met inspanningsver– plichtingen zouden door een werkgroep kunnen worden voorbereid. De duur van de vrijheidsbeperking zou in elk geval door de rechter moeten


23

worden bepaald. Ook is de invulling van het «programma van vrijheidsbe– perking» aan de rechter over te laten. Wetgeving Het College acht het niet realistisch thans reeds voorstellen te ontwik– kelen om ten behoeve van jeugdigen een nieuwe straf van vrijheidsbe– perking in de wetgeving op te nemen. De Centrale Raad voor Strafrechttoepassing (16-7-1991) De Raad richt zich op de mhoud van het advies waar het de meerderja– rigen betreft. Opmerkingen van algemene aard De Raad concludeert dat de OCAS met dit advies een bijdrage van groot belang heeft geleverd aan de totstandkoming op termijn van een andere wijze van straffen. De OCAS is erin geslaagd om ten behoeve van een zeer gewenste terugdringing van de vrijheidsstraf een kader te schetsen waarin zowel de instroom in het intramurale circuit kan worden beperkt als de door– en uitstroom versterkt. De door de OCAS voorgestelde nieuwe straf van vrijheidsbeperking speelt daarbij een belangrijke rol. Juist in de gerichtheid van de nieuwe sanctie op een toekomstig beter functioneren van de delinquent in de maatschappij ligt haar kracht. Het vergeldend aspect kan worden gevonden zowel in de beperking van de bewegings– vrijheid gedurende een bepaalde periode, als in de aard van de opgelegde inspanningsverplichtingen. Voorts liggen hier ruime mogelijk– heden om duur en inhoud van het sanctieprogramma af te stemmen op de bijzonderheden van het individuele geval. De Raad hoopt dat hiermee uiteindelijk het opleggen van een vrijheids– straf blijft beperkt tot die gevallen waarin geen andere reele sanctie mogeüjk is. De Raad waarschuwt voor te hoog gespannen verwachtingen ten aanzien van een spoedige daling van de kosten verbonden aan de executie van de vrijheidsstraf. Ook vanuit kostenoverwegingen verdienen met name de voorstellen met betrekking tot versnelhng van de door– en uitstroom in het kader van de detentiefasering bijzondere aandacht. De Raad waarschuwt ervoor belangrijke hervormingen in de ons omrin– gende landen niet te missen. (Onduidelijk is hier waar de Raad precies op doelt). De detentiefasering verdient evenzeer de aandacht als de ontwikkeling van alternatieve sancties. De voorstellen voor de korte termijn Een overbruggingsfase waarin de alternatieve sancties naar soort en aantal worden uitgebreid en vervolgens op hun waarde getest, is noodza– kelijk wil de voorgestelde nieuwe sanctie van vrijheidsbeperking het beoogde succes hebben. De overbruggingsfase dient echter wel beperkt te worden tot bijvoorbeeld vier jaar. De Raad benadrukt het belang van een tijdens de overbruggingsfase planmatige invulling van de uitbreiding van de detentiefasering en het stimuleren van projecten die in het kader van zowel de detentiefasering als de alternatieve sancties kunnen worden gebruikt. Daarom stelt de Raad voor met voorrang het wetsvoorstel in te dienen betreffende een aanvulling van de Beginselenwet gevangenis– wezen met een nieuw artikel, waardoor de Administratie de bevoegdheid krijgt gedetineerden in het kader van detentiefasering geleidelijk aan meer vrijheden toe te kennen, zodanig dat ze aan activiteiten buiten de inrichting kunnen deelnemen. In het belang van een goede rechtsbescherming ondersteunt de Raad het voorstel van de OCAS op korte termijn richtlijnen waaronder een


24

klachtregeling op te stellen met betrekking tot de toepassing van alterna– tieve sancties. Voorts wijst de Raad op het belang van een goede organisatie en een correcte uitvoermg van de controle op de naievmg van de opgelegde verplichtingen en de rapportage over verloop en in elk geval de afloop. Afstemming tussen diverse instanties met name op het gebied van slachtofferhulp, schaderegelingen en conflictbemiddeling is van belang. De voorstellen voor de langere termijn De Raad staat positief ten opzichte van de beleidsdoelstelling op langere termijn, namelijk het verder terugdringen van de vrijheidsstraf, zowel vanuit het oogpunt van een maatschappelijk zinvollere bestraffing dan thans gebeurt, als ook vanuit kostenoverwegingen. De alternatieve sancties zijn voor een deel afhankelijk van de slechts gedeeltelijk te beïnvloeden acceptatie van deze sancties door de bevolking. De deten– tiefasering is wegens een in mindere mate afhankelijkheid van de maatschappelijke acceptatie minder kwetsbaar. Enkele onderwerpen die afzonderlijke aandacht vragen. Aanzuigende werking en zuiverheid van de selectie De Raad attendeert erop er strak de hand aan te houden dat de sanctie van vrijheidsbeperking uitsluitend ter vervanging van een onvoorwaarde– lijke vrijheidsstraf mag dienen, dit in verband met het risico van aanzui– gende werking. Samenhang door– en uitstroom versnellende mogelijkheden De Raad wijst op het vraagstuk van de samenhang tussen de verschil– lende mogelijkheden van detentiefasering onderling en hun verhoudmg tot de vervroegde invrijheidstelling en gratie. Dit roept ook de vraag op welke rol de Rechter, Openbaar Ministerie en Administratie moeten of mogen vervullen op het gebied van de executie van zowel vrijheidsbene– mende als vrijheidsbeperkende sancties. De straf van vrijheidsbeperking kan, hoezeer formeel gezien ook van een andere orde, inhoudelijk neerkomen op hetzelfde programma in eenzelfde (semi-residentiële of ambulante) setting als de eerdergenoemde uitgebreidere detentiefa– sering, waarbij de administratie bevoegd zou zijn vrijheden te verlenen. De toeneming van bevoegdheden aan de kant van de Administratie moet echter wel van een tegenwicht worden voorzien door een vorm van rechterlijke controle. De positie van de Reclassering bij de tenuitvoerlegging van de straf van vrijheidsbeperking De Raad vraagt zich af of de Reclassering ook met de voorbereiding en uitvoering van de straf van vrijheidsbeperking zou kunnen worden belast. Gelet op de gegroeide praktijk zou de Reclassering inderdaad een passende instantie kunnen zijn om deze belangrijke rol te vervullen, in het verlengde van haar taken bij de dienstverlening. Indien de Reclas– sering zich ook bereid verklaart tot het voorbereiden en begeleiden van, het houden van toezicht op, en het verschaffen van inlichtingen aan de bevoegde activiteiten en instanties over de uitvoering van de straf van vrijheidsbeperking, zal zij een sleutelrol gaan vervullen in het kader van de executie van deze straf. De Raad vraagt zich af of een dergelijke rol verenigbaar is met de bijzondere positie die de Reclassering van oudsher in de strafrechts– pleging en –toepassing heeft ingenomen. Dit is alleen verenigbaar mits de autonomie van de Reclassering in voldoende mate is gewaarborgd en


