Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1992-1993

22809

Minderhedenbeleid 1993

Nr. 9

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN, VAN ONDERWIJS EN WETENSCHAPPEN EN VAN WELZIJIM, VOLKS– GEZONDHEID EN CULTUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 3 december 1992 Op 14 maart 1991 bood de Minister van Binnenlandse Zaken de Tweede Kamer der Staten-Generaal een eerste overzicht aan van de mogelijkheden voor en financiering van onderwijs in de Nederlandse taal voor nieuwkomers. In juni 1991 ontving de Kamer een tussentijdse rapportage van de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur betreffende de opzet van projecten opvang nieuwkomers in gemeenten. Thans is een vervolgnotitie educatieve voorzieningen nieuw– komers beschikbaar, die wij u gaarne aanbieden. Kortheidshalve verwijzen wij naar de inhoud van deze notitie. De Minister van Binnenlandse Zaken, C. I. Dales De Minister van Onderwijs en Wetenschappen, J. Ritzen De Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, H. d'Ancona

210369F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's Gravenhage 1992

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22 809, nr. 9

INLEIDING

Diverse malen heeft de Tweede Kamer aandacht gevraagd voor de educatieve mogelijkheden voor niet-meer-leerplichtige nieuwkomers. Naar aanleiding van een verzoek van mevrouw Groenman (D66) heeft de Minister van Binnenlandse Zaken in oktober 1990 toegezegd een overzicht te zullen verschaffen van de onderwijsmogelijkheden voor nieuwkomers en daarbij inzicht te bieden in de besteding van middelen hiervoor (21 248, nr. 5). De Minister van Binnenlandse Zaken heeft naar aanleiding daarvan de Tweede Kamer op 14 maart 1991 (21 971, nr. 11) een notitie aange– boden met een eerste overzicht van de mogelijkheden voor en finan– ciering van onderwijs in de Nederlandse taal voor nieuwkomers. In juni 1991 heeft de Tweede Kamer van de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur een tussentijdse rapportage betreffende de opzet van projecten opvang nieuwkomers in gemeenten ontvangen (21 971, nr. 15). Hierin worden de ervaringen met de experimenten in Tilburg en Den Haag en de opzet van proefprojecten in een aantal gemeenten beschreven. In deze vervolgnotitie wordt allereerst een korte schets gegeven van de beleidsontwikeling ten aanzien van de opvang van nieuwkomers vanaf 1990 (par. 1). Daarna wordt in paragraaf 2 inzicht geboden in de aantallen nieuwkomers, de educatieve mogelijkheden voor niet-meer-leerplichtige nieuwkomers en de recent genomen maatregelen om de wachtlijsten bij de instellingen voor basiseducatie weg te werken. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de opvang van nieuwkomers in de praktijk op basis van informatie uit de nog lopende proefprojecten Opvang nieuwkomers. Paragraaf 4 bevat een slotbeschouwing.

1. ONTWIKKELING VAN HET BELEID ROND DE OPVANG VAN NIEUWKOMERS Aanleiding

Jaarlijks komen grote aantallen immigranten naar Nederland om zich hier blijvend te vestigen. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid vestigde in 1989 in zijn advies «Allochtonenbeleid» de aandacht op het permanente karakter van deze immigratie. De WRR achtte het daarom noodzakelijk dat er voor niet-meer-leerplichtige immigranten betere opvangfaciliteiten worden ontwikkeld, zodat zij op lokaal niveau worden begeleid naar opleiding en arbeidsmarkt. In zijn reactie op dit advies (21 472, nr. 3) heeft het kabinet aange– geven het van belang te achten dat nieuwkomers zo snel mogelijk in staat zijn zelfstandig te participeren in de samenleving. Daarom moet er naar het oordeel van het kabinet met nieuw gearriveerde immigranten zo snel mogelijk na hun aankomst actief contact worden gezocht. Dit past in een preventieve benadering die gericht is op het voorkomen van achter– standen. Wanneer daar op grond van individuele omstandigheden en mogelijkheden van de nieuwkomer aanleiding toe is, dient een traject uitgezet te worden om aansluiting bij de samenleving te verkrijgen. In dit traject spelen de basiseducatie - voor Nederlands taalonderwijs en maatschappelijke oriëntatie –, beroepsgerichte scholing en arbeidsbe– middeling door de arbeidsbureaus een centrale rol.


Doelgroep Voor de opvang komen in aanmerking immigranten van 18 jaar en ouder, die zich legaal en niet langer dan 1 jaar in Nederland bevinden en die in principe permanent in Nederland zullen verblijven. Deze afbakening betekent dat personen die op eigen kracht hun weg in de Nederlandse samenleving kunnen vinden, niet voor opvang in aanmerking komen. Deze groep kan zelf invulling geven aan haar verantwoordelijkheid om zich een zelfstandige positie te verwerven in de Nederlandse samen– leving. Verantwoordelijkheid gemeenten In zijn brieven van 14 maart en 10 juni 1991 benadrukt het kabinet dat, gelet op het eerstelijnskarakter van de opvang, de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de planning en financiering van de opvang van nieuwkomers. Het kabinet geeft aan dat ook de verantwoordelijkheid voor de vormgeving van de opvang bij de gemeenten berust. De uitvoering van de activiteiten in het kader van het opvangtraject wordt verricht door plaatselijke voorzieningen. Juist op lokaal niveau kan immers het beste worden ingespeeld op de situatie van (individuele) nieuwkomers. Gemeenten kunnen voor de opvang van nieuwkomers gebruik maken van de regulier ter beschikking staande financieringsstromen op het gebied van de volwasseneneducatie en de arbeidsvoorziening. Ook kunnen de decentrale middelen voor het welzijnsbeleid worden ingezet. Stimulerende rol van het kabinet Het kabinet, en met name het Ministerie van WVC, heeft een stimule– rende en ontwikkelende rol bij de opvang van nieuwkomers. Het Minis– terie van WVC stimuleert de totstandkoming van de opvang van nieuw– komers in de gemeenten. Daarvoor heeft het ministerie een werkmodel voor de opvang van nieuwkomers ontwikkeld, subsidieert het cursussen deskundigheidsbevordering en ondersteunt het experimenten en proef– projecten van een aantal gemeenten. Het Ministerie van O&W zet additionele middelen in de basiseducatie en het VAVO in om de bestaande wachtlijsten weg te werken en daarmee de mogelijkheden voor nieuwkomers voor het volgen van cursussen te verruimen. Het is aan de gemeenten te bepalen voor welk deel deze middelen worden aangewend voor de opvang van nieuw– komers. Rol minderhedenorganisaties Minderhedenorganisaties kunnen een wezenlijke taak vervullen bij de totstandkoming van opvangprojecten. In de eerste plaats bij het bevor– deren van het bewustwordingsproces van gemeenten en instellingen ten aanzien van de noodzakelijkheid van een goed opvangbeleid voor nieuw– komers. Vervolgens kunnen zij gemeenten behulpzaam zijn bij het opzetten van een netwerk, de werving en bij de ontwikkeling van een opvangbeleid Tenslotte ligt er een taak voor de steunfunctie-instellingen in de advisering aan projecten in de uitvoeringsfase. Opbouw van de opvang De gemeentelijke opvangprojecten zijn op dit moment nog in opbouw. Het kabinet beseft dat de gemeenten zeker enkele jaren nodig zullen


hebben om de opvang van alle in aanmerking komende nieuwkomers te realiseren en dat daarbij (nog onvoorziene) knelpunten zullen kunnen optreden. De Minister van WVC heeft de gemeenten inmiddels opgeroepen om aan te geven in hoeverre er knelpunten zijn in de opvang van nieuwkomers. De Minister van WVC zal de Tweede Kamer van haar bevindingen op de hoogte stellen. 2. EDUCATIEVE MOGELIJKHEDEN EN MAATREGELEN 2.1 Inleiding Alvorens een overzicht te geven van de educatieve voorzieningen waarvan nieuwkomers gebruik kunnen maken bij hun intrede in de Nederlandse samenleving, zullen eerst enige cijfers worden gepresen– teerd over de aantallen nieuwkomers, die in aanmerking komen voor opvang. 2.2 Nieuwkomers in cijfers Sinds 1983 is het aantal immigranten sterk toegenomen. Naast de jaarlijkse instroom van vluchtelingen en asielzoekers komen er in het kader van gezinsheremgmg en –vorming de laatste jaren veel immigranten naar Nederland. Om de immigratie inzichtelijk te maken volgen hieronder een aantal tabellen die achtereenvolgens de totale immigratie in Nederland, de immigratie vanuit enkele te onderscheiden groepen en hun verdelmg naar leeftijd en sekse laten zien. De laatste tabel laat de immigratie vanuit de vier grootste minderheidsgroepen zien in de vier grote steden. De totale immigratie in Nederland is van 1989 tot en met 1991 gegroeid van 91 000 naar 120000 personen. De verdeling van de immigratie over de verschillende herkomstlanden is als volgt: Tabel 1: Totale immigratie in Nederland naar land van herkomst 1988

1989

1990

1991

Nederland EEG-landen Turkije Marokko Suriname Antillen, Aruba Overige landen

24000 16000 10000 8000 4000 8000 21 000

24000 16000 11 000 9000 6000 8000 25000

26000 19000 13000 10000 8000 8000 33000

26000 21 000 13000 9000 8000 8000 35000

Totaal

91 000

99000

117000

120000

Bron: CBS, Maandstatistiek Bevolking 92/5

Van de in deze tabel opgenomen groepen komen de eerste twee gezien hun achtergrond en opleiding in principe niet in aanmerking voor opvang. Dat is wel het geval met het overgrote deel van de 38 000 nieuwkomers uit de landen van herkomst van de vier grootste doelgroepen van het minderhedenbeleid (Turkije, Marokko, Suriname, Antillen en Aruba). De groep 35 000 nieuwkomers uit de «overige landen» bestaat uit 22 000 asielzoekers en 13 000 personen afkomstig uit landen als de Verenigde Staten, Peru, Zweden, Indonesië, Japan, etc. Voor asiel– zoekers zijn zolang zij zich in asielzoekerscentra bevinden aparte opvang– voorzieningen beschikbaar.


Van de overige 13 000 personen uit de categorie «overige landen» komen de meesten vanwege hun achtergrond niet voor opvang in aanmerking. Uit bovenstaande cijfers blijkt dat het aantal immigranten uit de vier belangrijkste doelgroepen van het minderhedenbeleid vanaf 1988 tot 1990 is toegenomen van 30 000 tot 39 000. In 1991 is het aantal licht afgenomen tot 38 000. Deze immigratie kwam voor het grootste deel tot stand als gevolg van gezinshereniging en –vorming. In het eerste halve jaar van 1992 is de immigratie van Turken en Marokkanen met ongeveer 20% teruggelopen. Deze notitie gaat in op de opvang van immigranten van 18 jaar en ouder. Voor de jongere immigranten geldt dat zij tot en met 17 jaar leerplichtig dan wel partieel leerplichtig zijn. Voor de opvang van onder meer deze groep is door de Staatssecretaris van O&W voor een periode van 4 jaar vanaf 1991 een bedrag van f 16,7 miljoen beschikbaar gesteld aan 26 gemeenten. Voor 1990 kan een uitsplitsing gemaakt worden naar leeftijd van de groepen immigranten, die (voor een deel) in aanmerking komen voor opvang. Tabel 2: Overzicht immigratie naar leeftijdsklasse, 1990 Leeftijd

0-15

16-17

> 18

% > 18

Turkije Marokko Suriname Antillen Overig

2370 2490 1 755 1 915 7 170

1 085 580 200 230 810

9315 6465 5735 4560 26845

72.9% 67.8% 74.5% 68.0% 77.0%

15700

2905

52920

74.0%

Totaal Bron: CBS, 1991

Uit bovenstaande tabel valt op te maken dat bijna driekwart van de migranten uit volwassenen bestaat. Ruim 26000 nieuwkomers van 18 jaar en ouder behoren tot de vier belangrijkste doelgroepen van het minderhedenbeleid. Rekening houdend met enkele duizenden niet-asiel– zoekers uit de groep «overige landen», komen in totaal ongeveer 30000 nieuwkomers in principe voor opvang in aanmerking. De verdeling naar geslacht van de groep nieuwkomers van 18 jaar en ouder is als volgt: Tabel 3: Overzicht immigratie boven 18 jaar naar geslacht (1990) M

% Man

V

% Vrouw

Totaal

Turkije Marokko Suriname Antillen Overig

6395 4255 2560 2050 15965

68.7 65.8 44.6 44.9 59.4

2920 2210 3 175 2510 10880

31 3

406

9315 6465 5735 4560 26845

Totaal

31 225

590

21 695

41.0

52920

342 554

55.1

Bron: CBS, 1991

Van de 26 000 nieuwkomers uit de vier belangrijkste doelgroepen van het minderhedenbeleid vestigen zich meer dan 15 000 ofwel 58% in de vier grote steden zoals de volgende tabel laat zien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22809, nr. 9

Tabel 4: Het aantal niet-meer-leerplichtige nieuwkomers, behorend tot de vier grootste doelgroepen in de vier grote steden (1990) Surmamers Amsterdam Den Haag Rotterdam Utrecht Totaal

Antillianen

Marokkanen

Turken

Totaal

man

vrw

man

vrw

man

vrw

man

vrw

785

1000 515 620

225

310

230 360

170 240

1570 1715 770

400

215 315

1460 820 405

495

460 500 60

100

35

40

320

205

130

85

545

430

1805

2235

790

940

3005

1110 4185

1145

9785

5430

295 365

man

vrw

4040 2205 3210 1210 1990 1585

Bron: CBS-telling nieuwkomers, 1990

Exacte gegevens omtrent het opleidingsniveau van niet-leerplichtige nieuwkomers zijn niet beschikbaar. Ervaringen tot op heden bij de proef– projecten Opvang nieuwkomers geven een indicatie, dat circa tweederde van de nieuwkomers geen of een lage opleiding heeft gevolgd en circa een derde een middelbare of hoge opleidmg Het aantal nieuwkomers dat direct na aankomst werk vindt is niet bekend. Bij de schatting van de nieuwkomers die voor opvang in aanmerking komen, is daarom geen rekening gehouden met degenen die werk hebben gevonden. Wel is duidelijk dat de meerderheid van de nieuwkomers Nederlands moet leren en geschoold moet worden om een arbeidsplaats te verwerven en daarmee te integreren in de samenleving. Niet alle nieuwkomers zullen gebruik hoeven maken van de opvangtra– jecten. Wanneer rekening wordt gehouden met personen die voor studie naar Nederland komen, degenen die op hogere leeftijd immigreren en degenen die het Nederlands al actief beheersen, kan de groep nieuw– komers die directe opvang behoeft, verder in kaart worden gebracht. Volgens indicaties van het Ministerie van WVC is, rekening houdend met het bovenstaande, opvang nodig voor 80% van de volwassen nieuw– komers uit Turkije en Marokko, voor 70% van de volwassen Antilliaanse/ Arubaanse nieuwkomers en voor 50% van de nieuwkomers uit Suriname. Uitgaande van deze schatting betekent dat dat tenminste ongeveer 18 000 nieuwkomers uit de vier grote doelgroepen in aanmerking komen voor opvang, onder meer in de vorm van onderwijs en scholing. Daarbij komen dan nog een aantal nieuwkomers, afkomstig uit andere landen, die in aanmerking zouden kunnen komen voor opvang. Dat aantal zal enkele duizenden bedragen, al ontbreekt een preciese schatting. Samengevat kan worden gesteld dat bij een vergelijkbaar hoge instroom van immigranten in de komende jaren, op grond van boven– staande aannames jaarlijks rekening kan worden gehouden met naar schatting 20000 nieuwkomers die in aanmerking zouden kunnen komen voor opvang. Het merendeel, ongeveer 18000, van deze nieuwkomers zal afkomstig zijn uit de landen van herkomst van de vier grootste doelgroepen van het minderhedenbeleid. Asielzoekers zijn hierbij niet meegerekend. 2.3 Educatieve mogelijkheden Basiseducatie en VA VO Het aanbod van volwasseneneducatie is bij uitstek de vorm van educatie waar nieuwkomers in eerste instantie gebruik van kunnen maken. De volwasseneneducatie bestrijkt een breed terrein, variërend van basiseducatie tot voortgezet onderwijs en van korte cursussen tot kwalificerend onderwijs bij voorbeeld in het leerlingwezen. Voor de


6

nieuwkomers zijn in het eerste jaar van hun verblijf in Nederland vooral de basiseducatie of het Voortgezet Algemeen Volwassenen Onderwijs (VAVO) van belang. Vanuit de basiseducatie of het VAVO kunnen de nieuwkomers doorstromen naar de beroepsgerichte volwassenenedu– catie. De basiseducatie bestaat sinds 1987 en is bedoeld voor volwassenen, i.c. allochtonen die in het land van herkomst een opleidingsniveau van ten hoogste twee jaren voortgezet onderwijs hebben bereikt. Het voor de basiseducatie beschikbare budget is toegenomen van f 139,5 miljoen in 1987 naar f 205,2 miljoen in 1992, een stijging van 55%. Uit een in 1989 uitgevoerde steekproef blijkt dat gemeenten zelf gemiddeld 10% van het rijksbudget toevoegen aan het budget basisedu– catie. Het cursusaanbod voor nieuwkomers omvat activiteiten die volwas– senen in staat stellen kennis, inzicht, taal, sociale en rekenvaardigheden en houdingen te verwerven die tenminste nodig zijn om in het persoonlijk en maatschappelijk verkeer in Nederland te kunnen functioneren. Voor nieuwkomers zijn het Nederlandse taalonderwijs en oriëntatie op de Nederlandse samenleving in eerste instantie van belang. Voor de nieuw– komers die zich richten op deelname aan het arbeidsproces zal de basis– educatie een mogelijkheid moeten bieden voor doorstroom naar beroepsgerichte educatie of scholing. Het totaal aantal deelnemers aan de basiseducatie is toegenomen van 65 000 in 1987 tot 115 000 in 1990. Het aantal allochtone deelnemers is in dezelfde periode gegroeid van 27 300 naar 57 000, dat wil zeggen meer dan verdubbeld. Daarmee is sinds de start van de basiseducatie het aandeel allochtone deelnemers toegenomen van 42% naar 50%. Uit een onderzoek van de SVE (Basiseducatie naar behoefte, juli 1992) blijkt dat 48,2% van allochtone deelnemers aan de basiseducatie maximaal twee jaar in Nederland verblijft, 17% reeds drie tot vier jaar en 16,6% vijf tot tien jaar in Nederland. Opvallend hoog is het percentage deelnemers dat al langer dan tien jaar in Nederland woonachtig is: 18,2%. Bij deze cijfers over allochtone deelname aan de basiseducatie is geen onderscheid gemaakt naar de verblijfsstatus. Instellingen vragen daar bij inschrijving niet naar. Dat betekent dat naast de nieuwkomers zowel asielzoekers als vluchtelingen, en mogelijkerwijs illegalen zijn meege– rekend. Mede ten gevolge van de sterke groei van het aantal deelnemers aan de basiseducatie zijn er capaciteitsproblemen ontstaan met als gevolg wachtlijsten van potentiële deelnemers. Volgens peilingen is het bestaan van wachtlijsten de afgelopen twee jaar een min of meer structureel gegeven geworden. Tevens is gebleken dat de omvang van de wacht– lijsten ongelijk verdeeld is over de instellingen en over het land. Zo bevindt ongeveer de helft van de personen op wachtlijsten zich in de vier grote steden. In de notitie «Weg met de wachtlijsten», die op 4 juni jl. door de Minister van O&W mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer is aangeboden, is aangegeven dat het merendeel (in november 1991 79%) van de personen op de wachtlijsten van allochtone oorsprong is. In de notitie wordt een actieprogramma aange– kondigd om de bestaande wachtlijsten vanaf 1993 geheel weg te werken alsmede maatregelen op langere termijn om de opvangcapaciteit van de voorzieningen voor Nederlands als tweede taal te vergroten. Het kabinet heeft voor het wegwerken van de bestaande wachtlijsten een bedrag beschikbaar gesteld van f 106,5 miljoen. Dit bedrag wordt


verdeeld over de gemeenten met een percentage allochtonen onder de volwassen bevolking van meer dan 10%. Aan gemeenten die voor deze extra middelen in aanmerking willen komen, wordt een aantal voorwaarden gesteld gericht op het prioriteit geven aan cursussen Nederlands als tweede taal, en het zorgdragen voor een op maat gesneden aanbod van kortdurende, intensieve cursussen. Voorts wordt van gemeenten verwacht dat zij verbindingen leggen met andere reeds lopende activiteiten op dit terrein, zoals de projecten opvang nieuwkomers die worden gestimuleerd door het Ministerie van WVC. Over de inzet van de extra middelen is reeds overleg gevoerd met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Het is aan de gemeenten te bepalen voor welk deel het beschikbare budget voor de basiseducatie wordt aangewend voor de opvang van nieuwkomers. Vanaf 1 januari 1994 ontstaat verder de mogelijkheid voor samenwerkende gemeenten om tussen de rijksbudgetten voor basisedu– catie, VAVO en deeltijd-KMBO verschuivingen aan te brengen om in te spelen op prioriteiten binnen de regio. Een belangrijke ontwikkeling binnen de basiseducatie voor allochtonen in het algemeen, dus ook voor nieuwkomers, is de invoering van certifi– caten op het gebied van het Nederlands als tweede taal (NT2). De certifi– caten zijn bedoeld voor allochtonen die zich willen kwalificeren voor een plaats op de arbeidsmarkt of voor een bepaalde opleiding. Het biedt opleidingen en werkgevers duidelijkheid omtrent het niveau van Neder– landse taalbeheersing van allochtonen. Binnen het certificatenstelsel NT2 worden twee niveaus onder– scheiden. Het laagste niveau biedt een startkwalificatie, c.q. toegang tot lagere vormen van volwassenenonderwijs (opleidingen in het primair leerlingwezen, vakopleidingen voor volwassenen, korte opleidingen binnen het MBO en tal van bedrijfsopleidingen) en lagere functies boven het niveau van ongeschoolde arbeid in het bedrijfsleven. Het tweede niveau geeft een startkwalificatie, c.q. toegang tot hogere vormen van onderwijs (MBO, HBO en WO) en tot midden en hogere (kader)functies op de arbeidsmarkt. In juli 1992 zijn de eerste - ruim 500 - certificaten op het eerste en tweede niveau uitgereikt aan allochtonen. De doelgroep van het Voortgezet Algemeen Volwassenen Onderwijs (VAVO) wordt gevormd door volwassenen met een hogere vooropleiding, dat wil zeggen een opleiding vanaf enkele jaren voortgezet onderwijs. Binnen de VAVO is sprake van drie opleidingsstromen, respectievelijk het MAVO, het HAVO en het VWO. Het VAVO biedt de mogelijkheid middels deelcertificaten een MAVO–, HAVO– of VWO-diploma te halen. Voor hoger opgeleide nieuwkomers neemt het onderwijs in de Nederlandse taal de voornaamste plaats in binnen het cursusaanbod. Op 50 plaatsen in het land verzorgt het VAVO voor allochtonen intensieve programma's Nederlands als tweede taal, die opleiden voor een certificaat op het tweede niveau. Door de inzet van extra financiële middelen in het kader van de regeringsreactie op het WRR-rapport «Allochtonenbeleid» is het aandeel van de intensieve programma's Nederlands als tweede taal binnen het VAVO aanzienlijk gestegen. Het aantal anderstalige, allochtone deelnemers bedroeg in 1991 13 000. Hoeveel nieuwkomers zich daaronder bevinden is niet bekend. Naar verwachting zal het aantal allochtonen die een programma volgen in het VAVO in de nabije toekomst verder toenemen.


Behalve cursussen Nederlands als tweede taal via de basiseducatie en het VAVO zijn er ook bedrijfscursussen Nederlands voor allochtone werknemers. Bedrijven hebben er vaak zelf veel belang bij (bij voorbeeld bij technologische ontwikkelingen) dat allochtone werknemers cursussen Nederlands en eventuele aanvullende (vak)opleidingen volgen. Een voordeel hiervan is dat de inhoud van de cursus kan worden afgestemd op het taalgebruik in de dagelijkse werksituatie. Het Landelijk Studie– en begeleidingscentrum «Nederlands op de werkvloer», dat bedrijven adviseert over cursussen Nederlands toege– spitst op de werksituatie, wordt door Arbeidsvoorziening gesubsidieerd. Verder ontvangt de FNV voor haar project «Nederlands op de werkvloer» van het CBA een subsidie voor methodiekontwikkeling en deskundig– heidsbevordering. Thans wordt door het Landelijk Studie– en begelei– dingscentrum geïnventariseerd hoeveel personen deelnemen aan de bednjfscursussen Nederlands. Beroepsgerichte educatie Voor de doorstroom vanuit de basiseducatie en de opvangprojecten nieuwkomers zijn verschillende regelingen en voorzieningen beschikbaar. Zo kunnen nieuwkomers doorstromen naar curussen op een hoger niveau in de basiseducatie, schakelcursusen, beroepsoriënterende opleidingen en de Primaire Beroepsgerichte Volwasseneneducatie (PBVE). Cursisten kunnen ook doorstromen naar een Centrum voor Beroepsori– entatie en Beroepsoefening (CBB), een Centrum Vakopleiding (CV) of naar een opleiding in het MBO of het leerlingwezen. Over de doorstroom van nieuwkomers vanuit de basiseducatie en het VAVO naar bovenstaande voorzieningen zijn geen gegevens bekend. De Inspectie van het Onderwijs heeft onderzoek gedaan naar de doorstroom vanuit de basiseducatie en schat dat 7% van de deelnemers aan de basiseducatie in het schooljaar 1988-1989 feitelijk is doorgestroomd. Ook een onderzoek van de SCO over de jaren 1988 tot en met 1990 wijst in de richting van een zeer beperkte doorstroom bij een potentiële doorstroom van 10% van de deelnemers aan de basiseducatie. 3. DE OPVANG VAN NIEUWKOMERS IN DE PRAKTIJK 3.1 Het werkmodel Opvang nieuwkomers Naar aanleiding van de regeringsreactie op het WRR-advies «Allochto– nenbeleid» heeft het Ministerie van WVC een aanzet gegeven voor de opvang van nieuwkomers. De inbreng van WVC bestaat uit een drietal elementen: - de ontwikkeling van een werkmodel; - het stimuleren van een aantal gemeenten door middel van een beperkte bijdrage ten behoeve van lokale experimenten; - het faciliteren van kwaliteits– en deskundigheidsbevordering. Het opvangmodel nieuwkomers heeft tot doel nieuwkomers in staat te stellen op termijn een volwaardige plaats in de Nederlandse samenleving in te laten nemen. Hiervoor moeten migranten een traject doorlopen waarin zij de Nederlandse taal leren, gebruik leren maken van algemene voorzieningen, het juiste onderwijs en/of opvang voor de kinderen vinden, zich (bij)scholen en een arbeidsplaats verwerven. Het opvang– model probeert nieuwkomers zo snel mogelijk op het spoor te zetten dat leidt naar een zelfstandig functioneren in de samenleving.


De 5 centrale elementen van het werkmodel worden achtereenvolgens gevormd door de registratie van de nieuwkomer bij de desbetreffende gemeente, contactlegging met de nieuwkomer door een bureau nieuw– komers (middels schriftelijke informatie of een gesprek), centrale intake van de nieuwkomer, waarbij in overleg met de individuele nieuwkomer bekeken wordt welk traject de nieuwkomer dient te doorlopen om zijn weg te vinden binnen de Nederlandse samenleving, het volgen van een introductieprogramma bestaande uit een basiscursus Nederlandse taal en Maatschappelijke Oriëntatie en de (traject)begeleiding van de nieuw– komer tijdens het traject. In het werkmodel wordt uitgegaan van inrichting van een centraal punt voor nieuwkomers, bij voorbeeld in de vorm van een gemeentelijk bureau Opvang nieuwkomers. Het is in de meeste gemeenten de bedoeling dat het begeleidings– traject gemiddeld ongeveer 2 jaar gaat lopen Deze periode kan variëren onder meer afhankelijk van de vorderingen die een nieuwkomer maakt en van het tijdstip van overdracht naar bij voorbeeld de arbeidsvoorziening. De opvang is bedoeld voor legale nieuwkomers die korter dan 1 jaar in Nederland aanwezig zijn en in principe permanent blijven. De door WVC voorgestelde doelgroep beperkt zich tot personen uit landen waarvan bekend is dat nieuwkomers die daar vandaan komen groot risico lopen in een achterstandssituatie te raken, en niet tot de groep asielzoekers en vluchtelingen behoren. Prioriteit wordt daarbij gegeven aan nieuwkomers uit de vier grootste doelgroepen van het minderhedenbeleid, te weten Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen/Arubanen. Overigens staat het gemeenten vrij om afhankelijk van de plaatselijke situatie ook andere groepen die in een vergelijkbare positie verkeren op te nemen in opvangprojecten. In principe is het streven erop gericht dat gemeenten in de toekomst alle nieuwkomers op zullen vangen. Een aantal gemeenten hanteert hierbij een groeimodel, met als doel om binnen een beperkte periode van bij voorbeeld vier jaar de opvang van de gehele groep nieuwkomers te realiseren. Het werkmodel is door het Ministerie van WVC aangeboden aan gemeenten die jaarlijks veel nieuwkomers binnen hun grenzen ontvangen. Het uitgangspunt van het werkmodel is dat gemeenten voort– vloeiend uit de verantwoordelijkheid voor de opvang ook de bekostiging van dergelijke projecten op zich dienen te nemen. Voorts gaat het werkmodel uit van een samenwerking tussen bestaande plaatselijke voorzieningen. Om dit model goed te kunnen uitvoeren is een coördine– rende instantie nodig. Voor gemeenten is het in deze situatie van belang om de bestaande regelingen zo optimaal mogelijk te benutten voor extra kosten die verbonden zijn aan de opvang. Het Ministerie van WVC heeft in januari 1991 een brochure uitge– bracht met een beschrijving van het werkmodel. In september 1991 heeft het ministerie in samenwerking met de VNG een handleiding uitge– geven voor gemeenten voor het opzetten van een opvangproject voor nieuwkomers. Daarin wordt een overzicht gegeven van regelingen die kunnen worden ingezet bij de opvang van nieuwkomers. Daarbij gaat het bij voorbeeld om: - middelen voor sociale vernieuwing; - reguliere educatieve middelen voor basiseducatie en andere vormen van educatie; - middelen uit het Europees Sociaal Fonds en middelen vanuit de arbeidsvoorziening; - middelen uit het minderhedenbudget.


10

Het Ministerie van WVC stimuleert de totstandkoming van opvangpro– jecten volgens het werkmodel. Zoals eerder gesteld financiert WVC in Den Haag en Tilburg twee experimentele opvangprojecten volledig om het werkmodel te toetsen. Daarnaast draagt WVC middels een startbij– drage bij in een zestiental gemeentelijke opvangprojecten. Daarbij is gekozen voor de 16 gemeenten met het grootste aantal nieuwkomers. In totaal wordt het werkmodel inmiddels door 18 gemeenten en 1 regio gebruikt als uitgangspunt voor het opvangproject voor nieuw– komers. Het gaat hierbij om de volgende gemeenten c.q. regio: Almelo, Amersfoort, Amsterdam, Arnhem, Breda, Den Helder, Den Haag, Dordrecht, Eindhoven, Enschede, Groningen, Haarlem, Zuid-Limburg (regionaal project), Leiden, Nijmegen, Rotterdam, Tilburg, Utrecht en Zaandam. Verder zijn er in een aantal gemeenten en regio's plannen in voorbe– reiding om een opvangproject nieuwkomers op basis van het WVC-werkmodel te starten. WVC heeft in twee regio's, namelijk de provincie Friesland en het gebied Apeldoorn, Zutphen en Deventer, een beperkt voorbereidend onderzoek mogelijk gemaakt naar de opzet van een regionaal project. Bij veel van deze initiatieven zijn bovenlokale steunfuncties voor minder– heden zeer actief betrokken in de voorbereiding en ontwikkeling van opvangprojecten. Op het gebied van deskundigheidsbevordering heeft het Ministerie van WVC subsidie gegeven voor cursussen voor medewerkers trajectbege– leiding en voorbeeldbeschrijvingen van introductie-programma's ontwik– keling van methodieken voor de trajectbegeleiding, ontwikkeling van een registratiesysteem voor de vorderingen van nieuwkomers en materiaal– ontwikkeling. Het Ministerie van WVC heeft in de periode 1990 tot en met 1993 in totaal een bedrag van f 18,4 miljoen uitgetrokken voor ondersteuning van het opzetten van opvangprojecten voor nieuwkomers volgens de volgende verdeling: 1990

1991

1992

1993

1,5

1,5 3,1 1,0

1,5 3,1 1,4

5,6

6,0

experimenten (Tilb., Den H.) gemeentelijke opvangproj. deskundigheidsbevordering

0,1

1,5 3,1 0,6

Totaal

1,6

5,2

3.2 Gemeentelijke opvangtrajecten

1 Het gaat hier om de volgende gemeenten: Almelo, Amsterdam, Breda, Den Haag, Den Helder, Dordrecht, Enschede, Haarlem, Nijmegen, Rotterdam, Tilburg, Utrecht 2 In het B&A-onderzoek gaat het om de volgende 13 gemeenten: Almere, Amsterdam, Delft, Den Bosch, Deventer, Eindhoven, Gouda, Hilversum. Hoogezand, Hoorn, Leiden, Schiedam en Zeist

De praktijk van de opvang van nieuwkomers in de gemeenten is zeer gevarieerd. Gezien het gedecentraliseerde karakter van de opvang bestaat er geen totaal overzicht over de opvang in alle gemeenten in Nederland. Zoals gezegd gebruiken 18 gemeenten en 1 regio het werkmodel van WVC voor de opvang van nieuwkomers. Naar de eerste ervaringen met de opvangprojecten in 12 van deze gemeenten is door het Onderzoek– en Adviesbureau Geerts (OABG) een inventariserend onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van WVC'. Daarnaast heeft de Beleidsonderzoek & Adviesgroep (B&A) in opdracht van de Ministeries van WVC en Binnenlandse Zaken een aanvullend onderzoek uitgevoerd in 10 gemeenten die niet participeren in de proefprojecten volgens het WVC-werkmodel en ter vergelijking in 3 gemeenten met een WVC-project (Amsterdam, Leiden en Eindhoven)2. De 10 gemeenten zijn geselecteerd naar regio en grootte. Daarbij is


11

gekozen voor een ruimtelijke spreiding over RBA-gebieden. Binnen de gekozen RBA-gebieden is bij de gemeenten waar WVC bijdraagt aan een opvangproject nieuwkomers, een qua grootte vergelijkbare gemeente gezocht waar geen WVC-opvangproject bestaat en waar wel sprake is van een redelijk omvangrijke instroom van nieuwkomers. Onderzocht is of er sprake is van eventuele knelpunten binnen deze gemeenten wat betreft de opvang. Hieronder worden de resultaten van de beide onderzoeken zoveel mogelijk in samenhang weergegeven. De gemeenten zijn niet gelijktijdig gestart met een project «Opvang nieuwkomers». Tilburg is in maart 1990 gestart, Den Haag in mei 1991. Het merendeel van de gemeenten is pas in de herfst van 1991 begonnen met een kleine minderheid in het voorjaar van 1992. Hieruit wordt duidelijk dat veel gemeenten (met uitzondering van Tilburg en Den Haag) nog in de beginfase van de opvang aan nieuwkomers verkeren. Dit heeft als consequentie dat een aantal gemeenten op dit moment een slechts gering zicht kunnen bieden op uiteindelijke deelname, voortgang van het project en doorstroom naar vervolgopleidingen en/of werk. Deelnemers opvangprojecten Tabel 5: Aantal nieuwkomers per gemeente, aantal deelnemers aan WVC-opvangpro– jecten, leeftijdsgrens project en datum start project Gemeente

aantal nieuwkmrs' N

Almelo Amsterdam2 Breda Den Bosch3 Den Haag Den Helder Dordrecht Eindhoven3 Enschede Haarlem Leiden3 Nijmegen Rotterdam Tilburg Utrecht Totaal

aantal deelnemers N

%

35,5 22,2 16,5 29,1

180

64

8 110

1 800

350 292

1 460

58 85 137 108 141 186 39 90 70 38 262 107 83

24944

3268

5700 127 525 620 290 485 430 445

5215 715

leeftijdsgrens deelnemers

18-30 17 16 18 18 18 16

2,4

85,0 26,8 30,0 13,5 18,5 16,3 14,9

18 18 18 16 18 16

5,7

18-40

8,0 5,0

datum start

augustus 91 september 91 oktober 91 september 91 maart 91 mei 91 september 91 januari 92 oktober 91 april 92 augustus 91 augustus 91 maart 90 september 91

13,1

1

Volgens CBS-gegevens en gegevens van de gemeente Den Helder en Alnrtelo In Den helder betreft het alleen Antilliaanse nieuwkomers Het aantal aangegeven nieuw– komers in Almelo betreft de personen tussen 16-30 jaar; bovendien heeft de datum van de start van het project betrekking op het cursusaanbod vanuit de basiseducatie, een projectbureau is (nog) niet opgericht 2 In het B&A rapport wordt een aantal van 11 500 nieuwkomers voor Amsterdam genoemd, waarvan 2 000 aan een traject deelnemen 3 Gegevens van het B&A onderzoek. Bron: Rapport OABG

Uit bovenstaande tabel blijkt dat begin 1992 één op de acht nieuw– komers in de gemeenten met een opvangproject naar het WVC-werkmodel werd opgevangen. Daarbij moet wel worden bedacht dat uit de rapportages van de verschillende gemeenten blijkt dat het moeilijk is in te schatten hoe het werkelijke bereik van de opvangpro– jecten is. Ondanks de samenwerking met de gemeentelijke Bevolkingsad–


12

ministratie en de Vreemdelingendienst zijn niet van alle nieuwkomers de adressen bij het centrale intakepunt bekend. Men probeert dit te onder– vangen door informele kanalen aan te spreken. Het succes dat verschillende gemeenten melden bij de opvang, heeft alleen betrekking op de nieuwkomers die zich daadwerkelijk aanmelden voor de opvang in verhouding tot het aantal aangeschreven nieuw– komers. Zo meldt de gemeente Haarlem een bereik van circa 85% van de nieuwkomers met de centrale intake. Omdat de opvangprojecten in de eerste fase verkeren levert dit eerder een principieel dan een praktisch probleem op. In verband met het beschikbare aantal plaatsen worden immers niet alle nieuwkomers benaderd. Echter, als de projecten in de komende jaren worden verruimd, kan blijken dat een bepaalde groep niet participeert. Hierop is momenteel echter geen zicht. Van de tien gemeenten die niet betrokken zijn bij de proefprojecten van WVC en door B&A zijn onderzocht, hadden er begin 1992 negen nog geen opvangproject. In het onderzoek is gebleken dat er geen gegevens bekend zijn over de deelname van nieuwkomers in die gemeenten aan voorzieningen als de basiseducatie. De gemeente Den Bosch kent wel een opvangtraject, maar houdt geen registratie van de groep nieuwkomers. Wel kan een overzicht gegeven worden van de aantallen nieuwkomers in de onderzochte gemeenten. Tabel 6: Overzicht per gemeenten van aantallen inwoners, allochtonen en nieuw– komers' in 1991 Aantal inwoners

Almere Amsterdam2 Delft Den Bosch Deventer Eindhoven2 Gouda Hilversum Hoogezand Hoorn Leiden2 Schiedam Zeist

77 637" 702 684 89215 91 898 67497 193085 65687 84794 34334 58360 1 1 1 494 70 1 74' 59305

Aantal allochtonen

Aantal nieuwkomers

2651 ( 1,7%)" 97944(14,0%) 4 342 ( 3,2%) 6 500 ( 7,0%) 5433 8,1%) 10232 5,3%) 4 6 9 6 5,6%) 4291 3,8%) 1 292 7,0%) 4,4%) 2199 4821 4,3%) 8,4%) 5919 2801 3,6%)

1 1 500" 190 292 150 630 200/250" 190 70 135 430 165 145

130'

1

Hierbij gaat het om alle meuwkomers. niet alleen afkomstig uit vier grootste doelgroepen Deze gemeenten maken gebruik van het werkmodel van WVC " Gegevens verstrekt door gemeenten zelf.

2

Bron: B&A-onderzoek, 1992

Zoals gesteld heeft het Ministerie van WVC er in eerste instantie voor gekozen de opvangprojecten te richten op de landelijk gezien vier grootste minderheidsgroepen (Turken, Marokkanen, Surinamers en Antil– lianen/Arubanen). In de praktijk is gebleken dat de gemeenten een keuze hebben gemaakt op basis van de omvang van de groepen in de gemeenten. In bijna alle gemeenten richt men zich op Turken en Marok– kanen, met uitzondering van Den Haag en Den Helder waar men zich op uitsluitend Marokkanen respectievelijke Antillianen richt. In Rotterdam en Amsterdam wordt het opvangprogramma op een breed scala van natio– naliteit gericht. Uit de onderzoeken komen aanwijzingen naar voren dat in een aantal gemeenten de deelname van vrouwelijke en Antilliaanse nieuwkomers achterblijft.


13

Wat betreft de Antilliaanse groep werd in eerste instantie veronder– steld dat zij de Nederlandse taal voldoende beheersen om zich in de Nederlandse samenleving te kunnen handhaven. Voor de recente nieuw– komers, in het bijzonder jongeren, uit de Antillen is dat niet het geval. In Rotterdam en Amsterdam liggen plannen klaar om Antilliaanse jongeren, die een in sociaal opzicht problematische achtergrond hebben, een speciaal op hen gerichte opvang te geven. In Dordrecht en Den Helder gebeurt dit reeds. Qua leeftijd richt het werkmodel zich op niet-meer-leerplichtige nieuw– komers. In de praktijk laat een aantal opvangprojecten ook deelnemers toe van 16 tot 18 jaar. In Almelo en Utrecht is tevens een bovengrens gesteld van 30, respectievelijk 40 jaar. Dit hangt samen met de overweging dat mensen ouder dan 40 jaar moeilijk bemiddelbaar zijn op de arbeidsmarkt. Vanuit gemeenten is het signaal gekomen dat het een knelpunt is dat nieuwkomers waarvan bekend is dat zij recht hebben op een verblijfsver– gunning, daar soms enige tijd op moeten wachten. Vanuit verschillende gemeenten is gerapporteerd dat deze wachttijd kan oplopen tot een half jaar. In deze periode komen deze nieuwkomers niet in aanmerking voor opvang in een nieuwkomersproject. Dit kan negatieve invloed hebben op de motivatie van deze nieuwkomers. Daarom wordt er door de gemeenten op aangedrongen formele zaken sneller af te handelen. Overigens kan erop gewezen worden dat een voorlopige machtiging tot verblijf voldoende garantie biedt om te kunnen participeren in een opvangproject. Organisatie van de opvang Het merendeel van de grotere gemeenten met een proefproject heeft ervoor gekozen het projectbureau organisatorisch bij de gemeente onder te brengen, drie gemeenten kozen ervoor het project bij een bestaand samenwerkingsverband tussen een arbeidsbureau en de GSD aan te haken en twee kozen voor een zelfstandige variant (bij voorbeeld een minderhedenwerkwinkel). In de overige onderzochte gemeenten bestaat nog geen centraal punt, met uitzondering van de gemeente Den Bosch. De reikwijdte van het takenpakket van het opvangproject bepaalt of het maatschappelijk werk betrokken is bij de opvang. Hoe ruimer het taakgebied van de begeleiders hoe minder groot de betrokkenheid van maatschappelijke dienstverlening is. In sommige gemeenten wordt gebruik gemaakt van minderhedenorga– nisaties, vooral ten behoeve van voorlichting en werving van de deelnemers. In enkele gemeenten zijn functionarissen van steunfunctie– instellingen gedetacheerd bij het opvangproject. Voor een centraal coördinatiepunt is een breed draagvlak van het opvangproject van belang. In de meeste gemeenten is een begeleidings– commissie of stuurgroep ingesteld waarin naast educatieve instellingen ook het arbeidsbureau, de GSD en/of de Dienst Welzijn van de gemeente, en minderheden– en welzijnsorganisaties funktioneren. Waar een centraal punt is ingericht, worden verschillende manieren gehanteerd om de gegevens van de nieuwkomers te achterhalen. Zo wordt er gebruik gemaakt van de persoonsgegevens over nieuwkomers die, meestal tweewekelijks, door de gemeentelijke bevolkingsadmini– stratie en de Vreemdelingendienst worden verstrekt. Daarnaast worden ook andere wegen bewandeld: via informele kanalen en minderhedenor–


14

ganisaties worden nieuwkomers opgespoord en geworven die anders uit het zicht zouden blijven. Door de VNG is een registratiesysteem voor nieuwkomers ontwikkeld, dat door de opvangprojecten kan worden gebruikt voor het vastleggen van de resultaten van de opvang. Dit systeem wordt momenteel in de meeste proefprojecten in de praktijk beproefd. De ervaringen met dit systeem worden in het najaar van 1992 in kaart gebracht. Vervolgens zal zo nodig een herziene versie worden uitgebracht. Verwacht mag worden dat vanaf 1993 op basis van dit systeem gegevens over bereik, doorstroom, effect en voortgang van de opvang en achtergronden van deelnemers landelijk verzameld kunnen worden. Vanuit het centrale punt worden de nieuwkomers opgeroepen voor deelname aan de opvang. Wanneer zij reageren, vindt er intake-gesprek plaats, waarin een individueel traject voor de nieuwkomer wordt afgesproken. Inhoud van het opvangprogramma De eerste opvang van nieuwkomers bestaat over het algemeen uit een cursus Nederlands als tweede taal en een cursus maatschappelijke oriën– tatie. Uit de rapportages van de gemeenten en de onderzoeken blijkt de intensiteit van de cursussen - dat wil zeggen het aantal lesuren per week - te verschillen. Bij sommige instellingen wordt een cursus van 8 a 9 uur per week als intensief beschouwd. In andere gemeenten en instellingen worden cursussen van 20 tot 30 uur per week als intensief gekwalifi– ceerd. Het werkmodel gaat ervan uit dat een hoge intensiteit van de cursussen belangrijk is om de cursist gemotiveerd te houden. In de grotere gemeenten was op beperkte schaal al voorzien in een aanbod van meer dan 12 lesuren per week. In de praktijk geven de betrokken gemeenten onderling een grote variatie te zien. In Amsterdam en Rotterdam wordt tot 32 uur les gegeven, de meeste gemeenten hebben een aanbod rond de 10 a 12 uur Nederlands als tweede taal (NT2), met daarnaast of geïntegreerd 3 tot 4 uur Maatschappelijke Oriëntatie (MO). Het werkmodel gaat uit van een totaal van 400 uur. In de praktijk blijkt hierin een grote verscheidenheid noodzakelijk in verband met de achter– grond van de nieuwkomers. Enkele middelgrote gemeenten en de experimentgemeenten hebben ervoor gekozen de onderdelen NT2 en MO in het introductieprogramma aan elkaar te koppelen. De onderwerpen die tijdens het taalonderwijs aan de orde komen, zijn gelijktijdig de onderwerpen tijdens de oriëntatie-uren en vice versa. In Rotterdam en Dordrecht heeft men ervoor gekozen de cursus MO vooraf te laten gaan aan de cursus Nederlands. Tabel 7: Opbouw Introductieprogramma voor nieuwkomers per week in uren in de gemeenten met een WVC-proefproject Gemeente Amsterdam Den Haag Rotterdam Utrecht Maarlem Tilburg Nijmegen Enschede Dordrecht Breda Den Helder Almelo

NT2 -32 10

6-32 20

12-20 10 12

12-15 12-20 10 10 15

MO 10 <20 4 3 10 3 4 3 4 3

Bron: Rapport OABG


15

De deelname van nieuwkomers aan het introductieprogramma betekent in de praktijk een belasting van de basiseducatie-instellingen: de wachtlijstproblematiek komt in nagenoeg iedere gemeente met een aanzienlijk aantal nieuwkomers voor. Verschillende opties staan voor de gemeenten open. Met gebruikmamg van de ter beschikking gekomen middelen kan extra capaciteit worden geschapen Soms wordt expliciet voorrang voor nieuwkomers gevraagd c.q. geëist. De nieuwkomers kunnen ook in reguliere groepen worden ingekocht. In het eerste geval kunnen deskundigen van educatieve instellingen worden ingehuurd, in het tweede is de taak gedelegeerd aan de reguliere educatieve instel– lingen. De hoger opgeleide nieuwkomers kunnen in principe gebruik maken van het aanbod van het dag– en avondonderwijs (VAVO). In de niet-proefgemeenten constateren de B&A-onderzoekers dat waar nieuwkomers nog niet als aparte groep worden beschouwd, de cursussen in de basiseducatie in het algemeen niet intensief zijn (cursussen tot 6 uur per week). Uit het onderzoek blijkt tevens dat met name bij de minder intensieve cursussen sprake is van voortijdige uitval. Uitval kan echter ook door andere zaken worden veroorzaakt, zoals bij voorbeeld het vinden van een (tijdelijke) baan of verhuizing. Uit de praktijk blijkt dat een bepaalde intensiteit en looptijd van de cursus gewenst is om het verloop tegen te gaan en de motivatie van de cursisten op peil te houden. Maar de vraag hoeveel uur, en op welke wijze ingedeeld (daarmee wordt bedoeld de beste combinatie van theorie en praktijk) een deelnemer kan verwerken, is daarmee nog niet beant– woord. Naar het gewenste niveau van intensiteit voor bepaalde doelgroepen is nog geen wetenschappelijk onderzoek gedaan. De onder– zoekers komen op basis van de ervaringen van het afgelopen jaar tot de voorzichtige conclusie dat een gecombineerde cursus van Nederlands en Maatschappelijke Oriëntatie van rond de 20 uur per week de beste resul– taten oplevert. Daarnaast zijn andere trajecten denkbaar: voor vrouwen met kinderen (bij voorbeeld combinatie basiseducatie/kinderopvang) en (semi-)analfabeten. Een knelpunt vormt de mogelijkheid om flexibel in te stromen in het introductieprogramma. Het aantal instroommomenten van een bepaalde cursus verschilt per instelling. In het algemeen kan worden gesteld dat er in de grote steden meer momenten zijn omdat het aanbod groter is en sneller een extra cursus kan worden ingelast. Wel is uit het B&A-onderzoek gebleken dat «opvulling» plaatsvindt. Dat wil zeggen, dat zodra een plaats open valt, een nieuwe cursist wordt ingevoegd. Hierdoor loopt de cursus, indien klassikaal les wordt gegeven, als geheel vertraging op. Een beperkt aantal instroommomenten per jaar kan de wachttijd verlengen, en daarmee de motivatie van de nieuwkomer verlagen. Gemeenten hebben daar verschillende oplossingen voor gevonden. In Enschede staan de educatieve instellingen continu open en kan de nieuwkomer zich door zelfstudie alvast voorbereiden op de cursus. In andere gemeenten worden nieuwkomers nog enkele weken na de start van een cursus toegelaten of is instroom mogelijk tot het maximaal aantal deelnemers is bereikt. In Haarlem zijn afspraken gemaakt met de educatieve instellingen die garanderen dat nieuwkomers binnen acht weken met een cursus kunnen beginnen, wat neer komt op 4 instroom– momenten per cursusjaar.


16

Duidelijk is dat de flexibiliteit van de instelling voor een groot deel samenhangt met de grootte ervan. Voor een optimale in– en doorstroom van nieuwkomers pleiten alle projectbureaus voor zoveel mogelijk instroommomenten. Belangrijk hierbij is verder de aansluiting op vervolgopleidingen. Als deze maar enkele instroommomentenn per jaar kennen kan hier een nieuw stuwmeer ontstaan. De afgelopen jaren is veel aandacht geschonken aan de ontwikkeling van lesmateriaal voor de cursussen Nederlands. In de rapportages van de gemeenten zijn geen knelpunten hieromtrent genoemd. Anders ligt het ten aanzien van de cursussen Maatschappelijke Oriëntatie. Op dit terrein bestaat weinig cursusmateriaal en is er zeker niet een landelijk eenduidig programma voorhanden. Daarom hebben de betrokken gemeenten voor een deel zelf een cursus ontwikkeld en voor een deel een beroep gedaan op programma's die dit doel benaderen. Gevolg hiervan is dat in een aantal kleinere gemeenten dit programma niet goed van de grond is gekomen. Op verzoek van het Ministerie van WVC hebben de projecten in Tilburg en Den Haag extra aandacht geschonken aan het ontwikkelen van cursusmateriaal. Het materiaal in Den Haag is onlangs aan WVC aange– boden en is landelijk verspreid. De verschijning van het Tilburgse materiaal is einde van dit jaar voorzien. Begin 1993 zal een opzet voor een landelijk programma maatschappelijke oriëntatie worden uitgebracht door de landelijke stichting SVE op basis van onder meer de cursussen in Tilburg en Den Haag. Overigens is een landelijke uitwerking slechts beperkt mogelijk doordat dergelijke cursussen op een aantal onderdelen toegespitst moeten worden op de plaatselijke situatie. Om te kunnen bepalen of alle nieuwkomers daadwerkelijk gebruik maken van het educatieve aanbod dat het geboden wordt, is het noodza– kelijk cijfers te verkrijgen over aantallen nieuwkomers in een gemeente en aantallen nieuwkomers binnen de educatieve instellingen. Deze cijfers zijn er over het algemeen wel in gemeenten die een opvangproject voor nieuwkomers hebben. Bij gemeenten, die geen project hebben, ontbreken cijfers, aangezien instellingen nieuwkomers niet als een aparte groep registreren. Registratie vindt bij instellingen alleen plaats op grond van functionele kenmerken die van belang zijn bij het indelen van nieuw– komers in niveaugroepen. Trajectbegeleiding Tijdens de opvang wordt de nieuwkomer gedurende een periode van twee jaar gevolgd vanuit het centrale opvangpunt. De trajectbegeleiding start met het opstellen van een plan gericht op reguliere scholing en op arbeid waarbij rekening wordt gehouden met de wensen en mogelijk– heden van de nieuwkomer. Verder vindt trajectbegeleiding vooral plaats op momenten van overgang van de ene naar de andere voorziening of bij het ontstaan van problemen zoals voortijdige uitval. Met trajectbege– leiding wordt beoogd de uitval tot een minimum te beperken. Doordat de projecten gemiddeld pas een half jaar operationeel zijn, vallen over de trajectbegeleiding, de uitval en doorstroom nog geen verantwoorde uitspraken te doen. Alleen in Tilburg en Den Haag heeft men al enige ervaring opgedaan en zijn er tendensen te onderkennen. Zo heeft men enige indicatie over redenen tot uitval: de huisvesting/verhuizing (mobiliteit) speelt een rol, evenals het vinden van een (tijdelijke) baan. Doorstroom naar reguliere onderwijsinstellingen geschiedt in Den Haag voor 70% van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 22809, nr. 9

17

deelnemers en in Tilburg voor de helft, bovendien heeft daar 13% werk gevonden. In de projectgemeenten funktioneert de trajectbegeleiding als vangnet voor cursisten die (dreigen) uit (te) vallen. In welke mate deze begeleiding de uitval vermindert kan echter, vanwege de korte looptijd van de projecten, nog niet worden aangegeven. In de gemeenten waar niet gewerkt wordt met het WVC-werkmodel, vindt de begeleiding van de nieuwkomers niet systematisch plaats, maar is deze afhankelijk van de inzet van de afzonderlijke instellingen. Binnen elke educatieve instelling worden voortgangsgesprekken gevoerd met de cursisten, zowel structureel als op verzoek van de cursist. Een aantal mstellmgen heeft de beschikking over een cursistvolgsysteem. In Den Bosch is de educatieve begeleiding nauw verbonden met de maatschap– pelijke of arbeidshulpverlening. Uit de gegevens valt af te leiden dat het ontbreken van een centraal opvangpunt van betekenis kan zijn voor de intensieve begeleiding en het volgen van de nieuwkomer. Het risico van tussentijdse uitval is daardoor mogelijk groter dan in het geval een dergelijk centraal opvangpunt wel aanwezig is. In welke mate dit het geval is, kan nog niet worden aangegeven. Een ander opvallend punt is dat in de gemeenten die geen opvang volgens het WVC-werkmodel hebben, de doorstroom naar verdere (beroeps)opleidingen niet goed geregeld is. Er is geen, of weinig, afstemming tussen basiseducatie-instellingen en vervolgopleidingen. Daaruit volgt dat doorstroom vertraagd wordt, dat er een verkeerd vervolgtraject wordt gekozen of dat cursisten «verdwijnen». De meeste projecten zijn pas gestart en hebben alleen ervaring met de eerste fase (introductieprogramma). Uit de onderzoeken komt echter wel een aantal knelpunten naar voren waarvan men verwacht dat deze zich na het introductieprogramma zullen gaan voordoen. Voor de tweede fase (beroepskwalificerend) is een directe betrok– kenheid van aan de ene kant de instellingen voor beroepseducatie en aan de andere kant de RBA's noodzakelijk. De RBA's beschikken over beroepskwalificerende scholingsinstrumenten en moeten uiteindelijk in belangrijke mate de arbeidsbemiddeling verrichten. De betrokkenheid van de RBA's, die op dit moment nog gering is, zal daarom in de komende tijd versterkt moeten worden. Een ander knelpunt is dat er nog geen sprake is van een naadloze aansluiting tussen de basiseducatie en het VAVO aan de ene kant en de beroepseducatie en scholing aan de andere kant. Het gaat hierbij om instroommomenten, capaciteit en niveau. Vervolgopleidingen hebben veelal meer éèn of twee instroommomenten per jaar en soms is er niet voldoende capaciteit. Bovendien sluiten programma's in de beroepsedu– catie niet aan bij de basiseducatie en VAVO, doordat een te hoog niveau van beheersing van de vaktaal bij nieuw toegelaten deelnemers wordt vereist. Tot slot vraagt de kwaliteit van de opvang van nieuwkomers de nodige aandacht. Op verschillende onderdelen van de opvang is verdere ontwik– keling van methodieken, programma's en materialen nodig. Ook is er behoefte aan de bevordering van deskundigheid van medewerkers van opvangprojecten. In het Jaaroverzicht Minderhedenbeleid 1993 wordt verder ingegaan op de bevordering door het Ministerie van WVC van de kwaliteit van de opvang.


18

4. SLOTBESCHOUWING In de voorgaande paragrafen is een overzicht gegeven van de educa– tieve mogelijkheden voor niet-meer-leerplichtige nieuwkomers en de praktijk van de opvang in een aantal gemeenten. Daaruit komt het beeld naar voren dat er op gemeentelijk niveau al veel initiatieven worden genomen om nieuwkomers op te vangen en zelf hun weg in de Neder– landse samenleving te laten vinden. In de komende jaren zal de opvang verder uitgebreid worden. Geconstateerd kan worden dat de gemeenten met de grootste aantallen nieuwkomers inmiddels als proefgemeente met hulp van het Ministerie van WVC van start zijn gegaan met de opvang van nieuw– komers. Volgens een voorzichtige schatting gaat het hierbij om gemeenten waar zich ongeveer 80% van de nieuwkomers jaarlijks aandient. Dat betekent dat het in de overige gemeenten om kleinere aantallen nieuwkomers gaat. Van de initiatieven die buiten de gemeenten met een proefproject volgens het WVC-werkmodel worden genomen om nieuwkomers op te vangen ontbreekt tot op heden een betrouwbaar beeld. De voornaamste oorzaak daarvan is het feit dat in die gemeenten een centrale regie ontbreekt Dat betekent dat geen overzicht bestaat van de aantallen nieuwkomers en de wijze waarop zij door de verschillende instellingen worden begeleid. Weliswaar is het bereik van de opvangprojecten volgens het werk– model van WVC op dit moment nog niet aanzienlijk. Uit een onderzoek onder gemeenten met een opvangtraject naar het WVC-werkmodel is gebleken dat begin 1992 13% van de nieuwkomers door een dergelijk project worden opgevangen. Dat betekent niet dat de overige nieuw– komers op geen enkele manier deelnemen aan educatieve voorzieningen, maar wel dat het aan de nieuwkomer zelf wordt overgelaten hierin zijn weg te vinden. In de meeste WVC-proefgemeenten is het beleid er echter op gericht de opvang binnen een termijn van enkele jaren zo uit te breiden dat alle niet-meer-leerplichtige nieuwkomers, die zonder opvang geen entree in de samenleving hebben, daadwerkelijk worden opgevangen. In deze notitie is duidelijk geworden dat er nog weinig bekend is over de deelname van nieuwkomers aan de verschillende educatieve voorzie– ningen. Daarom zal het kabinet een onderzoek iaten doen naar de kwali– tatieve en kwantitatieve aspecten van de deelname van nieuwkomers aan de basiseducatie en het VAVO. Hierbij gaat het om zaken als de aantallen nieuwkomers die gebruik maken van deze voorzieningen en hun behoeften, hun achtergrondkenmerken, de kwaliteit en flexibilisermg van het aanbod, en de doorstroom naar vervolgopleidingen en de arbeids– markt. Hierbij zal specifiek aandacht worden besteed aan de positie van vrouwelijke nieuwkomers. De resultaten van het onderzoek zullen aan de Tweede Kamer ter kennis worden gebracht In de praktijk is gebleken dat zowel de nieuwkomer als de ontvangende samenleving gebaat zijn bij een kort en intensief introductieprogramma van enkele maanden tot maximaal een (school)jaar. Om dit te realiseren zullen aanpassingen in het aanbod van mstellmgen voor basiseducatie en VAVO noodzakelijk zijn. Aanzetten voor intensieve trajecten zijn overigens in de praktijk– in het bijzonder in Amsterdam en Rotterdam reeds duidelijk waarneembaar. In de notitie «Weg met de wachtlijsten» is


19

de noodzaak voor een meer geconcentreerd, intensief aanbod bij de gemeenten onder de aandacht gebracht. Het onderstrepen van het belang van een kort en intensief traject houdt overigens niet in dat in plaats van of gedurende dit traject deelname aan arbeid moet worden uitgesloten. Een dergelijke conclusie zou haaks staan op de algemene visie van het kabinet waarbij inkomen uit arbeid voorop staat. Wel zal er teneinde voortijdige uitval uit arbeid als gevolg van onvoldoende taalvaardigheid en dergelijke te voorkomen, aandacht moeten zijn voor vervolgcursussen die tijdens of naast het werk kunnen worden gevolgd. In dit verband zijn de cursussen op de werkvloer van belang.


20

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents