Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Zitting 1980-1981
16 829
Loonbelasting en premieheffing volksverzekeringen Premiedruk voor de werkgever bij beschikking tot vermindering van loonbelasting en premieheffing volksverzekeringen van de werknemer
Nr. 1
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 1 juni 1981 Op 27 maart 1980 zijn door de heren Nypels en Engwirda vragen gesteld over de invloed van door de inspecteur der directe belastingen bij beschikking verleende verminderingen van loonbelasting en premie AOW/AAW op de door de werkgever verschuldigde premies AKW, AWBZ en AAW (Aanhangsel van de Handelingen Tweede Kamer, 1979-1980,1227). Deze vragen zijn door mijn ambtgenoot van Sociale Zaken mede namens mij beantwoord. Bij de mondelinge behandeling van de begroting van Sociale Zaken is de heer Nypels op deze kwestie teruggekomen en heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken gevraagd om een nader onderzoek naar een mogelijke wijziging in het heffingssysteem van de premies AKW, AWBZ en AAW. Een notitie ter zake moge ik u hierbij mede namens laatstgenoemde aanbieden. De Staatssecretaris van Financiën, M. J. J. van Amelsvoort
S-Fin. 2 vel
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 829, nr. 1
1
Het systeem van heffing van premies AKW, AWBZ en A A W en de invloed van verminderingen van loonbelasting op de door de werkgever verschul digde premies Inleiding Het v o o r de premieheffing volksverzekeringen geldende heffingssysteem kan in grote lijnen als v o l g t w o r d e n weergegeven. De premies w o r d e n geneven naar het p r e m i e - i n k o m e n . O m redenen van d o e l m a t i g h e i d is aan dit begrip niet een speciale, nieuwe i n h o u d gegeven. Het voor de volksverzekerim gen geldende loon- en i n k o m e n s b e g r i p is v r i j w e l gelijk aan dat van de loonen i n k o m s t e n b e l a s t i n g . Ook is geen afzonderlijke organisatie voor de heffing en i n v o r d e r i n g in het leven geroepen. De heffing en de invordering geschieden door de rijksbelastingdienst en sluiten zowel materieel als formeel zo veel mogelijk aan bij de v o o r de loon- en inkomstenbelasting bestaande regels. Bij het concretiseren van de premieschuld doen zich dan ook vrijwel geen complicaties voor. Ook wat de techniek van de premieheffing betreft is zo veel mogelijk aangesloten bij het voor de belastingheffing geldende regime. In de gevallen w a a r i n alleen loonbelasting w o r d t geheven w o r d t ook v o o r de p r e m i e h e f f i n g met i n h o u d i n g van premies volstaan. Indien een aanslag in de inkomstenbelasting w o r d t opgelegd, w o r d t deze in beginsel gev o l g d d o o r een aanslag in de premieheffing. De premieheffing v o o r de volksverzekeringen geschiedt in feite in twee fasen. Een directe heffing van verzekerden voor w a t betreft de premies A O W en A W W en een afgeleide heffing van verzekerden (zelfstandigen) en van werkgevers (voor loontrekkenden) van de premies A K W , A W B Z en A A W . Hoewel v o o r de premieheffing A O W en A W W zo veel mogelijk is aangesloten bij de belastingheffing, is het systeem vrij arbeidsintensief. Dit geldt zow e l voor de rijksbelastingsdienst als v o o r de werkgever, o m d a t per verzekerde een administratie moet w o r d e n bijgehouden. Dit geldt niet voor de premieheffing AKW, A W B Z en A A W . De premies v o o r deze volksverzekeringen w o r d e n in de aanslagsfeer berekend door middel van een opslagpercentage op de d o o r de verzekerde verschuldigde premies A O W en A W W en in de inhoudingssfeer door middel van een opslagpercentage op het totaal van de d o o r de werkgever periodiek af te dragen premies A O W en A W W . Voor deze premieheffing behoeft de werkgever geen administratie te