25

de nieuwe taken niet ten koste gaan van de overige. Daarom zou aan de volgende voorwaarden moeten worden voldaan: - handhaving van een evenwichtig takenpakket - bewaking van een voldoende mate van zelfstandigheid - voldoende financiële armslag. De kosten van levensonderhoud Sanctieprogramma's waarbij veroordeelden overdag activiteiten dienen te verrichten kunnen problemen geven bij uitkeringsgerechtigden. Nederlandse Federatie van Reclasseringsinstellingen (2-6-1991) Algemene uitgangspunten De reclassering is in algemene zin bereid medewerking te verlenen aan de ontwikkeling en uitvoering van de alternatieve sancties. Daarmee accepteert zij een toezichthoudende en controlerende rol. De essentie van de functie van de reclassering blijft echter haar helpende en begeleidende rol. Dit vormt tezamen een spanningsveld waarin de reclassering slechts adequaat kan functioneren wanneer haar voldoende autonomie wordt gelaten. De ontwikkeling van nieuwe vormen van alternatieve sancties dient ten principale niet om het capaciteitsprobleem bij penitentiaire inrichtingen te helpen oplossen. In wezen moet het gaan om reacties op strafbaar gesteld gedrag, die het in zich hebben dat ze kunnen bijdragen tot resocialisatie van de justitiabele. Om dat te kunnen bereiken is het noodzakelijk dat de alternatieven door de rechterlijke macht op maat aan de justitiabelen worden opgelegd. Hier ligt een belangrijke voorlich– tingstaak voor de reclassering. De toenemende tijdsinvestering van de reclassering ten behoeve van de uitvoering en coördinatie van alterna– tieve sancties mag niet ten koste gaan van de tijd die beschikbaar is voor de overige twee hoofdtaken. Alternatieve sancties dienen door de rechter alleen dan opgelegd te worden als ze ook daadwerkelijk een alternatief zijn voor een onvoor– waardelijke vrijheidsstraf. De voor de uitvoering van deze sancties benodigde financiële middelen dienen dan ook ten principale betaald te worden uit de bespaarde celcapaciteit. Algemene conclusies In zijn algemeenheid beoordeelt de reclassering het OCAS-advies positief en staat zij positief ten aanzien van de uitbreiding van alterna– tieve sancties. Betreurd wordt evenwel, dat buitenstrafrechtelijke mogelijkheden weinig aandacht hebben gekregen. Bij de verdere uitbreiding van alternatieve sancties moet de prioriteit hggen bij alternatieven voor vrijheidsstraffen. De reclassering heeft de indruk dat dienstverlening soms wordt opgelegd in gevallen waarin geen onvoorwaardelijke vrijheidsstraf wordt overwogen. Alternatieve sancties mogen niet naar willekeur worden opgelegd. Er moet serieus studie worden gemaakt vanuit oogpunt van rechtsgelijkheid en bescherming van de rechtspositie van de justitiabelen naar de mogelijkheden van speciaal toezicht op dit gebied. De ontwikkeling van nieuwe alternatieve sancties draagt bij tot een door de reclassering bepleite dadergerichte executie van de straf (straf op maat). Het ministerie van Justitie zou de ministeries van Sociale Zaken, Onderwijs en WVC moeten aanspreken op hun verantwoorde– lijkheid ook voor het cliëntenbestand van de reclassering, o.a. in het kader van de sociale vernieuwing. Ten behoeve van de verdere ontwikkeling van alternatieve sancties zal een structuur moeten worden ontwikkeld, waarin alle partijen en die bij deze ontwikkeling een relevante rol vervullen (Ministerie van Justitie–


26

Rechterlijke macht– Reclassering– CASsen) in een samenhangend kader hun bijdrage daartoe kunnen leveren. Het is de vraag of ook de Rechter– lijke Macht altijd op alternatieve sancties in het belang van daders zit te wachten. In het OCAS-advies wordt een passage gemist over de plaats en betekenis van alternatieve sancties met betrekking tot de onder– scheiden strafmotieven. Het Ministerie dient de voorwaarden ook in financiële zin te creëren voor de (om)scholing van de medewerkers van de Reclassering, de ontwikkeling van programma's, een andere organisatie van het werk, etc. Ook zullen er financiële middelen ter beschikking moeten worden gesteld voor wetenschappelijk onderzoek naar de voorwaarden voor en de effec– tiviteit van de onderscheiden vormen van alternatieve sancties. Noodza– kelijk is een onderzoek naar de aard en omvang van de te bereiken doelgroep, waarbij vooral ook aandacht is voor de moeilijk plaatsbare personen. Bij de verdere ontwikkeling van alternatieve sancties staat de gedachte van de straf op maat met resocialisatiemogelijkheden centraal. Specifieke onderwerpen: Leerprojecten voor meerderjarigen, stand van zaken Leerprojecten/leerstraffen moeten ook opgelegd kunnen worden aan volwassenen. In een zelfstandige vorm, maar ook in combinatie met andere alternatieven zoals dienstverlening, schadevergoeding, etc. Leerstraffen moeten alleen worden opgelegd als het leren kan bijdragen aan de oplossing van de problematiek gelieerd aan het delict. De leerpro– jecten dienen uit oogpunt van rechtsgelijkheid volgens een bepaalde inhoud en werkwijze te verlopen. Voor de organisatie en kwaliteit van de leerprojecten moet een landelijk beleid worden gevoerd. Conflictbemiddeling De ontwikkeling van een systematische opzet van conflictbemiddeling als een alternatief voor een sanctie zou zinvol kunnen zijn. Een dergelijke regelmg behoort evenwel ook onderwerp van gesprek te zijn in het kader van reclasseringshulpverlening. De reclassering is bereid samen met de Raden voor de Kinderbescherming, Gezinsvoogdij-instellingen en Bureaus voor slachtofferhulp de voorwaarden te formuleren, waaronder de mogelijke opzet van de conflictbemiddeling landelijk kan worden gerealiseerd. Intensieve begeleidingsprogramma 's De NFR ondersteunt het voorstel van de OCAS om ten behoeve van intensieve reclasseringsbegeleiding verplichte hulp en steun op te leggen in het kader van een vonnis. Deze verplichte hulp en steun zou alleen bestemd moeten worden voor die categorie kansarme cliënten die een ernstig delict, resp. veelvuldig hetzelfde delict hebben gepleegd en voor wie zowel het verplichte karakter als het per individu te ontwikkelen intensieve begeleidingsprogramma noodzakelijk zijn om een verbetering van hun positie te kunnen realiseren. De reclasseringsstichtingen en hun contractpartners zijn bereid criteria te formuleren voor intensieve begeleidingsprogramma's en een planning te maken voor de realisatie van deze programma's, gericht op een landelijke implementatie in het reguliere aanbod van alternatieve sancties. Overige onderwerpen: Uitbreiding dienstverlening De NFR geeft aan, dat het aantal dienstverleningen op zich niet maatgevend is, maar wel de verhouding opgelegde vrijheidsstraffen tot


27

maximaal zes maanden en het aantal opgelegde dienstverleningen. Moeilijk plaatsbaren Het totale aanbod van projectplaatsen dient zodanig te zijn, dat in principe iedereen die een dienstverlening moet verrichten een redelijke kans heeft die ook te voltooien. Er zijn evenwel grenzen aan het plaatsen van moeilijk plaatsbaren; daartoe dient uit oogpunt van rechtsgelijkheid en ten behoeve van de wijze van organisatie van deze projecten enige uniformiteit in uitgangspunten te komen. A rbeidstrainingsprojecten Bij de arbeidstrainingsprojecten dient centraal te staan dat de positie van de alternatief gestrafte op de arbeidsmarkt door deelname aan een project wordt verbeterd; vaak is daartoe tevens een koppeling met een sociale vaardigheidstraining nodig en moet er een perspectief op een vervolg worden geboden. De arbeidstrainingsprojecten en de leerprojecten moeten ook voor SPW-cliënten toepasbaar zijn. De NFR betreurt dat de OCAS vrijwel voorbij gaat aan de noodzaak van voorbereiding van de arbeidstrainingsprojecten in de eerste fase van de detentie. De aangekondigde bezuinigingsplannen van het depar– tement op het penitentiair reclasseringswerk staan op gespannen voet met plannen voor uitbreiding van vormen van dagdetentie e.d. Bij de uitvoering van arbeidstrainingsprogramma's moet vooral aansluiting worden gezocht bij de programma's van de volwassenenedu– catie en van de R.B.A.'s. Detentiefasering en alternatieven voor detentie De reclassering is voorstander van verdere detentiefasering en ziet daarbij een uitdrukkelijke rol voor de reclassering weggelegd. De NFR heeft de bewindslieden vorig jaar verzocht te experimenteren met de volgende modaliteit: dienstverlening in het kader van gratie tegen het einde van een detentiestraf. De bewindslieden hebben verwezen naar de OCAS, maar het OGAS-rapport gaat hier niet op in. Tenslotte wordt op grond van buitenlandse ervaringen gewezen op het gevaar van inversie: de rechter gaat een zwaardere straf opleggen omdat een deel van de straf feitelijk niet in detentie zal worden doorgebracht. Vergadering van Procureurs-Generaal (22- /-1992) De voorgestelde verbreding van de dienstverlening tot de mogelijk meer omvattende «straf van vrijheidsbeperking» De vergadering kan zich vinden in het uitgangspunt dat langdurige vrijheidsstraffen voor de veroordeelde met het oog op zijn terugkeer in de samenleving een weinig heilzame werking heeft. De vergadering wijst de invoering van de voorgestelde straf van vrijheidsbeperking als derde hoofdstraf evenwel af. Met een dergelijke nieuwe sanctie worden bij delicten waar langdurige vrijheidsstraffen voor worden opgelegd, de doeleinden bescherming van de samenleving en het toepassen van een zekere vergelding met het oog op de geschokte rechtsorde onvoldoende bereikt. Met deze straf zal niet eenvoudig een aan de langdurige onvoorwaardelijke vrijheidsstraf evenredig strafkarakter kunnen worden bereikt. Voorts bestaat de vrees dat de straf slechts een geringe acceptatie zal ondervinden. De verga– dering acht de tijd nog niet rijp voor de introductie van alweer een nieuwe hoofdstraf ter vervanging van de vrijheidsstraf. De vergadering acht het aantal kandidaten voor deze nieuwe hoofdstraf bijzonder gering. Het zoeken naar alternatieven voor de vrijheidsstraf dient echter positief te worden gewaardeerd. De vergadering bepleit dan ook een


28

uitgebreide bespreking van de voorstellen van de OCAS in de ressorts– vergaderingen. De vermindering van het aantal korte onvoorwaardelijke gevangenis– straffen bij kwantitatieve taakstelling Het formuleren van een dergelijke bindende taakstelling acht de verga– dering onwenselijk. Het aantal in de toekomst te vorderen onvoorwaarde– lijke gevangenisstraffen is van teveel niet te beïnvloeden factoren afhan– kelijk. Overigens wordt nu reeds regelmatig een capaciteitsgebrek bij de begeleiding van alternatieve sancties geconstateerd. De mogelijkheid van omzetting van de laatste fase van een detentie in de straf van vrijheidsbeperking De vergadering is van mening dat het zoeken naar andere wegen om de vrijheidsstraf invulling te geven positief dient te worden gewaardeerd. Ook hier echter dient de ontwikkelmg gelijdelijk en gecoördineerd plaats te vinden. Nu reeds is de indruk ontstaan dat de administratie in toene– mende mate in plaats van de rechter en het openbaar ministerie de invulling van de vrijheidsstraf beïnvloedt. Serieus dient te worden overwogen of een executierechter zou moeten worden aangewezen die tussentijds wordt geïnformeerd over het verloop van de straf en wordt geraadpleegd alvorens wijzigingen op de tenuitvoerlegging daarvan worden aangebracht. Voorts ontstaat de indruk tegenover de samenleving dat de door de rechter opgelegde straf door de vervroegde invrijheidsstelling en door experimenten met alternatieve tenuitvoerlegging in toenemende mate wordt uitgehold. De voorgestelde omzetting zou moeten plaatsvinden in het kader van een experiment. Zo spoedig mogelijk dient te worden voorzien in een toereikende wettelijke basis voor experimenten en projecten gericht op een alternatieve tenuitvoerlegging van de vrijheids– straf. Coornhert/iga (7-8-1991) ongevraagd De Liga is van mening, dat het advies van de OCAS niet aan de advies– aanvraag beantwoord, want het advies is te veel gericht op de laatste fasen van de strafrechtelijke keten. De Liga geeft de staatssecretaris in overweging de adviesaanvraag opnieuw te doen uitgaan, doch nu aan een commissie die in staat is in brede zin te adviseren. Een andere optie is de OCAS voor het uitbrengen van dit nieuwe advies tijdelijk met een aantal andere functionarissen uit te breiden. Algemeen De Liga verstaat onder «alternatief» die benaderingen, die ertoe leiden dat van het strafrecht zo beperkt mogelijk wordt gebruik gemaakt en dat de voorkeur wordt gegeven aan andere mogelijkheden, zoals bijvoor– beeld het dadingproject van Humanitas. Het Openbaar Ministerie dient taakstellend te werken De Liga begrijpt niet hoe de commissie ervoor kan pleiten het taakstellend gaan werken van het Openbaar Ministerie te beperken tot de korte, onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen van maximaal 12 maanden, want de korte vrijheidsstraf heeft een zeer beperkt aandeel op de penitentiaire capaciteit. De Liga stelt voor het voorstel van de OCAS om het Openbaar Ministerie taakstellend te laten werken, te verbreden tot alle (te eisen) onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen. De Liga stemt in met


29

het voorstel het OM te verzoeken in het volgend beleidsplan deze taaksteliing op te nemen. Uitbreiding dienstverlening De Liga geeft in overweging het advies van de OCAS aan te scherpen in die zin dat de plaatsing van moeilijk plaatsbaren in de arrondisse– menten voorrang verdient. Opzetten arbeidstrainingsprojecten De Liga onderschrijft het belang hiervan. Schadevergoeding en conflictbemiddeling De Liga geeft in overweging de mogelijkheden van deze instrumenten nader te laten onderzoeken door een daartoe in te stellen commissie. Het betreft hier met name de civielrechtelijke mogelijkheden en buitenlandse ervaringen. Intensieve begeleidingsprogramma 's De Liga geeft in overweging de voorstellen met betrekking tot inten– sieve begeleidingsprogramma's af te wijzen, omdat het onder dwang terzijde staan en hulp verlenen aan de veroordeelde niet gewenst is en uiteindelijk door de verhoogde kans op mislukken toch weer zal leiden tot een verhoogde druk op de penitentiaire capaciteit. Opstellen van uniforme richtlijnen voor alternatieven De Liga kan voor deze aanbeveling begrip opbrengen. Richtlijnen voor zaken die voor Halt-afdoening in aanmerking komen De Liga acht een inperking van de soort zaken die voor een Halt-afdoening in aanmerking komen op zijn plaats. Zij vraagt zich echter af of het begrip «gekwalificeerd baldadig gedrag» wel voldoende helder en voor de praktijk bruikbaar is. Detentiefasering en alternatieven De Liga heeft begrip voor het voorstel de mogelijkheden van projecten die bruikbaar zijn in het kader van zowel de detentiefasering als de alter– natieve sanctie nader te onderzoeken. Overbruggingsfonds De Liga wijst erop dat het stimuleren van de hiergenoemde alterna– tieven een kostenbesparend effect zal hebben, mits het OM taakstellend gaat werken tot alle onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen. Terugdringing van de vrijheidsstraf: op lange termijn? De Liga geeft in overweging de lange-termijnaanbeveling tot het ontwikkelen van criteria voor vordering door het Openbaar Ministerie van de vrijheidsstraf, aan te merken als een aanbeveling voor de korte termijn. Het Openbaar Ministerie kan worden verzocht dergelijke criteria zelf te formuleren. Het voorstel tot het onderzoeken van de mogelijkheden tot introductie van een straf van vrijheidsbeperking acht de Liga, mede gezien de vele nieuwe initiatieven, thans niet opportuun. De Liga geeft er de voorkeur aan de mogelijkheden van het huidige sanctiearsenaal te bezien vooraleer additionele mogelijkheden worden overwogen. Buro slachtofferhulp Rotterdam (26-6-1991) ongevraagd advies Leerprojecten voor meerderjarigen In het rapport wordt gemist het leerproject slachtoffer in Beeld voor


30

minderjarigen. De Stichting Slachtoffer in Beeld zou bij het te ontwik– kelen beleid betrokken kunnen worden. Conflictbemiddeling De beschrijving in het rapport wijkt af van de gegroeide praktijk. Conflictbemiddeling behoort, indien mogelijk tot de taakstelling van het Buro Slachtofferhulp. Stimulering van schaderegelingen Schaderegelingen behoren in eerste instantie tot de taak van de bureaus slachtofferhulp. Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Dordrecht (3-7-1991) Als algemene opmerking vooraf signaleert de groep enerzijds de kennelijke ondersteuning van de Staatssecretaris voor het OCAS-advies, en anderzijds de dreigende bezuinigingen bij de Reclassering en Raad voor de Kinderbescherming. Uitbreiding dienstverleningen Het aantal dienstverleningen op zich is niet maatgevend, maar wel hoe dit aantal zich verhoudt tot de opgelegde vrïjheidsstraffen tot maximaal zes maanden. Dit is echter (nog) niet na te gaan. Het aantal dienstverleningen voor meerderjarigen neemt nog steeds toe. Elk der betrokken partijen gaat in goede samenwerking zorgvuldig om met het aanbieden en opleggen van dienstverlening. Een knelpunt is nog wel de onmogelijkheid van dienstverlening op te leggen bij diegenen die niet op de terechtzitting verschijnen. Dienstverlening en moeilijk plaatsbaren Er zijn drie categorieën moeilijk plaatsbaren: Mensen met een volledige school/werkweek; er wordt naar gestreefd hen in de vakantie wellicht binnenkort verplicht te plaatsen. (noot secre– taris: onduidelijk wat in dit verband de term verplicht betekent). Mensen met een beperkte toegang tot de arbeidsmarkt wegens gebrek aan opleiding en/of werkervaring; daarvoor zijn enkele projecten beschikbaar. Indien voldoende financiële middelen beschikbaar zouden zijn, denkt men aan een project met extra begeleiding vanuit het bureau alternatieve sancties. Mensen die door persoonlijke omstandigheden geen toegang tot de arbeidsmarkt hebben; zonder inzet van extra middelen is men niet bereid een aparte voorziening te creëren, maar wel wil men trachten te bemid– delen naar een scholings/werkervaringsproject in het reguliere volwasse– nenonderwijs. Schaderegeimgen Er functioneert een begeleidingscommissie slachtofferhulp/zorg waarin men vorm geeft aan het beleid nodig voor de invoering van het Wetsvoorstel Terwee. Een verdere uitbreiding van schaderegelingen vereist additionele middelen. Halt-afdoening Een uitspraak over de wenselijkheid van delictsuitbreiding is op dit moment prematuur.


31

Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Utrecht (8-7-1991) Uitbreiding dienstverlening De dienstverlening verloopt bevredigend; het is evenwel niet altijd mogelijk aan de stijgende vraag te voldoen. Dienstverlening en moeilijk plaatsbaren Hier wordt al aan gewerkt, maar men zou eigenlijk een speciaal project met een centrale rol voor de coördinator wensen. Schaderegeling en conflictbemiddeling Bij de reclassering bestaat hier soms aandacht voor, maar het moet buiten de sfeer van de alternatieve sancties blijven. Halt-afdoening Hiermee is nog geen ervaring opgedaan, de magistratuur stelt zich hier gedistantieerd op. (noot secretaris: in Utrecht bestaan wel halt-achtige activiteiten) Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Middelburg (25-7-1991) Uitbreiding dienstverlening De groep is van mening dat de dienstverlening zowel voor minderja– rigen als voor meerderjarigen gunstig verloopt. Bij minderjarigen is de in het verleden voorspoedige groei min of meer gestabiliseerd, bij meerder– jarigen is nog steeds sprake van een groei. Er zijn enkele maatregelen getroffen om te komen tot uitbreiding van het aantal opgelegde dienst– verleningen bij meerderjarigen. Er wordt nog gestudeerd op mogelijk– heden ook voor verstekzaken. Middelburg kent een opmerkelijk laag mislukkingspercentage. Dienstverlening en moeilijk plaatsbaren Op dit gebied zijn tot op heden geen problemen te bespeuren. Druggebruikers worden niet op voorhand uitgesloten. Schaderegelingen De reclassering besteedt aandacht aan de aangerichte schade en vergoedingsmogelijkheden. Sinds 1989 functioneert ook een project schadebemiddeling met een schadebemiddelaar ten parkette. Halt-afdoening Er is geen knelpunt tussen de Halt-afdoening en de alternatieve sanctie. Overig De aanbevelingen op langere termijn zijn nogal academisch. Het vervangen van een gevangenisstraf van 12 maanden door een alterna– tieve straf lijkt niet zo eenvoudig. Ten aanzien van de overige lange termijn voorstellen beveelt de groep aan, alvorens deze weg in te slaan, allereerst onderzoek te doen naar de maatschappelijke acceptatie van deze ontwikkelingen en extra middelen ter beschikking te stellen. Intensieve reclasseringsbegeleiding vindt in dit arrondissement reeds plaats, maar ten behoeve van een verdere ontwikkeling daarvan zouden criteria ontworpen moeten worden. Ook is nodig een landelijke formulering van randvoorwaarden voor leerprojecten voor meerderjarigen.


32

Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Almelo (12-8-1991) Uitbreiding dienstverlening De dienstverlening voor meerderjarigen groeit; de dienstverlening voor minderjarigen loopt terug, waarschijnlijk door het project jeugdreclas– sering. Moeilijk plaatsbaren Het verschijnsel van de moeilijk plaatsbaren neemt toe. Het eind van de mogelijkheden voor weekend-projecten is in zicht. Soms wordt het dienstverleningspotje ingezet. Het moment nadert, waarop de reclas– sering of een eigen voorziening moet creëren of een steviger bijdrage aan projecten zal moeten leveren. Schaderegeling en conflictbemiddeling Deze zijn bij meerderjarigen standaard in het hulpaanbod opgenomen. Bij minderjarigen is op dit punt een voorziening gewenst. Halt-afdoening Er zijn geen knelpunten tussen Halt en de alternatieve sanctie. Zowel bij de meerderjarigen als bij de minderjarigen wordt ervoor gezorgd tot een verdere verbreding van het aanbod te komen. Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Zwolle (9-8-1991) Algemeen De commissie ondersteunt in grote lijnen het OCAS-advies, zij het dat het rapport een wat vrijblijvende indruk maakt. Uitbreiding dienstverlening De dienstverlening loopt bevredigend. Voor de justitiabelen met een lang strafblad en de jongeren uit andere culturen is het wenselijk de mogelijkheden uit te breiden, waarbij een aantal aandachtspunten zijn geformuleerd. Leerprojecten en arbeidsprojecten voor meerderjarigen De commissie staat positief tegenover het ontwikkelen en uitvoeren van leerprojecten voor meerderjarigen. Daartoe worden een aantal aandachtspunten geformuleerd. De commissie staat ook positief tegenover het ontwikkelen van arbeidsprojecten. Schaderegeling en conflictbemiddeling De commissie acht het ontwikkelen van projecten voor schaderegeling en conflictbemiddeling gewenst, zulks afgezien van de principiële discussie over het sanctiekarakter. De commissie geeft hierbij een aantal aandachtspunten. Intensieve begeleidingsprogramma's De commissie acht intensieve begeleidingsprogramma's een onhaalbare zaak; daar het hier delinquenten met een behoorlijk zware psychische problematiek betreft waarvoor andere behandelingsmogelijk– heden bestaan. Halt-afdoening Halt-projecten zijn in het arrondissement nog nauwelijks aanwezig en dienen verder te worden gestimuleerd. Delictsuitbreiding in dat kader is mogelijk en verder is onderbrenging bij het bureau alternatieve sancties dringend gewenst.


33

Verder worden nog een aantal algemene aanbevelingen op organisato– risch gebied gegeven en wordt gewezen op enkele knelpunten bij de minderjarigen, zoals de beperkte mogelijkheden voor de jongste groepen en het gebrek aan leerprojecten voor allochtonen. Stichting Reclassering Zwolle (23-9-1991) De stichting ondersteunt het commentaar van de Coördinatiegroep Zwolle. De stichting wil proberen naast de uitvoering van de alternatieve sancties een hulpverleningsprogramma aan te bieden op vrijwillige basis. Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Alkmaar (15-8-1991) Uitbreiding dienstverlening De dienstverlening bij minder– en meerderjarigen groeit nog steeds. Dienstverlening en moeilijk plaatsbaren Voor moeilijk plaatsbare minderjarigen zijn voldoende projecten beschikbaar. Voor moeilijk plaatsbare meerderjarigen is dit moeilijker, met name voor diegenen die wegens het hebben van werk op de weekeinden zijn aangewezen. Schaderegelingen Bij minderjarigen wordt soms via de politie of vanuit het parket de schade geregeld. Bij meerderjarigen heeft de stichting Reclassering een apart bureau hiervoor. Een koppeling met de minderjarigen is hier wellicht gewenst. Halt-afdoening De Coördinatiegroep Alternatieve sancties staat kritisch tegenover delictsuitbreiding van Halt. Coördinatiegroep Alternatieve sancties Assen (8-10-1991) Uitbreiding dienstverlening De dienstverlening heeft eigenlijk zich een plaats verworven tussen geldboete en gevangenisstraf, waardoor een trend ontstaat dat dienst– verlening minder een vervanging van de vrijheidsstraf wordt. Een verhoging van het huidige maximum van 240 uren dienstverlening lijkt ongewenst, omdat dit met zich meebrengt een vermindering van het aantal beschikbare projectplaatsen en een toename van de categorie moeilijk plaatsbaren. Dienstverlening en moeilijk plaatsbaren Tot nu toe konden, zij het gepaard gaand met veel energie, alle moeilijk plaatsbaren worden geplaatst. Nieuwe mogelijkheden worden onderzocht. Schaderegelingen Schaderegelingen komen thans incidenteel tot stand; er bestaat behoefte aan een structurele regeling, bijvoorbeeld via de instelling van een aparte instantie. Halt-afdoening Er wordt getracht een provinciaal Halt-bureau op te richten, hetgeen eerder knelpunten oplevert dan dat het nagestreefde doel wordt bereikt.


