Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 2001–2002
28 000 VI
Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2002
Nr. 39
VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG Vastgesteld 4 december 2001 De vaste commissie voor Justitie1 heeft op 15 november 2001 overleg gevoerd met minister Korthals van Justitie over: – de brief inzake de motie-Dittrich inzake de registratie van discriminatie en racisme (27 400-VI, nr. 92). Van dit overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissie
1
Samenstelling: Leden: Swildens-Rozendaal (PvdA), voorzitter, Van de Camp (CDA), Biesheuvel (CDA), Scheltema-de Nie (D66), Zijlstra (PvdA), Apostolou (PvdA), Middel (PvdA), Van Heemst (PvdA), Dittrich (D66), ondervoorzitter, Rabbae (GroenLinks), Van Oven (PvdA), Kamp (VVD), Rouvoet (ChristenUnie), O. P. G. Vos (VVD), Passtoors (VVD), Van Wijmen (CDA), De Wit (SP), Ross-van Dorp (CDA), Niederer (VVD), Nicolaï (VVD), Halsema (GroenLinks) Weekers (VVD), Van der Staaij (SGP) en Wijn (CDA). Plv. leden: Wagenaar (PvdA), Balkenende (CDA), Cörüz (CDA), Van Vliet (D66), Duijkers (PvdA), Kuijper (PvdA), Albayrak (PvdA), Barth (PvdA), Hoekema (D66), Karimi (GroenLinks), Santi (PvdA), Luchtenveld (VVD), Slob (ChristenUnie), Van den Doel (VVD), Rijpstra (VVD), Rietkerk (CDA), Marijnissen (SP), Buijs (CDA), Van Baalen (VVD), Van BlerckWoerdman (VVD), De Vries (VVD), Van Walsem (D66), De Pater-van der Meer (CDA) en Arib (PvdA).
KST57779 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2001
De heer Dittrich (D66) brengt in herinnering dat hij anderhalf jaar geleden mondelinge vragen heeft gesteld over een mogelijke toename van het aantal gewelddadige incidenten, zoals vechtpartijen, brandstichting en het bekladden van moskeeën en begraafplaatsen. De organisaties voor de bestrijding van racisme en discriminatie hebben verschillende manieren om te registreren, zodat de gegevens niet vergelijkbaar zijn. In Frankrijk is door een wettelijke registratieplicht precies in de wet vastgelegd hoe er moet worden geregistreerd, zodat de incidenten goed in kaart worden gebracht en het overheidsbeleid daarop kan worden afgestemd. Op de vraag van de Tweede Kamer om een soortgelijke wet op te stellen, heeft de minister geantwoord dat nog onduidelijk is hoe er geregistreerd moet worden, maar dat is precies het probleem dat de Kamer wilde oplossen. De heer Dittrich vraagt de minister om initiatieven te nemen om te komen tot een heldere registratie, zodat het vermoeden dat dit soort incidenten in aantal toenemen en ernstiger worden, beter kan worden onderbouwd. De heer Dittrich heeft contact gehad met het Landelijk expertisecentrum discriminatie in Amsterdam en opgemerkt dat er grote verschillen zijn tussen de aangeleverde gegevens. De politie in Amsterdam meldt veel minder incidenten die te maken hebben met discriminatie dan de politie in Rotterdam. De manier waarop de politie daar is georganiseerd, leidt er kennelijk toe dat dit soort zaken minder vaak worden doorgegeven. De heer Dittrich vraagt hoe het Landelijk bureau discriminatiezaken in Rotterdam wordt opgezet. De heer Dittrich is verheugd dat er een stimuleringstraject wordt gestart, waardoor de antidiscriminatiebureaus beter worden toegerust. Hij vraagt hoeveel geld er wordt besteed aan het verbeteren van de professionaliteit
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 000 VI, nr. 39
1
van deze bureaus, waartussen grote verschillen bestaan, omdat sommige geheel op vrijwilligers draaien. In de rapportage van de Europese commissie tegen racisme en intolerantie worden uitingen van vijandigheid op de werkplek tegen bepaalde groeperingen in Nederland gesignaleerd. De vraag is of deze alleen bij het bedrijfsleven voorkomen of ook bij de overheid. Discriminatie moet niet alleen worden geregistreerd, maar er moet ook beleid worden ontwikkeld om deze tendens tegen te gaan. Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA) toont begrip voor de wens van de minister om niet los van andere landen te opereren bij discriminatiezaken, maar zij onderstreept de wens om te weten of discriminatie toeneemt en in welke sectoren. Er wordt een internationaal protocol opgesteld over de aard van de te verzamelen gegevens, maar in de brief staat niet op welke termijn dit komt en op welke manier Nederland hiermee aan de slag gaat. In de brief staat dat er al wet- en regelgeving op het gebied van discriminatie is, maar er wordt niet bij vermeld of er goed wordt geregistreerd zodat duidelijk wordt of er sprake is van een toename of van tijdelijke pieken. De heer Weekers (VVD) merkt op dat het verzoek uit de motie wel heel makkelijk opzij wordt geschoven in de brief, maar hij is met de minister van mening dat er al veel kan worden bereikt door de bestaande wet- en regelgeving te verbeteren. Er komt een protocol van het monitoring center van de Europese Unie in Wenen. Een betere coördinatie kan leiden tot overeenstemming over het begrip discriminatie, die een voorwaarde is voor effectieve bestrijding ervan. Als er met allerlei verschillende definities wordt gewerkt, kan er geen beleid worden gevoerd. De discriminatierichtlijn van het openbaar ministerie uit 1993 is in 1999 herzien. Er zijn signalen dat deze richtlijn soms niet goed wordt gevolgd, wat samenhangt met de interpretatie ervan door de politie. Prof. Naeyé schreef in 1994 in het NJB dat de richtlijn uit 1993 zo politiek correct was dat de uitvoerbaarheid ervan betwijfeld kon worden. Geldt dat ook voor de huidige richtlijn? Er zijn tegenstrijdige berichten over het rapport van de antidiscriminatiecommissie van de Raad van Europa. Enerzijds wordt er geconstateerd dat er veel discriminatie plaatsvindt en dat het strafrechtelijk optreden daartegen weinig effectief is. Anderzijds wordt opgemerkt dat Nederland slecht scoort, omdat de registratie hier veel beter is dan elders. Daarmee wordt het belang van een registratieprotocol nogmaals onderstreept. Uit de cijfers over 1998–1999 blijkt dat een groot aantal zaken wordt geseponeerd door het OM. Zijn deze sepots technisch of beleidsmatig van aard? Wordt er geseponeerd omdat er bewijstechnische problemen zijn of omdat ander werk prioriteit krijgt? Hoe kan worden gezorgd dat het aantal sepots vermindert? De heer Rehwinkel (PvdA) is van mening dat de regering zich actiever kan opstellen bij de registratie van discriminatie. Bij de huidige vorm van registratie moeten de antidiscriminatiebureaus samenwerken met politie en justitie, zodat de informatie op elkaar wordt afgestemd en er een landelijk beeld ontstaat. In het rapport van de Europese commissie tegen racisme en intolerantie wordt gesignaleerd dat de registratie wel goed is, maar dat er veel discriminatie plaatsvindt op de arbeidsmarkt. Is hierin verandering gekomen sinds het vorige rapport van de commissie? Registratie is belangrijk, maar er moeten ook beleidsinitiatieven op volgen. Er is recent een artikel over registratie en opsporing verschenen in het blad Contrast, waarin wordt gesignaleerd dat politieambtenaren de aangiftes over racisme en discriminatie soms niet serieus nemen. Het openbaar ministerie geeft er ook niet altijd prioriteit aan, mede omdat de werkdruk daar zo hoog is. Registratie en opsporing moeten samen op
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 000 VI, nr. 39
2
gaan. Als de registratie te wensen overlaat, kan de opsporing ook niet optimaal zijn. De regering dient dan ook op beide fronten initiatieven te nemen. Antwoord van de minister De minister van Justitie merkt op dat er anderhalf jaar geleden sprake was van een zorgwekkende toename van incidenten bij asielzoekerscentra en begraafplaatsen. Na 11 september is er ook wat meer discriminatie gemeld bij het Europees observatorium tegen racisme en vreemdelingenhaat, maar daarbij moet worden aangetekend dat de registratie in Nederland beter lijkt te zijn dan in andere landen. Als het systeem voor aangiftes wordt verbeterd, kan dat ertoe leiden dat het ophelderingspercentage daalt. Er zijn 40 bureaus voor de bestrijding van discriminatie. Voor de vergelijkbaarheid van de gegevens is het van belang om tot eenduidige registratie te komen. Het Europees observatorium zal hiervoor richtlijnen en protocollen ontwikkelen. Nederland heeft laten weten bereid te zijn hierover van gedachten te wisselen en gegevens uit te wisselen. Er is gezegd dat sommige politiemensen niet bereid zijn aangiftes van discriminatie of racisme op te nemen. Het is een gegeven dat registratie op grond van klachten slechts beperkt inzicht geeft in de omvang en aard van incidenten met een racistische achtergrond, zoals geweldsdelicten of vernielingen. Het geweld wordt vaak wel geregistreerd, maar er wordt niet bij vermeld of dit voortkomt uit racistische of anderszins discriminerende motieven. Dat moet wel geregistreerd worden, maar dat is erg moeilijk. Er wordt minder vaak vervolgd op grond van antidiscriminatiewetgeving dan op algemene delicten in het Wetboek van Strafrecht. Om deze redenen vormen de geregistreerde incidenten slechts het topje van de ijsberg. Bij de politie worden jaarlijks gemiddeld 300 gewelddadige voorvallen geregistreerd (in de afgelopen vijf jaar). In 2000 400. De heer Van Donzelaer, de opsteller van een monitor racisme en extreem rechts, komt op grond van een extrapolatie van deze aantallen tot 10 000 gevallen van racistische bedreiging of geweld. Om hier meer zicht op te krijgen, is besloten tot deze monitor en tot subsidiëring van het Landelijk bureau ter bestrijding van racisme en andere antidiscriminatiebureaus. De ADB’s ontvangen 3 mln van de rijksoverheid voor een periode van vier jaar vanaf 2002. Daarna worden de gemeentes geacht hiervoor de middelen beschikbaar te stellen. Als het nodig is om dit bedrag te verhogen, wordt er overleg gevoerd met Binnenlandse Zaken en GSI. Er wordt wel gezegd dat de mensen nergens meer terechtkunnen met hun klachten, als de gemeenten deze taak niet overnemen, maar de doelstelling is dat de gemeenten deze verantwoordelijkheid overnemen van het Rijk, waarbij erop wordt gelet dat er geen gaten vallen. Er zijn daarnaast veel initiatieven ter bestrijding van racisme en discriminatie. Het Landelijk expertisecentrum voor de bestrijding van racisme van het openbaar ministerie heeft in korte tijd deskundigheid opgebouwd om als helpdesk te dienen voor de discriminatieofficieren die bij ieder parket zijn aangesteld. Het is daarnaast bezig met verbetering van de registratie van discriminatiezaken bij het OM, zodat de instroom en de afhandeling van dit soort zaken inzichtelijk worden. In 90% van de voorgebrachte gevallen komt het tot een veroordeling. Er wordt nader onderzocht of de oorzaak hiervan is dat het OM heel voorzichtig is met het voorbrengen van dit soort zaken of dat de politie niet erg ambitieus is met het doorgeven van dit soort zaken naar het OM. Voor de verbetering van de registratie is een discriminatieregistratiecode ontwikkeld om inzicht te verkrijgen in de aard van het discriminatiefeit. Op welke grond heeft er belediging of discriminatie plaatsgevonden? Is de verdachte een particulier persoon of een overheidsfunctionaris? Waar en hoe heeft het feit zich voorgedaan? Bij de politie worden functionarissen aangewezen die als aanspreekpunt voor discriminatiezaken optreden. De
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 000 VI, nr. 39
3
specialismen die in het verleden zijn opgeheven, komen op deze manier geleidelijk weer terug. Discriminatie op de werkvloer hoort hier niet bij, omdat deze op het terrein van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid plaatsvindt. Wanneer discriminatie de achterliggende oorzaak is van mishandeling, moet dat op de een of andere manier worden vastgelegd. Dat moet niet alleen in Nederland gebeuren, maar ook in de andere Europese landen, omdat de discriminatie hier anders relatief sterk stijgt en elders gelijk blijft. Bij de tenlastelegging moet niet alleen mishandeling, maar ook discriminatie worden opgevoerd, maar de bewijslast is daarbij vaak moeilijker vast te stellen dan bij mishandeling. Hier moet meer aandacht aan worden besteed. In het proces-verbaal wordt meestal wel vermeld dat er sprake was van discriminerende elementen. De rechter kan dan een wat hogere straf opleggen dan wanneer dat niet is gebeurd. De hoofdregel bij vervolging ingevolge de richtlijn van 1999 is dat er altijd een strafrechtelijke reactie moet volgen op aangifte van discriminatie, maar in de praktijk gebeurt dit nog te weinig. Er moet meer structurele aandacht voor zijn bij de politie, bijvoorbeeld door specialisatie en in de opleiding. Als er in het proces-verbaal melding van wordt gemaakt, is het voor het OM beter mogelijk om te komen tot een tenlastelegging van een strafbaar feit dat discriminatie inhoudt. De aanwijzing van 1999 over de tenlastelegging van discriminatie naast het commune delict wordt in het algemeen wel opgevolgd, maar de problemen met de bewijsvoering leiden ertoe dat er weinig veroordelingen worden uitgesproken. De sepots zijn grotendeels technisch van aard, omdat in de praktijk vaak moeilijk is na te gaan of er sprake is van racisme. Het percentage beleidssepots is afgenomen van 42 in 1998 naar 29 in 2000, terwijl het percentage technische sepots toeneemt tot 71 in 2000. Het is niet geheel duidelijk waar de beleidssepots op gebaseerd zijn, afgezien van het opportuniteitsbeginsel, als de richtlijn is dat discriminatiezaken vervolgd dienen te worden. De minister zegt toe hier nader navraag naar te zullen doen. De raamwet in Frankrijk levert volgens deskundigen ook de nodige problemen op. De minister is van mening dat in Nederland geen raamwet nodig is om de registratie door de politie en het openbaar ministerie te verbeteren, omdat er een Aanwijzing discriminatiezaken van het college van procureurs-generaal is over registratie door de politie, inclusief commune delicten, gepleegd met discriminatoire achtergrond. Op grond van de Politiewet en het Besluit beheer regionale politiekorpsen is een aanpassing van de registratie door de politie af te dwingen. Als bij de presentatie van de jaarverslagen van de politie blijkt dat hieraan te weinig prioriteit wordt gegeven, ondanks de beleidsplannen, kan de minister hiervoor een aanwijzing geven. Verder kan een betere registratie worden bevorderd door hieraan aandacht te besteden in de beheersrelatie tussen OM en politie. Omdat er al veel mogelijkheden zijn en de registratie uiteindelijk moet plaatsvinden op grond van een model dat in Wenen wordt ontwikkeld, acht de minister het niet opportuun om tot een raamwet voor registratie te komen. De verwachting is dat er in 2002 een begin wordt gemaakt met het internationale protocol. De minister zal de Kamer informeren over de stand van zaken en erop aandringen dat er daadwerkelijk initiatieven worden genomen. De samenwerking tussen de antidiscriminatiebureaus kan worden verbeterd, bijvoorbeeld door te komen tot een reductie van 40 naar 25 bureaus, zodat er per politieregio een ADB is. Er komt nog een nationaal platform voor overleg en samenwerking tegen racisme en discriminatie, waarbij goede registratie en rapportage ook aan de orde komen. Het opsporingsbeleid van de politie wordt zeer nauwkeurig gevolgd door deze bureaus. Door meer specialisatie binnen de politie kan er meer werk worden gemaakt van het opsporingsbeleid. Bij individuele klachten tegen politiefunctionarissen kan er een procedure worden gevolgd die uiteindelijk
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 000 VI, nr. 39
4
uitkomt bij de Nationale ombudsman. De mensen die bijstand verlenen aan mensen die van mening zijn dat zij worden gediscrimineerd, weten die weg wel te vinden. Op de nadere vraag van de heer Rehwinkel hoe de grote verschillen tussen regio’s te verklaren zijn, antwoordt de minister dat dit soort zaken worden besproken in het overleg tussen het ministerie van Binnenlandse Zaken en de politie bij de presentatie van de jaarverslagen. Er is een nauwe samenhang tussen de kwaliteit van opsporing en registratie, maar dan moet eerst duidelijk zijn wat er nu precies geregistreerd moet worden. Hiervoor moet snel een definitie worden ontwikkeld. Nadere gedachtewisseling De heer Dittrich (D66) dringt erop aan dat de brief over de initiatieven in Wenen spoedig komt. Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA) vraagt op korte termijn schriftelijke informatie over de beleidssepots. De heer Weekers (VVD) vraagt om nadere informatie over de implementatie van de richtlijnen uit Wenen en over de monitor van racisme, waarbij een reactie van de minister kan worden gevoegd. De heer Rehwinkel (PvdA) informeert of er wordt nagedacht over een mogelijke bijstelling van de richtlijn uit 1999. De minister antwoordt dat een van de doelstellingen van het Landelijk bureau discriminatiezaken bij de politie in Rotterdam is om te komen tot een definiëring voor de registratie. De informatie over de voorstellen van het centrum in Wenen en de Nederlandse bijdrage daaraan is voorzien voor maart 2002. De monitor komt eind dit jaar. Een beleidssepot kan het gevolg zijn van een zorgvuldige afweging bij de strafvervolging. Beleidssepots vormen in het algemeen een afdoeningsmodus voor het openbaar ministerie, conform de richtlijnen, omdat vervolging geen automatisme is voor de rechter. Bij racisme kunnen andere motieven een rol spelen. De minister zegt toe met een brief te komen, waarin inzicht wordt gegeven in deze motieven. Op de nadere vraag van de heer Rehwinkel of er op grond van de richtlijn in principe altijd tot vervolging moet worden overgegaan, zodat er geen vrijheid van handelen is op dit terrein, antwoordt de minister dat de aanwijzing dan een afschaffing van het opportuniteitsbeginsel zou inhouden. In de brief wordt hier nader op ingegaan. De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie, Swildens-Rozendaal De griffier van de vaste commissie voor Justitie, Pe
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 000 VI, nr. 39
5