voeren o m d a t in dit systeem de individualisering perverzekerde ontbreekt. Door uit te gaan van de verschuldigde premies A O W en A W W w o r d e n alle relevante o m s t a n d i g h e d e n , zoals p r e m i e - i n k o m e n , premiereductie en m a x i m u m p r e m i e , aut o m a t i s c h in aanmerking g e n o m e n . Historie Het v o o r de werkgevers geldende opslagsysteem v i n d t zijn oorsprong in 1962 bij de invoering van de AKW. Aanvankelijk stelde de Regering in het w e t s o n t w e r p tot invoering van de A K W voor deze volksverzekering een ander systeem van heffing voor, waarbij de p r e m i e f o r m e e l en materieel van de verzekerden zelf zou w o r d e n geheven (zitting 1957-1958, 4953). Deze w i j ze van premieheffing week weliswaar f o r m e e l af van de wijze van premieheffing voor de reeds bestaande KWL, waarbij de werkgever de kinderbijslagpremie betaalde naar rato van het door hem betaalde loon, maar naar het oordeel van de Regering v o r m d e de door de werkgever betaalde premie, maatschappelijk gezien, een deel van het loon van de werknemer. Materieel w e r d derhalve de premie KWL d o o r de w e r k n e m e r betaald en de voorgestelde premieheffing v o o r de A K W betekende ten opzichte van de w e r k n e m e r in feite dan ook alleen maar een legalisatie van de bestaande toestand. Deze legalisatie voerde tot de gevolgtrekking dat de premiebetaling door de werknemer diende te w o r d e n gecompenseerd door een l o o n s v e r h o g i n g , waartegenover v o o r de werkgever een verlaging van de premie KWL zou staan. Bij de parlementaire behandeling van het o n t w e r p tot invoering van de A K W bleek dat het parlement bezwaren had tegen de voorgestelde regeling.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 829, nr. 1
2
Deze bezwaren lagen vooral op het psychologische vlak. Als eerste bezwaar k w a m naar voren dat het voorstel een inbreuk maakte o p de traditie dat de premie f o r m e e l een werkgeverslast behoorde te zijn, hetgeen de maatschappelijke rust zou verstoren. Een tweede bezwaar was gelegen in het onbehagen dat bij loontrekkenden zou kunnen ontstaan met betrekking tot de vraag of de te geven compensatie v o o r de zelf te betalen premies A K W later niet zou blijken te zijn een v e r v a n g i n g van een reële l o o n s v e r h o g i n g (stuk nr. 4953, v o o r l o p i g verslag blz. 21). Wel w e r d erkend dat de w e r k n e m e r de premie v o o r de KWL in wezen ook zelf betaalde, o m d a t deze premie deel van het loon uitmaakte. De bezwaren in het parlement w a r e n v o o r de Regering uiteindelijk aanleiding o m door middel van een t w e e d e nota van wijzigingen het o n t w e r p te wijzigen en het thans vigerende opslagsysteem v o o r te stellen, w a a r m e e de premie A K W onzichtbaar v o o r de w e r k n e m e r w e r d gemaakt (toelichting op de tweede nota van wijziging). Consequenties systeem
van de premieheffing
volksverzekeringen
met
opslag-
Bij de parlementaire behandeling zijn een aantal technische consequenties van het opslagstelsel uitvoerig aan de orde geweest. Z o ' n consequentie w a s onder meer de volgende. De p r e m i e A K W w o r d t d o o r de werkgever berekend over het totaal bedrag aan af te dragen premies A O W en A W W . A a n gezien de premies A O W en A W W aan een m a x i m u m zijn g e b o n d e n w o r d t ook de premie A K W g e m a x i m e e r d . In de aanslagsfeer geeft dat geen problem e n , maar in de inhoudingssfeer is de m a x i m e r i n g alleen mogelijk per dienstbetrekking. Wanneer er sprake is van meer dan een dienstbetrekking (of m a n en v r o u w hebben samen meer dan een dienstbetrekking) kan de premie A O W en A W W op aanslag w o r d e n terugbetaald. De door de werkgever betaalde premies kunnen echter niet w o r d e n gerestitueerd o m d a t het administratief-technisch niet mogelijk is de premie naar werkgevers te splitsen. Dit betekent echter w e l dat de werkgevers ten aanzien van loontrekkenden die al of niet t e z a m e n met hun echtgenoten meer dan één dienstbetrekking vervullen aanzienlijk meer premie A K W betalen dan van de verzekerden in v e r b a n d met het maximale p r e m i e - i n k o m e n zelf zou kunnen w o r d e n geheven. Dit heeft tot gevolg dat de niet-loontrekkenden in totaal minder premie hoeven te betalen. Een andere consequentie van het gekozen systeem is dat de hoogte van de premies A K W afhangt van het p r e m i e - i n k o m e n , dit is in de sfeer van de dienstbetrekking het zuivere loon, t.w. het b r u t o - l o o n , v e r m i n d e r d met de aftrekbare kosten, de aftrekbare giften, de b u i t e n g e w o n e lasten en de persoonlijke verplichtingen. Het is bij de heffing van premies volksverzekering een n o r m a l e zaak dat de heffingsgrondslag w o r d t beïnvloed door negatieve bestanddelen van het i n k o m e n , ook al hebben die niet rechtstreeks met de dienstbetrekking te maken. Indien de w e r k n e m e r een aftrekpost heeft die van invloed is op zijn verschuldigde premies A O W en A W W werkt deze aftrek dan ook terecht automatisch door in de door de werkgever te betalen premies AKW. Ook een premiereductie die aan de w e r k n e m e r w o r d t verleend v e r m i n d e r t de premielast van de werkgever. Van de werkgever w o r d t aldus niet m i n d e r premie geheven dan van een zelfstandige die zelf zijn premie moet betalen en w a a r b i j ook rekening w o r d t g e h o u d e n met persoonlijke o m s t a n d i g h e d e n die zijn inkomen verkleinen. De bovengeschetste consequenties van een volksverzekering met opslagsysteem zijn door de wetgever aanvaard ten einde een e e n v o u d i g premieheffingssysteem te creëren en het aldus mogelijk te maken o m de regeling uitte voeren. Bij de invoering van de A W B Z en de A A W is o p n i e u w gekozen voor het opslagsysteem.
Tweede K a m e r z i t t i n g 1980-1981, 16 829, nr. 1
3
Financiële
effecten
Het financiële effect van de d o o r w e r k i n g van beschikkingen loonbelasting op de d o o r de werkgever te betalen o p s l a g p r e m i e s is op zichzelf aanzienlijk, doch g e m e t e n naar de totaalopbrengst van de premies A K W , A W B Z en A A W g e r i n g . In a n t w o o r d op de vragen van de leden Nypels en Engwirda (beiden D'66) van 27 maart 1980 hebben w i j het effect van de loonbelastingbeschikkingen op de door de werkgever verschuldige premies g e r a a m d op f 100 m i n . of 0,7% van de totale o p b r e n g s t van de premies AKW, A W B Z en A A W . De niet aan de werkgevers te restitueren premies bij dubbele dienstbetrekkingen laat zich niet exact r a m e n , maar bedraagt aanzienlijk meer dan f 100 m i n . Ik merk hierbij nog op dat het e l i m i n e r e n van het effect van loonbelastingbeschikkingen op de door de werkgever te betalen opslagpremies in eerste instantie uitsluitend een lastenverschuiving bewerkstelligt. Een bezuiniging ontstaat pas w a n n e e r een dergelijke maatregel gepaard zou gaan met een terugtrekken van rijksbijdragen t o t hetzelfde bedrag. Bovendien is er dan sprake van lastenverzwaring en niet van bezuiniging. Terugtrekken van 100 m i n . zonder meer leidt tot een lastenverzwaring, die gelijkmatig is gespreid over alle premieplichtigen. Terugtrekken van 100 m i n . in c o m b i n a t i e m e t e l i m i n a t i e van het effect van verleende v e r m i n d e r i n g e n van loonbelasting o p de opslagpremies verandert een algemene lastenverzwaring in een selectieve. Is een oplossing
mogelijk
voor de aan het opslagstelsel
klevende
bezwaren ?
Het restitueren van door de werkgevers boven het m a x i m u m betaalde opslagpremies is ook bij de v o o r t g e s c h r e d e n stand van de administratieve mogelijkheden v r i j w e l ondoenlijk. Daarvoor is i m m e r s nodig, dat, wanneer geconstateerd w o r d t dat te veel p r e m i e is betaald, de desbetreffende werkgevers w o r d e n o p g e s p o o r d en de teveel betaalde premie naar rato w o r d t terugbetaald. In de huidige administratie van de heffing van loonbelasting en premies volksverzekeringen zou dat niet anders dan met zeer ingrijpende wijzigingen kunnen geschieden. Het v o o r de premieheffing van de A K W , A W B Z en A A W buiten beschouw i n g laten van de v e r m i n d e r i n g e n van loonbelasting zou in beginsel kunnen geschieden door in de maatstaf v o o r de berekening van de g e n o e m d e premies, v o o r zover zij door de werkgevers zijn v e r s c h u l d i g d , de bij beschikking verleende v e r m i n d e r i n g e n te e l i m i n e r e n . Dit heeft zowel principieel als administratief-technisch grote bezwaren. Principieel bestaat er geen aanleiding o m v o o r zelfstandigen en v o o r werkgevers een verschillende maatstaf te hanteren. In een systeem w a a r b i j niet langer rekening g e h o u d e n w o r d t met de verleende v e r m i n d e r i n g e n van loonbelasting zullen echter w e l twee materieel verschillende maatstaven ontstaan v o o r de berekening van de opslagpremies. Voor niet-loontrekkenden blijft de maatstaf via de verschuldigde p r e m i e A O W / A W W het belastbaar i n k o m e n en bij loontrekkenden w o r d t de maatstaf het b r u t o - l o o n , doordat de opslag w o r d t berekend over de premie A O W / A W W die verschuldigd zou zijn geweest indien de verzekerde geen negatieve inkomensbestanddelen zou hebben gehad en derhalve geen v e r m i n d e r i n g van loonbelasting zou zijn verleend. Praktisch gezien leidt dit ertoe dat de werkgevers naast de in te houden en af te dragen premie A O W / A W W ook een fictieve premie A O W / A W W moeten berekenen en administreren, nl. de premie die verschuldigd zou zijn geweest indien geen v e r m i n d e r i n g van loonbelasting zou zijn verleend. Alleen op deze wijze kunnen de verschuldigde opslagpremies w o r d e n vastgesteld. Dit betekent dat een afzonderlijke individuele administratie moet w o r d e n gevoerd ten behoeve van de premieheffing AKW, A W B Z en A A W naast die v o o r de A O W / A W W terwijl in de huidige regeling voor de opslagpremies de individualisering per verzekerde ontbreekt. Daarmee w o r d t feitelijk het opslagsysteem verlaten.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 829, nr. 1
4
Conclusie Het elimineren van het effect van verleende verminderingen van loonbelasting op de heffing van de premies AKW, AWBZ en AAW is technisch niet onmogelijk, doch ligt, mede gezien de historie, bepaald niet voor de hand: er zijn zowel principieel als administratief-technisch grote bezwaren aan verbonden. Deze bezwaren klemmen des te meer in de situatie dat een principieel gerechtvaardigde consequentie van het opslagstelsel, die ten onrechte als een oneffenheid wordt beschouwd, wordt gewijzigd ten nadele van de werkgevers, terwijl een werkelijke, principieel ongerechtvaardigde, maar technisch vrijwel niet op te lossen oneffenheid in het opslagstelsel niet ten voordele van de werkgevers wordt weggenomen. Ook bij nadere overweging meen ik daarom op dit punt geen wijziging in het stelsel van premieheffing van de AKW, AWBZ en AAW te moeten voorstellen.
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 829, nr. 1
5