34

Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Zutphen (17-10-1991) Uitbreiding dienstverlening De dienstverlening verloopt naar tevredenheid. Er is nu geen aanleiding voor bijzondere maatregelen. Dienstverlening en moeilijk plaatsbaren Deze problematiek is onderwerp van aandacht. Hiervoor is een speciaal project in ontwikkeling. Er bestaat zorg over de vraag of er voldoende mogelijkheden in de toekomst zijn. Schaderegelingen Dit krijgt gerichte aandacht binnen de reclassering. Halt-afdoening Knelpunten met de alternatieve sancties doen zich niet voor. Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Haarlem (22-8-1991) Uitbreiding van de dienstverlening Bij meerderjarigen is het aantal dienstverleningen afgenomen, hoewel er sprake is van een uitbreiding van projecten. Een onderzoek naar de redenen lijkt gewenst. Ook bij minderjarigen is de dienstverlening wat afgenomen. Op oneigenlijke gronden wordt vaak gebruik gemaakt van de mogelijkheid een dienstverlening op te leggen bij minderjarigen die in beginsel een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf verdienen. Moeilijk plaatsbaren Bij meerderjarigen is een tekort aan werkplaatsen voor moeilijk plaats– baren. Bij minderjarigen worden de mogelijkheden voor extra begeleiding onderzocht. Voor de «weekendwerkers» gaat men over tot een actief wervings– beleid naar weekendprojecten. Schaderegelingen Er is behoefte aan projecten, waardoor meer schaderegelingen tot stand worden gebracht. Gewezen wordt op het project «Dading in plaats van strafrecht». Het bureau slachtofferhulp voert op dit gebied een project. In het leerproject voor minderjarigen «Slachtoffer in beeld» zou de schaderegeling een onderwerp kunnen zijn. Halt-bureaus Halt-bureaus doen soms een beroep op het projectenbestand van de alternatieve sancties, waardoor overlapping ontstaat. Een gezamenlijk beheer van een projectenbank is gewenst om knelpunten tegen te gaan. Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Arnhem (15-10-1991) De groep staat positief ten opzichte van uitbreiding van alternatieve sancties. Aandacht voor de minderjarigen beperkt de OCAS in haar rapport slechts tot Halt, op welk onderwerp de groep thans nog niet wil ingaan. De groep waarschuwt voor te grote voortvarendheid en zij vraagt zich af of gezien het maatschappelijk draagvlak de tijd rijp is voor verdere uitbreiding van de onbetaalde arbeid. Er zullen lange wachttijden ontstaan. De groep stimuleert de ontwikkeling van schaderegelingen als


35

verwoord in het rapport «Dading in plaats van Strafrecht». Arbeidstrainingsprojecten worden verder ontwikkeld, waarbij moet worden nagegaan waarom deze landelijk bij minderjarigen toch nooit echt van de grond zijn gekomen. Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Breda (21-10-1991) De rode draad van het rapport spreekt de groep aan: het zoveel mogelijk terugdringen van aantal en duur van vrijheidsstraffen door ontwikkeling en bevordering van de totstandkoming van een groter en gevaneerder aanbod alternatieve sancties. Maar ook in gevallen waar geen onvoorwaardelijke vrijheidsstraf wordt overwogen, verdienen sociale vaardigheidstrainingen, leer– en werkprojecten een toepassing. Bij het ontwikkelen van alternatieve sancties vormt «straffen op maat» de centrale gedachte. Hiervoor is een creatief, kwalitatief verantwoord en samenhangend beleid nodig en tevens de beschikbaarheid over een uitgebreid netwerk. De reclassering en jeugdbescherming zullen daarbij een cruciale rol vervullen en daarvoor moet meer dan tot nu toe tijd en ruimte worden vrijgemaakt. Uitbreiding dienstverlening De afgelopen jaren was sprake van een behoorlijke groei van de alter– natieve sancties, maar betwijfeld wordt of een verdere jaarlijkse toename met 10% haalbaar zal zijn. Moeilijk plaatsbaren Voor randgroepjongeren of jongeren met psychische problemen dienen speciale projectplaatsen gecreëerd te worden. Er is een project in het kader van het natuurbehoud onder leiding van een werkmeester opgezet. Er wordt een project ontwikkeld voor drugsverslaafden. Uitbreiding van dit soort projecten is mogelijk, maar kost geld. Ook voor dienstverleners met een baan of die schoolgaan is er een tekort aan projecten. In de komende jaren dient bij de projectverschaffers meer systematisch aandacht te worden gegeven aan het «rendement» van hun investeringen. Voor projecten in eigen beheer is ook extra geld nodig. Reclassering en schaderegeling De reclassering rekent het tot haar taak daar waar mogelijk schadere– gelingen te stimuleren, waartoe interne richtlijnen worden gehanteerd. Wanneer schadevergoeding wordt opgelegd als bijzondere voorwaarde ziet de raadsman toe op de afwikkeling. Halt-afdoening Knelpunten tussen de Halt-afdoening en de alternatieve sancties doen zich thans niet meer voor. Nieuwe initiatieven zijn: Project Incestdaderhulpverlening Alcohol Verkeer Cursus Preventie Alcohol Delicten Leerproject sexualiteit voor minderjarigen (Leger des Heils) Sociale vaardigheidstrainingen en Slachtoffer in Beeld voor minderja– rigen Dagdetentie


36

Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Leeuwarden (30-10-1991) Uitbreiding dienstverlening Er is sprake van een relatief groot aantal dienstverleningen. De maxima van 240 uur dienstverlening en zes maanden gevangenisstraf moeten vooralsnog worden gehandhaafd. Art. 22 c lid 2 en art. 22d lid 2 onder c. SR zouden moeten verdwijnen. Het opleggen van dienstverlening naast onvoorwaardelijke gevangenisstraf zou men moeten vermijden. Het opleggen van dienstverlening naast een geldboete zou wettelijk eigenlijk wel mogelijk moeten fijn. Er zal landelijk meer eenheid tot stand gebracht moeten worden op het punt van: dienstverlening bij alle delictscategorieën; dienstverlening ook bij ontkennende verdachten; meerdere keren dienstverlening bij één persoon; dienstverlening bij niet verschijnende verdachten. Het probleem van aanzuigende werking is in dit arrondissement niet groot. De instemmingseis van de verdachte moet blijven bestaan; wellicht kan de eis van het aanbod vervallen. De groep is positief over het voorstel inzake de «straf van vrijheidsbe– perking»; nagegaan moet worden welke mogelijkheden de huidige wetgeving biedt voor omzetting van de laatste fase van de detentie in dienstverlening. Dienstverlening en moeilijk plaatsbaren Tot nu toe zijn alle «moeilijk plaatsbaren» in staat gesteld de dienstver– lening te verrichten. Stimulering van schaderegelingen Er wordt nog gewerkt aan een reactie op dit punt. Halt-afdoening In het arrondissement zijn op dit gebied twee projecten werkzaam, waarbij het volgende blijkt. De te verrichten werkzaamheden in directe relatie laten staan met het gepleegde strafbare feit is vaak niet mogelijk. Van concurrentie met het Bureau Alternatieve Sanctie is geen sprake. Van het begin af is gekozen voor een ruimere dadergroep dan vandalen. De afdoening is altijd gebaseerd op een sepotbeslissing. Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Amsterdam (28-11-1991) Uitbreiding dienstverlening In het algemeen verloopt de dienstverlening naar tevredenheid. De aantallen lijken nog steeds toe te nemen. De bij de Amsterdamse rechters vigerende omrekeningstabel van dagen voorlopige hechtenis in uren dienstverlening laat soms niet voldoende ruimte over voor dienst– verlening. Het aantal mislukkingen bij meerderjarigen is betrekkelijk gering, bij minderjarigen aanmerkelijk hoger mede opgedreven door de misluk– kingen bij de kwartaalcursus en het leerproject sexualiteit. Overigens is bij de minderjarigen het overgrote deel van allochtone afkomst, terwijl bij hen het mislukkingspercentage niet hoger is. In het algemeen is er geen tekort aan projectplaatsen. Dienstverlening en moeilijk plaatsbaren Het coördinatiepunt meerderjarigen meldt dat verslaafden en z.g. zwerfjongeren steeds vaker een dienstverlening krijgen opgelegd. Het coördinatiepunt minderjarigen heeft weinig ervaring met deze groep.


37

Schaderegelingen Verwezen wordt naar het dadingsproject. Haltafdoening Knelpunten tussen alternatieve sancties en Halt zijn tot nu toe niet gebleken. Op bescheiden schaal wordt geëxperimenteerd met delictsuit– breiding. Coördinatiegroep Alternatieve Sancties Groningen (13-12-1991) Uitbreiding dienstverlening Uitbreiding van dienstverlening is beperkt mogelijk en wenselijk; uitbreiding van andere alternatieve sancties (combinaties van dienstver– lening en een andere alternatieve sanctie daaronder begrepen) is mogelijk en wenselijk. Dienstverlening voor moeilijk plaatsbaren Op dit punt ondervindt het arrondissement Groningen geen noemens– waardige hinder als het gaat om plaatsing en uitvoering; wel wordt de financiering van een «begeleid buitenproject» door de reclasserings– stichting als een ernstige belasting ervaren. Het buitenproject dient door het Ministerie van Justitie te worden gefinancierd. Andere alternatieve sancties Er dienen meer en andere alternatieve sancties op het gebied van gedragsbeïnvloeding te worden ontwikkeld. Uitbreiding schadebemiddeling Er wordt per 1 januari 1992 een voorzichtig en bescheiden begin gemaakt met een experiment dat nu vooral gekenmerkt wordt door aspecten van schadevergoeding; als de evaluatie positief is, zal de Coördinatiegroep zich beraden op uitbreiding in de richting van een project schadebemiddeling. Delictsuitbreiding Halt Delictsuitbreiding bij Halt-afdoening is slechts mogelijk in de diversie– modaliteit, d.w.z. als partijen, al dan niet door bemiddeling van de politie, overeenstemming bereiken over een vorm van schadevergoeding; delictsuitbreiding is niet mogelijk binnen het strafrechtelijke circuit. Raad voor de Kinderbescherming Arnhem (27-6-1991) De Raad vraagt zich af of het verantwoord is om alle arrondissementen te belasten met de opdracht tot het formuleren van de voorwaarde voor een systematische opzet van conflictbemiddeling. Confictbemiddeling is een complex en uiterst gevoelig onderwerp en leent zich wellicht niet voor een systematische opzet. Aanbevolen wordt een werkgroep in te stellen bestaande uit de Landelijke Organisatie slachtofferhulp, de (Reclasserings)instellingen die al enige ervaring hebben op dit gebied en het WODC. Raad voor de Kinderbescherming Middelburg (1-7-1991) Op het Parket wordt via een speciale functionaris bemiddeld tussen slachtoffer en dader bij materiële schade zowel voor meerder– als minderjarigen met goede resultaten. De bedoeling is om ook de immate– riële conflictbemiddeling ter hand te nemen. Conflictbemiddeling leent zich voor een systematische opzet, waarbij


38

de algemene uitgangspunten en randvoorwaarden landelijke structu– rering behoeven met name om het risico van rechtsongelijkheid tegen te gaan. Een landelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de Landelijke Organisatie slachtofferhulp, de Federatie van Reclasseringsin– stellingen en WODC wordt voorgesteld. Raad voor de Kinderbescherming Utrecht (18-7-1991) In dit arrondissement heeft de stichting Argus enige ervaring met conflictbemiddeling opgedaan. Conflictbemiddeling hoort thuis binnen de hulpverlening/jeugdreclassering eerder dan bij de alternatieve sancties. Een verschuiving van conflictbemiddeling naar een eerdere fase in de strafrechtprocedure is gewenst. Een landelijke werkgroep wordt aanbevolen. Raad voor de Kinderbescherming Assen (26-7-1991) De Raad acht het gewenst, dat in een landelijke werkgroep wordt onderzocht, of in Nederland een systematische opzet van conflictbemid– delingsprojecten passend is en, bij een positief antwoord, aan welke voorwaarden deze projecten dienen te voldoen.


39

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents