Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Zitting 1982-1983

17 611

Herstructurering tarief inkomstenbelasting

Nr. 1 Herdruk1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 28 september 1982 Ingevolge door mij gedane toezeggingen bied ik u hierbij de «nota inzake de contouren van een herstructurering van het tarief van de inkomstenbelasting» aan. Deze contourennota bevat geen concrete beleidsvoorstellen doch draagt het karakter van een discussienota. De Minister van Financiën, A. P. J. M. M. van der Stee

!

Wegens toevoeging nota.

S-Fin 20 vel

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

Inhoud

6. Financieringsbronnen voor een tariefherziening Blz.

1. Inleiding

3

2. Hoofdlijnen van de studie

4

2.1. 2.2.

4

2.3. 2.4.

Inleidende opmerkingen Samenhang tussen tariefherzieningen vereenvoudiging Herziening van het tarief Herziening van aftrekposten

5 6 9

6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5.

7. Slotopmerkingen

3. Herziening van het tarief

11

Bijlagen 1.1.

3.1. 3.2. 3.3. 3.4.

11 12 15

I.2. 11.1.

Inleidende opmerkingen Tariefproblematiek Een eerste tarief-variant; inflatiecorrectie Een tweede tarief-variant; een nieuwe tariefstructuur

19

II.2.

4. Schets van het kwantitatieve belang van aftrek21

posten in de inkomstenbelasting 4.1. 4.2. 4.3. 4.4.

Inleidende opmerkingen De ontwikkeling van aftrekposten in de periode 1 9 6 7 - 1 9 7 7 De ontwikkeling van aftrekposten na 1977 De spreiding van aftrekposten naar inkomensniveau

II.3.

21 21 25

II.4.

26 II.5.

5. Schets van mogelijke wijzigingen in de aftrekposten en in de toepassing van de autokostenfictie

28

5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7.

28 29 31 32 34 35 35

Inleidende opmerkingen Aftrekbare kosten Gemengde kosten Buitengewone lasten Aftrekbare giften Autokostenfictie Budgettair overzicht

Inleidende opmerkingen Opbrengst uit reparatiewetgeving Opbrengst uit herziening van aftrekposten en toepassing van de autokostenfictie in de loonbelasting Verhoging van andere rijksbelastingen Verhoging van provinciale en gemeentelijke belastingen

II.6.

III.

IV.

Motie-Van Rooijen-Portheine, 14 932, nr. 14 Motie-Van Rooijen c.s., 15 516, nr. 23 Schets van de ontwikkeling van het tarief van de inkomstenbelasting in de periode 1965-1982 Schets van de ontwikkeling van de premiedruk van de sociale verzekeringen in de periode 1 9 6 5 - 1 9 8 2 Technische toelichting op de berekening van de gemiddelde en de marginale druk van de sociale-verzekeringspremies voor werknemers De ontwikkeling van de totale lastendruk voor werknemers in het particuliere bedrijfsleven in de periode 1 9 6 5 - 1 9 8 2 Tabellen. Gemiddelde en marginale belasting-, premie- en totale lastendruk in de periode 1 9 6 5 - 1 9 8 2 Grafieken. Gemiddelde en marginale belasting., premie- en totale lastendruk in de periode 1965—1982. Marginale belastingdruk bij de twee voorstellen tot tariefherziening Overzicht van structurele wijzigingen in het tarief van de inkomstenbelasting in de periode 1 9 6 6 - 1 9 8 2 Enkele kwantitatieve gegevens over de loon-en inkomstenbelasting

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

36

36 38 39 40 44 46

50 52

53

60

63

65

67

79 80

2

1. INLEIDING Van vele kanten wordt op ons belastingstelsel en met name op de inkomstenbelasting 1 in steeds toenemende mate en met steeds grotere eensgezindheid ernstige kritiek uitgeoefend. De in deze nota neergelegde studie is dan ook voortgekomen uit de grote zorg waartoe deze ontwikkeling aanleiding geeft en uit de noodzaak te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn op korte termijn die ontwikkeling tot staan te brengen en zo mogelijk om te buigen. De kritiek die op de inkomstenbelasting wordt uitgeoefend is niet in enkele zinnen samen te vatten. Globaal beschouwd kunnen twee hoofdpunten worden onderscheiden. Allereerst wordt het hoge tarief als oorzaak van het slechte functioneren van de inkomstenbelasting gezien. Daarbij wordt met name gewezen op de invloed die daarvan uitgaat op het ontgaan en het ontduiken van de belasting; vooral de bevindingen in het rapport-Van Bijsterveld over de aard en omvang van de belastingfraude hebben de basis voor die veronderstelling versterkt. Ook in het ISMO-rapport worden de hoge tarieven van invloed op de belastingfraude geacht. De gedachte dat het ontduiken en ontgaan van de inkomstenbelasting vooral door de hoogte van de tarieven wordt veroorzaakt is verder in de afgelopen jaren door vele auteurs in meer of minder sterke bewoordingen geuit. Ook vanuit de samenleving stijgen ten slotte al geruime tijd geluiden op waarin een groeiende weerstand tegen de hoge tarieven doorklinkt; daarbij worden termen als schandaalbelasting niet geschuwd. Wanneer, zoals dat in het onderzoek van prof. Vinke gebeurde, de belastingplichtigen als zodanig aan het woord worden gelaten, dan blijkt, mede als gevolg van de steile en onmatige progressie van de inkomstenbelasting, het ontduiken van belasting niet alleen op ruime schaal voor te komen, maar zelfs, althans waar het tot geringe bedragen beperkt blijft, een vrij algemeen aanvaard verschijnsel te zijn geworden. 2 Betekent dit een verzwaring van de taak van de fiscus, het brengt evenzeer mee dat de via de inkomstenbelasting beoogde evenwichtige lastenverdeling naar draagkracht in feite niet wordt gerealiseerd. Algemeen wordt erkend dat door de hoge tarieven een zekere afwenteling van belasting wordt veroorzaakt. Deze afwenteling leidt er onder meer toe dat de lasten niet daar komen te liggen waar de wetgever ze beoogt. Ook het huidige hoge loonniveau is mede daarvan een gevolg. Ten slotte hebben de hoge tarieven gevolgen voor de bereidheid tot het verrichten van extra arbeidsinspanning, voor de arbeidsmobiliteit en voor het spaargedrag.

1 In deze nota wordt voornamelijk gesproken over de inkomstenbelasting; waar van toepassing zal het naar voren gebrachte, mutatis mutandis, ook voor de loonbelasting gelden. 2 P. Vinke, Weekblad voor Fiscaal recht, 11 maart 1982.

In de tweede plaats is de ingewikkeldheid van de wet een bron van kritiek. Vooropgesteld zij dat deze ingewikkeldheid nauw samenhangt met de tarieven; die zijn zo hoog dat steeds hogere eisen worden gesteld aan de verfijning in de toepassing van het draagkrachtbeginsel in de inkomstenbelasting. Door deze gecompliceerdheid ontstaat niet alleen onvrede bij de belastingplichtigen, die zich moeilijk nog een voorstelling kunnen maken van de wijze waarop belastingbedragen worden berekend en wellicht ook daardoor tot frauderen overgaan, maar ziet ook de belastingdienst zich voor moeilijkheden geplaatst bij de uitvoering van de wet. Een ingrijpende vereenvoudiging is daarom geboden; daardoor kan enerzijds de maatschappelijke acceptatie van de inkomstenbelasting worden vergroot en anderzijds het opereren van de belastingdienst, onder andere in de controlesfeer, worden vergemakkelijkt. Zoals in hoofdstuk 2 uiteengezet is, wordt in deze nota slechts een eerste aanzet tot vereenvoudiging gegeven. Reden daarvan is onder meer dat een aantal onderwerpen die voor vereenvoudiging in aanmerking komen reeds voorwerp van studie is. Overigens zal naar mijn mening een verdergaande vereenvoudiging - die veelal een zekere vergroving van het draagkrachtbeginsel zal betekenen - gelijke tred dienen te houden met een verlaging van de tarieven. Men hoeft de op de inkomstenbelasting geleverde kritiek niet

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

3

in alle opzichten te onderschrijven om toch tot de conclusie te komen dat er snel iets moet gebeuren, wil de inkomstenbelasting niet nog verder in diskrediet geraken. Uit onderzoeken komt duidelijk naar voren dat er een aantal onderling samenhangende factoren is, die het goed functioneren van de belastingheffing in de huidige maatschappij in de weg staan. Deze samenhang nader ontleden, de knelpunten erin identificeren en oplossingen voor de fricties ontwerpen, is een proces dat veel tijd vergt. Ongetwijfeld moeten deze zaken worden aangepakt. Ik ben echter van oordeel dat ook reeds op korte termijn stappen moeten worden ondernomen. Daarom heb ik gemeend nog voor het aantreden van een nieuw kabinet met een discussienota te moeten komen, waarvan de voorbereiding overigens reeds in een eerder stadium ter hand was genomen. Deze nota is dus beperkt van opzet. Alleen de twee eerder weergegeven kernpunten van de kritiek zijn aan een beschouwing onderworpen. Het uitgangspunt daarbij is dat de tarieven te hoog zijn en dat de progressie te steil is. Daarnaast is - in samenhang met een verlaging van de tarieven een eerste stap gezet op de weg die moet leiden naar een sterk vereenvoudigde inkomstenbelasting. Bezien wordt hoe de tariefstructuur voor de toekomst een «vriendelijker» aanzien kan worden gegeven en welke mogelijkheden er zijn om via een herziening van enkele aftrekposten een eerste vereenvoudiging te bewerkstelligen. Buiten beschouwing blijven hier andere punten van kritiek, zoals de mogelijkheden tot ontgaan die de inkomstenbelasting biedt 3 ; dit is het onderwerp van de zogenaamde reparatiewetgeving. Evenzeer worden andere wijzen om aan de kritiek tegemoet te komen in dit bestek niet aan de orde gesteld. Zo komt bij voorbeeld de noodzaak van een intensieve fraudebestrijding hier niet aan de orde; deze staat overigens buiten twijfel. In deze eerste opzet is voorts nog voorbijgegaan aan de invloed van de premieheffing voor de sociale verzekeringen. Deze beperkte opzet van de nota was de enige mogelijkheid om binnen redelijke tijd concrete resultaten te presenteren. Een meer omvattende studie, waarin het totale Nederlandse belastingstelsel of een volledige herziening van de inkomstenbelasting aan de orde zou komen, zou immers nog jaren vergen. Dit geldt te meer indien ook het inkomensbegrip zelf aan een grondig onderzoek zou worden onderworpen. Vooralsnog ben ik van mening dat aan de huidige bronnenstructuur van de Wet op de inkomstenbelasting moet worden vastgehouden. De onderhavige nota sluit aan bij overwegingen in de motie-Van RooijenPortheine (Tweede Kamer 1979-1980, 14932, nr. 14; zie bijlage 1.1). Daarmee is tevens aangegeven dat zij niet het resultaat van de in de motie-Van Rooijen c.s. (Tweede Kamer 1979-1980,15516, nr. 23; zie bijlage l.2)gevraagde studie is. Over uitvoering van die laatste motie, die een zeer brede studie vergt, beraad ik mij nog; door omstandigheden van uiteenlopende aard heb ik mij ter zake nog geen afgerond oordeel kunnen vormen. Zoals echter uit hoofdstuk 2 van deze nota zal blijken, zijn ten aanzien van deelaspecten, zoals de mogelijkheid van defiscalisering van publiekrechtelijke uitkeringen en de aanwijzing van zogenaamde belastinguitgaven, reeds onderzoeken in gang gezet. Daarnaast wil ik in dit verband wijzen op de nota «Op weg» waarin ten aanzien van het tarief ook een aantal aspecten aan de orde komt, zoals de belastingvrije sommen. Overigens zal een minder steil tarief, zoals in hoofdstuk 3 nader wordt uiteengezet, de problematiek rond de individualisering verlichten.

2. HOOFDLIJNEN VAN DE STUDIE 2.1. Inleidende opmerkingen

3

Zie ook de nota fraudebestrijding in de directe belastingen en de omzetbelasting.

Wil men aan de kern van de in hoofdstuk 1 gepresenteerde kritiek op de inkomstenbelasting tegemoet komen, dan dient de aandacht te worden gericht op de te hoge tarieven en op de te ingewikkelde wetgeving. Deze

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

4

nota concentreert zich met name op die punten bij het uitzetten van de lijnen waarlangs een herstructurering van de inkomstenbelasting zou moeten plaatsvinden. De eerste en voornaamste lijn is die van een verlaging van het tarief en de mogelijkheden daartoe. De tweede lijn, die niet los van de eerste mag worden gezien, betreft de vereenvoudiging, in het bijzonder van de aftrekmogelijkheden. De beschouwingen over vereenvoudiging vormen overigens slechts een eerste aanzet en pretenderen dan ook geenszins volledig te zijn. Om uiteenlopende redenen zijn zij thans beperkt gebleven tot een herziening van slechts enkele aftrekposten. In dit hoofdstuk zal eerst de onderlinge samenhang van beide hoofdthema's aan de orde worden gesteld. Vervolgens zullen zij elk afzonderlijk worden besproken. 2.2. Samenhang tussen tariefherziening en vereenvoudiging Tussen de hoge tarieven van de inkomstenbelasting en de gecompliceerdheid van de wet bestaat in meer dan één opzicht een verband. Een belasting die is gebaseerd op het draagkrachtbeginsel behoort, wat de hoogte van de individuele heffing betreft, aan te sluiten bij de mogelijkheden van de belastingplichtige aan de belastingopbrengst bij te dragen. Naarmate de tarieven hoger worden en de belastingheffing de vrije bestedingsruimte meer beperkt, groeit de noodzaak met individuele omstandigheden rekening te houden. Dit houdt in dat in de wettelijke bepalingen in steeds verder gaande mate verfijningen moeten worden opgenomen. Bovendien wordt van de belastingadministratie een steeds nauwgezettere toepassing van die wettelijke bepalingen verlangd. Aldus vormen de hoge tarieven een van de oorzaken van de gecompliceerdheid van de wet en van de uitvoering. Omgekeerd kan een verlaging van de tarieven met behoud van de uitgangspunten van de inkomstenbelasting zeer wel worden gecombineerd met een zekere vergroving in de wettelijke bepalingen. Deze vergroving kan - behoudens door een herziening van het inkomensbegrip, waarop in deze nota niet zal worden ingegaan - daar worden aangebracht waar de interpretatie van de draagkrachtverschillen met name plaatsvindt, te weten in de aftrekposten. In beginsel kan hieraan op twee wijzen gestalte worden gegeven. Een eerste weg is bestaande aftrekposten te forfaiteren, waardoor een vereenvoudiging van wetgeving en van uitvoering wordt bereikt. Een verder gaande methode zou zijn aftrekmogelijkheden te beperken, bij voorbeeld door het invoeren van een drempel, dan wel deze zelfs geheel te schrappen. Voor de maatschappelijke aanvaardbaarheid van de inkomstenbelasting is het belangrijk dat een beperking van de aftrekmogelijkheden op evenwichtige wijze gepaard gaat met een verlaging van het tarief. Een samenhang kan ook worden geconstateerd met het ontgaan en ontduiken van de belasting. Hoewel zeker niet elke tariefverlaging direct te becijferen gevolgen zal hebben voor deze activiteiten, zal van een tariefverlaging van enige betekenis toch een enigszins remmende werking uitgaan. Wat het ontgaan van belasting betreft kan worden gewezen op de omstandigheid dat de beslissing tot het opzetten van een constructie mede door het te behalen financiële resultaat wordt bepaald; het netto-voordeel van een constructie wordt door een verlaging van het tarief geringer. De remmende werking op constructies zal nog worden versterkt als de tariefverlaging wordt gecombineerd met een beperking van aftrekposten: vele van de constructies zijn immers zo opgezet dat via de benutting van een aftrekpost tegen de bedoeling van de wetgever in een besparing op het belastingbedrag wordt behaald. Wat het ontduiken van belasting aangaat wordt zowel voor het verzwijgen van inkomsten als voor het opvoeren van gefingeerde kosten het feitelijke «voordeel» bepaald door de hoogte van het marginale tarief. Niet zonder betekenis is daarnaast, dat voor de belastingplichtige de gemiddelde druk van minder belang is dan de marginale druk. Voor zijn handelen is de marginale druk bepalend. Een verlaging van de marginale druk en een afvlakking van de steilte van de progressie zullen de lucrativiteit van het ontduiken verminderen en daardoor fraude minder aantrekkelijk maken.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

5

Ook het beperken van de aftrekmogelijkheden kan in beginsel een vermindering van het ontduiken door het opvoeren van gefingeerde kosten tot gevolg hebben. Bovendien moet worden bedacht dat een tariefverlaging voor de rechtschapen belastingplichtige een stimulans inhoudt ook in de toekomst op het rechte pad te blijven. Dit geldt te meer waar de bestrijding van de fraude zelf een intensief karakter heeft. Een verband tussen tarieven en aftrekmogelijkheden bestaat voorts waar een tariefverlaging leidt tot een groter kostenbesef. Hoge marginale tarieven nodigen immers uit tot het maken van aftrekbare kosten in de privé- en de ondernemingssfeer die boven het strikt noodzakelijke uitgaan. Bij een tariefverlaging zullen de lasten van dergelijke uitgaven zwaarder op de belastingplichtige zelf komen te drukken. Dat kan leiden tot een voorzichtiger en meer verantwoord bestedingspatroon; het economische handelen wordt kortom minder afhankelijk van het effect van de belastingheffing. Een laatste samenhang tussen een verlaging van het tarief en een beperking van de aftrekposten is van budgettaire aard. De daling van de belastingopbrengst die het gevolg is van een verlaging van de tarieven, kan mede worden opgevangen met de opbrengst die van een beperking van aftrekposten het gevolg is. Ik wil overigens reeds hier, vooruitlopend op hoofdstuk 6, aangeven dat ik een herziening van aftrekposten niet als de financieringsbron bij uitstek van de gehele tariefverlaging wil zien. Indien echter de verlaging van het tarief gefaseerd tot stand zou komen, zou een herziening van één of meer aftrekposten - afhankelijk van de benodigde dekking - wel als financieringsbron voor een enkele fase van de tariefherziening kunnen functioneren. Bij een beperkte tariefverlaging past trouwens, zoals hiervoor reeds is uiteengezet, grote voorzichtigheid ten aanzien van de beperking van aftrekposten. 2.3. Herziening van het tarief Bij het onderzoeken van de mogelijkheden van een tariefherziening kan in beginsel worden gekozen uit twee benaderingswijzen. In de eerste plaats zou kunnen worden getracht een geheel nieuwe tariefstructuur te ontwerpen. De vraag is welke uitgangspunten daarbij zouden kunnen worden gehanteerd. De economische theorie biedt geen houvast voor een wetenschappelijk gefundeerde tarieflijn. Weliswaar levert de leer van het evenredige nutsoffer een argument op voor een progressief verloop, maar indicaties voor de omvang van de marginale druk bij verschillende inkomensniveaus kunnen daaraan niet worden ontleend, aangezien de marginale nutscurve een volstrekt subjectief gegeven is. Wel is het langzamerhand communis opinio dat in de bestaande situatie de hoogste marginale tarieven erg hoog, zo niet te hoog zijn. Ook een vergelijking met de tariefstructuur van de belasting op het inkomen van natuurlijke personen in andere landen staat geen eenduidige conclusie omtrent de hoogte en het verloop van het tarief toe. Door omstandigheden van wisselende aard - zoals de vorm van staatsinrichting, de wijze van financiering van de sociale zekerheid en de mate waarin de belastingheffing wordt gebruikt ten behoeve van sociaaleconomische doelstellingen - vertonen de respectieve tariefstructuren onderling sterke verschillen. Toch kan uit een internationale vergelijking wel de conclusie getrokken worden dat onze marginale tarieven erg hoog zijn en reeds bij relatief lage inkomens worden bereikt. In verschillende westerse landen met hoge toptarieven is inmiddels een weg ingeslagen om de progressie in het tarief af te vlakken en de toptarieven te verlagen. In hoofdstuk 3 heb ik getracht aan de hand van enkele daar geschetste desiderata tot een nieuwe, meer acceptabele tariefstructuur te komen. Naast het construeren van deze nieuwe tarieflijn heb ik nog een tweede benaderingswijze gekozen. Daarin blijft in beginsel de bestaande structuur behouden; de marginale tarieflijn verloopt echter over de gehele linie op een lager niveau. Deze laatste benadering heeft als voordeel boven het

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

6

construeren van een geheel nieuwe tariefstructuur dat zij minder ingrijpend is en dus op zeer korte termijn een begin van uitvoering kan krijgen, wat gezien de ernst van de situatie gewenst is. Aan een hoge belastingdruk in het algemeen kan, gegeven de huidige omvang van de collectieve sector en de schaarse mogelijkheden om andere financieringsbronnen aan te boren, niet worden ontkomen. Dat neemt niet weg dat bij de verdeling van die druk beter dan voorheen zal moeten worden gelet op de economische gevolgen die daaruit kunnen voortvloeien. In het voorgaande is reeds gesignaleerd dat vrij algemeen de hoogte van de marginale tarieven als het belangrijkste knelpunt van de inkomstenbelasting wordt beschouwd en zijn de nadelen daarvan reeds ten dele aangeduid. Door de belastingplichtigen wordt gereageerd door extra arbeidsinspanningen achterwege te laten, dan wel door de vruchten daarvan voor de fiscus te verzwijgen. Daarnaast pogen zij die daartoe in staat zijn de belasting af te wentelen. Hoe men dergelijke acties ook wil benoemen, duidelijk is dat hoge tarieven een gedrag oproepen dat in eerste aanleg niet door de wetgever is beoogd en evenmin recht doet aan de doelstelling van de wet, te weten het naar een ieders draagkracht verdelen van lasten. Ook als men als nevendoel welvaartsverschillen zou willen verminderen, wordt door de bovengenoemde reacties van de belastingplichtigen dat streven ernstig gefrustreerd. Er is zeker een verband tussen de forse stijging van de marginale belastingdruk in de afgelopen jaren en de groeiende omvang van deze verschijnselen. Erkan niet ongestraft worden doorgegaan met het opschroeven van die druk. Ook de hoogte van de belastingdruk kent haar grens. Naar mijn overtuiging is die grens bereikt en is de kans groot dat verdere lastenverzwaring alleen maar zal leiden tot meer ontwijking, meer fraude en meer afwenteling. Welke verzwaring van de marginale belastingdruk in de periode 1970-1982 is opgetreden blijkt uit de hierna opgenomen tabel 2.1.1. Deze verzwaring is in bijlagell, 6.3 en 6.4 in grafieken weergegeven. Voor deze drukverzwaring is vooral de beperking van de inflatiecorrectie van het tarief verantwoordelijk, die in genoemde periode verschillende malen, mede op inkomenspolitieke gronden, werd toegepast. Het ligt daarom voor de hand allereerst te denken aan het ongedaan maken van deze beperkingen indien het tarief, indachtig de schadelijke gevolgen die daarvan uitgaan, moet worden aangepast. Vervolgens kan een verder gaande tariefverlaging aan de orde komen, afhankelijk van de mate waarin men de negatieve effecten wil terugdringen maar ook van de omvang van de middelen die voor de financiering van zo'n verlaging kunnen worden vrijgemaakt. Daarbij dient mede te worden gelet op een aantal knelpunten die in de opbouw van het schijventarief kunnen worden gesignaleerd. In hoofdstuk 3 zal op deze verschillende mogelijkheden van een tariefherziening dieper worden ingegaan. Tabel 2.1.1 Marginaal tarief (in %)

17 26 32 40 50 59 64 67 70 72

Belastbaar inkomen waar het tarief w o r d t bereikt (in gld. van 1982) 1970'

1982

14833 31 520 42 645 57 479 83 944 133 586 182 910 249 991 364 672

12078 21 347 27 780 40 576 51 831 69 623 92 463 117 999 149 423 212 272

1

In 1970 bestond nog geen schijventarief. Het marginale tarief nam continu met het inkomen toe tot een m a x i m u m van 70,5%.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

7

Ik wil in het kader van deze paragraaf nog een opmerking maken van algemene aard. Wanneer wordt gesproken over de problematiek van het tarief, zijn hoogte en zijn gevolgen, is het in wezen onjuist daarbij slechts de inkomstenbelasting in ogenschouw te nemen. Niet alleen van het tarief van de inkomstenbelasting gaan immers marginale effecten uit, ook de sociale premies leggen, althans tot aan de voor de onderscheiden verzekeringen geldende premie-inkomensgrenzen, beslag op de toeneming van het inkomen. Hetzelfde geldt, zij het minder algemeen, maar zeker niet te verwaarlozen, voor andere inkomensafhankelijke regelingen (men denke daarbij met name aan de zogenaamde inkomensprijzen). Ook indien men het tarief van de Nederlandse inkomstenbelasting zou willen vergelijken met het tarief van de belasting op het inkomen in andere landen, mag aan de wijze van financiering van de sociale zekerheid niet voorbij worden gegaan. De werkelijke betekenis van de hoogte van de belastingdruk en de verdeling daarvan hangt immers mede af van de vraag of de sociale zekerheid uit de algemene middelen dan wel - geheel of gedeeltelijk - via premieheffing wordt bekostigd. Kwantitatief is de druk van de sociale verzekeringen, zowel marginaal als gemiddeld, sterk in betekenis toegenomen. Dit wordt geïllustreerd in tabel 2.1.2, waarin voor werknemers in het particuliere bedrijfsleven de gemiddelde en de marginale druk van de sociale premies bij enkele, reëel gelijkblijvende, bruto-inkomens voor een tweetal jaren is weergegeven. Tabel 2.1.2. Gemiddelde en marginale premiedruk' bij reëel gelijkblijvende brutoinkomens; werknemers in het particuliere bedrijfsleven Bruto-inko mens Gemi ddelde premiedruk 2 1982 1970 1982

Marginale premiedruk 2 1970

1982

20 40 60 100

17,1 13,5 0 0

21,2 26,5 26,5 0

000 000 000 000

17,1 13,4 9,8 5,9

20,5 24,9 22,6 14,9

1 Voor de gemiddelde en marginale totale lastendruk zij verwezen naar de tabellen in bijlage I I . 2 In procenten van het bruto-inkomen.

Niettemin meen ik in het vervolg van deze nota de premieheffing voor de sociale verzekeringen en haar gevolgen op economisch terrein buiten beschouwing te moeten laten. In de eerste plaats omdat de inkomstenbelasting en de premieheffing beide hun eigen grondslag en eigen filosofie hebben, die vooral tot uitdrukking komen in een onderling sterk afwijkende tarifering en kring van belasting- c.q. premieplichtigen. Het uitgangspunt bij de belastingheffing is een redelijke lastenverdeling, terwijl bij de sociale verzekeringen de verzekeringsgedachte vooralsnog een belangrijke plaats inneemt. Ik besef uiteraard dat, met name in de laatste jaren, ter verkrijging van de gewenste koopkrachtplaatjes premies en belastingen veelal vanuit hetzelfde perspectief worden bezien en hun dezelfde functie wordt toegedicht. Ook wordt wel benadrukt dat zij die premies en belastingen moeten voldoen geen onderscheid tussen beide ervaren. Door deze concentratie op het totaalbeeld dreigt het zicht op de componenten verloren te gaan, zoals op de invloed van de thans sterk progressieve WAO-premie op de drukverdeling. Hoewel ook deze aspecten zeker de aandacht verdienen, ben ik van mening thans in deze nota alleen op de belastingheffing het oog te moeten richten. De wensen die ten aanzien van de tariefstructuur van de inkomstenbelasting leven, zijn niet zonder meer dezelfde als de specifieke voorwaarden die aan de hoogte en de verdeling van de premiedruk kunnen worden gesteld. Daarnaast heb ik overwogen dat het stelsel van de sociale verzekeringen in zijn huidige vorm nog onderwerp van discussie is in de Tweede Kamer.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

8

Daarbij zal zeker ook de financieringsvorm aan de orde komen. Op die discussie wil ik thans niet vooruitlopen. Zou in de toekomst blijken dat men met betrekking tot het stelsel van sociale verzekeringen tot een fundamenteel andere benadering komt, dan is er wellicht aanleiding voor een heroverweging van de samenhang met de belastingen. Wijzigingen in de tariefstructuur van inkomstenbelasting op dit moment staan eventuele nieuwe ontwikkelingen niet in de weg. 2.4. Herziening van aftrekposten Deze nota is niet de plaats om de gerechtvaardigheid van het voorkomen van aftrekposten in de inkomstenbelasting in het algemeen ter discussie te stellen, laat staan deze theoretisch (opnieuw) te funderen. Wel wil ik hier een enkele opmerking maken over de achtergrond van het in aanmerking nemen van negatieve bestanddelen bij het bepalen van de grondslag voor het berekenen van het te betalen belastingbedrag. Aldus omschreven omvat het begrip aftrekposten alle negatieve posten die op het bruto-inkomen in mindering kunnen worden gebracht. In theorie kan daarbij nog onderscheid worden gemaakt tussen kosten die bij de bepaling van het onzuivere inkomen in aftrek worden gebracht en posten die het traject van het onzuivere naar het belastbare inkomen beïnvloeden. Dit onderscheid heeft voor deze nota alleen praktische betekenis omdat van de eerstgenoemde categorie vele kosten buiten beschouwing blijven; van posten in de winstsfeer als uitbetaalde lonen, inkoop voorraden enz., en in de vermogenssfeer als kosten van vermogensbeheer staat de aftrekbaarheid niet ter discussie. Buiten de hiervoor gegeven definitie van aftrekposten vallen de van belastingheffing vrijgestelde inkomensbestanddelen. Daaraan wordt dan ook in deze nota voorbijgegaan, behoudens één uitzondering, namelijk de autokostenfictie die thans wel in de inkomstenbelasting en niet in de loonbelasting wordt toegepast. De maatstaf van heffing van de inkomstenbelasting is het inkomen. Bij de bepaling van die maatstaf wordt gepoogd aansluiting te zoeken bij de draagkracht van de belastingplichtige. In de kern wordt de draagkracht gevormd door de mogelijkheden van de belastingplichtige uit zijn beschikbare financiële middelen aan de belastingopbrengst bij te dragen. Het gaat er dus om of er een draagkrachtruimte overblijft nadat op de genoten inkomsten alle voor de bepaling van die ruimte relevante uitgaven in mindering zijn gebracht. In de Wet op de inkomstenbelasting zijn de bij de bepaling van de maatstaf in aanmerking te nemen inkomsten en uitgaven meer of minder nauwkeurig omschreven. Een gedeelte van het inkomen is van belastingheffing vrijgesteld door middel van de zogenaamde belastingvrije voeten. Deze voeten beogen dat gedeelte van het inkomen vrij te stellen dat redelijkerwijze nodig is voor het financieren van de noodzakelijke eerste levensbehoeften. De andere in aanmerking te nemen noodzakelijke uitgaven zijn als aftrekposten op het inkomen geformuleerd. De herstructurering die ik op het oog heb zal aldus moeten worden uitgevoerd dat daarbij op de toepassing van het draagkrachtbeginsel geen fundamentele inbreuk wordt gemaakt. Een integrale afschaffing van alle aftrekposten komt daarom in deze nota niet aan de orde. Ik blijf bij mijn opmerking in de Miljoenennota 1981' dat een dergelijke benadering in strijd zou zijn met de wens te komen tot een grotere maatschappelijke acceptatie van de inkomstenbelasting, een acceptatie die, zoals in hoofdstuk 1 nog eens tot uitdrukking is gebracht, onontbeerlijk is. Het afschaffen van alle aftrekposten zou ertoe leiden dat de inkomstenbelasting haar karakter van een heffing naar draagkracht zou verliezen, hetgeen bij de betrokkenen ongetwijfeld tot gevoelens van een onrechtvaardige behandeling aanleiding Miljoenennota 1981, blz. 91.

ZOU g e v e n .

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

9

Gelet op de tariefoperatie die mij nu voor ogen staat, gaat ook een drastische beperking van aftrekposten nog te ver. Voor een dergelijke stap zou de tariefstructuur op meer ingrijpende wijze moeten worden veranderd. Een wat minder ver gaande verfijning dan waarmee momenteel de individuele draagkracht wordt vastgesteld acht ik daarentegen terecht. Bij een verlaging van tarieven is er plaats voor een zekere vergroving. Zo'n verlaging zal de aandrang die bij het huidige hoge tarief bestaat om op zeer verfijnde wijze de verschillen in draagkracht tussen de belastingplichtigen vast te stellen doen verminderen. Wanneer daarmee een zekere vereenvoudiging wordt bereikt zal dit tevens ook de kritiek op de grote complexiteit van de inkomstenbelasting - althans voor een deel - wegnemen. Dat zal de acceptatie van deze belasting ten goede komen. In beginsel dienen bij een herstructurering alle aftrekposten te worden doorgelicht. Om redenen van veeleer praktische dan principiële aard is in deze nota een aantal ervan niet in de beschouwing betrokken. Zo zal de winstsfeer, met uitzondering van de zogenaamde gemengde kosten, niet worden behandeld. Dat hangt samen met het feit dat de fiscale regelingen op het terrein van het bedrijfsleven reeds door afzonderlijke studies worden bestreken. Dit geldt in eerste plaats voor de gedachtenvorming rond de vermogensen voorraadaftrekken. Daarnaast is er een studie naar de mogelijkheid van het permanent maken van de zelfstandigenaftrek verricht. Daarbij is deze aftrek bezien tegen het totaal van (fiscale en niet-fiscale) maatregelen dat voor zelfstandigen geldt. Een wetsontwerp met betrekking tot een permanente zelfstandigenaftrek zal op korte termijn de Kamer bereiken. Ik onthoud mij daarom op dit moment van voorstellen ten aanzien van fiscale maatregelen in de winstsfeer; aftrekposten als ondernemingskosten, de fiscale oudedagsreserve, de vermogens- en voorraadaftrekken alsmede de zelfstandigenaftrek komen dan ook niet aan de orde. Evenzeer blijft thans de hoogte van de belastingvrije sommen buiten beschouwing, aangezien een nadere standpuntbepaling te dien aanzien in hoge mate afhankelijk is van de - nog niet afgeronde - meningsvorming rond de nota «Op weg». Alhoewel in die nota niet een uitputtende behandeling van de problematiek als geheel aan de orde is, zou ik de meningsvorming daarover niet willen verstoren door nu voorstellen tot herziening van de belastingvrije sommen te doen. Gezien het feit dat ten aanzien van de renteproblematiek reeds voorstellen bij de Tweede Kamer in behandeling zijn, zal deze in het vervolg van deze nota evenmin aan de orde komen. Hetzelfde geldt voor de kwestie van betaalde lijfrentetermijnen en andere periodieke uitkeringen en verstrekkingen. Onder de in de wet genoemde aftrekposten nemen de door de belastingplichtige betaalde premies volksverzekeringen (AOW, AWW, AAW, AKW en AWBZ) alleen al door hun kwantitatieve belang een bijzondere plaats in. Het totaal van de als persoonlijke verplichting opgevoerde premies volksverzekeringen bedroeg over 1977 bijna f 15,5 mld. De premies AOW en AWW vormen een aftrekpost die een belangrijke factor is ter bepaling van de individuele draagkracht. De aftrekbaarheid is ingebed in een uitgebalanceerd stelsel van fiscale behandeling van de premies, de aanspraken en de uitkeringen krachtens deze verzekeringen. Men kan de aftrekbaarheid van deze premies daarom niet aan de orde stellen zonder ook de belastbaarheid van aanspraken en uitkeringen daarbij te betrekken. Enigerlei beperking van de aftrekbaarheid van de premies onder handhaving van de volledige belastbaarheid van de aanspraken of de mogelijk in de toekomst te genieten uitkeringen zou immers in meer of mindere mate neerkomen op het invoeren van een dubbele heffing. Een bijzonder aspect is bovendien dat de premieplicht voor de volksverzekeringen niet over de gehele linie op dezelfde wijze is geregeld. Er zijn integendeel wezenlijke verschillen in premieplicht, vooral waar het de AAW,

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

10

AKW en AWBZ betreft, die een herziening van de fiscale aftrekbaarheid van de premies volksverzekeringen tot een ingewikkelde operatie zouden maken, mede omdat zij het analyseren van alle daarbij optredende gevolgen bemoeilijken. Gewezen zij hier bij voorbeeld op het feit dat de zelfstandigen de premies AAW, AKW en AWBZ zelf betalen, terwijl deze premies wanneer er sprake is van een dienstbetrekking voor rekening van de werkgever komen. Een beperking van de operatie tot herziening van de fiscale aftrekbaarheid van de premies AOW/AWW kan geen oplossing bieden. Zij zou afbreuk doen aan een consistente en in hoofdzaak uniforme fiscale behandeling van alle premies volksverzekeringen en voorbijgaan aan de koppeling van de premieplicht voor de AAW, AKW en AWBZ aan de premieheffing van de AOW. Het vervallen van de fiscale aftrekbaarheid van alle premies volksverzekeringen zou, ook al staat daartegenover een verlaging van het tarief, zeer grote verschillen in inkomensgevolgen voor de diverse sociale groepen teweegbrengen. In vergelijking met werknemers geldt dit laatste vooral voor zelfstandigen, die meer premies volksverzekeringen zelf betalen, en bejaarden, die geen enkele premie verschuldigd zijn. Pogingen om uit deze problemen te geraken zouden ver gaande ingrepen buiten de fiscaliteit vergen, met name in de financieringsstructuur van de sociale verzekeringen. Los van en eigenlijk boven dit alles staat dat een beëindigen van de aftrekbaarheid van sociale premies op goede fiscaal-theoretische argumenten zou moeten berusten; ik zie die thans niet. De aftrekposten die naar mijn oordeel op dit moment voor aanpassing in aanmerking komen, worden in hoofdstuk 5, zowel wat hun huidige plaats in de inkomstenbelasting als wat hun voor wijziging vatbare onderdelen betreft, aan de orde gesteld. Het gaat hierbij slechts om een beperkt aantal posten. Dat overige aftrekmogelijkheden in deze nota niet in de beschouwingen zijn betrokken betekent niet dat zij ook in de toekomst van een nader onderzoek gevrijwaard zouden moeten blijven. Indien de hiervoor geschetste studies en ontwikkelingen daartoe de mogelijkheid bieden, zal aan een eventuele beperking in het kader van een vereenvoudiging van de wetgeving zeker aandacht moeten worden besteed.

3. HERZIENING VAN HET TARIEF 3.1. Inleidende opmerkingen In dit hoofdstuk zal worden onderzocht langs welke wegen een herziening van de tarieven van de inkomstenbelasting tot stand zou kunnen komen. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, is het niet mogelijk een benadering te kiezen die geheel op theoretische uitgangspunten is gebaseerd. Daarvoor is onvoldoende houvast aanwezig. Uitgegaan wordt daarom van bepaalde aan de praktijk ontleende desiderata. Het richtsnoer is dat een verlaging van de huidige tarieven algemeen als gewenst wordt beschouwd. Het onderzoeken van de mogelijkheden tot herziening van de tarieven geschiedt langs twee sporen. Eerst wordt in par. 3.3 bezien wat de gevolgen voor de tarieflijn zouden zijn als met terugwerkende kracht vanaf 1972 alsnog een inflatiecorrectie van 100% zou worden toegepast. Op deze wijze wordt een herziening van de huidige tarieven bereikt, waarbij de uitgangspunten van het schijventarief zoals dat per 1 januari 1973 werd ingevoerd in acht worden genomen. Daarnaast wordt een variant hierop geschetst waarbij de marginale tarieven in beperkte mate worden verlaagd. Een tweede lijn wordt in par. 3.4 uitgezet door, uitgaande van een aantal randvoorwaarden, een geheel nieuwe tariefstructuur te ontwerpen. Overigens dient hierbij wel te worden opgemerkt, dat de in deze nota geschetste tarieflijnen slechts voorbeelden zijn van de wijze waarop voor de komende jaren het tarief van de inkomstenbelasting op een lager niveau zou kunnen worden gebracht.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

11

Voorafgaand worden eerst enkele algemene beschouwingen over de tariefproblematiek gegeven. 3.2. Tariefproblematiek 3.2.1.

1

Zitting 1953-1954,3206, b\z. i.

Algemeen

Het kenmerk van een progressief belastingtarief is dat de gemiddelde belastingdruk (het quotiënt van belastingbedrag en inkomen) stijgt bij toeneming van het inkomen. Dit is slechts mogelijk indien de marginale belastingdruk (het quotiënt van de toeneming van het belastingbedrag en de toeneming van het inkomen) hoger is dan de gemiddelde belastingdruk. Van progressie in het tarief is derhalve sprake als het quotiënt van de marginale druk en de gemiddelde druk groter is dan 1. De grootte van dat quotiënt is tevens maatstaf voor de progressie. De inkomstenbelasting kent een dergelijke progressieve tariefopbouw. De progressie is echter niet over het gehele inkomenstraject gelijk. Aan de voet van het tarief - bij het overschrijden van de belastingvrije som - is de progressie het hoogst, namelijk oneindig. Bij het oplopen van het inkomen daalt de progressie geleidelijk tot een limietwaarde van 1. In die situatie is de gemiddelde druk nagenoeg gelijk aan het (hoogste) marginale tarief. Het progressieverloop is derhalve dalend. Deze daling geschiedt niet volgens een vloeiende lijn maar «zaagtandsgewijs», doordat als gevolg van het schijventarief de marginale-tarieflijn een discontinu verloop kent. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, biedt de wetenschap nauwelijks aanknopingspunten voor het schetsen van een concrete tarieflijn voor een progressieve inkomstenbelasting. De memorie van toelichting bij het ontwerp-tarief 19541 bevat hierover de volgende passage: «Al kan als vast uitgangspunt worden genomen, dat bij het opstellen van een tarief voor de inkomstenbelasting er naar moet worden gestreefd de heffingsvoet met een zekere regelmaat te doen oplopen, de oplossing van de vraag hoe de tariefcurve in de onderscheidene tariefgroepen bij de toeneming van het inkomen moet verlopen, heeft ook de wetenschap niet kunnen brengen.» Een theorie die doorgaans met de tariefstructuur van de inkomstenbelasting in verband wordt gebracht is die van het evenredige nutsoffer. In deze theorie wordt de draagkracht niet aan de hoogte van het inkomen, maar aan het nut van dat inkomen gerelateerd. Hoewel aan de theorie van het evenredige nutsoffer een argument ten gunste van een progressief tarief kan worden ontleend, is het niet mogelijk uitgaande van deze theorie de z.g. «theoretisch juiste» tarieflijn te construeren. Hiervoor is het immers noodzakelijk om de «collectieve» marginale nutscurve te kennen. Deze nutscurve valt niet objectief vast te stellen. Theoretische overwegingen bieden dus geen uitsluitsel omtrent de exacte hoogte van de marginale tarieven en de mate van progressie. De leidraad voor een herziening van de tariefstructuur moet naar mijn mening niet worden gezocht in de wens tot een bepaalde inkomensverdeling te komen. De beoogde inkomensverdeling dient mijns inziens zo veel mogelijk in de primaire sfeer te worden gecreëerd. Een verdere herverdeling van primaire inkomens via het belastinginstrument is een oneigenlijk middel en leidt te zeer tot een versteiling van de marginale-tarieflijn en een verder opschroeven van de belastingdruk. Dit leidt tot de in de vorige hoofdstukken uiteengezette ongewenste gevolgen als fraude, ontduiking en afwenteling. Hierdoor wordt ook aan het beoogde doel van herverdeling voorbij geschoten. Bovendien doorkruist een herverdelingsbeleid, dat verder gaat dan uit het draagkrachtbeginsel voortvloeit, de uitgangspunten die aan de fiscaliteit eigen zijn, met name de evenwichtige lastenverdeling. Ofschoon bij de invoering van het schijventarief een niet onaanzienlijke verschuiving van belastingdruk van de lagere naar de hogere inkomens plaatsvond, was dat niet het resultaat van inkomenspolitieke overwegingen.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

12

Toen bij de behandeling van het wetsontwerp vanuit het parlement werd geopperd, dat één van de doeleinden van dat ontwerp een herverdeling van inkomens zou zijn, werd deze veronderstelling door de toenmalige bewindslieden dan ook zeer beslist van de hand gewezen. Voor het budgettair neutraal financieren van een noodzakelijk geoordeelde verhoging van de belastingvrije som werd een verzwaring van de druk op de hogere inkomens onontkoombaar en ook aanvaardbaar geacht, omdat deze daar het minst pijnlijk zou zijn. In de laatste jaren is weliswaar als nevendoeleinde van de belastingheffing een vermindering van welvaartsverschillen via tariefmaatregelen nagestreefd. Deze incidentele wijzigingen konden echter moeilijk in de structuur van de inkomstenbelasting worden ingepast. Zij hebben geleid tot een versteiling van de marginale-tarieflijn; een versteiling die vanuit de fiscaliteit zelf niet kan worden gerechtvaardigd en bovendien zijn grenzen kent. Telkens is daarom gewezen op de ontwrichting van het tarief die van deze maatregelen het gevolg was. Het is mijn overtuiging dat bij een herziening van de tarieflijn, zoals die in deze nota wordt gepresenteerd, de inkomensherverdeling niet een leidende rol mag en kan spelen. Primair gaat het mij erom de structuur van het tarief fundamenteel te verbeteren. Uiteraard betekent dat niet dat aan de gevolgen van een herziening voor de inkomens voorbij zou kunnen worden gezien. In hoofdstuk 7 wil ik daarop nader ingaan. 3.2.2. De ontwikkeling van de belastingdruk Bij de weergave van de ontwikkeling van de belastingdruk doet zich het probleem voor dat het inkomen behalve door de inkomstenbelasting ook wordt getroffen door de eveneens inkomensafhankelijke premies voor de sociale verzekeringen. Wel liggen aan de heffing van deze premies een andere filosofie en dus andere uitgangspunten ten grondslag dan aan de heffing van inkomstenbelasting. De premieheffing gaat vooralsnog uit van de verzekeringsgedachte, terwijl de inkomstenbelasting wat de hoogte van de heffing betreft dient aan te sluiten bij de mogelijkheden van het belastingplichtige individu aan de belastingopbrengst bij te dragen. Bij de sociale verzekeringen worden door het betalen van premies individuele aanspraken verkregen. Bij de werknemersverzekeringen zijn deze aanspraken aan een maximum gebonden, hetgeen zich in de financieringsstructuur vertaalt in het bestaan van premie-inkomensgrenzen, die aan de te betalen premies een maximum stellen. Ook de volksverzekeringen kennen een premie-inkomensgrens; doordat de aanspraken voor een ieder gelijk zijn, staat de verzekeringsgedachte hier wat meer op de achtergrond en heeft de premie-inkomensgrens dus een andere functie. Voorts heeft de hoogte van de sociale premiedruk invloed op die van de belastingdruk, in die zin dat wijzigingen in de hoogte van de premiedruk via de fiscale aftrekbaarheid van deze premies hun invloed hebben op de hoogte van het belastbare inkomen en daarmee op de belastingdruk. Voor een beoordeling van de problematiek van het IB-tarief als geheel kan dan ook niet worden voorbijgegaan aan de ontwikkeling van de premiedruk, daar deze ontwikkeling de negatieve reacties die de huidige hoge tarieven teweegbrengen kan hebben beïnvloed. In de bijlagen bij deze nota wordt onder meer een schets gegeven van de ontwikkelingen van de belastingdruk en van de premiedruk van de werknemersverzekeringen en de AOW en AWW. Op grond van een analyse van de ontwikkelingen in het verleden moet, uitgaande van in de tijd reëel gelijkblijvende inkomens, worden geconstateerd dat over de gehele linie een aanzienlijke verzwaring van de druk van inkomstenbelasting en premieheffing te zamen is opgetreden. Aan de bijlagen kan worden ontleend dat de druk van de inkomstenbelasting in de periode 1965-1982 voor de laagste inkomens is afgenomen, voor inkomens rond 1 'M maal modaal (bruto-inkomen rond f45 000, belastbaar inkomen

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

13

rond f34000, guldens 1982) stabiel is gebleven en voor de inkomens daarboven aanzienlijk is gestegen. De druk van de premieheffing is voor alle inkomens sterk toegenomen, zij het wat minder geprononceerd voor de hoogste inkomens vanwege de werking van de premie-inkomensgrenzen en voor de laagste inkomens als gevolg van de invoering van de franchise in de WAO. De gemiddelde totale lastendruk is in de periode 1965-1982 over de gehele linie toegenomen; voor de lagere inkomens (beneden f25000) is deze stijging relatief beperkt gebleven vooral als gevolg van de verlichting aan de voet van het tarief van de inkomstenbelasting, maar bij voorbeeld ook door de invoering van de franchise in de WAO. Uit de grafiek in bijlage II.6.7 blijkt dat hierdoor het verloop van de gemiddelde lastendruk in het inkomstentraject f25 000-f 50000 in de onderhavige periode steiler is geworden. Uit de grafiek blijkt voorts dat de toeneming van de gemiddelde totale lastendruk vooral in het inkomenstraject f35000-f70000 (middeninkomens) aanzienlijk is geweest. Ook aan de stijging van de marginale totale druk moet een beschouwing worden gewijd. Ten onrechte ervaren namelijk vele belastingen deze marginale druk als hun feitelijke druk en wordt hun economisch handelen mede daardoor bepaald. De stijging van de marginale druk van belasting en premies te zamen is in het inkomenstraject f 25 000-f 60 000 aanzienlijk geweest. De lijn, die het verloop van de marginale totale lastendruk weergeeft, heeft in het inkomenstrajectf 15000-f 25 000 in de beschouwde periode 1965-1982 een aanzienlijk steiler verloop gekregen, als gevolg van de verlichting aan de voet van het tarief van de inkomstenbelasting, maar ook door de invoering van de franchise in de WAO. Uit de tabel in bijlage II.5.6 blijkt dat de marginale totale lastendruk voor een inkomen van bij voorbeeld f20000 in de periode 1965-1982 is gestegen van 29,0 naar 36,1%; voor een inkomen van f30000 steeg deze drukvan 30,2 naar 51,7%. Boven het inkomenstraject f 15 000-f 25 000 is het verloop sterk afgevlakt. Werd in 1965 bij een brutoinkomen van ca. f90 000 (guldens 1982) een marginale totale lastendruk van 50% bereikt, in 1982 wordt reeds bij een inkomen van ca. f26000 een marginale totale druk van bijna 52% bereikt. Nogmaals zij benadrukt dat we hier spreken over de marginale en niet over de gemiddelde druk. Uit de grafiek in bijlage II.6.8 blijkt dat in 1982 de marginale totale lastendruk in een groot inkomenstraject, nl. f 25 000-f 85 000, rond 50% schommelt. Een zodanig hoge marginale druk voor zeer vele inkomens - globaal gesteld vanaf het minimumloon tot ruim 2 x modaal - ligt ongetwijfeld mede ten grondslag aan dein deze nota beschreven negatieve reacties op de inkomstenbelasting. Zoals in hoofdstuk 2 is toegelicht worden in deze nota de wijze waarop het stelsel van sociale verzekeringen wordt gefinancierd en de daarin opgetreden ontwikkelingen als een gegeven aanvaard; de tarieflijn van de inkomstenbelasting staat centraal. In het vervolg van dit hoofdstuk zal dan ook alleen de belastingdruk in de beschouwing worden betrokken. Wordt de drukontwikkeling bij de inkomstenbelasting meer in detail beschouwd, dan blijkt dat in de beschouwde periode bij inkomens boven V/2 maal modaal (f54000 bruto, guldens 1982) een stijging in de gemiddelde druk is opgetreden, die toeneemt met het inkomen. Voor de inkomens vanaf 3 maal modaal is deze drukverzwaring fors. Dit geldt voor inkomens vanaf 4 maal modaal in nog sterkere mate: detoeneming van de gemiddelde druk bedraagt voor deze inkomens meer dan 6 procentpunten van het belastbare inkomen. De stijging in de gemiddelde druk is onder meer veroorzaakt door een onvoldoende aanpassing van het tarief aan de inflatie. Daarnaast heeft de invoering van het schijventarief in 1973 voor met name de hogere inkomenstrekkers (vanaf 2 maal modaal) gezorgd voor een forse toeneming van de marginale druk.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

14

Voor vele inkomens tussen 1V2 maal modaal en 3 maal modaal heeft het nietvolledig toepassen van hettarief aan de inflatie geleid tot een aanzienlijke verhoging van de marginale belastingdruk van soms 10 procentpunten. Dit laatste hangt samen met het feit dat de marginale-tarieflijn in het middelste gedeelte van het IB-tarief het steilst is. Beperkingen van de inflatiecorrectie werken daardoor bij die inkomens relatief het sterkst door in de hoogte van het marginale tarief. Bij de concrete vormgeving van de tariefherziening zal naar mijn oordeel dan ook speciale aandacht aan de verlichting van dit knelpunt moeten worden gegeven. Een ander punt van heroverweging is de hoogte van de druk in de top van het tarief. Thans is het hoogste marginale tarief 72%; dit wordt voor een gehuwde belastingplichtige bereikt bij een belastbaar inkomen van ca. f210000. Het (weinig lagere) 70%-tarief geldt al vanaf een belastbaar inkomen van iets minder dan f150 000. Twaalf jaar geleden gold dit tarief vanaf een inkomen dat - in prijzen van 1982 uitgedrukt - bijna 2'/2 maal zo hoog lag. Bij de hoge inkomens, waar de marginale tarieven elkaar maar enkele procentpunten ontlopen, heeft dit proces niet zozeer geleid tot een sterke stijging van de marginale druk, als wel tot een aanzienlijke verzwaring van de gemiddelde druk. Het lijdt geen twijfel dat een dergelijke ontwikkeling niet zonder gevolgen voor het fiscale handelen van de betrokken belastingplichtigen is verlopen. Nederland heeft, internationaal gezien, een hoog marginaal toptarief (in het OESO-gebied is het gemiddelde toptarief ca. 60%), dat bovendien bij ons in vergelijking met andere landen reeds bij een matig inkomen wordt bereikt. Mede tegen deze achtergrond bezien ligt het naar mijn mening in de rede te trachten de hoogte van de tariefpercentages te verlagen en bovendien de betekenis van deze nieuwe tariefpercentages te verminderen door hen op veel hogere inkomens toe te passen. Een bijkomend voordeel van een gematigder verloop van de marginaledruklijn is dat de invoering van een geïndividualiseerde belastingheffing gemakkelijker zou kunnen verlopen dan thans bij de huidige tarieven het geval is. Het progressievoordeel dat tweeverdieners nu hebben in vergelijking met alleenverdieners wordt kleiner naarmate de tarieflijn vlakker wordt. Daarnaast zij nog vermeld dat een minder steil verloop van de tarieflijn het handhaven in de huidige vorm van specifieke onderdelen van de tariefstelling van de inkomstenbelasting (zoals het bijzondere tarief en de middeling) minder noodzakelijk maakt, hetgeen tot een aanmerkelijke vereenvoudiging van de wetgeving zou kunnen leiden. 3.3. Een eerste tarief-variant; inflatiecorrectie 3.3.1. Inleidende

opmerkingen

Als startpunt voor de eerst te behandelen mogelijkheid van een nieuwe tarieflijn is gekozen voor een alsnog volledig toepassen van de inflatiecorrectie sedert de invoering van dit mechanisme in 1972. Op deze wijze wordt een herziening van de huidige tarieven bereikt, waarbij de uitgangspunten van het schijventarief, zoals dat per 1 januari 1973 werd ingevoerd, in acht zijn genomen. Daarenboven wordt een verdere verlaging van het tarief toegepast. Het beperken van de inflatiecorrectie heeft in het verleden in verschillende varianten en om uiteenlopende redenen plaatsgevonden. Behalve overwegingen van inkomenspolitieke aard hebben verscheidene malen ook budgettaire argumenten aan de beslissing ten grondslag gelegen. Daarbij heeft - overeenkomstig één van de achtergronden van de invoering van de desbetreffende bepaling in de wet - mede een rol gespeeld dat toen een aanpassing aan de inflatie van de tarieven van naar hoeveelheid opgelegde indirecte belastingen achterwege is gebleven. Overigens dient daarbij in dit kader dan wel de kanttekening te worden geplaatst dat dergelijke aanpassingen van de accijnzen over een langere periode dan één jaar in een aantal gevallen naderhand alsnog hebben plaatsgevonden; een blijvende beperking van de inflatiecorrectie om die reden is in die situaties dan ook niet gerechtvaardigd.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

15

3.3.2. De aangepaste

tarieflijn

Indien sedert de invoering van de inflatiecorrectie in 1972 het tarief tot en met 1982 volledig aan de inflatie zou zijn aangepast, zou de lengte van de belastingvrije sommen en van de schijven elk met 110% zijn toegenomen. Bij een volledige inflatiecorrectie in die periode zouden zij derhalve ruimschoots zijn verdubbeld. Op grond van de feitelijk toegepaste inflatiecorrectie heeft echter een verlenging plaatsgevonden van niet meer dan 77%. Daarnaast zijn in de loop der jaren diverse malen wijzigingen in de tariefstructuur aangebracht die los stonden van de aanpassing aan de inflatie. Met name de belastingvrije sommen zijn extra verlengd in het kader van het inkomensbeleid, waardoor hier het verschil met de situatie van een volledige aanpassing aan de inflatie gering is. De werkelijk opgetreden verlenging van de belastingvrije sommen en de schijven in de beschouwde periode is weergegeven in tabel 3.3.1. Tabel 3.3.1. Feitelijke verlenging van de schijven in de periode 1972—1982 Schijf

Aanpassing

Belastingvrije sommen

102%

26% I 32% ) 40% 50% 59% 64% 67% 70% 72%

114% 57% 65% 74% 64% 64% 64%

64%

Een herziening van het tarief zou kunnen inhouden dat de in de periode 1972-1982 opgelopen achterstand in de aanpassing aan de inflatie van de belastingvrije sommen en de schijven wordt ingehaald. Hierbij moet worden bedacht dat een dergelijke maatregel niet alleen de gevolgen van de beperkingen van de inflatiecorrectie opheft, maar ook de effecten van de om andere redenen in die periode aangebrachte wijzigingen in de tariefstructuur voor zover deze betrekking hadden op de lengte van de belastingvrije sommen en de schijven. Hierboven is als voorbeeld reeds genoemd dat de belastingvrije sommen in het verleden enkele malen extra zijn verlengd. Ten opzichte van het feitelijke tarief van 1982 zou een aanpassing van de belastingvrije sommen dan ook beperkt kunnen blijven tot een verlenging met slechts 4%. Tabel 3.3.2 geeft voor het huidige IB-tarief 1982 en voor het tarief dat zou gelden indien in de periode 1972-1982 een volledige inflatiecorrectie zou zijn toegepast, de belastbare inkomens waarbij een bepaald marginaal tarief wordt bereikt. Daar in 1975 van de tot op dat moment bestaande 25%-schijf het eerste deel in een lagere schijf - aanvankelijk 20%, thans 17% - werd omgezet, is voor de berekening voor de gehele periode uitgegaan van een 17%- en een 26%-schijf in dezelfde verhouding als in 1982. De wijziging in de verdeling van de belastingdruk die in de periode 1972-1982 is opgetreden als gevolg van wijzigingen in de tariefpercentages is onverlet gelaten. De kosten van een tariefmaatregel als geschetst zouden globaal f3,75 mld. bedragen.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

16

Tabel 3.3.2. Belastbaar inkomen en marginaal tarief in 1982 Belastbaar i n k o m e n ' waar het tarief wordt bereikt (in glds.l

Marginaal tarief (in %)

17 26 32 40 50 59 64 67 70 72

tarief 1982

bij volledige inflatiecorrectie

12 078 21 347 27 780 40 576 51 831 69 623 92 463 117 999 149 423 212 272

12 552 24 408 32 637 45 189 60 202 82 848 110 463 143 099 183 268 263 605

1

Uitgegaan is van een belastingplichtige in tariefgroep 4. 2 Tarief 1982 excl. solidariteitsheffing.

3.3.3. De effecten van een volledige toepassing van inflatiecorrectie periode 1972-1982

in de

De inkomenseffecten, die van de volledige toepassing van de inflatiecorrectie voor de periode 1972-1982 uitgaan, worden in tabel 3.3.3 voor een aantal inkomens weergegeven. Daarbij wordt, evenals in alle volgende berekeningen, de werknemer in het particuliere bedrijfsleven tot uitgangspunt genomen en wel met een belastingvrije som van tariefgroep 4, terwijl verder het tarief 1982 excl. solidariteitsheffing is gehanteerd. Tabel 3.3.3. Inkomenseffecten bij volledige inflatiecorrectie Bruto-inkomen 1982

Belastingbedrag bij tarief 1982

Min. loon (25 850) Modaal (36 000) 2 x modaal (72 000) 4 x modaal (144 000)

f f f f

1 3 13 55

Mutatie in belastingbedrag a.g.v. tariefoperatie 1

543 594 242 374

f f f f

81 420 1 296 4 159

(+ (+ (+ (+

0,4) 1,6) 2,8) 5,6)

1 Tussen haakjes is de mutatie weergegeven in procenten van het vrij besteedbare inkomen, d.w.z. het brutoinkomen verminderd met de pensioenpremie, de premies voor werknemersverzekeringen en volksverzekeringen en de inkomstenbelasting, en vermeerderd met de kinderbijslag voor twee kinderen.

In tabel 3.3.4 wordt de invloed weergegeven van deze tariefmaatregel op de hoogte van de marginale druk en de gemiddelde druk. Tabel 3.3.4. De gemiddelde en de marginale belastingdruk, uitgedrukt in procenten van het belastbare inkomen Inkomen 1982

M i n . loon Modaal 2 x modaal 4 x modaal

Tarief 1982

Tarief na volledige inflatiecorrectie

gemiddeld

marginaal

gemiddeld

marginaal

7,3 l \, 12,4% 24,2% 44,2%

17% 32% 50% 67%

6,9% 11,0% 21,9% 40,9%

17% 26% 40% 64%

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

17

Indien deze tariefoperatie wordt vergeleken met een budgettair gezien overeenkomstige verlaging van alle schijfpercentages met een vast aantal punten, dan kunnen de gevolgen voor met name de marginale druk bij individuele belastingplichtigen duidelijk verschillen. Vooral voor de lagere en middeninkomens geldt dat de inflatie-aanpassing voor de een tot geen, voor de ander tot een forse verlaging van het marginale tarief leidt. De verlaging via tariefpercentages in plaats van een verlenging van de schijflengtes geeft een verlaging van marginale druk voor iedereen. Deze verlaging zou in dit geval 2,7 punten belopen, waarmee het toptarief op 69,3% zou komen. 3.3.4. Het tarief bij volledige toepassing van inflatiecorrectie verlaging van tariefpercentages

en algemene

Het tarief dat in par. 3.3.2 werd berekend heeft hetzelfde verloop van de progressie als het schijventarief destijds bij de invoering in 1973. In de voorgaande hoofdstukken heb ik al aangegeven waarom het gewenst is de hoogte van de marginale tarieven te verlagen. Uitgaande van de veronderstelling dat het geschetste progressieverloop geen wijziging behoeft, zou een verdere verlaging van de marginale tarieven zo moeten plaatsvinden dat het progressieverloop hetzelfde blijft. In het algemeen kan worden gesteld dat een verlaging van alle schijfpercentages met een gering aantal procentpunten het verloop van de progressie niet noemenswaardig wijzigt. De kosten van een tariefmaatregel waarbij, naast de volledige toepassing van de inflatiecorrectie, bovendien de tariefpercentages met 2 procentpunten zijn verlaagd, bedragen ca. f6,5 mld. Daarnaast bedragen de kosten van het handhaven van de koppeling van de netto sociale minima aan het netto minimumloon ca. f50 min. De aangepaste tarieflijn en de huidige lijn zijn weergegeven in bijlage II.6.9. 3.3.5. De effecten van volledige toepassing inflatiecorrectie tariefpercentages

en verlaging

De inkomenseffecten die van een volledige toepassing van de inflatiecorrectie en een verlaging van de tariefpercentages uitgaan, worden voor een aantal inkomens voor tariefgroep 4 in tabel 3.3.5 weergegeven. Tabel 3.3.5. Inkomenseffecten bij volledige inhaal van de inflatiecorrectie en algemene verlaging van de tariefpercentages Inkomen 1982

Belastingbedrag bi] tar ief 1982

Mutatie in belastingbedrag a.g.v. tariefoperatie 1

M i n . loon Modaal 2 x modaal 4 x modaal

f f f f

-

1 3 13 55

543 594 242 374

f f f f

253 746 2 138 6 413

(+ (+ (+ (+

1,2) 2.9) 4,7) 8,7)

' Tussen haakjes is de mutatie weergegeven in procenten van het vrij besteedbare inkomen.

De invloed van de maatregel op de hoogte van de marginale druk en de gemiddelde druk wordt in tabel 3.3.6 weergegeven. Deze invloed kan per belastingplichtige nogal verschillend zijn; met name is de «plaats» in het schijventarief bepalend voor de hoogte van de invloed die van deze tariefmaatregel op de hoogte van de marginale belastingdruk uitgaat. Uit de tabel blijkt dat voor de inkomens modaal en 2x modaal het marginale tarief aanzienlijk daalt; voor bij voorbeeld 2x modaal daalt het marginale tarief van 50% naar 38%. Uit de grafiek in bijlage II.6.9 blijkt overigens dat niet voor alle belastingplichtigen die in de huidige structuur een marginaal tarief ondervinden van 50%, het tarief met 12 procentpunten daalt. Ook een

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

18

daling met 2 procentpunten komt voor. Het toptarief, dat in de nieuwe opzet 70% bedraagt, wordt bereikt bij een belastbaar inkomen van f263 605. Ter vergelijking dient dat in het tarief voor 1982 een marginaal tarief van 70% wordt bereikt bij een belastbaar inkomen van f149423. Tabel 3.3.6. De gemiddelde en de marginale belastingdruk, uitgedrukt in procenten van het belastbare inkomen Inkomen 1982

M i n . loon Modaal 2 x modaal 4 x modaal

Tarief 1982

Tarief na volledige inflatiecorrectie + verlaging schijfpercentages met 2 procentpunten

gemiddeld

marginaal

gemiddeld

marginaal

7,3% 12,4% 24,2% 44,2%

17% 32% 50% 67%

6,1% 9,9% 20,3% 39,1%

15% 24% 38% 62%

3.4. Een tweede tarief-variant; een nieuwe tariefstructuur 3.4.1. De randvoorwaarden

voor deze nieuwe tarief lijn

In dit onderdeel wordt een nieuwe tariefstructuur ontwikkeld, waarbij de volgende uitgangspunten worden gehanteerd. In de eerste plaats worden de belastingvrije sommen buiten beschouwing gelaten. Voor het presenteren van een geheel nieuwe opzet van de belastingvrije sommen is in deze nota geen plaats ingeruimd omdat, zoals in hoofdstuk 2 is uiteengezet, de hoogte daarvan reeds in het kader van de nota «Op weg» aan de orde is. Ten tweede moet het toptarief belangrijk lager zijn dan het huidige van 72%. In de vorige hoofdstukken heb ik uiteengezet waarom er naar mijn mening alle reden is om een lager toptarief te overwegen. Ten derde mag het verschil tussen twee opeenvolgende marginale tarieven niet al te groot zijn. Thans wordt het middengedeelte van het tarief gekenmerkt door een stijging van de tariefpercentages met 8, 9 of 10 procentpunten. Er is, naar het mij voorkomt, veel voor te zeggen, de marginale-tarieflijn voor met name het middengedeelte wat milder te laten verlopen dan in het huidige tarief. Een voordeel van een wat gematigder verloop, gecombineerd met een lager toptarief, is ook dat de invoering van een geïndividualiseerde belastingheffing gemakkelijker kan verlopen dan thans bij het huidige tarief het geval is. De verschillende desiderata hebben hun neerslag gevonden in een tarief dat wat de indeling in schijven en percentages betreft zo eenvoudig mogelijk is gehouden. Tabel 3.4.1. Een voorbeeld van een eenvoudig en gematigd tarief' Schijf van de belastbare sommen

10 20 30 40 50 70 90 110 210

0 - 10 000 0 0 0 - 20 000 000 - 30 000 0 0 0 - 40 000 0 0 0 - 50 000 000 - 70 000 0 0 0 - 90 000 0 0 0 - 1 1 0 000 0 0 0 - 2 1 0 000 000 en hoger

Schijfpercentages 15% 25% 30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65%

De belastingvrije sommen zijn ongewijzigd.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

19

De kosten van deze tariefoperatie bedragen ca. f5,3 mld. Daarnaast bedragen de kosten van het handhaven van de koppeling van de netto sociale minima aan het netto-minimumloon ca. f40 min. In bijlage 11.6.10 wordt deze nieuwe tarieflijn naast de huidige tarieflijn grafisch in beeld gebracht. In tabel 3.4.2 worden voor een aantal inkomens de effecten van deze tariefoperatie weergegeven. Bij de berekeningen is weer uitgegaan van de belastingvrije som voor tariefgroep 4, zoals deze geldt in 1982. Tabel 3.4.2. Inkomenseffecten bij een volledig nieuw tarief Inkomen 1982

Belastingbedrag bij tarief 1982

Min. loon Modaal 2 x modaal 4 x modaal

f f f f

1 3 13 55

Mutatie in belastingbedrag a.g.v. tariefoperatie'

543 594 242 374

f f f f

182 397 1 722 9 007

(+ 0,8) (+ 1,51 (+ 3,8) (+ 12,2)

' Tussen haakjes is de mutatie in procenten van het vrij besteedbare inkomen weergegeven.

De invloed van de tariefoperatie op de hoogte van de marginale en de gemiddelde druk wordt in tabel 3.4.3 voor de beschouwde inkomens weergegeven. Tabel 3.4.3. De gemiddelde en de marginale belastingdruk, uitgedrukt in procenten van het belastbare inkomen Inkomen 1982

M i n . loon Modaal 2 x modaal 4 x modaal

Tarief 1982

Nieuw tarief

gemiddeld

marginaal

gemiddeld

marginaal

7,3% 12,4% 24,2% 44,2%

17% 32% 50% 67%

6,4% 11,1% 21,1% 37,0%

15% 25% 40% 60%

Uit de tabel blijkt dat vanaf modaal bij toenemend inkomen de gemiddelde druk belangrijk minder snel stijgt dan bij het huidige tarief het geval is. Uit de grafiek in bijlage 11.6.10 blijkt dat het verloop van de marginale druk aan het begin van het tarief niet veel verschilt, doch dat daarna dit verloop belangrijk minder steil wordt. Een illustratie hiervan geeft tabel 3.4.4. Tabel 3.4.4. Vergelijking marginaal tarief 1982 met nieuw tarief Marginaal tarief

1982

Marginaal tarief

belastbaar inkomen waar het desbetreffende marginale tarief wordt bereikt

32% 64%

f 27 780 f 92 463

Nieuw tarief' belasthaar inkomen waar het desbetreffende marginale tarief w o r d t bereikt

30% 65%

f 32 078 f 222 078

1

Er is uitgegaan van een ongewijzigde belastingvrije som (tariefgroep 4).

Dat bij dit nieuwe tarief de marginale-tarieflijn eveneens vlakker verloopt dan bij het tarief uit onderdeel 3.3.4 (dat ontstaat wanneer in de periode 1972-1982 100% inflatiecorrectie zou zijn toegepast en vervolgens de percentages met 2 procentpunten worden verlaagd) moge blijken uit tabel 3.4.5. Hierbij moet wel worden bedacht dat in de tarieflijn die in dit onderdeel wordt geschetst de belastingvrije sommen buiten beschouwing zijn

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

20

gebleven. In het tarief uit onderdeel 3.3.4 zijn deze met ca. 4% verlengd in het kader van het terugdraaien van de beperkingen van de inflatiecorrectie. Tabel 3.4.5. Vergelijking marginaal tarief in de twee nieuwe tarieflijnen Tarieflijn uit onderdeel 3.3.4

Tarieflijn uit onderdeel 3.4.2

marginaal tarief

marginaal tarief

belastbaar inkomen waar het desbetreffende marginale tarief wordt bereikt

30% 38% 48% 65% 70% 1

f 32 637 f 45 189 f 60 202 f 143 099 f 263 605

belastbaar inkomen waar het desbetreffende marginale tarief w o r d t bereikt

30% 40% 50% 65% 70%

f 32 078 f 52 078 f 82 078 f 222 078

Het toptarief bedraagt hier 65%.

4. SCHETS VAN HET KWANTITATIEVE BELANG VAN AFTREKPOSTEN IN DE INKOMSTENBELASTING 4.1. Inleidende opmerkingen In dit hoofdstuk wordt een globaal kwantitatief overzicht gegeven van de aftrekposten in de inkomstenbelasting. Zoals in par. 2.4 werd uiteengezet, kan men het begrip aftrekpost zeer ruim opvatten. Het begrip omvat dan alle negatieve bestanddelen die op het bruto-inkomen in mindering worden gebracht ter bepaling van de grondslag voor de berekening van het belastingbedrag. Bepaalde onderdelen binnen dat ruime begrip aftrekpost kunnen niet worden gekwantificeerd. Sommige inkomsten in de Wet op de inkomstenbelasting worden immers bij voorbaat reeds gedefinieerd als zuivere inkomsten, d.w.z. de bruto-inkomsten na aftrek van kosten, en als zodanig netto in de fiscale statistiek opgenomen (bij voorbeeld winst uit onderneming). Vrijgestelde inkomensbestanddelen vallen buite.i deze definitie. Daar wordt in dit hoofdstuk dan ook aan voorbijgegaan. Bovendien ontbreekt het statistische materiaal om deze bestanddelen te kwantificeren. 4.2. De ontwikkeling van aftrekposten in de periode 1967-1977 Een veelheid van factoren oefent invloed uit op de groei of de vermindering in een bepaalde periode van de bedragen die gemoeid zijn met de aftrekposten. De ontwikkeling van de som van alle bedragen die door de belastingplichtigen gezamenlijk op het inkomen in mindering worden gebracht hangt samen met factoren als de toeneming van het aantal belastingplichtigen, de inflatie, de toenemende schuldfinanciering, de wijzigingen in de fiscale wetgeving en met de groei van de inkomens. Mede in verband met dat laatste is in tabel 4.2.1 de ontwikkeling van de aftrekposten niet alleen gegeven in absolute bedragen maar ook in relatie tot de groei van het inkomen. Voor elk jaar waarover gegevens ter beschikking staan zijn de z.g. aftrekbare kosten, voor zover mogelijk, uitgedrukt in een percentage van het inkomensbestanddeel waarop zij betrekking hebben. De overige aftrekposten zijn uitgedrukt in procenten van het onzuivere inkomen. De gegevens over de opbouw van het belastbare inkomen zijn ontleend aan de publikaties van het CBS over de inkomensverdeling. Deze inkomensstatistieken zijn samengesteld met behulp van het bij de belastingdienst beschikbare materiaal van de loon- en inkomstenbelasting. Gegevens over de periode na 1977 zijn nog niet in deze vorm beschikbaar. Het inzicht in de ontwikkeling van de opbouw van het belastbare inkomen wordt bemoeilijkt door in de betrokken periode aangebrachte wijzigingen

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

21

in de fiscale wetgeving en in de opzet van de CBS-statistieken. Door middel van voetnoten bij de tabel zijn de belangrijkste wijzigingen aangegeven. Uit de cijfers kan worden afgeleid dat in de periode 1967-1977 het belang van de aftrekposten in het algemeen is toegenomen in relatie tot het inkomen. Een aantal aftrekposten vertoont een relatieve daling, zoals de aftrekbare kosten die verband houden met de verwerving van inkomsten uit arbeid. De verklaring hiervoor ligt waarschijnlijk gedeeltelijk in het achterblijven van de hoogte van de forfaits bij de ontwikkeling van lonen en uitkeringen. Een sterke groei vertonen de aftrekbare kosten ter zake van inkomsten uit onroerende goederen, waaronder mede de eigen woning is begrepen. Waren in 1967 de zuivere inkomsten uit die goederen nog positief, in latere jaren overtreffen de kosten de inkomsten in snel stijgende mate. Dit is met name het gevolg van de explosieve ontwikkeling in aantal en omvang van de aftrekpost rente, een van de bestanddelen van de kosten. Tabel 4.2.1. De opbouw van het belastbare inkomen in een aantal jaren' (bedragen in min. glds.l 1967 1. Bruto-inkomsten uit arbeid 2 Aftrekbare kosten

(a) (b)

Zuivere inkomsten uit arbeid (b) in % van (a)

Zuivere inkomsten uit goederen

(a| (b)

Zuivere inkomsten (b) in % van (a)

8. Onzuiver inkomen (totaal 1 t / m 7)

11. 12. 13.

Aftrek wegens: Premies volksverzekeringen In % van (8) Andere persoonlijke verplichtingen In % van (8) Giften In % van (8) Buitengewone lasten In % van (8) Onverrekende verliezen, zelfstandigenaftrek en F O R ' In % van (8)

14 Belastbaar inkomen In % van (8)

166 610 5 410

47 200

66 200

96 340

131 870

161 200

(8 minus 9 t/m 13)

4,0

4,1 13 530 2 420 2 750 -

330

15 850 1 840 2 780 -

3,7 16 730 2 240 4510

940

- 2 070 4

113,6

3,2 17 540 3 570 7 320 - 3 750

4

4

2 040 40

2 670 60

3 190 80

3 970 110

4 390 250

2 000

2 610

3 110

3 860

4 140

2

5. Periodieke uitkeringen" 6. Ander inkomen* 7. Inkomen belast naar een bijzonder tarief"

10.

136 980 5 110

92,6

4. Renten en inkomsten uit effecten Aftrekbare kosten

1977

100 300 3 960

130

(b) in % van (a)

1975

69 000 2 800

10 990 1 750 1 620

(a) (b)

1973

49 430 2 230

4,5

2. Winst uit onderneming 3 3. Inkomsten uit goederen 4 Aftrekbare kosten

9.

1970

2,5

2,2

2,8

5,7

280

270 760

520 400 1 730

760 390 1 540

1 050 420 2 000

60 600

83 040

117010

153 080

182 610

4 090 6,7 490 0,8 80 0,1 1 170 1.9

6 010 7,2 750 0,9 130 0,2 1 530 1,8

9 690 8,3 1 080 0,9 190 0,2 1 790 1,5

12 900 8,4 1 630 1,1 260 0,2 1 780 1,2

15 450 8,5 2 140 1.2 330 0,2 2 250 1,2

110 0,2

140 0,2

490 0,4

1 410 0,9

1 510 0.8

54 660 90,2

74 480 89,7

103 770 88,7

135 100 88,3

160 930 88,1

Noten bij tabel 4.2.1 1 Exclusief de ambtshalve opgelegde aanslagen en de personen die niet in de administratie van de belastingdienst zijn opgenomen. In 1967 t / m 1973 exclusief enkele bijzondere groepen belastingplichtigen. Het aantal personen, dat niet in de administratie van de belastingdienst is opgenomen (vnl. bejaarden die uitsluitend een AOW-uitkering genieten), is in de beschouwde periode gedaald. De z.g. bijzondere groep belastingplichtigen, die in 1967 uitsluitend vakantiewerkers omvatte, is in 1970 en 1973 uitgebreid met dienstplichtige militairen, huispersoneel, kinderen die meewerken in het bedrijf van de ouders, belastingplichtigen met een wezenpensioen en belastingplichtigen met uitsluitend een uitkering ZW, WW, enz. In 1975 zijn de ontbrekende gegevens van degenen die uitsluitend een AOW-uitkering hebben met behulp van afgeleide berekeningen geschat.

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

22

2

Inkomsten uit tegenwoordige en uit vroegere arbeid. In 1967 en 1S70 inclusief kinderbijslag. 1 Na investeringsaftrek en vervroegde afschrijving. In 1967 inclusief eventuele kinderbijslag. In 1970 is de kinderbijslag opgenomen onder de inkomsten uit arbeid. 4 Inkomsten uit eigen woning en uit goederen andere dan de eigen woning gezamenlijk. De huurwaarde van de eigen woning is in 1973, 1975 en 1977 berekend op basis van het netto-forfait. Als gevolg daarvan is het voor deze jaren niet mogelijk de aftrekbare kosten uit te drukken in een percentage van de onzuivere inkomsten. 5 In 1967 opgenomen onder inkomsten uit arbeid. 6 In 1967 gedeeltelijk opgenomen onder renten en inkomsten uit effecten. 7 In 1967 en 1970 begrepen in de overige inkomensbestanddelen. 8 De zelfstandigenaftrek en de fiscale oudedagsreserve zijn ingevoerd per 1975 resp. 1973.

De overgang in 1971 van een genormeerde bruto-huurwaardebijtelling (waartegenover alle kosten integraal aftrekbaar waren) voor de eigen woning naar een netto-huurwaardeforfait komt tot uitdrukking in de absolute daling van de inkomsten uit onroerende goederen in 1973 in vergelijking met 1970, doordat in het netto-forfait een aantal op de eigen woning betrekking hebbende kosten met de bruto-inkomsten is gesaldeerd; zie ook noot 4 bij de tabel. Bij de aftrekbare kosten ter zake van ontvangen renten en inkomsten uit effecten heeft zich in vergelijking met de inkomensontwikkeling een sterke stijging voorgedaan, waarschijnlijk als gevolg van een toenemende tendens tot financiering van effecten door middel van een lening. Kosten die niet zichtbaar kunnen worden gemaakt omdat zij reeds bij de aangifte op de desbetreffende inkomensbestanddelen in mindering worden gebracht, betreffen die vanwege winst uit onderneming, periodieke uitkeringen en enkele andere inkomensbestanddelen, bij voorbeeld opbrengst uit vermogen van minderjarige kinderen en opbrengst van onverdeelde boedels. De aftrekposten die in mindering komen op het onzuivere inkomen zijn in de periode 1967-1977 over het geheel bezien gestaag in betekenis toegenomen. De groei van het belastbare inkomen is dan ook achtergebleven bij die van het onzuivere inkomen (zie de laatste regel van de tabel). Veruit de belangrijkste aftrekpost, die bovendien ten opzichte van het inkomen het sterkst in betekenis is toegenomen, betreft de premies voor de volksverzekeringen. De als persoonlijke verplichting in aftrek gebrachte rente is begrepen in de categorie andere persoonlijke verplichtingen, die daarnaast mede de premies voor lijfrenten, de premies voor periodieke uitkeringen en de termijnen van periodieke uitkeringen omvat. De relatieve stijging van deze categorie aftrekposten houdt voornamelijk verband met de groei van de betaalde rente. Een relatieve daling, met name na 1970, kan worden geconstateerd in de aftrek wegens buitengewone lasten. Deze daling is in hoofdzaak teweeggebracht door wijzigingen in de buitengewone lastenregeling in 1971 en in 1974. De sterke stijging in de ondernemersaftrekken tussen 1970 en 1975 vindt haar oorzaak in de invoering van de tijdelijke zelfstandigenaftrek en de fiscale oudedagreserve. De gecomprimeerde informatie in tabel 4.2.1 over de opbouw van het belastbare inkomen van alle belastingplichtigen gezamenlijk is voor het jaar 1977 verder uitgewerkt in tabel 4.2.2. Naast het bedrag van de onderscheiden inkomensbestanddelen en aftrekposten is, voor zover beschikbaar, tevens het aantal belastingplichtigen vermeld bij wie de desbetreffende posten voorkwamen. In de laatste regels van tabel 4.2.2 is, ter completering van het beeld van de aftrekposten, het totaal van de belastingvrije sommen op het belastbare inkomen in mindering gebracht. Het daaruit resulterende totaal van de belastbare sommen vormt de grondslag waarop het tarief wordt toegepast. Het kwantitatieve belang van de belastingvrije sommen is met f56 mld. aanmerkelijk groter dan dat van de aftrekposten na het onzuivere inkomen. Deze belopen gezamenlijk in 1977 een bedrag van ruim f21,6 mld.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

23

Tabel 4.2.2. Gedetailleerd overzicht van de opbouw van het belastbare inkomen en van het aantal belastingplichtigen per bestanddeel in 1977 (aantallen x 1000; bedragen in m i n . gids.)' Bestanddeel Inkomsten uit arbeid — bruto-inkomsten uit arbeid 2 — kosten van reizen woninn werk — ontvangen reiskostenvergoedingen ' — 4%-regeling — andere kosten en aftrekbare bedragen — vaste aftrek f 150 Totaal aftrekbare kosten Zuivere inkomsten Winst uit onderneming (na — investeringsaftrek — winst naar echtgenoot — winst van echtgenoot

investeringsaftrek!

Aantal

Bedrag

7 149 5 221

+

179

+

107

5 129

— — — -

3 149

223 1 767 7 125 7 149

536 (83)

249 249

Inkomsten uit eigen woning — huurwaardeforfait — renten van schulden — erfpacht — groot onderhoud Zuivere inkomsten

1 560 1 114

55 5 1 560

Inkomsten uit goederen andere dan eigen woning — huur, pacht, etc. — erfpachtcanons, etc. — renten van schulden — onderhoud — afschrijvingen Zuivere inkomsten Inkomsten uit effecten — inkomsten uit obligaties — inkomsten uit spaarbewijzen aan toonder — dividenden — rente betaald bij aankoop obligaties — kosten Zuivere inkomsten

308 192 96 161 218 308 295 13

—

+ +

I— + +

— — —

166 614 1 433

664 274 5413 161 201 17 543 396) 1 750 1 750 1 256 5 629

28 27 4 427

+

2 309

-

182 638 497 320 672

+

673 28

+ +

1 086

43 303 388

-

59 180

+

1 548

1 965

+

2 604

126

-

6

1 965

+

2 599

Periodieke uitkeringen waarvan: — echtscheidingsuitkeringen e.d. — andere periodieke uitkeringen

387 26 362

+ + +

1 050

Ander inkomen waarvan: — opbrengst van onverdeelde boedels — inkomsten uit vermogen minderjange kinderen — overige inkomsten

219 32

+ +

424 93

107

92

+ +

50 279

73

+

2 000

Totaal (onzuiver inkomen)

7 752

+

182 610

Premies volksverzekeringen waarvan: — betaald — terugontvangen

5 973 5 973

_ —

901

+

645

Andere persoonlijke verplichtingen waarvan: — renten van schulden — premies voor lijfrenten — premies voor periodieke uitkeringen — aftrekbare periodieke uitkeringen

1 122

846 139

_ -

2 137 1 311

237 38

_ -

278 262

Ren ten — rente van giro- en bankrekeningen, spaartegoeden en vorderingen — kosten Zuivere inkomsten

Inkomen

belast naar een bijzonder

tarief'

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

213 837

15 449 16 093

287

24

Bestanddeel

Aantal

Giften (aftrekbaar bedrag) — bedrag giften — niet aftrekbaar deel Buitengewone lasten (aftrekbaar bedrag) — uitgaven ter zake van ziekte e.d. niet aftrekbaar deel — uitgaven voor levensonderhoud verwanten niet aftrekbaar deel — uiigaven voor studie niet aftrekbaar deel — uitgaven voor gezinshulp en kinderdagverblijf niet aftrekbaar deel Zelfstandigenaftrek Fiscale oudedagsreserve (saldo en belaste verminderingen) Onverrekende

451 451 451 1 134 917 917 85 85 253 253 1 1

Bedrag

_ —

+

325 492 167

— —

2 253 3 738 1 906

—

182 17 298 44

+ +

—

+

— +

2 1

416

-

648

218

-

764

toevoegingen

verliezen

5

Belastbaar inkomen

7 752

Belastingvrije som (raming)

7 752

Belastbare som waarvan: — progressief belast — belast naar bijzonder tarief

7 752 7 752 73

93 160 941

-

56 000 105 000 103 000 2 000

Noten bij tabel 4.2.2 ' Door afronding van de cijfers is het mogelijk dat de totaaltellingen niet exact overeenkomen met de som van de afgeronde cijfers. 2 Inclusief een eventueel negatief saldo van het werkgeversaandeel in de zieken-

fondspremie (belast) minus de door werknemers betaalde premies ZW, WW en WAO (aftrekbaar). 3 Voor zover niet reeds begrepen in de bruto-inkomsten uit arbeid. 4 Hieronder winst uit aanmerkelijk belang.

4.3. De ontwikkeling van de aftrekposten na 1977 Over de jaren na 1977 kan nog geen volledig beeld van de ontwikkeling van aftrekposten worden geschetst. De statistische gegevens uit fiscale bron zijn daarvoor thans nog te summier. Enkele factoren die op de relatieve stijging of daling van aftrekposten van invloed zijn geweest kunnen echter wel worden aangeduid. In de eerste plaats zijn dat de wijzigingen in de fiscale wetgeving. De meest belangrijke liggen op het terrein van de belastingvrije sommen. Zij betreffen de integratie van de kinderaftrek in de kinderbijslag in de periode 1978 tot 1980, als gevolg waarvan de belastingvrije sommen voor belastingplichtigen met kinderen in totaal met ongeveer f4,5 mld. zijn afgenomen, alsmede de recente verlaging van de bejaardenaftrekken en de arbeidsongeschiktheidsaftrek. Van een aantal aftrekposten mag worden aangenomen dat de groei is achtergebleven, doordat na 1977 de in de regeling van die aftrekposten opgenomen vaste bedragen niet of niet volledig aan de inflatie zijn aangepast, zoals de forfaitair bepaalde aftrekbare kosten ter zake van inkomsten uit arbeid. Voorts zijn de investeringsaftrek en de vervroegde afschrijving vervangen door WIR-premies. Ten slotte zal van de reparatiewetgeving een beperkende invloed op het oneigenlijke gebruik van bepaalde aftrekposten zijn uitgegaan. Tegenover factoren die de groei van sommige aftrekposten hebben afgeremd staat een verruiming van andere aftrekmogelijkheden. Zo is van invloed dat de zelfstandigenaftrek is verhoogd. Voorts zijn de drempels in de regeling van de buitengewone lasten (m.u.v. die voor de aftrekbare ziektekosten) niet aangepast. Ook zijn nieuwe aftrekposten en vrijstellingen geïntroduceerd: de vermogens- en de voorraadaftrek, de saldovrijstelling voor ontvangen rente en de dividendvrijstellingen.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

25

Los van aanpassingen in de fiscale wetgeving heeft zich, met name in de jaren direct na 1977, een sterke groei voorgedaan zowel in de aftrekbare kostenrente als in de als persoonlijke verplichting afgetrokken rente. Aanwijzingen hiervoor geven de statistieken van het hypothecaire en het consumptieve krediet. Een globale schatting leert dat de aftrek van betaalde rente sinds 1977 is gestegen van ruim f7,5 mld. tot ca. f 11 mld. in 1982. 4.4. De spreiding van aftrekposten naar inkomensniveaus

1

De gegevens over 1977 zijn nog niet in de

voor dit onderzoek vereiste vorm beschikbaar.

Aftrekposten bepalen mede de beoogde grondslag voor de belastingheffing en daarmee ook de verdeling van de lastendruk over de belastingplichtigen. Daarom is het van belang inzicht te hebben in de relatie tussen de hoogte van het inkomen en de mate waarin van aftrekposten door de desbetreffende belastingplichtigen gebruik wordt gemaakt. Deze relatie is van betekenis voor de beantwoording van de vraag of het verantwoord is een bepaald gedeelte van de herstructurering van het tarief zonder nadere voorzieningen - al dan niet mede - te financieren met een herziening van aftrekposten. Met het oog hierop zijn de door het CBS in samenwerking met de belastingdienst verzamelde gegevens die ten grondslag liggen aan de CBS-publikatie over de inkomensverdeling 1975 nader geanalyseerd 1 . Niet van alle aftrekposten is de verdeling over de verschillende inkomensklassen onderzocht. De kwantitatief minder belangrijke posten zijn buiten beschouwing gelaten. Voorts is voorbijgegaan aan een aantal aftrekposten waarvan de verdeling in grote lijnen voorspelbaar is, omdat ze voor groepen belastingplichtigen een min of meer algemene werking hebben. Hieronder vallen de forfaitair bepaalde aftrekbare kosten ter zake van inkomsten uit arbeid, de premies volksverzekeringen en aftrekposten die alleen voor ondernemers gelden (de fiscale oudedagreserve, de zelfstandigenaftrek). Ook de inmiddels vervallen en daardoor niet meer relevante investeringsaftrek is buiten het onderzoek gebleven. In de tabellen 4.4.1 en 4.4.2 is ten behoeve van de indeling van de belastingplichtigen naar inkomensklassen uitgegaan van het belastbare inkomen vóór toepassing van de onderzochte aftrekposten; dit rubriceringsinkomen is aangeduid als «sterinkomen». Daarmee is voorkomen dat de omvang van het bedrag aan aftrekposten invloed uitoefent op de indeling van de belastingplichtigen naar inkomensklassen. In tabel 4.4.1 is per aftrekpost en per inkomensklasse aangegeven welk percentage van alle belastingplichtigen ineen klasse een bepaalde aftrekpost heeft. Dit z.g. deelnemingspercentage blijkt bij nagenoeg alle aftrekposten sterk op te lopen met het inkomen. Een uitzondering vormen de giftenaftrek en de aftrek van buitengewone lasten wegens studiekosten; deze aftrekposten worden relatief het meest aangetroffen bij de middeninkomens. Bij de giftenaftrek is de oorzaak daarvan waarschijnlijk de omstandigheid dat het niet aftrekbare deel van het totaal van giften een percentage bedraagt van het onzuivere inkomen (1%), zonder dat aan dit niet aftrekbare deel een absolute bovengrens is gesteld. Bij de aftrek wegens studiekosten zou de verklaring kunnen zijn dat jongere belastingplichtigen, bij wie studiekosten relatief vaak voorkomen, zijn ondervertegenwoordigd in de hogere inkomensregionen. Tabel 4.4.2 geeft per inkomensklasse en per aftrekpost aan welke bedragen gemiddeld in aftrek worden gebracht. Voor alle aftrekposten blijkt dit gemiddelde te stijgen met het inkomen. Bijzonder sterk doet zich dit voor bij de betaalde rente die wordt afgetrokken als persoonlijke verplichting. Er zij aan herinnerd dat de gegevens betrekking hebben op het jaar 1975. Zoals bekend zijn nadien in het kader van de reparatiewetgeving wijzigingen tot stand gebracht die gericht zijn op beëindiging van het oneigenlijk gebruik van aftrekposten en op het wegnemen van onevenwichtigheden. Opvallend is voorts dat in de inkomensklasse «negatief of nul» het gemiddelde bedrag van de aftrekposten relatief hoog is. Het is mogelijk dat onder invloed van de verliescompensatie, waarvoor het «sterinkomen» immers niet is gecorrigeerd, belastingplichtigen in deze klasse worden aangetroffen die voor aftrek van de verliescompensatie een betrekkelijk hoog inkomen hebben.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

26

Tabel 4 . 4 . 1 . Spreiding van aftrekposten over inkomensklassen in 1975 Klasse «sterinkomen» 1

0 - 10 10 0 0 0 - 25 25 000 - 50 50 0 0 0 - 1 0 0 100 0 0 0 - 2 0 0 > 200 000

000 000 000 000 000

Totaal

Aantal belastingplichtigen met aftrekpost in % van het aantal in k o l o m 2 aftrekbare penodieke uitkeringen

giften

bui tengewone lasten ziekte

3,5 1,4 3,0 5,8 15,5 31,4 39,1

0,1 0,1 0,3 1,3 3,9 8,6 15,1

0,2 1,5 5,1 12,7 18,9 15,8 12,7

6,6 5,3 11,7 22,8 33,8 32,8 37,5

0,1 0,1 0,8 2,7 3,3 8,3 9,0

0,3 3,0 2,7 7,8 5,3 2,2 1,5

3.8

0,6

6,3

13,3

1,2

3,8

rente eigen woning

andere aftrekbare kosten rente

premie rente premie voor lijf- voor als persoonrenten penolijke verplichting

351 710 590 687 028 788 111

1.3 1,3 10,7 32,9 51,2 50,5 48,0

0,2 0,2 0,9 2.3 7,1 13,7 17,9

1,3 1,2 7,8 25,9 31,4 41,0 51,6

0,7 0,4 1,1 4,2 15,8 40,2 56,3

6 636 265

14,4

1,3

10,8

2,3

132 1 463 3 470 1 298 224 38 8

01 0) £

«0

Totaal aantal belastingplichtigen (excl. tariefgroep 1)

bui ten gewone lasten verwan ten

buitengewone lasten studie

1 Belastbaar inkomen vóór toepassing van de in de tabel vermelde aftrekposten.

Tabel 4.4.2. Belastingplichtigen met aftrekposten; gemiddeld bedrag per aftrekpost naar inkomensklassen in 1975 (in gld.) Klasse «sterinkomen» '

Rente eigen woning

Andere aftrekbare kosten rente

Rente als persoonlijke verplichting

< 0

4 1 2 3 5 8 13

14 1 1 3 6 12 27

678 580 815 422 320 450 622

4 340

0 - 10 10 0 0 0 - 25 25 0 0 0 - 50 50 0 0 0 - 1 0 0 100 0 0 0 - 2 0 0 > 200 000 Totaal

000 000 000 000 000

972 845 246 750 665 375 064

3 494

Premie voor lijfrenten

Premie voor periodieke uitkeringen

2 850 480 609 857 2 259 9 809 39 452

1 686 704 690 947 2 060 3 541 4 660

1 112 610 738 829 1 098 1 930 3 026

1 319

1 512

896

Aftrekbare periodieke uitkeringen

Giften

Buitengewone lasten ziekte

Buitengewone lasten verwanten

Buitengewone lasten studie

296 247 206 249 010 070 683

131 267 378 661 1 236 2 338 6 001

2 180 1 359 1 400 1 692 2 628 3514 4 424

1 1 1 2 3 5

860 161 320 242 112 348 142

954 972 714 912 1 181 1 918 3 103

5 533

615

1 648

1 513

866

4 2 2 4 8 11 17

' Belastbaar inkomen vóór toepassing van de in de tabel vermelde aftrekposten.

Naast de verdeling naar inkomensniveaus van de tien aftrekposten afzonderlijk is ook onderzocht in hoeverre de belastingplichtigen in de diverse inkomensklassen gelijktijdig van de tien verschillende aftrekposten gebruik maken. Informatie over de cumulatie van aftrekposten is namelijk van belang voor het beoordelen van de gevolgen die voorgestane wijzigingen van de aftrekposten voor de diverse belastingplichtigen zullen hebben Bij dit onderzoek is alleen gelet op het aantal aftrekposten waarvan gebruik wordt gemaakt en niet op de omvang van het bedrag en op de soort aftrekposten. De combinatie van de posten kan dus verschillend zijn samengesteld. Deze beperking is onontkoombaar, gezien het grote aantal mogelijke combinaties bij een totaal van tien aftrekposten. Ook van een onderzoek naar een (beperkt) aantal cumulaties van aftrekposten is in dit stadium afgezien. Een dergelijke onderzoek is wel zinvol wanneer meer exact bekend is welke concrete herzieningen van aftrekposten zullen plaatsvinden. In tabel 4.4.3 is per inkomensklasse aangegeven welk percentage van de belastingplichtigen één of meer aftrekposten heeft. Evenals bij het onderzoek naar de spreiding van de afzonderlijke aftrekposten is ook hier ten behoeve van de indeling van de belastingplichtigen naar inkomensklassen uitgegaan van het «sterinkomen». Uit de tabel blijkt dat naarmate het sterinkomen

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

27

hoger is het aantal aftrekposten, toegepast om tot de belastinggrondslag te komen, per belastingplichtige toeneemt. Zo blijkt dat van alle belastingplichtigen, waarvan het sterinkomen ligt tussen f25000 en f50 000, bijna 34% één aftrekpost heeft, terwijl 2,5% van vier aftrekposten gebruik maakt. In de inkomensklasse boven f200000 heeft daarentegen 12,3% van alle belastingplichtigen in die klasse één aftrekpost en maakt 20,7% gebruik van vier aftrekposten. Tabel 4.4.3. Cumulatie van aftrekposten naar inkomensklassen in 1975 Klasse «sterinkomen» '

< 0 0 - 25 25 0 0 0 - 50 50 0 0 0 - 1 0 0 100 0 0 0 - 2 0 0 > 200 000 Totaal

000 000 000 000

Totaal aantal belastingplichtigen (excl. tariefgroep 1)

Aantal belastingplichtigen in % van het aantal in kolom 2 met: 1 aftrekpost

2aftrekposten

3aftrekposten

4aftrekposten

132 351 4 934 300 1 298 687 224 028 38 788 8 111

2.7 15,7 33,9 27,1 18,4 12,3

3,3 6,4 22,3 30,3 25,4 20,6

1,2 1.8 9,3 18,8 23,5 24,5

0,3 0,3 2,5 7,8 15,1 20,7

1,9 6,5 10,2

0,0 0,1 0,6 2,0 4.5

6 636 265

19,4

10,4

4,0

1,1

0,2

0,1

5aftrekposten 0,0 0,0 0,4

6 of meer aftrekposten

_

1 Belastbaar inkomen vóór toepassing van de onderzochte aftrekposten.

5. Schets van mogelijke wijzigingen in de aftrekposten en in de toepassing van de autokostenfictie 5.1. Inleidende opmerkingen In dit hoofdstuk worden bij wijze van voorbeeld enkele mogelijkheden tot wijziging van aftrekposten onderzocht. Tevens komt de toepassing van de autokostenfictie voor de loonbelasting aan de orde. Zoals in hoofdstuk 2 werd aangegeven, komt een aantal aftrekposten op grond van verschillende overwegingen thans nog niet voor nader onderzoek in aanmerking. Het gaat in het bijzonder om regelingen, met betrekking waartoe voorstellen door de Regering bij het parlement zijn ingediend dan wel nota's zijn gepresenteerd of waaromtrent reeds studies in gang zijn gezet. Wanneer de gelegenheid daartoe zich voordoet, moeten uiteraard ook zij bij de herziening worden betrokken. Van de resterende aftrekposten heb ik een vijftal in studie genomen, overigens zonder daarmee andere regelingen van een later onderzoek te willen uitsluiten. Bij de z.g. aftrekbare kosten acht ik thans correcties mogelijk in de sfeer van het reiskostenforfait, de «verwervingskosten»-forfaits alsmede de gemengde kosten (kosten met een gemengd zakelijk en privé-karakter). Voorts zou een herstructurering van de buitengewone-lastenaftrek kunnen plaatsvinden, waarbij behalve de drempels voor de onderscheiden categorieën van kosten ook de vermenigvuldigingsfactoren in de ziektekosten wijziging zouden kunnen ondergaan. De mate waarin giften aftrekbaar zijn ten slotte is mijn inziens eveneens voor herziening vatbaar. Tot definitieve voorstellen ten aanzien van bovengenoemde aftrekposten ben ik in deze nota nog niet gekomen. Het gaat er mij in dit stadium om, in grote lijnen te schetsen in welke richting de mogelijkheden voor een herstructurering zouden kunnen worden gezocht. Ten aanzien van de drempels in de buitengewone lasten en de giften kan nog worden opgemerkt dat deze bij gehuwden alleen gerelateerd worden aan het inkomen van de man, ook wanneer de vrouw daarnaast zelf in de belastingheffing wordt betrokken.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

28

De in hoofdstuk 2 gehanteerde definitie van het begrip aftrekposten laat de van belastingheffing vrijgestelde inkomensbestanddelen buiten het gezichtsveld. In deze nota wordt daarop één uitzondering gemaakt, namelijk voor de autokostenfictie, die wel in de inkomensbelasting maar niet in de loonbelasting wordt toegepast. De reden om deze wel aan de orde te stellen is dat reeds vele malen van verschillende zijden erop aangedrongen is de bestaande situatie te herzien. 5.2. Aftrekbare kosten 5.2.1. Inleidende

opmerkingen

De op de inkomsten uit arbeid drukkende kosten tot verwerving, inning en behoud kunnen als aftrekbare kosten op die inkomsten in mindering worden gebracht. Voor de aftrek van deze kosten geldt een tweetal sinds 1971 geheel los van elkaar staande wettelijke regelingen. Van de aftrekbaarheid van de z.g. verwervingskosten zijn afgesplitst de reiskosten voor het dagelijkse woon-werkverkeer; deze zijn afzonderlijk in een forfait opgenomen. De aftrek voor de overige verwervingskosten, waaronder de overige reiskosten, is eveneens geforfaiteerd. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de inkomsten uit tegenwoordige arbeid, waarvoor de zogenaamde 4%-regeling van toepassing is (in aftrek komt 4% van de inkomsten, echter minimaal f 200 en maximaal f800), en de andere inkomsten uit arbeid, waarvoor een vast bedrag van f 150 geldt. Tussen het reiskostenforfait enerzijds en de arbeidskostenforfaits anderzijds bestaat een belangrijk verschil in karakter. Het reiskostenforfait is dwingend, dat wil zeggen dat voor het dagelijkse heen en weer reizen tussen de woning en het werk nooit meer dan het geforfaiteerde bedrag in aftrek kan komen, terwijl de arbeidskostenforfaits gelden tenzij de belastingplichtige een hoger bedrag aan kosten weet aan te tonen. Mede gezien dit verschil in karakter worden beide regelingen hierna gescheiden behandeld. 5.2.2. De

arbeidskostenforfaits

Aan het beperken van de aftrekbaarheid van verwervingskosten in het algemeen zijn principiële bezwaren van fiscaal-theoretische aard verbonden. Waar het aan de inkomstenbelasting ten grondslag liggende inkomensbegrip uitgaat van de werkelijk genoten inkomsten, dienen in beginsel ook de werkelijk gemaakte kosten in aanmerking te worden genomen. In een aantal gevallen is de wetgever echter van de theorie afgeweken. Om zwaarwegende praktische redenen heeft hij daar aan de aftrekbaarheid van gemaakte kosten normen gesteld. Zowel het aantonen van het exacte bedrag van de gemaakte kosten door de belastingplichtige als het controleren daarvan door de belastingdienst zouden anders een te grote inspanning vergen. Ook zou zonder een normering de kans op misbruik van de desbetreffende aftrekmogelijkheden groot zijn; de beoogde verdeling van lasten zou dan ernstig gefrustreerd kunnen worden. Bij de vaststelling van de hoogte van het arbeidskostenforfait in het kader van de herziening die in 1971 van kracht werd heeft de wetgever het gewicht van de principiële bezwaren tegen forfaitering terdege onderkend. In de praktijk kan het niveau van de arbeidskosten per belastingplichtige voorts aanzienlijk verschillen; zo zal een handelsreiziger, die inkomsten uit niet in dienstbetrekking verrichte arbeid geniet, doorgaans vele duizenden guldens aan aftrekbare kosten hebben. Ook daaraan heeft de wetgever niet voorbij willen gaan. Enerzijds is daarom getracht het forfait zodanig vast te stellen dat voor de meeste belastingplichtigen de forfaitaire aftrek in vergelijking tot de werkelijke gemaakte kosten niette laag zou zijn. Anderzijds is voor die gevallen waarin de werkelijke kosten aantoonbaar de forfaitaire aftrek te boven gaan, de voorkeur gegeven aan een uitzonderingsbepaling waarbij alsnog de werkelijke kosten in aanmerking worden genomen

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

29

boven een verruiming van het forfait over de gehele linie. Weliswaar is daarmee een zekere afbreuk gedaan aan de overwegingen die aan de forfaitering als zodanig ten grondslag liggen. Indien echter het forfait over de gehele linie zou worden verruimd, zou dat echter een bevoordeling inhouden ten aanzien van belastingplichtigen die niet dergelijke hoge kosten maken. Destijds is dat laatste - ook naar mijn mening volkomen terecht - niet aanvaardbaar geoordeeld. Uit tabel 4.2.2 blijkt dat ruim 95% van de belastingplichtigen, die ter zake van inkomsten uit tegenwoordige arbeid aftrekbare kosten opvoerden, van het forfait gebruik maakte. Men zou hieruit de conclusie kunnen trekken dat het forfait - ook na de herziening in 1971 - nog aan de hoge kant is, in die zin dat velen aftrek kunnen verkrijgen voor kosten die zij niet hebben gemaakt, en dat aanpassing om die reden gerechtvaardigd is. Een aanpassing van het forfait zou op verschillende wijzen gestalte kunnen krijgen. In de eerste plaats kan worden gedacht aan een verlaging van het percentage van de aftrek. Een tweede mogelijkheid is het verlagen van het maximum. Een verlaging van het percentage (bij voorbeeld van 4 naar 3) als zodanig treft uitsluitend de laagste inkomens. Een verlaging van alleen het maximum (bij voorbeeld van f 800 naar f 600) werkt voor diegenen met een inkomen van f 15000 of hoger. Een nevengevolg van een verlaging van het percentage en van het maximum is een taakverzwaring voor de belastingdienst doordat in meer gevallen aftrek van de werkelijke kosten zal worden gevraagd. Zou men dit willen voorkomen, dan zou tegelijkertijd de bepaling moeten worden ingevoerd dat de werkelijke kosten pas in aftrek mogen worden gebracht indien deze het forfait met een bepaald bedrag (bij voorbeeld f200) overschrijden. Daarmee wordt bereikt dat alleen in die gevallen de werkelijke kosten in aftrek komen indien deze aanzienlijk hoger zijn dan het gestelde forfait. Een minder voor de hand liggende mogelijkheid tot beperking van het forfait zou het introduceren van een algemene drempel zijn. De gedachten zouden daarbij kunnen uitgaan naar een aftrek van 4% van de inkomsten voor zover dat meer is dan f200, onder handhaving van het maximum van f800. Ten opzichte van de huidige regeling betekent dit in zoverre een verandering dat de eerste f200 nooit in aftrek kan komen. Een verlaging van het percentage tot 3 en van het maximum tot f 600 levert naar globale schatting ca. f250 min. op; het invoeren van een algemene drempel van f200 ca. f400 min. Van degenen die aftrekbare kosten ter zake van inkomsten uit vroegere arbeid opvoeren, blijken nagenoeg allen te volstaan met de forfaitaire aftrek van f 150. Het komt mij voor dat in het overgrote deel van de gevallen nauwelijks van enige aftrekbare kosten sprake zal zijn. Afschaffing zou daarom te overwegen zijn. Dat zou wel tot een taakverzwaring van de belastingdienst leiden, veroorzaakt door een stijging van het aantal belastingplichtigen die overgaan tot het aantonen van de werkelijke kosten. Dit zou kunnen worden ingeperkt door de introductie van een drempel als hiervoor. Wanneer de variant zou worden ingevoerd van een - al dan niet verlaagd - forfait met een aftrek van de werkelijke kosten voor zover zij f200 te boven gaan, zou ik een soortgelijke drempel van f200 bij de inkomsten uit niet-tegenwoordige arbeid willen overwegen. Deze maatregel zou ca. f75 min. kunnen opleveren. Ik realiseer mij dat aanpassingen van de arbeidskostenforfaits gevolgen kunnen hebben voor aspecten als de hoogte van het netto-minimumloon, de afstand tussen het netto-minimumloon en het referentieminimumloon en de hoogte van de netto-minimum sociale uitkeringen. Door een verlaging van de 4%-regeling daalt het netto-minimumloon en wordt de afstand tussen netto-minimumloon en referentieminimumloon geringer; dit gevolg treedt in mindere mate op indien ook het f 150-forfait wordt aangepast. Een aanpassing van dit laatste forfait heeft, doordat de netto-minimum sociale

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

30

uitkeringen gekoppeld zijn aan het referentieminimumloon, weer gevolgen voor die uitkeringen. Deze aspecten worden hier slechts gesignaleerd; in de beperkte opzet van deze nota komen zij verder niet aan de orde. Eveneens wordt voorbijgegaan aan het feit dat veranderingen in het belastbare loon via het coördinatieloon kunnen doorwerken in de te betalen premies voor de sociale verzekeringen. 5.2.3. Het

reiskostenforfait

Ter zake van het dagelijkse heen en weer reizen tussen woning en werk is een forfait van kracht dat de in aftrek te brengen bedragen bepaald aan de hand van het aantal gereisde kilometers. Zoals reeds werd aangegeven, is dit forfait dwingend: er mogen geen hogere bedragen in aftrek worden gebracht dan het forfait aangeeft. Anderzijds geldt voor de gevallen waarin het forfait van toepassing is een minimum van f200, ook als geen (bij voorbeeld omdat de werkgever het vervoer verzorgt) of minder reiskosten worden gemaakt. Mijns inziens is er ook bij dit forfait aanleiding om tot herstructurering over te gaan. Allereerst zou het minimumbedrag van f200 kunnen worden afgeschaft. Daarbij zou ik de overweging willen betrekken dat het zich dagelijks verplaatsen in de nabije omgeving van de woning een zodanig normale zaak is dat de kosten daarvan, waaronder de reiskosten woningwerk, geacht kunnen worden te behoren tot die voor de dagelijkse levensbehoeften. Dit zou de conclusie rechtvaardigen dat voor bij voorbeeld de eerste 10 km geen aftrek meer behoeft te worden verleend. Met een dergelijke maatregel zou een verlaging van de andere geforfaiteerde bedragen in de tabel alsook een aanpassing van de regeling van de van belastingheffing vrij gestelde onkostenvergoedingen voor reizen van woning naar werk gepaard moeten gaan. Met betrekking tot de kosten die een ondernemer maakt ter zake van het dagelijkse reisen van woning naar werk geldt in beginsel dezelfde overweging. Ook daar zou de eerste 10 km van de thans volledig als zakelijke kilometers aan te merken afstand woning-werk als privé-uitgave kunnen worden bestempeld. De aanmerking van bepaalde kosten ter zake van het dagelijkse reizen van de woning naar werk als privé-besteding zal overigens gevolgen hebben voor de toepasbaarheid van de autokostenfictie. In onderdeel 5.6 zal daarop nader worden ingegaan. De hiervoor bij de arbeidskostenforfaits beschreven consequenties van de netto-netto-koppeling treden ook op bij aanpassing van het reiskostenforfait. De bijstelling van het forfait levert een bedrag van ca. f270 min. op. 5.3. Gemengde kosten Onder «gemengde kosten» wordt verstaan de ten laste van de winst gebrachte uitgaven die mede zijn gedaan ter bevrediging van persoonlijke behoeften. Dit kan het geval zijn bij bij voorbeeld autokosten, uitgaven aan zakenreizen, zakenlunches, representatie en ontspanning. Deze uitgaven kunnen in de winstsfeer volledig als bedrijfskosten worden afgetrokken indien vaststaat dat de uitgaven ook in het kader van de onderneming zijn gedaan, al hebben privé-overwegingen de omvang van de uitgaven mede bepaald. Een toetsing van de noodzakelijkheid of de effectiviteit van deze uitgaven alsmede een weging van de privé-aspecten blijven achterwege. Buiten de winstsfeer worden als kosten slechts de uitgaven aangemerkt die noodzakelijk zijn voor het verwerven, innen en behoud van de inkomsten. Bij gemengde uitgaven buiten de winstsfeer wordt wel getoetst of de uitgaven binnen de grenzen der redelijkheid blijven. Standsuitgaven, d.w.z. privé-uitgaven tot het voeren van een zekere staat, zijn zowel in de privé-sfeer als in de winstsfeer nooit aftrekbaar, ook niet als de omvang van de uitgave mede is beïnvloed door het belang van de onderneming of de dienstbetrekking.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

31

De vraag is meermalen gesteld of de aftrek van de gemengde kosten in de winstsfeer zou moeten worden ingeperkt, in die zin dat het gedeelte dat gemoeid is met het privé-element niet meer in aftrek zou kunnen worden gebracht. In beginsel zou ik deze vraag bevestigend willen beantwoorden. De aftrekbaarheid van een dergelijk privé-element past niet in het fiscale winstbegrip. Voorts is het gewenst ook in dit opzicht een zeker evenwicht te bereiken in de behandeling van winst en arbeidsinkomen. Bovendien schept de huidige regeling ruimte voor uitleg in eigen voordeel en voor misbruik. De praktische mogelijkheden voor de beperking van de aftrekbaarheid van gemengde kosten zijn evenwel niet groot. Het trekken van een grens tussen een privé- en een zakelijk deel is in verreweg de meeste gevallen arbitrair. In de praktijk blijkt dat alleen de afbakening al van de gemengde kosten en de echte privé-uitgaven de belastingdienst bij de aanslagregeling van zowel de inkomstenbelasting als de vennootschapsbelasting veel tijd en aandacht kost. Ook de weinig positieve ervaringen met het onderscheiden van standsuitgaven vormen een indicatie van de moeilijkheden die zich bij een inhoudelijke toetsing van gemengde kosten kunnen voordoen. Een beperking door een kwalitatieve normering via een scherpere begripsafbakening zou het gevaar in zich bergen dat de fiscus op dit punt in de bedrijfsvoering van de ondernemer zou kunnen treden. De bemoeienis van de fiscus zou dan kunnen leiden tot onbedoelde belemmeringen van het zakelijke handelen van ondernemers. Een kwantitatieve normering door slechts een vast bedrag maximaal in aftrek toe te laten, zoals die nu ook in enkele andere landen wordt toegepast (o.a. de Verenigde Staten en Japan), zal deze problemen niet oproepen. Voor een goede werking van een dergelijke normering zal het echter van essentieel belang zijn de hoogte van de toegestane aftrek zorgvuldig af te stemmen op de omvang van het zakelijke element in de gemengde uitgaven. Of die omvang zou kunnen worden gerelateerd aan eenvoudige en duidelijke criteria, zoals de grootte van de onderneming (omzet of personeel) of de aard van de onderneming (regionaal, nationaal of internationaal bedrijf, detailhandel of groothandel, dienstensector of industrie) is thans nog niet onderzocht. Ik koester overigens niet de illusie dat dergelijke criteria eenvoudig te vinden zouden zijn. Een nadere studie naar de praktische mogelijkheden voor een of andere normering is nodig voor een afgerond oordeel. 5.4. Buitengewone lasten De buitengewone-lastenregeling heeft tot doel bij de vaststelling van de draagkracht rekening te houden met onvermijdelijke uitgaven die een buitengewoon karakter hebben. Dat buitengewone karakter kan tot uitdrukking komen in de aard van de omstandigheden die tot de uitgaven hebben geleid, maar ook in de omvang van de uitgaven. De buitengewone aard is vastgelegd in een limitatieve opsomming van een viertal categorieën van uitgaven. Deze zijn studiekosten, uitgaven voor levensonderhoud van verwanten, uitgaven voor gezinshulp in geval van één-oudergezinnen en uitgaven in verband met ziekte, invaliditeit, bevalling, adoptie en overlijden. Ten einde de buitengewone omvang tot uitdrukking te laten komen gelden per categorie van uitgaven van het inkomen afhankelijke drempels. Zoals in paragraaf 2.4 is uiteengezet, is er naar mijn mening reden om bij verlaagde tarieven minder gedetailleerd rekening te houden met draagkrachtverminderende factoren, vooral met die van meer algemene aard en die van een beperkte omvang. In die gedachte is er plaats voor een heroverweging van de hoogte van de drempels in de regeling van de buitengewone lasten. De relatief zeer lage drempels voor de categorieën onderhoudskosten verwanten en studiekosten, waarvoor sinds 1971 onveranderde bedragen gelden, zouden aanzienlijk opgetrokken kunnen worden. Een aanpassing

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

32

aan de sinds 1971 opgetreden inflatie zou een verhoging van f200 naar f400 betekenen. De mogelijkheid van een verder gaande verhoging lijkt in het kader van de onderhavige herstructurering zeker niet uitgesloten. Gedacht zou kunnen worden aan een drempel van 1 Va of 2% van het onzuivere inkomen met een maximum van f600 of f800. Enige voorzichtigheid hierbij lijkt overigens geboden, gezien het feit dat - in tegenstelling tot andere aftrekposten - van de aftrek van buitengewone lasten wegens studiekosten vooral de middeninkomens gebruik maken, zoals in tabel 4.4.1 is weergegeven. Een zodanige maatregel zou vooral een verlichting van de taak van de belastingdienst betekenen. Bij een drempel van 2% met een maximum van f800 zal naar globale schatting het aantal belastingpiichtigen dat dan nog in aanmerking komt voor één van beide aftrekposten ruwweg 20% lager zijn dan nu (studiekosten: daling met 60 000 belastingplichtigen; onderhoudskosten verwanten: daling met 15000). Een aanpassing zou bij een drempel van 2% met een maximum van f800 ca. f50 min. opleveren. Voor de categorie uitgaven voor gezinshulp in geval van één-oudergezinnen geldt reeds een vrij hoge drempel; bovendien is het aftrekbare bedrag aan een maximum gebonden. Ik zie geen aanleiding tot herziening van dit onderdeel van de regeling van de buitengewone lasten. Met betrekking tot uitgaven in verband met ziekte, invaliditeit, bevalling, adoptie en overlijden ligt dit anders. De drempels die nu bestaan zijn mijns inziens aan de lage kant en zouden kunnen worden verhoogd. Met name de uitgaven ter zake van ziekte zijn in vergelijking met andere, normale bestedingen, relatief gestegen. Zij leggen een steeds groter beslag op ieders budget, waardoor minder snel van buitengewone lasten kan worden gesproken. De jaarlijkse bijstelling van de drempels vindt plaats aan de hand van de stijgingen in de verplichte ziekenfondspremies, die niet uitsluitend zijn gebaseerd op de stijging van de ziektekosten. Voor diegenen wier inkomen hoger is dan de ziekenfondsgrens is de te betalen premie - voor een particuliere ziektekostenverzekering - niet afhankelijk van het inkomen maar van de gezinssamenstelling en de wensen met betrekking tot de dekking. Grosso modo mag boven de loongrens van het ziekenfonds de stijging van de drempel, voor zover deze betrekking heeft op de premie voor een ziektekostenverzekering, dus niet aan het inkomen worden gekoppeld. Vanaf de loongrens zou dit deel van de drempel daarom een vast bedrag moeten zijn, ter grootte van de maximale ziekenfondspremie. Voor de andere ziektekostenuitgaven is een met het inkomen stijgende drempel wel op zijn plaats omdat het buitengewone karakter van deze uitgaven ook in relatie tot het inkomen moet worden gezien, zij het dat deze stijging niet onbeperkt mag doorlopen. In de huidige opzet komt deze relatie slechts tot uitdrukking in de extra hoge drempel (voor 1982 f6250) voor de hoogste inkomens. Een nauwkeuriger afstemming, rekening houdend met de relatieve stijging van de bedoelde kosten, kan worden gevonden in een regeling waarbij het niet buitengewone deel van deze kosten wordt gesteld op 3 of 31/2% van het onzuivere inkomen. De drempel als geheel wordt dan opgebouwd uit twee elementen: het afgeronde percentage van de verplichte ziekenfondsverzekering, overgaand in een vast bedrag vanaf de loongrens voor die verzekering, en 3 of 3'/2% van het onzuivere inkomen. Ook aan deze nieuwe drempel zal voorts een maximum dienen te worden gesteld. Normale kosten ter zake van ziekte en dergelijke kennen immers evenzeer een absolute bovengrens. Verder is naar mijn oordeel een herziening van de vermenigvuldigingsfactoren gewenst, mede omdat in de huidige situatie onevenwichtigheden optreden in geval van samenloop van hoge vermenigvuldigingsfactoren en hoge marginale tarieven. Daarbij speelt ook een rol dat de vermenigvuldigingsfactoren indertijd in de wet zijn opgenomen om de overgang naar het in 1971 ingevoerde en thans geldende systeem te verzachten. Tegen die achtergrond zou men zelfs volledige afschaffing van de vermenigvuldigings-

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

factoren kunnen bepleiten. Indien men toch gewicht wil blijven toekennen aan de situatie dat iemand in achtereenvolgende jaren telkens uitgaven heeft die boven de drempel uitgaan - het buitengewone karakter wordt daardoor extra geaccentueerd - is voor die gevallen een vermenigvuldigingsfactor groter dan 1 geboden, bij voorbeeld alleen een factor van Vk of 1 Va die pas mag gelden nadat gedurende twee jaren aftrek wegens buitengwone lasten is genoten. Een ander aspect dat aandacht verdient is het feit dat bij toepassing van een vermenigvuldigingsfactor groter dan 1 feitelijk een situatie ontstaat waarbij met het stijgen van de uitgaven het niet aftrekbare deel van de uitgaven steeds kleiner wordt. Dit effect zou naar mijn mening moeten worden beperkt en wel zodanig dat voor iedereen het niet buitengewone deel van de werkelijke kosten (te stellen op een bedrag ter grootte van de premie ziekenfondsverzekering) buiten de aftrek blijft. Vanwege de grote omvang van de bedragen die aan ziektekosten worden afgetrokken en het grote aantal belastingplichtigen dat van deze aftrekregeling gebruik maakt (in 1980 naar schatting ca. 950000) kan worden verwacht dat de bovengenoemde wijzigingen een niet onaanzienlijke budgettaire opbrengst zullen opleveren (ruw geschat ca. f400 min.). Ook zullen zij voor de belastingdienst tot een wezenlijke werkbesparing leiden. Het aantal belastingplichtigen dat na invoering van genoemde maatregelen in aanmerking komt voor aftrek wegens buitengewone ziektekosten zal volgens ruwe schatting ca. VA lager liggen dan het huidige aantal. 5.5. Aftrekbare giften De regeling voor de aftrekbaarheid van giften is in 1952 in de inkomstenbelasting en in de vennootschapsbelasting ingevoerd. Het doel is het langs indirecte weg bevorderen van schenkingen aan charitatieve, kerkelijke, culturele, wetenschappelijke en het algemene nut beogende instellingen. De giftenaftrek is, fiscaal-theoretisch bezien, een regeling die los staat van de uitgangspunten van de inkomstenbelasting. Daardoor heeft het bestaan van deze fiscale regeling vaak kritiek ondervonden. Sommigen pleiten voor afschaffing, anderen zijn van mening dat de giftenaftrek - gezien de doelstelling - een aanvaardbaar en doeltreffend buitenbeentje in de inkomstenbelasting is. Ik ben de laatste mening toegedaan. De regeling heeft mijns inziens in het belastingstelsel een eigen plaats verworven. Dat wil niet zeggen dat zij niet op onderdelen voor herziening vatbaar zou zijn. De regeling kent voor het bepalen van de voor aftrek in aanmerking komende schenkingen een drempel en een maximum. Met het stellen van een drempel (thans 1 % van het onzuivere inkomen) is beoogd slechts rekening te hoeven houden met giften die een reëel offer betekenen. Het maximum (van 10% van het onzuivere inkomen) is bedoeld om een overdadig gebruik van de regeling ten koste van de schatkist te voorkomen. De in de wet vastgelegde norm is eenvoudig te hanteren en voldoende beperkt om de regeling in overeenstemming met de doelstelling te laten functioneren. Door de per 1 januari 1981 ingegane wijziging (waarbij de aftrek voor de schenking van nog niet verschenen termijnen van huren, pachten en renten op schuldvorderingen niet langer wordt toegestaan) is oneigenlijk gebruik verder ingeperkt. De inhoud en de werking van de regeling geven mij op zich zelf gezien geen aanleiding tot een nadere herziening. Er dient echter een afweging te worden gemaakt tussen het nut van aanwending van middelen via deze regeling en het nut van het vrijmaken van middelen uit deze regeling ten behoeve van de verbetering van de tariefstructuur. Aan dit laatste geef ik een hogere prioriteit. Dan is er naar mijn oordeel aanleiding een sterker accent te leggen op een van de oorspronkelijke uitgangspunten van de regeling, namelijk het rekening houden met blijken van meer dan normale vrijgevigheid. Dit leidt tot een verhoging van de minimumdrempel. Daarbij zou kunnen worden gedacht aan een optrekken van de benedengrens tot

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

34

1V2% van het onzuivere inkomen met een minimum van f500. Bij de huidige bovengrens van 10% levert dit budgettair ca. f50 min. op. Dit is ongeveer 30% van het bedrag aan belastingderving dat nu met de giftenaftrek in de inkomstenbelasting is gemoeid. Het aantal aangiften met giftenaftrek zou door de genoemde drempelverhoging met ca. 40% afnemen (een daling met ca. 170 000 belastingplichtigen). Voor de belastingdienst zou dit een niet geringe taakverlichting betekenen. 5.6. Autokostenfictie Ten einde rekening te houden met privé-gebruik van een door de werkgever beschikbaar gestelde personenauto wordt voor de inkomstenbelasting 20% van de catalogusprijs van die auto bij het inkomen geteld, onder aftrek van een eventueel door de werknemer betaalde vergoeding. Op dit punt bestaat een verschil in behandeling tussen de inkomstenbelasting en de loonbelasting. Bijtelling wegens privé-gebruik auto blijft bij de toepassing van de loonbelasting achterwege, terwijl het in de loonbelasting onbelast gebleven privé-gebruik van de auto op zich zelf geen reden vormt een aanslag in de inkomstenbelasting op te leggen. Wordt de werknemer echter om andere redenen in de aanslagregeling voor de inkomstenbelasting betrokken, dan krijgt hij wel een bijtelling. Dit verschil in behandeling leidt tot rechtsongelijkheid. Toen indertijd besloten werd het privé-gebruik van de auto niet in de loonbelasting te betrekken, kwam het gebruik van een auto van de zaak bij werknemers met een loon beneden de aanslaggrens in vergelijking met nu veel minder voor. Bovendien is de problematiek door het optrekken van de aanslaggrens in de loop van de jaren nog verscherpt. Naar mijn mening is daarom voldoende reden aanwezig de autokostenfictie ook in de loonbelasting tot haar recht te laten komen. De extra belastingopbrengst zou naar een zeer globale schatting ca. f 100 min. kunnen bedragen. Aangetekend zij dat ook op dit punt het reeds eerder aangeduide probleem speelt van de coördinatie van het loonbegrip in de loonbelasting en in de sociale verzekeringen. Overigens zal de aanmerking van een bepaald gedeelte van de kosten van het reizen van de woning naar het werk als privé-besteding, zoals in onderdeel 5.2 beschreven, ertoe leiden dat, zonder aanpassing van de wettelijke bepalingen, de grens waarboven de jurisprudentie een aanmerkelijk privé-gebruik van de auto van de zaak aanwezig acht veel sneller dan thans zal worden overschreden. Dit heeft tot gevolg dat menige werknemer en ondernemer met een onbedoelde bijtelling bij het belastbare inkomen wordt geconfronteerd. Bezien zal worden langs welke weg deze consequentie kan worden vermeden. 5.7. Budgettair overzicht In tabel 5.7.1 wordt een samenvattend overzicht gegeven van de middelen die naar globale schatting voor financiering van de tariefverlaging beschikbaar komen bij invoering van de in de voorgaande paragrafen besproken wijzigingen. Nogmaals wil ik erop wijzen dat de aangegeven mogelijkheden slechts een eerste keuze betreffen. Uit onderzoek van in deze nota niet behandelde regelingen zouden zeer wel nog wijzigingen kunnen voortvloeien die de budgettaire betekenis van de herziening van aftrekposten zouden kunnen versterken. Doordat beperking van fiscale aftrekposten en toepassing van de autokostenfictie in de loonbelasting het premie-inkomen voor de volksverzekeringen verhogen, zullen ingrepen in die sfeer eveneens leiden tot een grotere opbrengst aan premies voor de sociale verzekeringen. Vanwege het bestaan van de premie-inkomensgrens zal overigens niet in elk individueel geval een beperking van een fiscale aftrekpost tot een vergroting van het premie-inkomen leiden. Naar ruwe schatting gaat het om een bedrag aan extra premie-inkomsten van f250 a f500 min. Bij de kwantificering van

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

35

de opbrengsten van de voorgestelde wijzigingen zijn deze extra premieinkomsten niet vermeld. Een bespreking van de aanwending van deze extra premie-inkomsten voor de fondsen valt immers buiten het bestek van de nota. In het kader van het totale begrotingsbeleid zal hieraan aandacht moeten worden gegeven. Tabel 5.7.1. Structurele opbrengst van de beschreven beperkingen van aftrekposten c.s. op basis van cijfers 1982 (in min. gids.)' 1. Herziening aftrekbare kosten ter zake van uit arbeid — herziening 4%-regeling — herziening f 150-forfait — herziening reiskostenforfait

inkomsten

2. Herziening gemengde kosten 3. Herziening buitengewone lasten — verhoging van de drempels en verlaging van de vermenigvuldigingsfactoren ter zake van ziektekosten enz. — verhoging van de drempel ter zake van studiekosten — verhoging van de drempel inzake van onderhoudskosten naaste verwanten 4. Overige herzieningen — verhoging van de drempel ter zake van giften — toepassing autokostenfictie in de loonbelasting 5. Totaal

750 p.m.

400 30 20 50 100 1350

' Telkens is de opbrengst van de meest vergaande beperking vermeld.

6. FINANCIERINGSBRONNEN VOOR EEN TARIEFHERZIENING 6.1. Inleidende opmerkingen Een tariefherziening als beschreven in hoofdstuk 3 heeft grote budgettaire consequenties. De kosten van de daar geschetste twee operaties bedragen onderscheidenlijk f6,5 mld. bij een volledige aanpassing aan de inflatie en een verlaging van de schijfpercentages met 2 punten, en f5,3 mld. bij een geheel nieuwe tarieflijn. Alleen al door de omvang van de kosten moet het uitgesloten worden geacht dat een dergelijke operatie in één keer zou kunnen worden uitgevoerd of met één maatregel zou kunnen worden gefinancierd. Zowel een zekere fasering als een beroep op een combinatie van bronnen is daarom geboden. Bij het doen van een keuze zal niet alleen op het budgettaire aspect moeten worden gelet, doch van groot belang zijn ook de gevolgen voor de inkomens, nominaal en relatief, de consequenties voor de verschillende begrotingen en de economische effecten die van de financiering en de tariefherziening te zamen zullen uitgaan. Hoewel een zekere verschuiving in de inkomstenverhoudingen inherent is aan de opzet van de in deze nota beschreven herziening van de inkomstenbelasting, zullen belangrijke netto-gevolgen voor de individuele besteedbare inkomens dienen te worden vermeden ofwel door andere maatregelen moeten worden gemitigeerd. De economische gevolgen - waarbij niet in de laatste plaats aan de consequenties voor de werkgelegenheid moet worden gedacht - zullen per saldo niet negatief mogen uitvallen. Ten gevolge van de totale operatie zullen ongetwijfeld veranderingen in het individuele bestedingspatroon kunnen optreden. Dit kan consequenties hebben voor sectoren als de volkshuisvesting en de volksgezondheid. Al te grote schokken dienen ook met het oog hierop te worden vermeden, met name door een evenwichtige financiering en een zorgvuldig afgewogen gefaseerde invoering. Hierbij past echter wel de kanttekening dat de mogelijke economische gevolgen van tariefherziening en gebruik van financieringsbronnen 2ich niet gemakkelijk laten meten. Ook al is de richting van de werking van afzonderlijke maatregelen doorgaans wel te bepalen, voor het exact berekenen van de netto-uitkomst ontbreekt vaak

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

36

voldoende inzicht. De z.g. spoorboekjes van het Centraal Planbureau bevatten weliswaar indicaties van de orde van grootte van de effecten bij hantering van bepaalde instrumenten, echter alleen op een zodanig «macro»-niveau, dat daaruit de gevolgen van wijzigingen in het tarief en in de aftrekposten voor de inkomstenbelasting niet vallen af te leiden. De uitwerking van dergelijke wijzigingen is daarvoor veelal te specifiek. In het navolgende zullen de economische gevolgen dan ook in hoofdzaak kwalitatief worden geduid. Met nadruk wil ik hieraan toevoegen, dat de beperkte kennis op dit kwantitatieve vlak ons er niet van mag weerhouden tot beslissingen te komen. De definitieve aanwijzing van de financieringsbronnen zal ten slotte mede dienen te geschieden met inachtneming van het elders op verschillende terreinen reeds ontwikkelde beleid. Ik ben van mening dat de hoofdlijnen van bestaand beleid, die niet dan na een nauwgezette afweging van belangen zijn vastgelegd en vaak verweven zijn in het geheel van de sociaal-economische context, ook bij een omvangrijke operatie als de onderhavige in beginsel moeten worden gerespecteerd. Hoezeer ook met bovengenoemde elementen rekening moet worden gehouden, niet uit het oog mag worden verloren dat het uitgangspunt een herziening van het tarief van de inkomstenbelasting is. De verwezenlijking van een verlaging van het tarief acht ik zo belangrijk, dat dit uitgangspunt niet ondergeschikt mag worden gemaakt aan de hiervoor genoemde overwegingen; het zijn wel belangrijke randvoorwaarden voor de toetsing van te nemen tariefmaatregelen. Afgaande op deze vier aspecten - budgettaire betekenis, gevolgen voor de inkomens, economische effecten en inpasbaarheid in het bestaande beleid - moet het uitgesloten worden geacht dat onder de huidige omstandigheden via het financieringstekort of door beperking van uitgaven een bijdrage tot oplossing van de dekkingsproblematiek van de tariefoperatie kan worden verkregen, ook als de operatie over een aantal jaren zou worden verdeeld. Het financieringstekort heeft een zodanige omvang dat op zijn minst moet worden betwijfeld of de positieve gevolgen voor onze economie die van een tariefherziening uitgaan wel kunnen opwegen tegen de schadelijke werking die via een opwaartse druk op het rentepeil van een vergroting van het financieringstekort is te verwachten. Vergroting van niet-belastingmiddelen - waarin de aardgasbaten een overwegende plaats innemen - lijkt evenmin ruimte van betekenis te bieden, mede in aanmerking genomen, dat ook thans reeds de mogelijkheden in het kader van het begrotingsbeleid in sterke mate worden benut. Ter financiering van een tariefherziening zal dan ook met name het oog moeten zijn gericht op de belastingsector zelf. Voor zover het daarbij gaat om algemene verhogingen komen in het bijzonder de indirecte belastingen in aanmerking. De andere van rijkswege geheven belastingen bieden nauwelijks mogelijkheden voor een vergroting van inkomsten voor dit doel. Op provinciaal en gemeentelijk niveau is naar mijn indruk evenmin ruimte aanwezig. De resultaten van het onderzoek dat op dit moment door de commissie-Christiaanse naar de concrete mogelijkheden van een uitbreiding van het provinciale en het gemeentelijk belastinggebied wordt verricht, en dat naar verwachting eind dit jaar aan de Minister van Binnenlandse Zaken zal worden aangeboden, kunnen die indruk wellicht bevestigen. Een verschuiving van de druk van de loon- en inkomstenbelasting naar provinciale en gemeentelijke heffingen zou dan gepaard moeten gaan met een verlaging van de bijdragen uit de belastingontvangsten van het Rijk aan het Provincie- en het Gemeentefonds. In het vervolg van dit hoofdstuk zal op de diverse mogelijkheden tot financiering door fiscale maatregelen nader worden ingegaan. Daarbij zullen voor zover mogelijk ook de economische effecten en de gevolgen voor de inkomens worden aangegeven. De overweging dat een herziening van de tariefstructuur naar verwachting op termijn gunstige gevolgen voor onze economie zal hebben, zou de verleiding kunnen doen ontstaan daarop vooruitlopend ook z.g. inverdieneffecten als financieringsbron in beschouwing te nemen. De orde van grootte van deze baten is echter bijzonder onzeker. Aangezien zij bovendien

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

37

pas zeer geleidelijk ter beschikking zullen komen, zou bij verdiscontering de financiering van de tariefherziening aanvankelijk een gat vertonen dat — voor een ongewisse periode - ten laste van het financieringstekort zou komen. Ik acht dat niet aanvaardbaar. Van eventuele inverdieneffecten als dekkingsmiddel zal daarom moeten worden geabstraheerd. Om dezelfde reden wil ik voor de financiering geen rekening houden met opbrengsten uit een vermindering van het oneigenlijke gebruik en van de fraude op het terrein van de belastingen die van de herziening van de tariefstructuur eveneens mogen worden verwacht. 6.2. Opbrengst uit reparatiewetgeving In de afgelopen jaren hebben opeenvolgende kabinetten maatregelen genomen tegen een aantal aanwijsbare en schrijnende gevallen van oneigenlijk gebruik van de belastingwetgeving. De opbrengst daarvan werd mede op verzoek van de Tweede Kamer bestemd voor het wegnemen van knelpunten en andere hardheden die door de belastingplichtigen als onbillijk en frustrerend worden ervaren. In verband daarmee zijn uit deze reserve dekkingsmiddelen geput voor de herziening van de vermogensbelasting en van de rechten van successie en schenking. Naar mijn oordeel is er alle aanleiding de resterende middelen aan te wenden voor de herstructurering van het tarief van de inkomstenbelasting. In tabel 6.2.1 wordt een overzicht gegeven van hetgeen van de baten van de tot stand gekomen reparatiewetgeving nog resteert en van de opbrengst die van de reeds bij het parlement aanhangig gemaakte ontwerpen bij aanvaarding kan worden verwacht. Geen bedrag is opgevoerd voor de baten uit toekomstige reparatiewetgeving waarvan de voorbereiding nog niet in een stadium van afronding verkeert. Immers, het gaat hierbij om een moeizaam proces dat vanwege de ingewikkeldheid van de materie zijn tijd nodig heeft. In totaal is thans ruim f200 min. beschikbaar. Als financieringsbron voor de tariefherziening is de opbrengst van de reparatiewetgeving derhalve van betrekkelijke bescheiden betekenis. In verband hiermede, maar meer nog gelet op de aard en de doelstelling van de zuivere reparatiewetgeving, behoeven geen specifieke voorwaarden te worden gesteld aan de wijze waarop deze middelen voor de herziening van het tarief worden aangewend. Tabel 6 . 2 . 1 . Opbrengst uit reparatiewetgeving T o t stand gekomen:

— beperking aftrekbaarheid meegekochte en vooruitbetaalde rente (1979) — verhoging fictief rendement (1980) — reparatie loonbelasting en sociale verzekeringen; werkgeversbijdragen aan «derden-fondsen» (1981) — beperking aftrekbaarheid van meerjarige premies ziektekosten in de regeling van de buitengewone lasten (1981) — reparatie giftenaftrek (1981) — wijziging van de regeling van het bijzonder tarief (1982)

Belastingopbrengst herrekend naar het niveau van 1982 in min. gids.

60 45 5 75 p.m. 15 200

aangewend ten behoeve van opheffing van knelpunten in de vermogensbelasting en de successie- en schenkingsrechten (1981)

-100 100

Aanhangig bij het parlement: (per 1-9-1982) — beperking aftrekbaarheid van betaalde hypotheekrente eigen woning en overige rente — beperking aftrekbaarheid van termijnen van lijfrenten en overige periodieke uitkeringen Beschikbaar voor de herstructurering van het IB tarief:

65' 50' 215

' Opbrengst na afloop van de voorgestelde overgangstermijn.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

38

6.3. Opbrengst uit herziening van aftrekposten en toepassing van de autokostenfictie in de loonbelasting Naast de opbrengst uit reparatiewetgeving kunnen binnen de inkomstenbelasting zelf middelen ter financiering van de herziening van de tariefstructuur worden gevonden door op de aftrekposten die de Wet op de inkomstenbelasting op dit moment kent een aantal beperkingen aan te brengen. Deze mogelijke bron van financiering heeft in en buiten het parlement reeds ruime aandacht gekregen. In de motie-Van Rooijen/Portheine (zitting 1979-1980, 14932, nr. 14; zie bijlage 1.1), waaraan deze nota mede uitvoering wil geven, wordt zij zelfs als enig dekkingsmiddel genoemd. Veelal koestert men ten aanzien van deze mogelijkheid tot financiering grote verwachtingen, hoewel - of wellicht doordat - daarbij doorgaans in het vage blijft welke aftrekposten voor herziening in aanmerking zouden moeten komen en tot hoever die herziening zou moeten strekken. Dat een herziening van aftrekposten behalve als een zekere vereenvoudiging van de inkomstenbelasting en een bijdrage tot fraudebestrijding ook betekenis kan hebben in budgettair opzicht lijdt geen twijfel. Hoe groot die betekenis kan zijn, is echter vooral afhankelijk van de bereidheid vergrovingen in de toepassing van de aan de heffing van de inkomstenbelasting ten grondslag liggende draagkrachtgedachte te aanvaarden. Zoals ik reeds in hoofdstuk 2 heb uiteengezet, acht ik een minder verfijnde toepassing van de draagkrachtgedachte in samenhang met een verlaging van tarieven gerechtvaardigd. Dit houdt niet in dat een fundamentele inbreuk op de draagkrachtgedachte, door bij voorbeeld het volledig afschaffen van bepaalde aftrekmogelijkheden, bijeen verlaagdetariefstelling acceptabel zou zijn. Wel bestaat er naar mijn mening een nauw verband tussen de hoogte van de tarieven en de nauwkeurigheid waarmee de draagkrachtmeting dient plaats te vinden. In beginsel zou men kunnen stellen dat naarmate de tarieven lager zijn, meer vergroving van de aftrekmogelijkheden aanvaardbaar is. Eveneens in hoofdstuk 2 heb ik toegelicht waarom in het in deze nota gepresenteerde onderzoek een aantal aftrekmogelijkheden buiten beschouwing is gelaten. Beperkingen van deze aard hebben uiteraard consequenties voor de betekenis die een herziening van aftrekposten op een bepaald moment in de financiering van een andere tariefstructuur kan hebben. Een benadering van het budgettaire belang van de in hoofdstuk 5 geschetste herziening van de aftrekposten is aldaar weergegeven in tabel 5.7.1. In totaal zal een dergelijke herziening een bijdrage in de financiering van een tariefverlaging van rond f 1 V* mld. kunnen leveren. Toepassing van de autokostenfictie voor de heffing van de loonbelasting zou daar nog ca. f100 min. aan toevoegen. De gevolgen van het beperken van een aantal aftrekposten en de toepassing van de autokostenfictie voor de loonbelasting voor de verschillende inkomensgroepen kunnen zowel op micro- als op macro-niveau worden bekeken. In de macro-benaderingswijze gaat het dan om de vraag hoe de geschatte opbrengst van de wijzigingen in de aftrekposten is verdeeld over de diverse inkomensgroepen. Dit gegeven vormt een belangrijk richtsnoer voor de spreiding van de uit die opbrengst te financieren tariefverlichting over het schijventarief. In de micro-benaderingswijze wordt gelet op de gevolgen van de voorgestelde herziening voor de individuele belastingplichtigen die van de desbetreffende aftrekposten gebruik maken. Omtrent de macro-aspecten van een beperking van aftrekposten kunnen enige globale indicaties worden ontleend aan de in hoofdstuk 4 gepresenteerde gegevens over de spreiding van een tiental geselecteerde aftrekposten naar inkomensniveau (tabellen 4.3.1, 4.3.2 en 4.3.3). Daaruit blijkt voor bijna alle geselecteerde aftrekposten dat het percentage belastingplichtigen, dat in een inkomensklasse van de aftrekpost gebruik maakt, en het gemiddelde bedrag van de aftrekpost in kwestie oplopen met de inkomensklasse. Bovendien neemt de cumulatie van aftrekposten per belastingplichtige toe met het inkomen.

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

39

Op grond van deze cijfers mag worden geconcludeerd dat de groep belastingplichtigen met een meer dan modaal inkomen een relatief belangrijk aandeel van de opbrengst van een herziening van aftrekposten zal opbrengen. Deze conclusie kan overigens niet worden getrokken voor alle in hoofdstuk 5 besproken herzieningen. Met name ten aanzien van een aanpassing van de forfaits voor de reis- en arbeidskosten mag een gelijkmatiger spreiding van de lasten worden verwacht. De opbrengst van de toepassing van de autokostenfictie voor de loonbelasting komt geheel ten laste van belastingplichtigen met een inkomen beneden de aanslaggrens voor de inkomstenbelasting. Wat betreft de micro-effecten kunnen moeilijk uitkomsten worden berekend die kunnen worden gegeneraliseerd, omdat de feitelijke gevolgen sterk afhankelijk zijn van de concrete individuele omstandigheden. Wanneer bij voorbeeld een herziening in overwegende mate aftrekposten zou betreffen die door weinig belastingplichtigen worden benut, maar die wel tot grote bedragen per belastingplichtige oplopen, dan zou een rigoureuze vermindering van die aftrekmogelijkheden tot individueel niet onaanzienlijke veranderingen in het netto-inkomen leiden, ook al gaat zij gepaard met een algemene tariefverlaging. Die inkomenseffecten zouden nog worden versterkt indien de gereduceerde aftrekposten zich doorgaans in andere inkomensgroepen zouden voordoen dan die waar de tariefverlaging het meest effectief zou zijn. Dat neemt niet weg dat bij een gefaseerde uitvoering van de tariefherziening modificaties van bepaalde aftrekposten zeer wel zelfstandig als dekkingsmiddel kunnen fungeren. Wel zal het, anders dan bij de aanwending van de opbrengst uit zuivere reparatie-wetgeving, nodig zijn bij de keuze van de financiering een zekere afstemming op de in een bepaald jaar aan te brengen wijziging in hettarief van de inkomstenbelasting in het oog te houden. Zoals eerder is opgemerkt, verhoogt een beperking van aftekposten niet alleen de grondslag voor de belastingheffing, maar ook die voor de premieheffing voor de volksverzekeringen. Dit leidt beneden de premieinkomensgrens in voorkomende gevallen tot een toeneming van de verschuldigde premies volksverzekeringen. In verband met deze samenhang zullen bij de beoordeling van mogelijke maatregelen op het terrein van de inkomstenbelasting en de loonbelasting de daaruit voortvloeiende gevolgen in de sfeer van de premieheffing voor de volksverzekeringen mede in de beschouwing moeten worden betrokken. 6.4. Verhoging van andere rijksbelastingen 6.4.1. Mogelijkheden in het algemeen In hoeverre ter financiering van een herziening van de tariefstructuur van de inkomstenbelasting mogelijkheden aanwezig zijn voor een verhoging van andere van rijkswege geheven belastingen wordt, behalve door de economische effecten en de gevolgen voor de inkomens, vooral bepaald door de ruimte die het beleid dat ten aanzien van deze belastingen op nationaal en internationaal niveau wordt gevoerd daarvoor open laat. In de sfeer van de directe belastingen zijn op die grond nauwelijks mogelijkheden aanwezig. Een verhoging van de vennootschapsbelasting zou botsen met het op herstel van rendementen en stimuleren van investeringen gerichte economische beleid. De vermogensbelasting is nog pas in 1981 ingrijpend gewijzigd. Onder meer is aan het tarief van 8 %o - niet dan na aanzienlijke tegemoetkomingen in de heffingsgrondslag - de tijdelijkheid ontnomen. Ook het tarief van de rechten van successie en schenking is met ingang van die datum ingrijpend gewijzigd. Een nieuwe wijziging van de tarieven van deze belastingen op zo korte termijn is naar mijn oordeel niet wenselijk. De indirecte belastingen bieden meer ruimte voor een verhoging, hoewel ook hier de mogelijkheden niet moeten worden overschat. Een verhoging van één of meer indirecte belastingen zou aansluiten bij de door de

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

40

Tweede Kamer uitgesproken wens te komen tot een groter aandeel van de indirecte belastingen in de totale belastingopbrengst (motie-Van Muiden/ Veldhuizen, 17 047, nr. 5). Hierbij kan in de eerste plaats gedacht worden aan een verhoging van de omzetbelasting. Vanwege het kwantitatieve belang van deze belasting kan de tariefstijging welke leidt tot een bepaalde meeropbrengst in verhouding tot andere indirecte belastingen relatief gering zijn. Daarnaast kent de omzetbelasting een bijzonder grote spreiding van belastbare feiten en belastingplichtigen. Als gevolg van een en ander zullen de mogelijke negatieve gevolgen voor de afzet over een groot aantal sectoren worden gespreid waardoor de kans op sterke repercussies op de totale werkgelegenheid wordt verkleind. Ten aanzien van een verhoging van één of meer accijnzen moet worden bedacht dat de tarieven daarvan over een langere periode bezien in een aantal gevallen zijn achtergebleven bij de inflatie. Toch past in dit verband naar mijn mening enige terughoudendheid. Hoewel de werkgelegenheidseffecten van accijnsverhogingen moeilijk zijn aan te geven, zal duidelijk zijn dat de gevolgen van een tariefverhoging voor de afzet in belangrijke mate in één sector neerslaan, hetgeen de mogelijkheid van negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid doet toenemen. Overigens wil ik voor een nadere uiteenzetting van het accijnsbeleid en de economische gevolgen van tariefverhogingen in deze sfeer verwijzen naar de nota Selectieve indirecte belastingen'. Ook bij de motorrijtuigenbelasting en de bijzondere verbruiksbelasting van personenauto's en motorrijwielen dient de mogelijkheid van negatieve branche-effecten van een tariefverhoging in de overwegingen te worden betrokken. Van de belastingen van rechtsverkeer hebben vooral de overdrachtsbelasting en de assurantiebelasting budgettaire betekenis. Nu zich op de markt voor koopwoningen reeds belangrijke fricties voordoen, dient een verhoging van de overdrachtsbelasting op dit momentte worden afgewezen. Een verhoging van de assurantiebelasting met enkele punten zou daarentegen kunnen worden overwogen. Daarbij dient te worden bedacht dat over verzekeringen geen omzetbelasting wordt geheven. 6.4.2. Verhoging van de indirecte

Nota Selectieve indirecte belastingen,

belastingen

Een verschuiving naar de indirecte belastingen ter verlichting van de loon- en inkomstenbelasting is naar mijn oordeel om verschillende redenen op haar plaats. In de eerste plaats valt te verwachten dat door een verlaging van de marginale belastingdruk op het inkomen, ook al staat daar een verhoging van de indirecte belastingen tegenover, het belastingstelsel in zijn totaliteit per saldo beter gaat functioneren. Een belasting op bestedingen zal vermoedelijk als minder dwingend en remmend worden ervaren dan een belasting op het inkomen, mede doordat de burger niet direct met de heffing wordt geconfronteerd. Een belangrijke voorwaarde is daarbij wel dat ook na een verschuiving van de belastingdruk van inkomen naar bestedingen een evenwichtige belastingheffing wordt gerealiseerd waarin op bevredigende wijze met de draagkracht wordt rekening gehouden. Vaak wordt ten faveure van een verschuiving van directe naar indirecte belastingen het argument naar voren gebracht dat zij gunstig is uit een oogpunt van fraudebestrijding omdat de grondslag van indirecte belastingen over het algemeen minder vatbaar is voor fraude dan die van de inkomstenbelasting. Voor een deel is dit juist, bij voorbeeld bij een verschuiving naar bepaalde accijnzen. Het rapport-Van Bijsterveld heeft echter geleerd dat ook voor de omzetbelasting de fraude aanzienlijk is. In de meeste situaties is de fraude voor de omzetbelasting een uitvloeisel van die voor de inkomstenbelasting; een verlaging van het tarief van de inkomstenbelasting zal daar tevens de geneigdheid tot fraude voor de omzetbelasting matigen. Maar situaties waarin fraude voor de omzetbelasting tot het verzwijgen van belastbare inkomsten noodzaakt, komen eveneens voor. Daar zal de matigende invloed minder of in het geheel niet aanwezig zijn.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

41

Voorts is een drukverschuiving uit het oogpunt van fraudebestrijding aantrekkelijk aangezien het aantal aangrijpingspunten voor de controle bij de indirecte belastingen in vergelijking met de inkomstenbelasting relatief gering is en daardoor die controle naar verhouding minder arbeid vergt. Een tweede reden voor een verschuiving van belastingdruk van de inkomstenbelasting naar de indirecte belastingen is dat daarvan naar verwachting een zekere positieve invloed kan uitgaan op de arbeidsmotivatie en de geneigdheid tot sparen en beleggen. Het marginale tarief dat over het additionele inkomen wordt geheven, ook voor zover dat wordt bespaard, gaat immers omlaag, terwijl de compenserende heffing slechts voelbaar is bij consumptieve aanwending van het inkomen. Op deze wijze kan een verschuiving naar de indirecte belastingen een bijdrage leveren aan de verbetering van de nationale bestedingsstructuur ten gunste van de investeringen en daarmee van de toekomstige economische ontwikkeling. Verder is van belang dat Nederland, internationaal gezien, een relatief zwaar accent legt op de belastingen op inkomen (inclusief sociale-verzekeringspremies), winst en vermogen. Welke plaats ons land in dit opzicht inneemt blijkt uit het overzicht in tabel 6.4.1 van het aandeel van de indirecte belastingen in het totaal van de opbrengst van belastingen en sociale premies in de lid-staten van de Europese Gemeenschap. De opbrengst van de sociale-verzekeringspremies is in dit overzicht mede betrokken omdat in sommige landen de sociale zekerheid geheel of grotendeels uit de belastingopbrengst wordt bekostigd en in andere de financiering veeleer door premieheffing geschiedt. Wordt alleen de belastingopbrengst in de beschouwing betrokken, dan neemt Nederland, wat betreft het aandeel van de indirecte belastingen daarin, een middenpositie in. Uitgedrukt in procenten van de totale belasting- en premieopbrengst, en derhalve gecorrigeerd voor de uiteenlopende wijze waarop de sociale zekerheid wordt gefinancierd, blijkt alleen in Luxemburg het aandeel van de indirecte belastingen lager te zijn. Een verschuiving naarde indirecte belastingen zou onze belastingstructuur dichter in de buurt brengen van de verhoudingen die in de lid-staten gemiddeld gelden. Dit kan bijdragen aan de versterking van de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven op de binnen- en buitenlandse markt. Tabel 6.4.1. Aandeel van de indirecte belastingen in de lidstaten van de Europese Gemeenschap in 1979 Indirecte belastingen in procenten van de totale

België Denemarken Frankrijk West-Duitsland Griekenland Ierland Italië Luxemburg Nederland Engeland

belastingopbrengst

belasting- en premieopbrengst

36,9 39,5 54,7 40,8 64,8 51,0 43,5 25.7 40,5 32,5

26,0 38,9 31,3 26,9 45,1 43,7 27,5 18,1 25,1 26,9

Bron: Revenue Statistics of OECD Member Countries 1 9 6 5 - 1 9 8 0 .

2

Tariefnota Omzetbelasting, 17408, nrs. i-2.

Een vergroting van de opbrengst van de indirecte belastingen kan in verschillende richtingen wordt gezocht. In paragraaf 6.4.1 is aangegeven, dat zowel voor verhoging van de omzetbelasting als de accijnzen een, zij het beperkte, ruimte aanwezig wordt geacht. Wat betreft de omzetbelasting zou ik zoveel mogelijk aansluiting willen behouden met de beleidslijn die in de Tariefnota Omzetbelasting 2 als de meest wenselijke is geschetst. Dat houdt in dat de afstand tussen het normale en het verlaagde tarief in elk geval niet groter mag worden, en zo mogelijk kleiner.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

42

De invoering van een derde, verhoogd b.t.w.-tarief voor bepaalde, bij voorbeeld als luxueus te kwalificeren, goederen wordt ook in dit kader niet in overweging genomen. In de nota Selectieve indirecte belastingen zijn de grote bezwaren, die de invoering van een dergelijk tarief kent, uitvoerig aan de orde gesteld. Naar ik uit de discussie die met de vaste Commissie voor Financiën over deze nota is gevoerd, heb begrepen deelt de Tweede Kamer deze bezwaren. Tabel 6.4.2 bevat een indicatie van de extra opbrengsten waartoe verhogingen van enkele kwantitatief belangrijke indirecte belastingen kunnen leiden. Tabel 6.4.2. Opbrengst van verhogingen van enkele indirecte belastingen Soort belasting:

Verhoging m.i.v. 1-1 1982 met:

Opbrengst in 1982 op transactiebasis (in m i n . gids.)

omzetbelasting (4%) (18%) benzine-accijns alcoholaccijns tabaksaccijns

1 procent-punt 1 procent-punt 10 et. per liter 10 procent 25 et. per pakje van 25 sigaretten 25 et. per pakje kerftabak 1 procent-punt 1 procent-punt

670 1225 500 100

assurantiebelasting bijzondere verbruiksbelasting

225 75 80 65

Met betrekking tot de gevolgen voor de koopkracht van een verhoging van indirecte belastingen kan het volgende worden opgemerkt. In de gebruikelijke «koopkrachtplaatjes» worden de gevolgen voor de individuele bestedingsmogelijkheden van wijzigingen in de omzetbelasting, de accijnzen en enkele andere belastingen gemeten via de invloed op het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie. Dit prijsindexcijfer geeft het prijsverloop weer van een pakket goederen en diensten zoals dat in 1975 werd aangeschaft door werknemersgezinnen, bestaande uit 4 personen, met een inkomen dat beneden de loongrens voor de verplichte ziekenfondsverzekering (f31 000 in 1975) ligt. Het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie registreert de gemiddelde koopkrachtmutatie voor de desbetreffende groep werknemersgezinnen. Afhankelijk van het consumptiepatroon zullen echter in het algemeen de koopkrachteffecten van een verhoging van de indirecte belastingen per huishouden of per inkomensgroep verschillen. Dit geldt overigens ook voor een prijsstijging die door andere oorzaken wordt opgeroepen. Hoewel in de praktijk een grote verscheidenheid aan consumptiepatronen valt waar te nemen, is er wel een zekere samenhang tussen het bestedingsbedrag en het inkomen. In tabel 6.4.3 zijn de gemiddelde koopkrachteffecten van een verhoging van een aantal kwantitatief belangrijke indirecte belastingen, tot uitdrukking komend in de stijging van het prijsindexcijfer, afzonderlijk aangegeven voor werknemersgezinnen met een inkomen beneden zowel als boven de loongrens voor de verplichte ziekenfondsverzekering (consumptiepakket en inkomens 1975, prijzen 1982).

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

43

Tabel 6.4.3. Invloed op het prijsindexcijfer voor werknemersgezinnen van verhogingen van indirecte belastingen Soort belasting:

Verhoging met:

Invloed op het prijsindexvoor inkomens:

Cl) fer

omzetbelasting (4%) (18%) benzine-accijns alcoholaccijns tabaksaccijns

assurantiebelasting bijzondere verbruiksbelasting

1 procent-punt 1 procent-punt 10 et. per liter 10 procent 25 et. per pakje van 25 sigaretten 25 et. per pakje kerftabak 1 procent-punt 1 procent-punt

beneden f 31 000

bo ven f 31 000

+ +

0,27 0.38 + 0,19 + 0,035

+

+ 0,09

+ 0,07

+ 0,04 + 0,01 + 0,02

+ 0,01 + 0,01 + 0,06

0,22

+ 0,41 + 0,22 + 0,045

Uit deze gegevens blijkt dat de door een verhoging van indirecte belastingen veroorzaakte stijging van het prijsindexcijfer voor werknemersgezinnen met een inkomen boven de loongrens voor de verplichte ziekenfondsverzekering afwijkt van de stijging van het algemeen gehanteerde prijsindexcijfer (de eerste kolom). Bij de beoordeling van de inkomenseffecten die een verschuiving van enige betekenis van directe naar indirecte belastingen teweegbrengt kan aan dit aspect niet worden voorbijgegaan. Afgezien van het feit dat de berekende koopkrachteffecten niet meer dan een gemiddelde aangeven voor de desbetreffende groepen werknemers, dienen deze gegevens ook overigens met de nodige voorzichtigheid te worden gehanteerd. In de eerste plaats zijn de berekeningen gebaseerd op het consumptiepatroon van 1975. In de samenstelling van het consumptiepakket zullen de afgelopen zeven jaar zekere verschuivingen zijn opgetreden. Verder is van belang dat een verhoging van de omzetbelasting op nieuwe woningen niet in het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie tot uitdrukking komt; woningen worden nl. aangemerkt als investeringsgoederen. Aangezien het percentage eigen-woningbezit toeneemt met het inkomen mag worden aangenomen dat hierdoor voor hogere inkomens de invloed van een b.t.w.-verhoging groter is dan uit de stijging van het prijsindexcijfer kan worden afgeleid. 6.5. Verhoging van provinciale en gemeentelijke belastingen 6.5.1. Tariefherziening en fiscale decentralisatie

* wet reorganisatie binnenlands bestuur, gewijzigd ontwerp van wet. 14322, nr 36.

Onder opeenvolgende kabinetten is de laatste jaren gewerkt aan een ontwerp van wet reorganisatie binnenlands bestuur.3 Een belangrijk onderwerp daarbij vormt de decentralisatie van de bevoegdheid tot het heffen van belastingen. Niet alleen schept het kunnen beschikken over een eigen heffingsbevoegdheid voor de lagere overheden een zekere mate van financiële zelfstandigheid die een wezenlijk onderdeel uitmaakt van een gedecentraliseerde besluitvorming, ook mag van een verruiming van het eigen individueel belastinggebied van de verschillende bestuurslagen een aanmerkelijke verbetering van de allocatie van beschikbare financiële middelen worden verwacht. Het offer dat voor de totstandkoming van een bepaalde voorziening moet worden gebracht en het profijt dat daarvan wordt getrokken zullen dan immers in sterkere mate dezelfde bevolkingsgroep betreffen. Verder zal het feit dat de afweging tussen profijt en offer op dezelfde bestuurslaag plaatsvindt bij de betrokkenen een groter besef van de eigen verantwoordelijkheid tot gevolg hebben en tot een betere beheersing van de collectieve sector kunnen leiden. Een uitbreiding van het provinciale en het gemeentelijke belastinggebied noopt tot een overeenkomstige neerwaartse aanpassing van de rijksbelas-

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

44

tingen om de druk van de collectieve lasten niet te doen stijgen. De afdracht door het Rijk aan het Provincie- en het Gemeentefonds zal echter kunnen afnemen omdat bij een vergroting van de eigen inkomsten van de lagere overheden het beroep op deze fondsen geringer zal kunnen zijn. Deze verschuiving kan naar mijn mening zeer wel aansluiten op een herstructurering van het tarief van de inkomstenbelasting. De noodzakelijke terugtreding van de rijksbelastingen kan namelijk geheel of gedeeltelijk - afhankelijk van de omvang en de richting van de uitbreiding van het provinciale en gemeentelijke belastinggebied en van de mate waarin voor de financiering van de tariefherziening andere bronnen worden benut worden gevonden in een vermindering van de druk van de inkomstenbelasting. Met deze koppeling zouden twee voorname beleidsdoelstellingen tegelijkertijd kunnen worden gediend. 6.5.2. Rapportage

commissie-Christiaanse

Onderzoek naar de mogelijkheden tot uitbreiding van het belastinggebied van provincies en gemeenten wordt momenteel door een speciaal daartoe benoemde commissie 4 onder voorzitterschap van prof. dr. J. H. Christiaanse verricht. In verband met de voortgang van de behandeling van het ontwerp van Wet reorganisatie binnenlands bestuur heeft de commissie op 23 april van dit jaar een tussentijds deelrapport uitgebracht waarin met name de mogelijkheden tot invulling van een vergroot provinciaal belastinggebied zijn belicht. De commissie noemt in dit verband de heffing van provinciale opcenten op de loon- en inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting, overigens zonder dienaangaande een definitief oordeel te vellen. Het is niet mijn bedoeling nu reeds een standpunt in te nemen over de aanbevelingen die de commissie-Christiaanse in dit deelrapport heeft uitgesproken. Zonder te weten in welk kader de commissie haar aanbevelingen wenst te plaatsen, zou dat voorbarig zijn. Wel wil ik vanuit de optiek van deze nota een kritische kanttekening plaatsen bij het idee van provinciale opcenten op de loon- en inkomstenbelasting. Het is duidelijk dat het heffen van dergelijke opcenten ten behoeve van een lagere overheid onverenigbaar zal zijn met de wens tot lagere marginale tarieven voor de loon- en inkomstenbelasting te komen. Een heffing van opcenten, bij wijze van financiering in één pakket van maatregelen ondergebracht met een tariefherziening, zou van een al te opvallende innerlijke tegenstrijdigheid getuigen. Vanuit mijn verantwoordelijkheid voor het functioneren van de loon- en inkomstenbelasting moet ik daarom de heffing van opcenten daarop afwijzen. Relevanter is de mening van de commissie dat moet worden gestreefd naar ten minste een verdubbeling van het provinciale belastinggebied. In geld uitgedrukt zou dat in 1982 resulteren in een stijging van de heffingscapaciteit met f200 tot f250 min. Als bron van financiering voor een verlaging van de inkomstenbelasting zal een dergelijke verruiming van de provinciale heffingsbevoegdheid van slechts betrekkelijke betekenis kunnen zijn. Uit het eindrapport van de commissie zal moeten blijken of een verschuiving van belastingdruk naar gemeentelijke belastingen voor de financiering van de tariefherziening van groter gewicht kan zijn. 6.5.3. Randvoorwaarden voor een

4 De commissie is ingesteld bij beschikking van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 26 mei 1981, Stcrt. 4 juni 1981, nr. 104.

drukverschuiving

Een verruiming van het provinciale en het gemeentelijke belastinggebied onder gelijktijdige en overeenkomstige terugtreding door het Rijk betekent een verschuiving van heffingsbevoegdheid die kan leiden tot conflicten tussen doelstellingen van enerzijds lokaal en anderzijds centraal beleid. Deze mogelijkheid van een conflict is inherent aan een decentralisatie van bestuurlijke bevoegdheden en moet als zodanig dan ook in beginsel worden geaccepteerd. Het is echter wel zaak de mate waarin en de terreinen waarop conflictvorming zich kan voordoen tijdig te onderkennen en, indien nodig, te beperken door het nemen van aanvullende wettelijke maatregelen

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

45

of het instellen van overlegprocedures. De randvoorwaarden waaraan ik een vergroting van het belastinggebied van de lagere overheden zou willen binden - naast die welke in de inleiding van dit hoofdstuk reeds zijn genoemd - houden dan ook vooral daarmee verband. Een eerste voorwaarde moet naar mijn oordeel zijn dat de hoofdlijnen van het inkomensbeleid niet worden doorkruist. Een tweede voorwaarde ligt hierin dat tussen provincies en gemeenten niet zodanige verschillen in belastingdruk mogen ontstaan dat velen zich in hoofdzaak daardoor laten leiden bij de keuze van hun vestigingsplaats. Dat zou de ruimtelijke ordening in brede zin ernstig schade doen. Dit impliceert dat objectieve verstoringen in de begroting, die met name op gemeentelijk niveau regelmatig voorkomen door toedoen van een specifieke fysieke of sociale structuur (bij voorbeeld een slechte kwaliteit van de woningvoorraad - stadsvernieuwing - of een verhoudingsgewijs groot aantal werklozen), ook in de toekomst buiten de sfeer van de eigen belastingheffing om voldoende moeten worden gecompenseerd. Als derde voorwaarde zal moeten gelden dat een forse vergroting van het provinciale en het gemeentelijke belastinggebied niet ten laste mag komen van één bepaald belastbaar object - met name wordt hier gedacht aan de woning - of van één bepaalde bevolkingsgroep. Tevens zal moeten worden gewaakt voor de belangen van het bedrijfsleven. De kans op distorsies binnen het marktverkeer, op strijd met specifieke beleidsoverwegingen en, mede daardoor, op een geringe mate van acceptatie zou anders groot zijn. Naast deze primaire randvoorwaarden zullen te zijner tijd bij de uitwerking van een verschuiving van belastingdruk van het Rijk naar de lagere overheden vanzelfsprekend meer aspecten in beschouwing worden genomen, waarbij onder andere gedacht moet worden aan de gevolgen voor de diverse begrotingen en de wijze van heffing en inning.

7. SLOTOPMERKINGEN In hoofdstuk 2 van deze nota is de wenselijkheid aangegeven van een aanzienlijke verlaging van het tarief van de inkomstenbelasting en, in samenhang daarmee, van een vereenvoudiging van de wetgeving. De hoge tarieven zijn volgens velen maatschappelijk niet meer aanvaardbaar. Ze worden als oorzaak gezien van het slechte functioneren van de inkomstenbelasting, onder meer tot uitdrukking komend in het ontgaan en ontduiken van belasting. Detariefproblematiekis in belangrijke mate veroorzaakt door de herhaalde beperkingen van de inflatiecorrectie in de periode 1972-1982. Deze beperkingen hebben tot gevolg gehad dat het verloop van de marginale-tarieflijn aanzienlijk steiler is geworden. Die ontwikkeling is nog versterkt door diverse maatregelen die in de loop der jaren zijn getroffen met het doel een verlichting te geven aan met name de lagere inkomenstrekkers. De tariefherzieningen die in hoofdstuk 3 zijn gepresenteerd hebben tot doel het verloop van de marginale-tarieflijn aanzienlijk minder steil te maken. De geschetste tariefverlichtingen leiden dan ook tot een drukverlichting die oploopt met het inkomen. Hoewel zij daarmee op zich zelf bezien een denivellerende werking hebben, moet allereerst worden bedacht dat het ook de middeninkomens en de hogere inkomensgroepen zijn die van de versteiling van de tarieflijn in het verleden het meeste nadeel hebben ondervonden, zij het ook dat dit in het gevoerde inkomensbeleid gerechtvaardigd werd geacht. Voorts dienen de gunstige gevolgen van de tariefherzieningen voor de inkomenspositie van de verschillende groepen belastingplichtigen te worden beoordeeld tegen de achtergrond van de lastenverzwaring die optreedt als gevolg van de financiering van de tariefherziening. Indien zich inkomenseffecten voordoen die ongewenst zijn kunnen deze effecten ook via andere maatregelen, bij voorbeeld in de primaire sfeer, worden opgevangen.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

46

In hoofdstuk 6 is een aantal mogelijkheden tot financiering van een tariefherziening behandeld. De bronnen die in beginsel in aanmerking komen voor een financiering van de tariefoperatie zijn: a. de inkomstenbelasting zelf, i.c. de opbrengst uit de reparatiewetgeving, uit een vermindering van aftrekposten en uit de toepassing van de autokostenfictie in de loonbelasting; b. een verhoging van andere rijksbelastingen, met name in de indirecte sfeer; c. een verruiming van het gemeentelijke en provinciale belastinggebied onder gelijktijdige en overeenkomstige vermindering van de afdracht door het Rijk aan het Gemeente- en het Provinciefonds. De spreiding van de lastenverzwaring over de diverse inkomensgroepen wordt bepaald door de samenstelling van de verschillende bronnen waaruit de financiering van de tariefverlichting plaatsvindt. Het relatieve aandeel van de genoemde financieringsbronnen in het totale pakket is dus van belang voor de uitkomsten ten aanzien van de lastenverdeling en daarmee voor de uiteindelijke verdeling van de inkomenseffecten voortvloeiend uit de gehele operatie, tariefherziening en financiering te zamen. In het algemeen kan worden gesteld dat naarmate sterker de nadruk wordt gelegd op financiering door middel van een beperking van aftrekposten, het aandeel in de financiering, dat door de hogere inkomensgroepen moet worden opgebracht, zal toenemen. Met name de gevolgen van een verhoging van de drempels en een verlaging van de vermenigvuldigingsfactoren in de verschillende onderdelen van debuitengewone-lastenregeling en de giftenaftrek zullen voor een niet onbelangrijk deel door de hogere inkomens worden gedragen. Indien de beperking van deze aftrekmogelijkheden onderdeel van de financiering zou uitmaken, zou de denivellerende werking die van de tariefherziening uitgaat voor een gedeelte worden gecompenseerd. Voor sommige andere van de in deze nota in beschouwing genomen aftrekposten geldt deze samenhang overigens niet. Met nadruk zij eraan herinnerd dat een beperking van aftrekposten alleen diegenen treft die van de desbetreffende regeling gebruikmaken. Afhankelijk van de individuele omstandigheden kunnen dan ook sterk uiteenlopende gevolgen optreden. Mede in dit licht bezien acht ik de herziening van de aftrekposten, afgezien van het kwantitatieve aspect, niet de financieringsbron bij uitstek voor de gehele tariefverlaging. Hoewel ook de gevolgen van de zuivere reparatiewetgeving nivellerend zullen zijn, hoeven de opbrengsten daarvan naar mijn mening niet specifiek te worden aangewend voor een verlaging van de hoogste tarieven. Uit hoofdstuk 6 blijkt dat de reparatiewetgeving ruim f200 min. zou kunnen opleveren. Indien daarnaast de in hoofdstuk 5 besproken beperkingen van bepaalde aftrekposten en de toepassing van de autokostenfictie voor de heffing van de loonbelasting zouden worden gerealiseerd, zou in totaal ca. f 1,5 mld. beschikbaar zijn voor de financiering van de tariefverlichting. Bij de kosten van de twee tariefherzieningen die in hoofdstuk 3 zijn geschetst, gaat het om veel omvangrijkere bedragen, namelijk f6,5 mld. respectievelijk f 5,3 mld. Het overgrote deel daarvan zou derhalve door middel van andere financieringsbronnen, bij voorbeeld een verhoging van de indirecte belastingen, dienen te worden opgevangen. Bij een dergelijke financieringsstructuur is het onontkoombaar dat de gehele operatie een wijziging in de inkomensverhoudingen teweeg zal brengen. Mogelijk dat dit effect, globaal genomen, zou kunnen worden gemitigeerd indien meer de nadruk zou worden gelegd op financiering van de herstructurering binnen de inkomstenbelasting zelf. Zo liggen er zeker mogelijkheden voor de financiering door vermindering van bepaalde nog niet in de beschouwing betrokken aftrekposten. Ook verdient het overweging na te gaan in hoeverre de uitkomsten van de tariefoperatie door niet-fiscale maatregelen, bij voorbeeld in de sfeer van de primaire inkomens, kunnen worden gecorrigeerd.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

47

Bij deze laatste suggestie houd ik intussen wel vast aan een solide financiering van de tariefverlaging van de inkomstenbelasting langs de lijnen die in deze nota zijn geschetst. In zoverre wijkt zij ten principale af van een van verschillende zijden gelanceerd plan, gericht op herstel van de economische groei en de werkgelegenheid, dat eveneens maatregelen in de primaire sfeer-inkomensmatiging - combineert met belastingverlaging. Voor zover de gedachten zouden kunnen rijzen beide ideeën in één bedding te leiden, wil ik verwijzen naar mijn reserves die ik in het vorige hoofdstuk zowel ten aanzien van financiering via het begrotingstekort in het algemeen als ten aanzien van het rekening houden met inverdieneffecten tot uitdrukking heb gebracht. Bedacht moet worden dat de geschetste gevolgen voor de verschillende inkomensgroepen zich niet in één keer zullen voordoen. De gehele operatie zal immers niet anders dan gefaseerd over een aantal jaren haar beslag kunnen krijgen. In dit verband is van belang dat de financieringsmiddelen uit reparatiewetgeving en beperking van aftrekposten niet direct ten volle beschikbaar komen. Zo geldt voor het rentewetsontwerp een overgangstermijn van vijf jaar. Wellicht zal ook een overgangsregeling noodzakelijk zijn bij de invoering van een beperking van bepaalde aftrekposten; een zekere fasering van de wijzigingen kan gewenst zijn, gelet op de sterk uiteenlopende gevolgen die afhankelijk van de individuele omstandigheden kunnen optreden. Bovendien zal bij elke stap die gezet wordt de samenhang tussen de hoogte van het tarief en de toepassing van het draagkrachtbeginsel in het oog moeten worden gehouden. Een beperking van de aftrekposten zal immers slechts dan maatschappelijk aanvaardbaar zijn indien deze op een evenwichtige wijze gepaard gaat met een verlaging van het tarief. Bij een verschuiving van de directe naar de indirecte belastingen zullen eveneens eisen aan de «timing» moeten worden gesteld, vooral met het oog op het vermijden van schadelijke repercussies op de binnenlandse afzet en de werkgelegenheid. Ook de verruiming van het provinciale en gemeentelijke belastinggebied onder gelijktijdige en overeenkomstige vermindering van de afdracht door het Rijk aan het Gemeente- en Provinciefonds zal een proces zijn waarmee een aantal jaren zal zijn gemoeid. De noodzaak van fasering van de tariefoperatie brengt anderzijds met zich mee dat, wil ons land binnen afzienbare tijd de vruchten van een verbeterde tariefstructuur kunnen plukken, op korte termijn een eerste stap zal moeten worden gezet. Gewaakt moet worden tegen de opvatting dat het niet nu maar over enige tijd wel een geschikt moment zal zijn voor zo'n eerste aanzet.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

48

BIJLAGEN

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17611, nr. 1

49

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Zitting 1979-1980

Bijlage 1.1

14932

Rapport Inflatieneutrale Belastingheffing

Nr 14

GEWIJZIGDE MOTIE VAN DE LEDEN VAN ROOIJEN EN PORTHEINE, TER VERVANGING VAN DIE GEDRUKT ONDER NR. 7 Voorgesteld 26 juni 1980 De Kamer, gehoord de beraadslaging; overwegende: - dat de door de Regering aangekondigde voorstellen in de winst- en privésfeer ter zake van het oplossen van knelpunten in de belastingheffing in verband met de inflatie een uitwerking hebben gekregen als antwoord op die problematiek die onvolledig is wat betreft o.a. de bijzondere winstaftrek en de renteaftrek van de eigen woning en die onbevredigend is waar het betreft de beperking van de overige rente tot in beginsel f5000; - dat het gewenst is met ingang van 1 januari 1981 voorzieningen tot stand te brengen in de vorm van een permanente bijzondere winstaftrek en zelfstandigenaftrek, alsmede aanvullend een voorraadaftrek naarmate zulks budgettair mogelijk is, en tevens een onderzoek in te stellen naar indexering van afschrijvingen op nieuwe investeringen; - dat het evenzeer wenselijk is te komen tot een verdergaande vrijstelling voor sparen dan reeds voorgesteld (f700) en wel naar f 1000; - dat eveneens mede in het kader van de fraudebestrijding en vereenvoudiging in de inkomstenbelasting een echte vernieuwing van deze belasting noodzakelijk is, zoals reeds bepleit in de aanvaarde motie-Van Rooijen c.s. (15516, nr. 23); - dat aan andere knelpunten, zoals bij ontvangen en betaalde rente, des te beter aandacht kan worden geschonken in een bredere aanpak van echte vernieuwing van de inkomstenbelasting; - dat daarvoor de gedachte van een herbezinning op het huidige systeem van aftrekposten onder gelijktijdige belangrijke verlaging van het tarief inkomstenbelasting het meest aangewezen is; verzoekt de Regering, deze studie met betrekking tot de inkomstenbelasting ter hand te nemen en daarbij tevens de elementen van inflatieneutraliteit voor ontvangen en betaalde rente te betrekken en hierover beleidslijnen in de Miljoenennota 1981 op te nemen;

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

50

verzoekt de Regering tevens, tenminste op de in de eerste overweging genoemde punten in winst- en privésfeer, waaronder de bijzondere winstaftrek, de renteaftrekproblematiek van de eigen woning en de beperking van de overige rente, binnen het kader van de genoemde herbezinning reeds bij het Belastingplan 1981 tot de indiening van wetsvoorstellen ter zake te komen, en gaat over tot de orde van de dag. Van Rooijen Portheine

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

51

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Zitting 1979-1980

Bijlage 1.2

15516

Wijziging van de inkomstenbelasting en de loonbelasting in verband met oneigenlijk gebruik (reparatiewetgeving)

Nr. 23

GEWIJZIGDE MOTIE VAN HET LID VAN ROOIJEN CS., TER VERVANGING VAN DIE. GEDRUKT ONDER NR. 16 Voorgesteld 5 december 1979 De Kamer, gehoord de beraadslaging; overwegende, dat er aanleiding is naast de noodzakelijke zeer hoge prioriteit van voortgaande reparatiewetgeving ook een fundamentele studie over het Nederlands belastingstelsel en met name de inkomstenbelasting te verrichten; overwegende, dat de Staatssecretaris ook de noodzaak hiervan in beginsel erkent; overwegende, dat gelet op onder andere de reparatiewetgeving en de beschikbare mankracht op het Ministerie van Financiën het aanbeveling kan verdienen om ook deskundigen van buiten het departement in te schakelen; verzoekt de Regering initiatieven te nemen tot het aanvangen van deze fundamentele studie onder verantwoordelijkheid van het ministerie wat betreft de voortgang van de studie, waarbij een of meer universiteiten of hogescholen die daartoe fiscaal-wetenschappelijk adequaat zijn uitgerust en andere fiscale deskundigen betrokken kunnen worden; verzoekt de Regering op redelijke termijn overleg te voeren over de inhoud van de studieopdracht met de vaste Commissie van Financiën alvorens een dergelijke opdracht te geven, en gaat over tot de orde van dag. Van Rooijen De Graaf Portheine Engwirda Van Dis

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

52

Bijlage 11.1

Schets van de ontwikkeling van het tarief van de inkomstenbelasting in de periode 1965-1982 1. Inleidende opmerkingen In de periode 1965-1982 zijn diverse maatregelen getroffen, die invloed hebben gehad op de tariefstructuur. Daar de huidige tariefstructuur derhalve mede de resultante is van al die maatregelen, is een schets van de historische ontwikkeling op zijn plaats. In deze bijlage wordt die schets gegeven, voorafgegaan door een beschrijving van de ontwikkeling van de druk van de loon- en inkomstenbelasting en door een internationale vergelijking van de tarieven. Het startpunt van de beschouwde periode is 1965, de invoering van de Wet op de inkomstenbelasting 1964. Voor het jaar 1982 is uitgegaan van het structureel geldende tarief; geabstraheerd is daarmee van de slechts voor 1982 geldende solidariteitsheffing. De jaren 1970 en 1975 complementeren het beeld; daarbij zij aangetekend dat in 1970 een begin is gemaakt met een belangrijke tariefoperatie die het karakter had van een inflatiecorrectie en voorts dat in 1975 van de tot op dat moment bestaande 25%-schijf het eerste deel in een lagere schijf - aanvankelijk 20%, thans 17% - werd omgezet. Van de tussenliggende jaren is 1973 gekozen vanwege de invoering van het schijventarief. 2. Ontwikkeling van de druk van de loon- en inkomstenbelasting Tabel 2.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de opbrengst van de loon- en inkomstenbelasting in relatie tot de totale belastingopbrengst en in relatie tot het netto nationale inkomen tegen marktprijzen. Uit dit overzicht blijkt dat de opbrengst van de loonbelasting in tegenstelling tot die van de inkomstenbelasting sinds 1965 zeer fors is toegenomen. Zo is de opbrengst van de loonbelasting in de periode 1965-1982 vertienvoudigd, terwijl de opbrengst van de inkomstenbelasting in diezelfde periode slechts met ruim 70% is toegenomen. Oorzaken voor deze uiteenlopende ontwikkeling zijn onder meer het feit: - dat de looninkomsten veel sterker zijn gestegen dan de winstinkomens; - dat het aantal zelfstandigen is afgenomen, zowel richting werknemers (na beëindiging bedrijf) als richting directeur NV/BV (na inbreng bedrijf); - dat vele periodieke uitkeringen onder het loonbegrip van de Wet op de loonbelasting zijn gebracht (bij voorbeeld uitkeringen ingevolge de AOW, de AWW, de AAW, de algemene bijstand, de individuele huursubsidie en de tegemoetkoming studiekosten). Bovendien zijn de meeste van deze uitkeringen in volume sterk toegenomen. De druk van de loon- en inkomstenbelasting in procenten van het nationale inkomen is sinds 1965 gestaag gestegen, doch sinds 1979 is een dalende tendens waarneembaar. In 1977 trad statistisch gezien een abrupte daling op, maar deze is veroorzaakt door een herziening van gegevens uit de nationale rekeningen in dat jaar, die leidde tot een opwaartse bijstelling van het nationale inkomen. Deze herziene gegevens vormen de basis voor de berekening van het nationale inkomen in de jaren daarna. Per saldo is de druk van de loon- en inkomstenbelasting in procenten van het nationale inkomen in 1982 iets hoger dan in 1965. Dit zegt overigens niets over de ontwikkeling van de individuele belastingdruk in die periode. Het aandeel van de loon- en inkomstenbelasting in de totale belastingopbrengst is in de beschouwde periode 1965-1982 niet sterk veranderd; per saldo is er een lichte daling opgetreden.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

53

Tabel 2 . 1 . Opbrengst van de loon- en inkomstenbelasting (excl. dividendbelasting)' Jaar

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982'

IB

LB

IB + LB

III i n % III i n % van NNI van totale bel. tegen markt- opbrengst 2 prijzen

I

II

III

IV

V

3 231 3 768 4 360 4 756 5 988 7 101 9 096 10 991 13 480 16 731 18914 22 232 24 621 27 591 30 635 32 320 31 807 32 400

7 7 8 9 10 11 14 17 19 22 25 28 31 33 36 38 38 38

11,2 11,1 11,1 11,0 10,8 11,2 12,3 12,9 12,4 13,1 13,2 13,2 12,5 12,5 12,9 12,9 12,2 11,8

43,5 42,3 41,7 40,2 41,2 39,8 42,3 43,0 41,9 43,7 43,4 43,2 41,9 41,8 41,9 41,5 40,5 40,9

3 3 3 4 4 4 5 6 5 6 6 6 6 6 6 6 6 6

791 795 948 329 186 703 554 371 689 180 157 655 766 220 350 650 350 550

' In min. gld. Belastingen, die aan het desbetreffende jaar kunnen worden toegerekend, geheven door het Rijk en de overige publiekrechtelijke lichamen, zij het dat de loonbelasting en de kostprijsverhogende belastingen op kasbasis zijn meegenomen. De milieuhef2

022 563 308 085 174 804 650 362 169 911 071 887 387 811 985 970 157 950

fingen, de SIR-heffingen, de grondbelasting, de personele belasting, de commissarissenbelasting en de successierechten zijn niet in de belastingbaten opgenomen. Voor een verdere toelichting wordt verwezen naar de Miljoenennota 1982, blz. 110. 3 Raming.

3. Internationale vergelijking Een internationale vergelijking van louter de tarieflijnen van de inkonv stenbelasting zou onder meer voorbijgaan aan het feit dat sommige landen een groot deel van de sociale zekerheid uit de algemene middelen financieren (Denemarken, Engeland, Zweden). Dit kan tot uitdrukking komen in een hoog IB-tarief. De internationale verschillen in de hoogte van het tarief zijn dan ook deels een gevolg van de uiteenlopende wijzen waarop de sociale zekerheid is gefinancierd. Door de gezamenlijke druk van de inkomstenbelasting en de premies sociale verzekering in beschouwing te nemen, wordt althans aan dat bezwaar tegemoetgekomen. Ook het aandeel van de indirecte belastingen in het totaal van de belastingontvangsten moet in aanmerking worden genomen. Zo kennen Frankrijk en Italië relatief lage IB-tarieven; de nadruk ligt in die landen op de indirecte belastingen. De OESO publiceert regelmatig cijfers over de door een gemiddelde werknemer in de industrie (average production worker) betaalde inkonv stenbelasting en premies sociale verzekering. Het inkomen van een average production worker (APW) komt wat Nederland betreft ongeveer overeen met het modale inkomen. De OESO heeft voor de gelijkschakeling van de inkomens in de diverse landen de inkomens niet omgerekend met behulp van wisselkoersen, doch heeft door uit te gaan van gemiddeld verdiende inkomens rekening gehouden met de welvaartssituatie in de afzonderlijke landen. De berekeningen vinden voorts plaats op basis van bruto-inkomens. De belasting wordt berekend met inachtneming van de in een land voor elke werknemer geldende (standaard-)aftrekposten. Individueel bepaalde aftrekposten blijven buiten beschouwing. In grafiek 3.1 is voor ongehuwde werknemers met een inkomen van 0,66 x APW, 1 x APW en 2 x APW voor het jaar 1978 de gemiddelde druk van de inkomstenbelasting en de sociale premies gezamenlijk in kaart gebracht.

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17611, nr. 1

54

De landen zijn gerangschikt naar de hoogte van de gemiddelde druk bij een inkomen van 1 x APW. Uit de grafiek blijkt dat bij een inkomen van 0,66 x APW de gemiddelde druk in Nederland na Denemarken het hoogst is van alle lid-staten. Op het niveau van de APW bezet Nederland de derde plaats, na Zweden en Denemarken. Bij 2 x APW bevinden ook West-Duitsland, Noorwegen, Finland en Luxemburg zich boven Nederland, zodat Nederland de zevende plaats inneemt. De oorzaak van de positieverschuiving bij toenemend inkomen moet worden gezocht in de werking van de premieheffing voor de sociale verzekering in Nederland. Grafiek 3.1

INCOME

T A X AND EMPLOYEE S SOCIAL SECURITY

C0NTRIBUTI0NS

AS PERCENTAGE OF GR0SS

EARNING

Single people earnmg 66 t . 100 t and 200 * ol the APW s wage 1978 FFFTCTIVF

10

50

~\ DENMARK

r

•»»»»»*

mm

NETHERLANDS

•/SS*Sf////SS/SSSSSS//fSS/////S/fS////fS/S///S/S/SS////S*

VM/J/W/AV/l

P

GERMANY

amnm/A'

mmmm

wmMM/M/M/r/.1,

^m

•JJJJWMJ77X

FINLAND UNITED KINGDOM

(%;

W M ^ , » » » , , » » » — — , ™

SWEDEN

NORWAY

«are

60

E iüi

VJW/f/77/Jf

fm?

LUXEMBOURG I IRELAND NEW ZEAlAND BELGIUM

Wm/fM/M}mM?M'W»W77*.

m

)mmmmmmm!<m
/JVSJSS2 |

UNITED STATES AUSTRIA

SWimRLAND

WUi

_ ^

|^^VjV''''|^''''"')

kïü I".

_

'•..•

i>i

••••—

ÜÉTT

AUSTRALIA 100 ' OF » W | FiRNINCS CANADA wfussa

IOO -

O F A p»

s CONINCS

FRANCE «6 •> OF « P I 1

ITALY JAPAN

EtBNIHGi

UfVWflCKTEO * V f « * C f » T MO 1 OP « F>* 'S FARNINC]

PORTUGAL UNWFIGHTFD

AVflXCF

100 "• OF A F » S UNwFlGHfFD

4VFRAGF

M i OF i n ' i

?0

50

* r

f»SMNG5 i r

FAOMNCI

60 IFFCCTtvt

»ATC l \ |

Bron: The tax/benefit position of selected income groups in QECD member countries 197^ - 1978, Paris 1980. Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

55

4. Algemene opmerkingen m.b.t. de ontwikkeling van het tarief van de inkomstenbelasting Bij de analyse van de ontwikkeling van de tariefstructuur in de periode 1965-1982 zijn in de volgende paragrafen steeds inkomens met gelijke koopkracht vergeleken. Daartoe zijn de inkomens 1982 met behulp van het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie voor werknemers naar de desbetreffende jaren gedefleerd 1 . Een vergelijking op basis van waardevaste inkomens gaat voorbij aan de welvaartsgroei die per saldo in de periode 1965-1982 is opgetreden. Ook indien de reële druk bij gelijk inkomen ongewijzigd zou zijn gebleven (quod non) zou bij een algemene welvaartsstijging, die uitgaat boven de inflatie, iedereen een drukverzwaring ervaren. Voor de ontwikkeling van de lastendruk voor de individuele belastingplichtige zijn naast de belastingen tevens de premies van de sociale verzekering van belang. Hoewel deze nota in principe gaat over het tarief van de inkomstenbelasting is in het vervolg daarom ook aan de premies aandacht gewijd. De veranderingen in het tarief worden in de volgende paragrafen geschetst aan de hand van de situatie voor gehuwde belastingplichtigen (de huidige tariefgroep 4) zonder kinderen en zonder een buitenshuis werkende gehuwde echtgeno(o)t(e). De resultaten kunnen ook voor verschillende andere groepen representatief worden geacht. Door als uitgangspunt voor de analyse het tarief voor de gehuwde zonder kinderen te nemen, wordt voorbijgegaan aan een wijziging in de fiscale behandeling van de werkende gehuwde vrouw, waardoor met ingang van 1 januari 1973 echtparen, waarvan beide partners werken, een belangrijke verlichting van de gemiddelde en de marginale belastingdruk hebben ondervonden. Voorts wordt door deze keuze buiten aanmerking gelaten dat de omzetting van de kinderaftrek in een belastingvrije kinderbijslag voor de inkomenstrekkers met kinderen op zich zelf gezien tot een verzwaring van de belastingdruk heeft geleid. Overigens werd voor de lagere inkomenstrekkers deze verzwaring meer dan gecompenseerd door een verhoging van de belastingvrije kinderbijslag. Uiteraard blijven wijzigingen in de belastinggrondslag, m.a.w. in het belastbare inkomen, buiten het gezichtsveld. Dit geldt voor veranderingen in de fiscale wetgeving zoals de invoering van de zelfstandigenaftrek en de fiscale oudedagsreserve, maar ook voor veranderingen in de mate waarin de belastingplichtige in de loop van de tijd gebruik maakt van de diverse aftrekposten. 5. De gemiddelde belastingdruk

1 Aangetekend zij dat voor de toepassing van de inflatiecorrectie (ingevoerd in 1972), m.a.w. voor de berekening van de tabelcorrectiefactor, op dit indexcijfer correcties worden aangebracht in verband met eventuele wijzigingen in de kostprijsverhogende belastingen en/of kostprijsverlagende subsidies. Een drukverzwaring die bij een analyse van de ontwikkeling van de belastingdruk bij in de tijd reëel gelijkblijvende inkomens wordt geconstateerd, behoeft dus niet per se geheel aan een onvoldoende inflatiecorrectie te worden toegeschreven.

In de tabel in bijlage 11.5.1 en in de bijbehorende grafieken in bijlage 11.6.1 en II.6.2 wordt de ontwikkeling van de gemiddelde druk van de inkomstenbelasting geschetst. Herhaald zij dat bij de analyse is uitgegaan van waardevaste inkomens. De veranderingen in de gemiddelde belastingdruk zijn het uitvloeisel van de opeenvolgende tariefmaatregelen, die in bijlage III zijn vermeld, en voorts van de zuiveringen van de tabelcorrectiefactor. Het algemene beeld is dat van een verlichting van de gemiddelde belastingdruk voor een beperkt inkomenstraject aan de voet en een aanzienlijke verzwaring bij de wat hogere inkomens. Het verloop van de gemiddelde druklijn is dientengevolge aanmerkelijk steiler geworden. Een en ander komt ook tot uiting in de volgende tabel.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

56

Tabel 5.1 Gemiddelde druk

10% 20% 30% 40% 50% 1

Belastbare inkomens' waarbij een bepaalde gemiddelde d r u k wordt bereikt in: 1965

1970

1975

1982

21100 48 300 83 200 140 000 248 500

22 49 84 139 238

22 200 44 000 71500 108 000 175 600

24 44 70 104 164

800 600 900 100 800

800 400 100 000 900

In guldens 1982, afgerond op f 100.

a. De periode 1965-1970 Ten opzichte van het tarief in 1965 is de gemiddelde druk in 1970 voor de belastbare inkomens tot ongeveer f 125000 (cijfers 1982) enigszins lager geworden, terwijl voor de inkomens daarboven een lichte verzwaring is opgetreden. Deze betrekkelijke stabiliteit van de reële druk is bewerkstelligd door een aantal tariefverlagingen in de jaren 1967 en 1969, terwijl in 1970 een gedeeltelijke aanpassing van het tarief in verband met de inflatie, opgetreden in de jaren 1967 t/m 1971, heeft plaatsgevonden. De resterende inflatie-aanpassing vond in 1971 plaats. Daartegenover zijn in 1969 de tarieven voor de hogere inkomens verhoogd. b. De periode 1970-1975 In deze periode is over een groot deel van het beschouwde inkomenstraject een aanzienlijke verzwaring opgetreden. Het omslagpunt, d.w.z. het punt waarbeneden de verzwaring in een verlichting omslaat en dat in de periode 1965-1970 op ca. f125 000 belastbaar inkomen lag, ligt in de periode 1970-1975 op ca. f 21 500 (guldens 1982). De invoering van het schijventarief in 1973 had tot resultaat dat de gemiddelde druk voor de hogere inkomenstrekkers fors is toegenomen. In de eerdere jaren van de beschouwde periode was de ontwikkeling reeds in dezelfde richting gegaan. Voor de lagere inkomens nam de druk in de periode 1970-1973 in mindere mate toe, voor het laagst beschouwde inkomen (f 15000, guldens 1982) was er zelfs sprake van een daling van de gemiddelde druk. Het niet toepassen van de inflatiecorrectie in 1974 en het voor 80% toepassen daarvan in 1975 hebben een nieuwe drukverzwaring over de gehele linie veroorzaakt. Additionele tariefverlagingen in 1974 en 1975 hebben per saldo ervoor gezorgd dat voor de lagere inkomens de gemiddelde druk ten opzichte van 1973 is verlaagd, terwijl voor de hogere inkomens een verdere verzwaring heeft plaatsgevonden. c. De periode 1975-1982 Het steiler worden van de tarieflijn heeft zich in de periode 1975-1982 voortgezet. Zo zijn in 1976 de tariefpercentages van alle schijven verhoogd, behalve dat van de eerste schijf. Verder is de inflatiecorrectie die in dat jaar voor 80% werd toegepast, beperkt tot de schijven beneden de toenmalige 58%-schijf. Voorts is alleen in de jaren 1979,1981 en 1982 de inflatiecorrectie voor 100% toegepast, terwijl in 1982 na die correctie de belastingvrije sommen en de schijven alsnog met 1 % zijn ingekort. Ten slotte zijn in 1979 en 1980 belangrijke drukverlichtingen aan de voet van het tarief tot stand gekomen.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

57

6. De marginale belastingdruk Ten einde de ontwikkeling in het verloop van de gemiddelde druk nader te analyseren is in bijlage 11.5.2 de ontwikkeling van de marginale druk voor diverse inkomens weergegeven. In de grafieken van bijlage 11.6.3 en 11.6.4 is deze ontwikkeling in beeld gebracht. Met de invoering van het schijventarief is uiteraard de marginale-tarieflijn veranderd van een min of meer vloeiende lijn ineen lijn met trapjes. Het algemene beeld is dat van eenforse versteiling van de marginale-tarieflijn. Is voor de lagere inkomens de verhoging van de marginale druk relatief gering, in het middengedeelte van het tarief is de verzwaring aanzienlijk, onder meer als gevolg van het relatief grote verschil in opeenvolgende marginale percentages in dit traject (na de invoering van het schijventarief). Om een eerste indruk te geven van de mate van versteiling van de marginale-tarieflijn zij verwezen naar tabel 6.1 waaruit blijkt dat het inkomen waarbij het toptarief wordt bereikt, in reële termen gemeten, voortdurend is gedaald. De versteiling van de marginale-tarieflijn komt ook tot uitdrukking in tabel 6.2. Tabel 6 . 1 . Belastbaar inkomen waarbij het maximumtarief van de inkomstenbelasting aanvangt voor een gehuwde belastingplichtige zonder kinderen Jaar

In guldens van het desbetreffende jaar

In guldens van 1982

Toptarief

1965 1970 1973 1975 1982

150 171 139 151 212

438 394 255 229 212

70,5% 70,5% 71 % 71 % 72 %

1

000' 600 440 169 272

750 265 682 469 272

Schatting.

Tabel 6.2 Marginale tarief

17 26 32 40

50 59 64 67 70 72

Belastbaar inkomen (in gld. 1982) waarbij het desbetreffende marginale tarief aanvangt i n : 1970'

1982

14 31 42 57 83 133 182 249 364

12 21 27 40 51 69 92 117 149 212

833 520 645 479 944 586 910 991 672

—

078 347 780 576 831 623 463 999 423 272

' In 1970 bestond nog geen schijventarief. Het marginale tarief nam continu met het inkomen toe; het toptarief bedroeg 70,5.

Voor de vergelijking van de ontwikkeling van de marginale druk is uitgegaan van het tarief in 1970 in plaats van het tarief in 1965, omdat er voor 1970 in tegenstelling tot 1965 zogenaamde rekenregels golden, met behulp waarvan op éénduidige wijze bij de marginale percentages de bijbehorende belastbare inkomens konden worden berekend. Overigens verschilde het verloop van de marginale druk toen weinig van dat in 1965. Uit de tabel blijkt bij voorbeeld dat het inkomen waarbij een marginale druk van 32% wordt bereikt sinds 1970 met bijna 35% is gedaald, en het inkomen waarbij een marginale druk van 64% wordt bereikt ongeveer is gehalveerd.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

58

De versteiling van de marginale-tarieflijn kan voor de periode 1973-1982 ook als volgt worden geïllustreerd aan de hand van de grafieken in bijlage II.6.3 en II.6.4. In 1973 begon bij een belastbaar inkomen van f12175 (guldens 1982) het schijventarief met een eerste schijf van 25%. Het begin van de 58%-schijf werd bij een belastbaar inkomen van f80 357 bereikt, zodat over een inkomenstrajectvan bijna f 68 200 een verschil in marginalen werd overbrugd van 33 (58-25) punten. In 1982 begint bij een belastbaar inkomen van f12078 het schijventarief, waarvan nu het eerste schijf percentage 17 bedraagt. De met de 58%-schijf vergelijkbare 59%-schijf wordt bereikt bij een belastbaar inkomen van f69623, zodat nu over een kleiner inkomenstraject, nl. ca. f57 550, een verschil in marginalen moet worden overbrugd van 42 (59-17) punten; dit is 9 procentpunten meer.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

59

Bijlage 11.2

Schets van de ontwikkeling van de premiedruk van de sociale verzekeringen in de periode 1965-1982 1. Inleidende opmerkingen Zoals in hoofdstuk 2 is toegelicht, worden in deze nota de wijze waarop het stelsel van sociale verzekeringen wordt gefinancierd en de daarin opgetreden ontwikkelingen als een gegeven aanvaard; de tarieflijn van de inkomstenbelasting staat in deze nota centraal. Bij de weergave van de ontwikkeling van de belastingdruk doet zich evenwel het probleem voor dat het inkomen behalve door de inkomstenbelasting ook wordt getroffen door de eveneens inkomensafhankelijke premies voor de sociale verzekeringen. Voor een beoordeling van de problematiek van het IB-tarief als geheel kan dan ook niet worden voorbijgegaan aan de ontwikkeling van de premiedruk, daar deze ontwikkeling de negatieve reacties die de huidige hoge IB-tarieven teweegbrengen, kan hebben beïnvloed. In deze bijlage zal aan de ontwikkeling van de premiedruk van de sociale verzekeringen in de periode 1965-1982 nader aandacht worden besteed. Premies die men uit hoofde van (aanvullende) verzekeringen nog verschuldigd is, bij voorbeeld pensioenvoorzieningen, aanvullende arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen en vrijwillige ziektekostenverzekeringen, zullen hier niet in beeld worden gebracht. Dit houdt in dat de tarieflijn van de sociale verzekeringen, die in deze bijlage wordt bezien, niet alles zegt over het verloop van de werkelijk te betalen premies, dus de sociale premies te zamen met de zogenaamde vrijwillige premies. 2. Heffing van premies De heffing van premies voor de sociale verzekeringen heeft een ander karakter dan de heffing van belastingen. Bij de sociale verzekeringen worden door het betalen van premies individuele aanspraken verkregen. Bij de werknemersverzekeringen zijn deze aanspraken aan een maximum gebonden, hetgeen zich in de financieringsstructuur vertaalt in het bestaan van premie-inkomensgrenzen, die aan de te betalen premies een maximum stellen. Ook de volksverzekeringen (AOW, AWW, AAW, AKW en AWBZ) kennen een premie-inkomensgrens; aangezien hier, doordat de aanspraken voor een ieder gelijk zijn, de verzekeringsgedachte wat meer op de achtergrond staat, heeft deze een andere functie. Aangezien de premieplicht voor de diverse verzekeringen niet voor alle sociale groepen éénvormig is geregeld, is het niet mogelijk, anders dan per sociale groep, een tarieflijn voor de sociale premiedruk te schetsen. Wat betreft deze diversiteit in de premieplicht kan het volgende worden opgemerkt. Werknemers in het particuliere bedrijfsleven en uitkeringsgenieters betalen voor zover het de volksverzekeringen betreft alleen de premies AOW en AWW zelf; de (voormalige) werkgevers zijn premieplichtig voor de AAW, AKW en AWBZ. Zelfstandigen voldoen in beginsel over hun inkomen alle premies volksverzekeringen, terwijl bejaarden voor geen van de volksverzekeringen premieplichtig zijn. Voor de ambtenaren voldoet het Rijk de premies volksverzekeringen. Werknemers in het particuliere bedrijfsleven zijn behalve voor de volksverzekeringen tevens premies krachtens de zogenaamde werknemersverzekeringen (ZW, WW, WAO, en ZFW) verschuldigd. Daarbij verdient de ziekenfondspremie nog afzonderlijke aandacht. Boven een bepaalde loongrens is de werknemer niet meer voor het ziekenfonds verzekerd, zodat hij ook geen premie ZFW meer verschuldigd is. Dit heeft tot gevolg dat het bedrag aan te betalen sociale premies bij een inkomen net boven de loongrens ZFW abrupt daalt. In termen van besteedbaar inkomen zal deze abrupte daling van de ziektekosten niet optreden, omdat mag worden aangenomen dat men boven de loongrens ZFW een andere ziektekostenverzekering afsluit. Wel is er een essentieel verschil met de premie ZFW, in die zin dat de premie van een in privé afgesloten ziektekostenverzekering geen directe relatie kent met het inkomen.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

60

Er is van afgezien de premie voor een andere ziektekostenverzekering dan die ingevolge de ZFW mede in het beeld te betrekken. Door de diversiteit in de hoogte van de premie voor een dergelijke verzekering kan het verloop van de gemiddelde premiedruk inclusief die premie niet worden aangegeven. In werkelijkheid zal derhalve de gemiddelde premiedruk voor de inkomens boven de loongrens voor het ziekenfonds hoger liggen dan de gemiddelde druk uit hoofde van de te betalen sociale premies. Hierna wordt voor één, relatief grote groep, de werknemers in het particuliere bedrijfsleven, inzicht gegeven in de ontwikkeling van de druk van de premies voor de sociale verzekeringen. Voor een juiste beoordeling van de gepresenteerde cijfers dienen de beperkingen, die hierboven werden genoemd, niet uit het oog te worden verloren. Evenals bij de schets van de ontwikkeling van het IB-tarief is ook hier weer gewerkt met waardevaste inkomens. Bij een dergelijke vergelijking wordt dus geen rekening gehouden met de reële loonontwikkeling, die in de beschouwde periode is opgetreden. In de tabellen in bijlage 11.5.3 en 11.5.4 worden achtereenvolgens de ontwikkeling van de gemiddelde en die van de marginale premiedruk geschetst. In bijlage 11.3 wordt een technische toelichting op de berekeningen gegeven. Het verloop van de gemiddelde en de marginale premiedruk zijn in bijlage 11.6.5 resp. in bijlage 11.6.6 in beeld gebracht. Eerst zal aandacht worden besteed aan de gemiddelde premiedruk, waarna de marginale premiedruk aan de orde zal komen. 3. De gemiddelde premiedruk Uit de grafiek in bijlage 11.6.5 blijkt dat in elk jaar vanaf een bepaald inkomen de gemiddelde premiedruk abrupt daalt. Deze abrupte daling wordt, zoals hierboven reeds ter sprake kwam, veroorzaakt door het wegvallen van de premie ZFW, die boven de loongrens ZFW niet meer verschuldigd is. Verder blijkt uit de grafiek dat in de jaren 1965, 1970 en 1975 de lijn die de gemiddelde premiedruk weergeeft weliswaar een zelfde verloop had, maar dat deze als gevolg van een verhoging van de premies naar boven is verschoven. Bovendien is de lijn naar rechts verschoven. Dit houdt verband met het feit dat de premie-inkomensgrenzen de loonontwikkeling volgen (een ontwikkeling die in de onderhavige periode uitging boven die van de prijzen), terwijl de analyse is gebaseerd op waardevaste inkomens. Voor inkomens boven een premie-inkomensgrens zal derhalve in de beschouwde periode de premiestijging in werkelijkheid veelal wat minder zijn geweest dan uit de grafiek naar voren komt. In de periode 1975-1982 is een verdere verschuiving zowel naar boven als naar rechts van de gemiddelde-premiedruklijn opgetreden, zij het dat voor de inkomens tot f 23 000 de gemiddelde premiedruk in die periode ongewijzigd is gebleven. Dit laatste is veroorzaakt door de invoering van de franchise in de WAO in deze periode (in 1982: f22 968), waardoor de gemiddelde-premiedruklijn in 1982 eengeheel ander verloop heeft gekregen in vergelijking met de eerdere beschouwde jaren. Boven de loongrens ZFW neemt de gemiddelde premiedruk in 1982 voorts als gevolg van het bestaan van deze franchise nog met het inkomen toe, dit in tegenstelling tot het beeld van de jaren 1965, 1970 en 1975, waar het verloop na de loongrens ZFW aanvankelijk vlak was. Verder heeft de extra optrekking van de premie-inkomensgrens voor de volksverzekeringen in 1982 met f 7000 voor inkomens boven de oude grens tot een extra stijging in de gemiddelde premiedruk geleid, die het bovengenoemde beeld nog heeft versterkt. De geleidelijke daling in de gemiddelde premiedruk die bij hogere inkomens bij toenemend inkomen in alle beschouwde jaren optreedt, wordt veroorzaakt door het bestaan van premie-inkomensgrenzen. Het inkomen waarboven de gemiddelde premiedruk daalt verschuift in de tijd bezien naar rechts. Zoals hiervoor werd uiteengezet, is deze verschuiving veroorzaakt door een reële verhoging van de premie-inkomensgrenzen. De conclusie kan worden getrokken dat in de periode 1965-1982 de stijging van de gemiddelde premiedruk voor met name de inkomens boven f25000 aanzienlijk is geweest.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

61

4. De marginale premiedruk In bijlage 11.6.6 wordt het verloop van de marginale premiedruk in beeld gebracht. Uit de grafiek blijkt onder meer duidelijk de invloed van de premie-inkomensgrenzen, waarboven voor de desbetreffende verzekering de hoogte van de marginale premiedruk nul is. Hoewel de marginale premiedruk in de gehele periode 1965-1982 is toegenomen, was de stijging in de periode 1975-1982 voor inkomens vanaf f 23 000 fors. Deze stijging is vooral veroorzaakt door de invoering van de franchise in de WAO, in samenhang waarmee het premiepercentage van deze verzekering sterk is verhoogd, en door de extra verhoging van de premie-inkomensgrens voor de volksverzekeringen in 1982. Het bruto-inkomen, waarboven de marginale premiedruk gelijk is aan nul, is in de beschouwde periode reëel met ca. 80% toegenomen, bijna een verdubbeling dus.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

62

Technische toelichting op de berekening van gemiddelde en marginale druk van de sociale-verzekeringspremies voor werknemers Voor een schets van de ontwikkeling van de druk van de premies voor de sociale verzekeringen is uitgegaan van de door de werknemers in het particuliere bedrijfsleven betaalde premies. Dit impliceert, dat van de premies volksverzekeringen alleen de premies AOW/AWW zijn meegenomen. Verder betalen de werknemers zelf nog premies krachtens de zogenaamde werknemersverzekeringen, nl. de ZW, de WW, de WAO en tot een bepaalde loongrens de ZFW. Aan de ZFW-premie moet nog speciale aandacht worden geschonken, in verband met de werking van de loongrens. Voor inkomens boven de loongrens ZFW vervalt nl. de verzekering en is de werknemer vrij een particuliere verzekering af te sluiten. Het werkgeversdeel van de ziekenfondspremie is voorde werknemers onderdeel van het belastbare inkomen, en bepaalt dus mede de te betalen belasting. Zij is voorts onderdeel van het premie-inkomen AOW/AWW. Het geheel vervallen van de ziekenfondsverzekering boven de loongrens schept problemen bij het vergelijken van inkomens boven en beneden die grens. Formeel kan worden gesteld dat bij een inkomen boven de loongrens de werkgeversbijdrage in de ziektekostenverzekering geheel is vervallen. Niet uit het oog mag echter worden verloren dat in zeer veel gevallen de werkgever bij inkomens boven de loongrens een afzonderlijk loonelement als bijdrage in de privé afgesloten ziektekostenverzekering van de werknemer betaalt. Er is daarom bij de berekeningen van uitgegaan dat de werkgever bij inkomens boven de loongrens een, niet in het bruto-inkomen begrepen, bijdrage betaalt en wel ter grootte van de maximale werkgeverspremie van de ziekenfondsverzekering, een en ander met alle gevolgen voor het premie-inkomen voor de volksverzekeringen, het belastbare inkomen enz. Bij de berekening van de gemiddelde premiedruk is de premie voor een particuliere verzekering buiten beschouwing gelaten. De overgang naar de particuliere verzekering betekent derhalve een breuk, in die zin dat uit het besteedbare inkomen de premie daarvoor moet worden opgebracht die, naar mag worden aangenomen, in elk geval het dubbele bedraagt van de bijdrage die de werkgever verstrekt. Deze breuk in de gemiddelde premiedruk moet echter worden aanvaard. Wat de ZW-premie betreft moet nog het volgende worden opgemerkt. In 1965 gold voor de premie ZW nog een loongrens van f10 000 die in 1967 is afgeschaft. Voor de vergelijking van de premiedruk in de tijd is ten aanzien van de ZW voor het jaar 1965 geen rekening gehouden met deze loongrens. Dit houdt in dat voor inkomens boven de loongrens ZW toch de maximale ZW-premie is meegenomen. De WAO is in 1967 ingevoerd; in 1977 is in de premie een franchise aangebracht. Deze franchise is ingevoerd bij de inwerkingtreding van de AAW: de werknemers zouden immers bij arbeidsongeschiktheid eerst een basisuitkering ingevolge de AAW ontvangen en als supplement hierop - voor zover het WAO-dagloon boven de AAW-uitkeringsgrondslag ligt een WAO-uitkering. Daar echter de netto AAW-uitkering gekoppeld is aan het netto minimumloon en men bij volledige arbeidsongeschiktheid een uitkering ontvangt ter grootte van 80% van het laatstverdiende loon, zullen inkomenstrekkers tot en met 1 'M x minimumloon niet in aanmerking komen voor de aanvullende WAO-uitkering. Dit heeft geleid tot de invoering van een franchise. Om de premiestijging, die uit de invoering van de AAW voortvloeide, in het bijzonder voor de zelfstandigen, te beperken is in 1976 afgezien van het onder de AAW brengen van de toen lopende WAO-uitkeringen. Hierdoor vindt een geleidelijke toeneming plaats van het aandeel WAO-gerechtigden met een AAW-uitkering in het totale bestand van arbeidsongeschikten en voorts een geleidelijke daling van de WAO-uitkeringskosten. Dientengevolge is in de WAO in 1977 met een lage franchise begonnen, welke nadien

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17611, nr. 1

63

jaarlijks is verhoogd. In de periode 1977-1982 is de franchise gestegen tot een niveau van f22 968 in 1982 en heeft daarmee zijn eindniveau nog niet bereikt. De premiedruk is in termen van bruto-inkomen uitgedrukt, waarbij het bruto-inkomen is gedefinieerd als het totaal van het bruto-loon na aftrek van pensioenpremies.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17611, nr. 1

64

Bijlage 11.4

De ontwikkeling van de totale lastendruk voor werknemers in het particu liere bedrijfsleven in de periode 1965-1982 1. Inleidende opmerkingen In deze bijlage wordt aandacht besteed aan de ontwikkeling van de gezamenlijke druk van premies en inkomstenbelasting (de totale lastendruk) voor werknemers in het particuliere bedrijfsleven in de periode 1965-1982. In de tabellen, weergegeven in bijlage II.5.5 en II.5.6, wordt de ontwikkeling van de gemiddelde en de marginale totale lastendruk geschetst. Het verloop van de gemiddelde en de marginale totale lastendruk is resp. in bijlage II.6.7 en II.6.8 in beeld gebracht. 2. De gemiddelde totale lastendruk De grafiek in bijlage II.6.7 laat duidelijk de abrupte daling in de gemiddelde totale lastendruk zien als gevolg van het niet meer verschuldigd zijn van de premie ZFW voor de inkomens boven de loongrens ZFW. De gemiddelde totale lastendruk is in de periode 1965-1982 over de gehele linie toegenomen; voor de lagere inkomens (beneden f25 000) is deze stijging relatief beperkt gebleven vooral als gevolg van de verlichting aan de voet van het tarief van de loon- en inkomstenbelasting, maar ook door de invoering van de franchise in de WAO. Steeg de gemiddelde belastingdruk in de periode 1975-1982 voor de hogere inkomens niet zo sterk meer als in de periode daarvoor, de gemiddelde totale lastendruk is evenwel voor de inkomens boven de loongrens ZFW als gevolg van de stijging in de gemiddelde premiedruk fors gestegen. Deze stijging is, zoals reeds eerder ter sprake kwam, onder meer veroorzaakt door de invoering en verhoging van de franchise in de WAO, de hieruit voortvloeiende premie-aanpassingen, en door de extra optrekking van de premie-inkomensgrens voor de volksverzekeringen in 1982. Overigens zij er nog eens op gewezen dat de conclusies betrekking hebben op waardevaste inkomens. Voor inkomens boven de premie-inkomensgrenzen die in de onderhavige periode reëel zijn toegenomen, is de geconstateerde stijging van de gemiddelde premiedruk in werkelijkheid wat minder geweest. Daarentegen is de stijging van de gemiddelde belastingdruk voor inkomens die reëel zijn toegenomen in werkelijkheid wat groter geweest dan uit deze analyse naar voren komt. Uit de grafiek in bijlage II.6.7 blijkt dat in de periode 1965-1982 de toeneming van de gemiddelde totale lastendruk vooral in het inkomenstraject f 35000-f 70 000 (de z.g. middeninkomens) aanzienlijk is geweest. Een enkel cijfer ter illustratie. In 1965 was de gemiddelde totale lastendruk bij een bruto-inkomen van f35000 22,7%, in de periode 1965-1982 is deze druk gestegen tot 34,5%, een toeneming met ruim de helft. Een zelfde toeneming kan worden geconstateerd bij een inkomen van f60000. 3. De marginale totale lastendruk Duidelijk komt in de grafiek in bijlage II.6.8 naar voren dat onder meer door de invoering van het schijventarief de lijn van de totale marginale lastendruk een grilliger verloop heeft gekregen. In 1965 en 1970, toen de marginale IB-druk een min of meer vloeiend verloop had, was ook de lijn van de marginale totale lastendruk regelmatiger, hoewel ook toen de totale druk, als gevolg van het bestaan van premie-inkomensgrenzen, bij bepaalde inkomens een abrupte daling vertoonde. De stijging van de marginale totale lastendruk is in het inkomenstraject f 25000-f 60000 zeer fors geweest. Zo was de marginale totale lastendruk in 1965 bij een inkomen van f 25000 ca. 28,5%; in de periode 1965-1982 is deze druk bij dit inkomen gestegen tot bijna 45%. Bij een inkomen van f40 000 is de marginale totale druk in dezelfde periode gestegen van ca. 28,0% tot 50%.

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

65

Voorts blijkt dat de lijn van de marginale totale lastendruk in de beschouwde periode 1965-1982 in het inkomenstraject f 15000-f 25000 een aanzienlijk steiler verloop heeft gekregen; boven dit inkomenstraject is het verloop van de marginale totale lastendruk sterk afgevlakt. Werd in 1965 bij een bruto-inkomen van ca. f90 000 (guldens 1982) een marginale totale lastendruk van 50% bereikt, in 1982 wordt reeds bij een inkomen van ca. f26000 een marginale totale druk van bijna 52% bereikt. Uit de grafiek blijkt dan ook dat in 1982 de marginale totale lastendruk in een groot inkomenstraject, nl. f25 000-f85000, rond 50% schommelt.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

66

Bijlage 11.5

Tabellen Bijlage 11.5.1 Tabel. Gemiddelde IB-druk in % van het belastbare inkomen (belastbare inkomens gedefleerd naar de desbetreffende jaren) Belastbaar inkomen 1982

1965

1970

1973

1975

1982

15 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000

6,7 9,5 13,7 17,2 20,6 23,8 29,2 33,6 37,1 40,0 42,4 44,5 46,4

5,2 8,5 13,2 16,8 20,1 23,2 28,8 33,3 37,1 40,1 42,7 45,0 46,9

4,7 9.8 14,8 18,6 22,1 25,2 31,1 36,5 40,6 43,8 46,6 48,8 50,8

4,2 8,3 14,1 18,3 22,3 26,3 33,0 38,2 42,3 45,6 48,1 50,4 52,3

3,3 6,7 13,2 17,9 22,2 26,5 33,6 39,0 43,2 46,6 49,4 51,7 53,5

Bijlage II.5.2 Tabel. Marginale IB-druk (belastbare inkomens gedefleerd naar de desbetreffende jaren) Belastbaar inkomen 1982

1965

1970

1973

1975

1982

15 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000

16,7 19,3 24,7 30,8 37,0 41,7 48,8 53,2 56,5 58,5 60,5 62,2 63,3

17,1 19,8 25,2 30,6 36.0 41,3 48,8 53,8 57,2 59,9 62,1 63,8 65,0

25,0 25,0 25,0 31,0 39,0 49,0 49,0 58,0 63,0 66,0 66,0 69,0 69,0

20,0 25,0 31,0 31,0 39,0 49,0 58,0 63,0 63,0 66,0 69,0 69,0 69,0

17,0 17,0 32,0 32,0 40,0 50,0 59,0 64,0 67,0 67,0 70,0 70,0 70.0

Bijlage II.5.3 Tabel. Gemiddelde premiedruk voor werknemers in het bedrijfsleven, in % van het bruto inkomen (bruto-inkomens gedefleerd naar de desbetreffende jaren) Bruto-inkomens 1982

1965

1970

1975

1982

20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 100 000 120 000 140 000

14,1 14,0 11,1 10,9 9,9 7,9 6,6 5,7 5,0 4.0 3,3 2,8

17,1 17,1 17,0 13,2 13,4 11,6 9,8 8.4 7,4 5,9 4,9 4.2

20,6 20,6 20,6 20,6 20,2 16,1 14,2 12,5 10,9 8,8 7,3 6.2

20,5 21,5 23,2 24,4 24,9 21,8 22,6 21,3 18,7 14,9 12,4 10,7

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

67

Bijlage 11.5.4 Tabel. Marginale premiedruk voor werknemers in het bedrijfsleven (bruto-inkomens gedefleerd naar de desbetreffende jaren) Bruto-inkomens 1982

1965

1970

1975

1982

20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 100 000 120 000 140 000

14,1 9,7 9,7 9,7 0 0 0 0 0 0 0 0

17,1 17,1 13,5 13,5 13,5 2,8 0 0 0 0 0 0

20,7 20,7 20,7 21,1 16,0 16,0 4,6 0 0 0 0 0

21,2 31,6 31,6 31,6 26,5 26,5 26,5 0 0 0 0 0

Bijlage II.5.5 Tabel. Gemiddelde totale lastendruk voor werknemers in het bedrijfsleven, in % van het bruto-inkomen (bruto-inkomens gedefleerd naar de desbetreffende jaren) Bruto-inkomens 1982

1965

1970

1975

1982

20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 100 000 120 000 140 000

21,1 22,9 21,5 22,7 23,4 24,9 26,9 29,1 31,1 34,9 38,0 40,7

22,8 25,0 26,7 24,6 26,1 27,6 29,0 30,6 32,5 36,0 39,0 41,7

25,5 28,2 30,5 32,4 33,8 32,3 33,9 36,1 37,8 41,8 45,1 47,8

24,5 27,5 31,4 34,5 35,9 36,0 39.2 41,0 42,2 45,2 48.0 50,5

Bijlage 11.5.6 Tabel. Marginale totale lastendruk voor werknemers in het bedrijfsleven (bruto-inkomens gedefleerd naar de desbetreffende jaren) Bruto-inkomens 1982

1965

1970

1975

1982

20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 100 000 120 000 140 000

29,0 28,4 30,2 32,0 27,9 34,2 39,7 44,0 47,5 51,8 55,7 58,3

32,6 34,6 33,3 35,3 37,3 34,5 38,0 43,4 47,0 52,5 56,3 59,0

37,6 41,8 41,8 48,4 42,0 48,8 41,8 49,0 58,0 58,0 63,0 66,0

36,1 44,7 51,7 56,4 50,0 50,0 55.9 50.0 50,0 59,0 64,0 67,0

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

68

f Bijla

%

1.6.1

Gemiddelde IB-druk voor inkomens tot f 80 000

40

CD CD Q. CD

30

;*; iu

3 CD

3 CO CO CO

IO

I co

20

00 10

^1 O)

10

• 1965 — —

•

• 1970 • 1975 • 1982

yv

co

0

15

20

30

50

60

70

80 8elastbaar inkomen x 1000

Bijlage 11.6.2

Gemiddelde IB-druk voor inkomens van I 80 000 tot I 200 000

§ CD CD CL

fl>

3 (D -i

N

50

5'

ca

cc oo to I cc oo co O)

40

• 1965 —

•

• 1970 • 1975 • 1982

80 O

100

120

140

160

180

200 Belastbaar inkomen x 1000

% 60 Bijlage 11.6.3

Marginale IB-druk voor inkomens van f 0 tot f 70 000

50

30 •

20

• 1965 • 1970

K

" 1973 • 1975 • 1982

10

20

30

40

60 Belastbaar inkomen x 1000

Bijlage 11.6.4

Marginale IB-druk voor inkomens van f 70 000 tot f 250 000

70

r

r • 1965

90 —

• 1970 - 1973 • 1975 • 1982

60

40

80 r-O

100

120

140

160

200

220

240

260

Belastbaar inkomen x 1000

Bijlage 11.6.5

Gemiddelde premiedruk

1965 - 1970 • 1975 > 1982

% 30 \

10

20 CO

30

40

50

80

100 Bruto-inkomen x 1000

Bijlage 11.6.6

Marginale premiedruk

30

!

I i i

„JT 70

n

^1

10

= 1965 =1970 = 1975

= 1982 10

20

30

40

50

60

70

Bruto-inkomen x 1000

%

Bijlage 11.6.7

50

Gemiddelde totale lastendruk

40

30

1965 1970 1975 1982

10

10

40

',{)

60

70

80

90 Bruto-inkomen x 1000

100

60 r Bijlage 11.6,8

Marginale totale lastendruk

50

I

40 •

3 (O

£ to I

|

30

• 1965 • 1970 • 1975 0> = 1982

20

10

l •vl O)

10

20

30

40

50

60

70

80

90 Bruto-inkomen x 1000

100

Bijlage 11.6.9

% 80

Marginale belastingdruk tariefgroep 4 tarief 1982 volledige inhaal inflatiecorrectie en verlaging tariefpercentages

70

67 —» 70. 72'

62 —» 65, 67, 70 1

t

CD tt> Q. CD

I I I

60

3 CD

50

CQ CO

00 N>

40

I

CO 00

co ^1 O)

30 •

20

1

10

1

10

20^ min. loon

foo modaal

40

50

Het toptarief (72% ) wordt bereikt bij f 212 272. Het toptarief (70% ) wordt bereikt bij f 263 605.

70

80

90

100

110

120

130

4x modaal Belastbaar inkomen ; 1000

Bijlage 11.6.10

% 80 •

Marginale belastingdruk tariefgroep 4 70 •

1 !

" tarief 1982 = nieuwe tarief met maximum van 65%

67 — • 70. 7 2 '

60 — • 6 5 ' 60

50 •

! 40 •

30 O)

20

Het toptarief (72% I wordt bereikt bij f 212 272 Het toptarief (65% I wordt bereikt bij f 222 078

10 •

-i

10 •vl 00

20 A min. loon

A30 modaal

40

50

60 2x modaal

80

90

100

110

120

A

L 130

4x modaal Belastbaar inkomen x 1000

B i j l a g e III

Overzicht van structurele wijzigingen in het IB-tarief in de periode 1 9 6 6 - 1 9 8 2 '

1967 — algemene tariefverlaging (1-7-1967)

— 850 m i n .

1969 — tariefverlaging voor met name de lagere inkomens ter compensatie van de gevolgen van de invoering van de b.t.w. door verhoging van de belastingvrije voet met bijv. f 600 voor tariefgroep I I . Deze werd op zodanige wijze teruggenomen dat bij inkomens van f 27 000 en hoger geen verlichting optreedt

— 230 m i n .

1970 — aanpassing van het tarief als gevolg van de verzwaring van de druk van de LB/IB door de gezamenlijke werking van prijsstijgingen en progressie in de jaren 1967/1971 (inflatiecorrectie)

— 600 min.

1971 — inflatie-aanpassing 1970 (2 tranche)

— 300 m i n .

1972 — beperking inflatiecorrectie t o t 80%

+

115 m i n .

1973 — beperking inflatiecorrectie tot 80% — verlaging van het tarief voor de middengroepen — verhoging van alle tariefpercentages met 1 punt

+ 220 min. — 285 min. + 590 min.

1974 — geen toepassing van de inflatiecorrectie — verlenging van de belastingvrije sommen met 5% en inkorting van de eerste schijf met f 332 — verlenging van de belastingvrije sommen met 3,15% (1-7-1974) 7975 — beperking inflatiecorrectie tot 80% — afsplitsing van f 3000 van de eerste schijf met een heffingspercentage van 20% (was eerst 25%) — verlaging van het tarief voor de middengroepen — tijdelijke verlenging van de belastingvrije sommen en tariefschijven met 1,5%, alsmede extra verlenging van de eerste schijf tot f 5000 per 1-4-1975 (m.i.v. 1-1-1976 structureel gemaakt)

+ 1160 min. — 445 min. -

375 min.

+

335 min.

— 1000 m i n . — 45 m i n .

- 1065 m i n .

1976 — beperking inflatiecorrectie tot 80% — geen toepassing van de inflatiecorrectie voor de toenmalige 58%-schijf en volgende — verhoging van de tariefpercentages met 1 punt, met uitzondering van de 20%-schijf

+

435 min.

+

30 min.

+

810 m i n .

+

425 min.

+

375 min.

-

295 min.

+

265 min.

1977 — beperking inflatiecorrectie tot 80%

1978 — beperking inflatiecorrectie tot 80%

1979 — verlenging van de 20%-schijf en inkorting van de 26%-schijf met f 1100

1980 — beperking inflatiecorrectie tot 80% — verlenging van de belastingvrije sommen met 1 % onder inkorting van de eerste schijf met f 104 en verlaging van het tarief van de eerste schijf van 20 naar 18% — verlaging van het tarief van de eerste schijf van 18 naar 17; verlenging van de eerste schijf ten koste van de 26%-schijf met f 654; verlenging van de 32%-schijf ten koste van de 26%-schijf met f 600 (1-7-1980)

— 905 min.

-

590 min.

1981 — verlenging van de belastingvrije sommen met 4%

— 660 min.

1982 — inkorting van de belastingvrije sommen en schijflengtes met 1 % 1

De budgettaire consequenties van de tariefwijzigingen zijn weergegeven in guldens van het desbetreffende jaar. Tariefmaatregelen

+

340 m i n .

die geen consequenties hebben gehad voor de gehuwde man zonder kinderen zijn in dit overzicht niet opgenomen.

Tweede Kamerzitting 1982-1983, 17611, nr. 1

79

Bijlage IV

Enkele kwantitatieve gegevens over de loon- en inkomstenbelasting Tabel I V . 1 . Overzicht van het budgettaire effect van 1 punt mutatie in het tarief van de loon- en inkomstenbelasting in 1982, uitgesplitst per schijf (op jaarbasis, in min. guldens)' 1982 17%-schijf 26% schijf 32%-schijf 40%-schijf 50%-schijf 59%-schijf 64%-schijf 67%-schijf 70%-schijf 72%-schijf

525 275 300 95 70 40 20 15 15 20 1375

B r o n : Kamerstuk 17 100, nr. 4 , blz. 50. 1

De cijfers in deze tabel hebben betrekking op het volgens het progressieve tarief belaste inkomen (excl. het bijzonder tariefinkomen).

Tabel I V . 2 . Overzicht van de aantallen belastingplichtigen per schijf, die met de top van hun belastbare inkomen in de desbetreffende schijf zitten, naar tariefgroep in 1975 Tariefgroep 1 2 0%-schijf 20%-schijf 25%-schijf 31 %-schijf 39%-schijf 49%-schijf 58%-schijf 63%-schijf 66%-schijf 69%-schijf 71 %-schijf Totaal

Tariefgroep

Tariefgroep 3

794 729 998 907 768 459 118 701 435 183 151

707 331 269 257 455126 302 412 47 007 10 224 2 265 608 196 103 54

125 882 547 680 352 363 267 295 84513 44 361 18 795 6 285 2 676 1 588 1 132

1 040 243

1 794 583

1 452 570

222 315 259 187 39 10 2

Tariefgroep 4

Totaal

163 364 947 1 104 372 229 111 44 23 16 11

1 1 2 1

854 311 382 520 097 448 833 721 524 401 023

3 389 114

219 496 014 862 543 294 135 52 26 18 12

861 977 869 134 385 492 011 315 831 275 360

7 676 510

Tabel IV.3. Overzicht van de opbrengst van de loon- en inkomstenbelasting en van het budgettaire effect van 1 punt mutatie in het tarief in 1975, per schijf (op jaarbasis, in min. guldens)' Schijf

Opbrengst

5 6 4 2 2 1

759,1 094,8 770,6 270,3 155,1 593,9 935,9 642,6 623,1 794,1

288,0 243,8 153,9 58,2 44,0 27,5 14,9 9,7 9.0 11,2

25 639,5

860,2

20 25 31 39 49 58 63 66 69 71 Totaal 1

Budgettaire effect van 1 punt mutatie

Zie voetnoot 1 bij tabel 1.

Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1

80