Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2001–2002

28 035

Wijziging van de Comptabiliteitswet houdende bepalingen inzake het beheer van liquide middelen van rechtspersonen die collectieve middelen beheren, inzake de financiering van die rechtspersonen en inzake de beheersing van het EMU-saldo voor zover dit saldo door het financieel beheer van deze rechtspersonen wordt beïnvloed (Eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 2001)

Nr. 5

VERSLAG Vastgesteld 20 december 2001 De Commissie voor de Rijksuitgaven1, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel genoegzaam voorbereid. 1. Inleiding De leden van de fractie van de PvdA hebben met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Het geeft deze leden wel aanleiding tot het maken van enkele kanttekeningen en tot het formuleren van een aantal aandachtspunten in het vervolg van dit verslag.

1

Samenstelling: Leden: Witteveen-Hevinga (PvdA), ondervoorzitter, Rosenmöller (GroenLinks), Hillen (CDA), Van Heemst (PvdA), Hessing (VVD), Giskes (D66), Marijnissen (SP), Crone (PvdA), Van Dijke (ChristenUnie), Bakker (D66), Van Walsem (D66), voorzitter, Th. A. M. Meijer (CDA), De Haan (CDA), Wagenaar (PvdA), Van den Akker (CDA), Van Beek (VVD), Duijkers (PvdA), Verburg (CDA), Hindriks (PvdA), Remak (VVD), Weekers (VVD), Kuijper (PvdA), Blok (VVD), De Swart (VVD) en Duivesteijn (PvdA). Plv. leden: Koenders (PvdA), Harrewijn (GroenLinks), Ross-van Dorp (CDA), Dijsselbloem (PvdA), Voûte-Droste (VVD), Lambrechts (D66), Kant (SP), Feenstra (PvdA), Slob (ChristenUnie), Van der Vlies (SGP), Schimmel (D66), Stroeken (CDA), Wijn (CDA), Hindriks (PvdA), Rietkerk (CDA), O. P. G. Vos (VVD), Hamer (PvdA), Vacature (CDA), Rabbae (GroenLinks), Udo (VVD), Geluk (VVD), Smits (PvdA), Balemans (VVD), De Vries (VVD), Depla (PvdA).

De leden van de VVD-fractie hebben eveneens met belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. In deze eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 worden nadere eisen gesteld aan het beheer van publieke middelen door rechtspersonen met een wettelijke taak (verder: RWT). Deze leden hebben hier enerzijds begrip voor, aangezien zij een groot belang hechten aan controle op het omgaan met belastinggeld, anderzijds mag geen sprake zijn van onnodige inperking van autonomie van instellingen. Een niet uitdrukkelijk geformuleerd algeheel uitgangspunt van de wet is dat er niet wordt ingegrepen in de bestaande toezichtsverhoudingen tussen de organisaties en de vakminister, noch waar het het toezicht op het kasbeheer van de organisaties betreft, noch waar het de garantstelling van leningen betreft. Dat wil zeggen dat de mate waarin de wet kan worden gehandhaafd, afhangt van de bestaande toezichtsrelaties. De leden van de VVD-fractie vragen hieromtrent welke bevoegdheden een vakminister nodig heeft om deze regels te kunnen handhaven. Is de regering van mening dat de bestaande toezichtsvormen op de organisaties, waarop deze wet betrekking heeft, voldoende zijn om de nu voorgestelde regels te handhaven? Welke taak heeft de minister van Financiën hier?

KST58486 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2001

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 035, nr. 5

1

Kan worden verwacht dat er bepaalde bij wet geregelde toezichtsverhoudingen tussen vakministers en «hun» organisaties alsnog moeten worden aangepast? Ook de leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Op een aantal onderdelen zullen zij nader ingaan in het vervolg van dit verslag. De leden van de fractie van D66 hebben kennis genomen van de eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 2001. Deze wijziging stelt nadere eisen aan het beheer van publieke middelen door RWT’s. Zij zijn nog niet onverdeeld positief over deze voorgestelde wijzigingen. Op zich zijn de redenen voor de wetswijziging, zijnde doelmatigheid en betere beheersbaarheid van het EMU-saldo, voor hen belangrijk genoeg om de Comptabiliteitswet 2001 aan te passen. Maar deze veranderingen moeten wel duidelijk gedefinieerd zijn en de gevolgen hiervan moeten goed doordacht en overwogen zijn. Dit is nu nog onvoldoende het geval, zo menen de leden van de fractie van D66. Zij onderbouwen dit met het navolgende. In de eerste plaats heeft de wet allerlei praktische gevolgen voor de RWT’s, de banken en vakministeries, die nu nog onvoldoende zijn uitgewerkt. Er is bij voorbeeld sprake van een nieuwe speler in het veld, zijnde het ministerie van Financiën. In hoeverre hebben de RWT’s te maken met het ministerie? Ook is de wetswijziging in principe alleen bedoeld voor de publieke middelen van de RWT’s. Er zal dus een schot tussen de publieke en private middelen moeten worden aangebracht. In hoeverre is dit mogelijk? Wat als een deel van de private middelen bij het ministerie van Financiën wordt ondergebracht? Werkt dit niet marktverstorend? De wijzigingen kunnen ook een inperking van de autonomie van de RWT’s tot gevolg hebben. De voorstellen hebben al geleid tot verzet uit delen van het veld (politie, onderwijsinstellingen). In hoeverre leiden de wijzigingen tot beperkingen in de autonomie? Kan de wet zodanig aangepast worden dat een verlies aan autonomie wordt gecompenseerd? Op dergelijke uitwerkingen van de wet wordt onvoldoende ingegaan, aldus de leden van de fractie van D66. Een tweede aspect van onvoldoende uitwerking, naar het oordeel van deze leden, heeft te maken met de verschillende beheersregimes en de gehanteerde criteria voor de RWT’s (lijstensystematiek). Sommige organisaties vallen onder lijst A, het geïntegreerd middelenbeheer. Andere vallen onder lijst B, en kunnen geen liquide middelen aanhouden bij het Rijk, noch geld lenen. Wel geldt het verbod op oneigenlijk kasbeheer. Ook moeten zij zich houden aan regels ter beperking van het risico van het liquide middelenbeheer. Sommige organisaties vallen nergens onder. Omdat de plaatsing op één van de lijsten belangrijke gevolgen heeft voor de organisaties, moet gewaarborgd zijn dat de plaatsing zorgvuldig en terecht gebeurt. De leden van de fractie van D66 hechten veel waarde aan een betrouwbare overheid en op dit moment is de gehanteerde systematiek voor plaatsing nog onvoldoende scherp om arbitraire beslissingen te kunnen voorkomen. De leden van de GroenLinks-fractie hebben met grote belangstelling kennis genomen van de onderhavige wetswijziging. Het rapport van de Algemene Rekenkamer «Vermogensvorming bij instellingen op afstand van het Rijk» had ook al de grote belangstelling bij de leden van deze fractie. De leden van de SGP-fractie hebben met enigszins gemengde gevoelens kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel. Enerzijds erkennen zij dat op zichzelf ten aanzien van het beheer van publieke middelen door RWT’s regels dienen te gelden om te voorkomen dat met deze publieke middelen ongewenste financiële risico’s worden gelopen. Zij missen


2

echter een duidelijke onderbouwing van dit argument. Liggen er bepaalde incidenten ten grondslag aan de voorgestelde aanscherping van de regels met betrekking tot het beheer van publieke middelen door RWT’s, of betreft het hier een aanscherping om andere redenen? Zij vragen de regering alsnog gedegen in te gaan op de onderbouwing van dit wetsvoorstel. Anderzijds hebben de leden van de SGP-fractie enige twijfels rond de integratie van de publieke middelen met ’s Rijks schatkist. Zij zien graag nader en duidelijker beargumenteerd dat de beschikkingsmacht van RWT’s over hun financiële middelen door het geïntegreerd middelenbeheer niet kan worden aangetast. Op welke wijze is gewaarborgd dat deze beschikkingsmacht van RWT’s ook echt ongewijzigd blijft? 2. Reikwijdte geïntegreerd middelenbeheer De leden van de PvdA-fractie constateren dat op lijst A rechtspersonen staan vermeld, die door aanwijzing hun liquide middelen dienen aan te houden in de schatkist. Het gaat hier in de eerste plaats om rechtspersonen met een bij of krachtens de wet geregelde taak, (RWT’s), die daartoe worden bekostigd uit bij of krachtens de wet ingestelde heffingen. Daarnaast staan op deze lijst ook rechtspersonen met een niet bij of krachtens de wet geregelde, maar wel publieke taak, die daartoe worden bekostigd uit publieke middelen. Op lijst B staan rechtspersonen die door aanwijzing hun liquide middelen slechts mogen uitzetten in de vorm van produkten die voldoen aan door de minister van Financiën te stellen eisen. Indien organisaties op één van beide lijsten worden vermeld, kan dat gevolgen hebben voor de mate van zelfstandigheid. Daarom is het van belang duidelijk te stellen wat in dit verband onder een publieke taak wordt verstaan. Dit blijft echter in het midden hangen. Kan de minister een nadere begripsaanduiding geven van «publieke taak»? Tevens wijzen deze leden op de opmerking van de Algemene Rekenkamer, in haar advies bij dit wetsvoorstel, dat het goed zou zijn een officieel RWT-register aan te houden, waarin in ieder geval wordt vermeld welke artikelen van de Comptabiliteitswet op de organisaties van toepassing zijn. De minister van Financiën geeft te kennen dat dat idee al langer bestaat en dat men doende is een dergelijke lijst vast te stellen. In de lijst wordt onder meer vermeld of een organisatie onder de Kaderwet ZBO’s valt, of de organisatie op lijst A en lijst B staat of op geen van beide. De minister wil dit echter niet een officieel register laten worden, doch een informatief onderdeel in het Handboek Financiële Informatievoorziening Rijksoverheid (HAFIR). Onduidelijk is waarom de minister een minder formele status wil toekennen aan de lijst dan de Algemene Rekenkamer adviseert. Wat is hiervan de reden, zo vragen de leden van de PvdA. Een formele registerstatus is immers in dit verband een sterker instrument ter beheersing dan een informatieve lijst. Kan een indicatief overzicht worden gegeven van (groepen) organisaties die niet op lijst A en B voorkomen maar die wel op de te verwachten integrale lijst komen te staan? Zullen ook stichtingen en andere privaatrechtelijke rechtspersonen, waarop artikel 29 van de huidige Comptabiliteitswet van toepassing is, in de lijst worden opgenomen. Immers deze stichtingen zijn door of namens één van de ministers opgericht, en hebben veelal publieke taken en worden vaak met publieke middelen gefinancierd. De lijsten A en B worden bij ministeriële regeling door de minister vastgesteld. De Raad van State wijst erop dat de ingrijpende gevolgen van het op één van de beide lijsten staan eerder pleit voor het opnemen ervan in de wet zelf. De minister ontkent dat het wetsvoorstel ingrijpend is en stelt vervolgens dat het besluit om organisaties op een lijst te plaatsen een technische uitvoeringskwestie is, met een beperkte politieke keuzevrijheid. Ook geeft hij in een bijlage bij de memorie van toelichting aan om welke organisaties het gaat.


3

Het vaststellen van de lijsten A en B bij wet kan leiden tot inflexibiliteit. Er zijn echter ook andere mogelijkheden om de lijsten een wat sterkere juridische basis te geven. Zo had er voor kunnen worden gekozen de criteria voor de keuze om een RWT op lijst A, lijst B, of op helemaal geen lijst te zetten bij of krachtens wet vast te stellen. Ook zou het mogelijk zijn om in de wet te bepalen dat de lijsten niet bij ministeriële regeling, maar bij AMvB worden vastgesteld. De wat intensievere procedure voor de vaststelling van een AMvB bevat extra afwegingsmomenten die het arbitraire karakter van het besluit om een RWT op lijst A, of lijst of op geen enkele lijst te zetten wat vermindert. Ook kan aan een AMvB een voorhangprocedure in de Kamer worden gekoppeld, die ook de Kamer hier in zeggenschap geeft. Zijn bovendien de organisaties in de gelegenheid om hun zienswijze kenbaar te maken over het gegeven dat zij wel of niet, en zo ja op welke lijst, zij voorkomen? Een centrale vraag is wanneer organisaties op lijst A komen (en dus hun middelen bij het ministerie van Financiën moeten aanhouden), wanneer zij op lijst B worden geplaatst en wanneer zij op geen der beide lijsten staan. Met betrekking tot die laatste situatie merken de leden van de PvdA-fractie het volgende op. Sommige organisaties staan op geen van beide lijsten. Hiervoor zijn uitzonderingsbepalingen opgenomen. Het gaat hier om • rechtspersonen met activiteiten die een evident marktkarakter hebben (onder andere zorgverzekeraars); • rechtspersonen waaraan de publieke taak is opgelegd om deelnemingen te verwerven of leningen aan derden te verstrekken; • rechtspersonen met een maatschappelijke functie waaraan een relatief beperkte publieke neventaak is toegevoegd (bijvoorbeeld de ANWB) Onduidelijk is waaraan in concreto bij de tweede uitzondering wordt gedacht. Gaat het hier bijvoorbeeld om regionale ontwikkelingsmaatschappijen? Waarom vallen deze organisaties niet onder deze bepalingen? Zou het wel opnemen ervan op één van de beide lijsten niet bij uitstek een manier zijn om financiële risico’s te voorkomen? Bij de derde uitzonderingsgrond is het onduidelijk hoe dit concreet wordt gemaakt. De publieke neventaak van de ANWB (het plaatsen van borden) mag dan beperkt lijken in relatie tot zijn andere activiteiten, het gaat hier jaarlijks wel om een substantieel bedrag. Met andere woorden: wanneer is een publieke neventaak relatief beperkt. In bijlage 2 bij de memorie van toelichting wordt in een drietal noten geschetst dat een aantal organisaties voorlopig op de A-lijst is geplaatst. Het gaat hier om:

a. Instellingen uit de Beroeps- en volwasseneneducatie, HBO, WO en Onderzoeksinstellingen als KNAW, KB en NWO) Hierover heeft de minister van Financiën op 1 november jl. een brief aan de Kamer gezonden met de stand van zaken (Kamerstuk 28 035, nr. 4). De instellingen voor WO, HBO en BVE blijven op lijst A staan, maar hebben daar ook wat voor teruggekregen. In afwijking met de algemene lijn, mogen deze onderwijsinstellingen een bepaald maximaal bedrag rood staan bij de schatkist zonder dat daarvoor een garantstelling door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen nodig is. Het gaat om 10% van dat deel van hun jaaromzet die via de rekening-courant bij het ministerie van Financiën loopt. Om dit extra risico te financieren betalen zij op dat rood staan een extra rente van 0,25%. Onduidelijk is voor de leden van de PvdA-fractie of de genoemde instellingen gewoon op lijst A blijven staan of dat de voor hun afgesproken aparte positie ook aanvullende wetgeving nodig zal zijn. Ook is niet duidelijk welke financiële overwegingen aan de rente-opslag van 0.25% ten grondslag liggen. Om hoeveel geld gaat het eigenlijk? Onderschrijft de minister het argument van de instellingen dat concurrerende instellingen niet aangesloten zouden kunnen zijn bij een zelfde «waarborgfonds»? Is de beraadslaging


4

over het alternatieve instrument al afgerond? Hoe is de stand van zaken in de beraadslagingen ten aanzien van NWO, KNAW, en KB?

b. De regionale politiekorpsen Wat is ten aanzien van de regionale politiekorpsen de stand van zaken, zo wensen de leden van de PvdA-fractie te vernemen. Volgt de minister hier dezelfde lijn als bij de onderwijsinstellingen? Wanneer kan de Kamer nadere informatie verwachten?

c. NS- taakorganisaties Afhankelijk van de uitkomst van de discussie over het dossier uitplaatsing NS-taakorganisaties zal er nader bestuurlijk overleg plaatsvinden, aldus de leden van de PvdA-fractie. In de memorie van toelichting, op bladzijde 21, wordt gesuggereerd dat dit bestuurlijk overleg alleen de Railverkeersleiding BV zou betreffen. Onduidelijk is of het hier om één of om alle drie taakorganisaties gaat. Ook is niet helder voor deze leden waarom de uitkomst van de nadere besluitvorming over de NS-taakorganisaties van invloed is op het al dan niet handhaven van deze organisatie op de A-lijst. Kan worden bericht wanneer over dit onderwerp de Kamer duidelijkheid wordt verschaft? Ten aanzien van het onderscheid tussen lijst A en lijst B hebben de leden van de VVD-fractie de volgende vraag. Indien organisaties op één van beide lijsten worden vermeld, kan dat dan gevolgen hebben voor hun autonomie. Daarom is het van belang duidelijk weer te geven wat in dit verband onder een publieke taak wordt verstaan. Wat verstaat de minister hieronder? Ook de leden van de CDA-fractie hechten er aan een duidelijke omschrijving te krijgen van «publieke taak», omdat dit uit de stukken niet duidelijk blijkt. Eveneens wensen zij te vernemen waarom de minister het advies van de Algemene Rekenkamer niet heeft gevolgd om een officieel RWT-register aan te houden, waarin in ieder geval wordt vermeld welke artikelen van de Comptabiliteitswet op de organisaties van toepassing zijn. Over het vaststellen van de lijsten A en B bij ministeriële regeling en niet bij of krachtens wet, wensen de leden van de CDA-fractie te vernemen waarom de minister ontkent dat het wetsvoorstel ingrijpend is. Het is immers de bedoeling risico’s door oneigenlijk kasbeheer te vermijden, een doelmatigheidswinst te realiseren door gezamenlijk (via het ministerie van Financiën) te opereren op de kapitaalmarkt en het EMU-saldo te monitoren en te beheersen. Deze leden zijn het niet eens met de minister dat plaatsing op de A of B-lijst een grotendeels technische kwestie is. De uitzonderingsbepalingen geven de minister een ruime discretionaire bevoegdheid. Waarom is niet gekozen voor een vaststelling via een algemene maatregel van bestuur. De meer intensieve procedure voor de vaststelling van een maatregel bevat extra afwegingsmomenten die het arbitraire karakter van het besluit wat vermindert. Graag wensen deze leden een reactie van de minister. De leden van de CDA-fractie vragen wanneer organisaties op lijst A en wanneer op lijst B of op geen van beide lijsten worden geplaatst. Ten aanzien van de laatste categorie: sommige organisaties staan niet op één van beide lijsten, hoewel het wel rechtspersonen zijn. Bijvoorbeeld de ANWB: een rechtspersoon met een maatschappelijke functie waaraan een relatief beperkte publieke neventaak is toegevoegd, of rechtspersonen met activiteiten die een evident marktkarakter hebben (o.a. zorgverzekeraars). De leden van de CDA-fractie willen graag vernemen wat hiervan de achtergrond is. Bij de ANWB bijvoorbeeld, de publieke neven-


5

taak mag dan beperkt lijken in relatie tot haar andere activiteiten, het gaat jaarlijks wel om een substantieel bedrag. Met andere woorden: wanneer is een publieke taak beperkt? Hoe worden de uitzonderingsgronden concreet gemaakt? Hiertoe dienen twee criteria. Ten eerste het omvangscriterium. Sommige organisaties zijn zo klein dat er geen doelmatigheidswinst wordt verwacht van het aanhouden van hun middelen bij het ministerie van Financien. Het gaat hier om organisaties waarvan de totale inkomsten in 2000 kleiner zijn dan € 14 miljoen of een totaal bedrag aan liquide middelen en beleggingen hebben van minder dan € 0,9. In het voorstel wordt echter niet ingegaan op de vraag waarop deze normen zijn gebaseerd. Hoe wordt bijgehouden of een organisatie in de loop der jaren groeit en worden de grensbedragen regelmatig geactualiseerd? Kan de regering aangeven wat de stand van het overleg is met betrekking tot de plaatsing op de lijst van instellingen als (of behorende tot) Beroepsen volwasseneneducatie, HBO en WO; onderzoeksinstellingen als KNAW, KB en NWO; regionale politiecorpsen; Railinfrabeheer, Railverkeersleidingen en Railnet? Heldere definities staan aan de basis van een goede verdelingssystematiek, zo menen de leden van de fractie van D66. De plaatsing op één van de lijsten wordt bepaald door de vraag of de organisaties een publieke taak vervullen. Maar wat wordt nu precies verstaan onder de publieke taak, zo vragen ook deze leden. In de wetswijziging blijft dit onvoldoende belicht. Dit is ook van belang voor de vraag hoe de toewijzing van de organisaties op de lijsten zich verhoudt met het rechtsbeginsel. De leden van de fractie van D66 geven om deze reden in ieder geval de voorkeur aan een sterkere juridische basis, waarbij de toets voor plaatsing niet alleen door de minister, maar ook door de Kamer wordt geakkoordeerd. Deze leden willen niet alleen worden ingelicht over de (veranderende) samenstelling van de lijsten, maar ook hun goedkeuring hierover uitspreken. Dit om het arbitraire karakter van een besluit tot plaatsing te verminderen. Welke procedure kan volgens de minister in dit geval het beste aangehouden worden? In navolging van hetgeen door leden van andere fracties reeds aan de orde is gesteld in dit verslag, wensen de leden van de fractie van D66 een heldere uiteenzetting van de minister waarom is gekozen voor een informele status van de te hanteren lijsten, zulks ondanks het advies van de Raad van State om een formele status te geven aan de lijsten. Er is ook een aantal uitzonderingsbepalingen opgenomen in de wet. Kan meer specifiek worden ingegaan op het waarom van deze uitzonderingsgevallen? Welke organisaties vallen hier precies onder? Kan ook een overzicht worden gegeven van de organisaties die tot nu toe als uitzonderingsgeval zijn geclassificeerd? De lijsten zijn aan veranderingen onderhevig. In hoeverre worden de lijsten periodiek geëvalueerd en getoetst aan de vraag of plaatsing op de lijst nog van toepassing is? Een aantal organisaties zijn voorlopig op de A-lijst geplaatst. Wat is hiervan de stand van zaken? Met betrekking tot de NS taakorganisaties is de memorie van toelichting onduidelijk of het hier gaat om één, of alle drie taakorganisaties. In hoeverre is de komende besluitvorming over de NS taakorganisaties van invloed op de definitieve plaatsing op de A-lijst? In afwijking van de algemene lijn voor de A-lijst mogen onderwijsinstellingen tot een bepaald bedrag rood staan bij het Rijk, zonder dat hiervoor een garantstelling door het ministerie nodig is. In hoeverre zou hiermee een onbedoeld precedent geschapen kunnen voor andere RWT’s op de A-lijst? Wat doet de minister om deze mogelijk ongewenste ontwikkeling tegen te gaan? Bij de leden van de fractie van GroenLinks overheerst teleurstelling en onbegrip als gekeken wordt naar de reikwijdte van het geïntegreerd


6

middelenbeheer. Kan worden medegedeeld wat de achtergrond is van de uitzondering van rechtspersonen met activiteiten die een evident marktkarakter hebben (onder andere zorgverzekeraars)? Deze leden vragen of het niet zo is dat opneming van deze organisaties er juist toe zou kunnen bijdragen dat er op wenselijke aspecten wordt geconcurreerd en bijvoorbeeld niet met risicovolle beleggingen. Ook de tweede uitzonderingsgrond is voor hen niet helemaal helder. Aan welke organisaties moet hier worden gedacht. Gaat het bijvoorbeeld om ROM’s en zo ja, kan helder uiteengezet worden waarom deze buiten de lijsten moeten vallen? Naar de mening van de leden van de fractie van GroenLinks dragen alle genoemde drie uitzonderingsgronden een hoge mate van subjectiviteit in zich en daarmee is het van groot belang om te weten welke organisaties tot nu toe op basis van deze criteria als uitzonderingsgeval zijn geclassificeerd. De leden van de fractie van GroenLinks willen dan ook graag een overzicht ontvangen van alle uitzonderingsgevallen en op basis van welke uitzonderingsgrond zij zijn uitgesloten. Deze leden willen tevens vernemen waarom de regering niet overeenkomstig de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer gekozen heeft voor het aanhouden van een officieel RWT-register. De leden van de fractie van GroenLinks constateren voorts dat omroepverenigingen en academische ziekenhuizen niet op beide lijsten staan en eveneens niet ondere één van de drie uitzonderingsgronden vallen. Deze leden willen dan ook voor deze twee organisaties een uiteenzetting van hun positie in deze. Uit het voorgaande komt al duidelijk naar voren dat de fractieleden van GroenLinks het wetsvoorstel in beginsel positief beoordelen, maar vooral moeite hebben met de (beperkte) reikwijdte. De vaststelling van de lijsten is dan ook van groot belang voor de beoordeling van het wetsvoorstel. Deze leden menen dan ook dat het vaststellen van de lijsten bij ministeriële regeling voorbij gaat aan het belang van deze vaststelling, die wel degelijk meer behelst dan een technische kwestie. Zij menen dat ofwel in de wet volkomen helder moet zijn welke criteria gehanteerd worden voor de keuze een RWT op lijst A, lijst B, of op helemaal geen lijst te zetten, dan wel de lijsten niet bij ministeriële regeling maar bij algemene maatregel van bestuur (met voorhangprocedure) vast te stellen, waardoor de Kamer in deze vaststelling zeggenschap krijgt. De leden van de SGP-fractie vragen nadrukkelijk aandacht voor de in hun optiek bijzondere positie van de onderwijsstellingen. Deze leden zouden het onwenselijk vinden indien de gedwongen integratie van publieke middelen met ’s Rijks schatkist op een of andere wijze tot een zekere inperking van de vrijheid van onderwijs zou leiden. Zij vragen de regering nader op hun bezorgdheid in te gaan. Tevens vragen zij aandacht voor de mogelijke extra administratieve lasten voor onderwijsinstellingen tengevolge van voorliggend wetsvoorstel. De leden van de SGP-fractie vragen naar de stand van zaken met betrekking tot de voortgang van de ambtelijke werkgroep die met financiële experts uit het onderwijsveld samenwerkt bij het ontwikkelen van een alternatief instrumentarium om schatkistleningen voor onderwijsinstellingen toch bereikbaar te maken. 3. Verplicht aanhouden van liquide middelen bij het Rijk De leden van de fractie van de PvdA menen dat het op zich van eenvoud getuigt dat RWT’s hun liquide middelen moeten aanhouden bij het Rijk. Dit gebeurt door het aanbrengen van een koppeling tussen de betaalrekening die de RWT’s aanhouden bij een bank en de rekening courant die bestaat bij de Rijkshoofdboekhouding. Indien organisaties een deel van hun middelen op iets langere termijn niet zullen uitgeven kunnen ze het tegen een hogere rente wegzetten in zogeheten deposito’s. De bemoeienis


7

van Financiën met de rekening courant van de organisatie beperkt zich tot normale treasury functie. Er vindt geen inhoudelijke bemoeienis plaats. Voor organisaties die deels door publieke en deels door private middelen worden gefinancierd geldt natuurlijk dat zij alleen hun publieke liquide middelen moeten aanhouden bij het Rijk. Omdat het ondoenlijk is na te gaan welk deel van de reserve voortkomt uit welke bron wordt volstaan met de vuistregel dat naar rato van de verdeling van de inkomsten tussen publieke en private bronnen een verdeling van de liquide middelen zal plaats vinden. Deze leden wensen evenwel te vernemen wat er gebeurt indien een organisatie door onverantwoord kasbeheer met haar private middelen in financiële problemen komt. Bestaat dan het risico dat de middelen die bij het Rijk worden aangehouden, worden gebruikt om gaten in het andere deel te dichten? Welke voorzieningen worden hiervoor getroffen? Onduidelijk is tevens hoe de directe relatie tussen de betaalrekeningen die RWT’s hebben bij een commerciële bank en de rekening courant bij het ministerie van Financiën concreet vorm krijgt. Moeten banken voor het uitvoeren van betaalopdrachten fiat van het ministerie krijgen? Ten aanzien van het verplicht aanhouden van liquide middelen bij het Rijk, door een instelling die ook eigen middelen uit niet-publieke activiteiten heeft, hebben de leden van de VVD-fractie eveneens enkele vragen te stellen. Wat gebeurt er indien een organisatie door onverantwoord kasbeheer met haar private middelen in financiële problemen komt? Bestaat dan het risico dat de middelen die bij het Rijk worden aangehouden worden gebruikt om gaten in het andere deel te dichten? Welke voorzieningen worden hiervoor getroffen? Op bladzijde 5 van de memorie van toelichting schrijft de minister: «Op de tegoeden en kredieten in rekening-courant zal voor het gehele saldo de interbancaire rente zonder op- en afslagen worden vergoed respectievelijk in rekening worden gebracht. Dit is voor de RWT aantrekkelijk omdat het gehele saldo risicoloos tegen een hoge korte rente (zonder afslagen) uitstaat en bovendien voor het roodstaan geen toeslagen berekend worden.» Geldt dit ook voor niet-verplichte middelen? En ontstaat hierdoor geen concurrentievervalsing met commerciële banken? Ook hebben de leden van de VVD-fractie vragen over concurrentievervalsing ten aanzien van instellingen. «In het vierde lid is een bepaling opgenomen die de mogelijkheid biedt om de liquide middelen van een rechtspersoon die zijn verkregen uit private activiteiten buiten het geïntegreerd middelenbeheer te houden.», zo staat op bladzijde 14 van de memorie van toelichting te lezen. De leden van de VVD-fractie vragen waarom men dat nog zou willen, aangezien het ministerie van Financiën de hoogste rente geeft. Is ook hier niet sprake van oneigenlijke concurrentie? Immers, een particuliere opleiding mag bijvoorbeeld niet bij het ministerie van Financiën bankieren, maar een universiteit wel. Wat is de reactie van de minister hierop? De leden van de VVD-fractie vragen of een koppeling van de rekeningcourant bij het Rijk en een betaalrekening bij een particuliere bank bij iedere Nederlandse bank kan plaatsvinden. De leden van de fractie van het CDA wensen evenzo in te gaan op de situatie dat RWT’s ook private middelen tot hun beschikking kunnen hebben. Gesteld dat zij daarmede in problemen komen, dan is het zeker niet uitgesloten dat zij tekorten afdekken met publieke middelen. Welke voorzieningen zijn daartoe getroffen? De leden van de fractie van D66 zouden op het punt van de praktische gevolgen ook graag meer helderheid willen over de volgende aspecten. Hoe ziet de directe relatie tussen de betaalrekeningen, die de RWT’s hebben bij een commerciële banken en de rekening-courant bij het minis-


8

terie van Financiën er uit? Hoe weten banken dat ze te maken hebben met publieke of private middelen? Zijn er momenten waarop banken voor bepaalde handelingen fiat van het ministerie van Financiën moeten vragen? Voor de RWT’s die op de A-lijst staan wordt het mogelijk te lenen bij het Rijk, zoals dat nu reeds mogelijk is voor de agentschappen. Vraag is of dezelfde procedure gevolgd gaat worden als bij de agentschappen. Is er onder andere sprake van een intensieve toets, waarbij gekeken wordt of er sprake is van een voldoende beleidsmatige onderbouwing? De leden van de fractie van D66 staan positief tegenover het ingevoerde verbod op oneigenlijk kasbeheer en de regels ten aanzien van de beperking van de risico’s. Maar ook hier geldt: hoe zit het met de verdere uitwerking? Op welke wijze wordt het toezicht op de verbodsbepaling en de regels ten aanzien van risico georganiseerd? Geldt het verbod ook voor RWT’s die onder de uitzonderingsbepalingen vallen (omroeporganisaties bijvoorbeeld)? Zo neen, waarom niet? De regeling biedt de mogelijkheid voor organisaties op lijst B om vrijwillig op lijst A te staan. In hoeverre werkt dit marktverstorend? Lenen bij het Rijk kan goedkoper zijn dan lenen bij een commerciële bank. Hoe denkt de minister de marktverstorende elementen van de wetswijziging tegen te gaan? 4. Lenen bij de minister van Financiën De leden van de PvdA-fractie constateren dat RWT’s gebruik kunnen maken van de leenfaciliteit. Hiervoor rekent het ministerie een min of meer marktconforme rente. Deze mogelijkheid wordt nu ook opengesteld voor RWT’s. Dat gebeurt nadat de desbetreffende vakminister het voorstel heeft getoetst en zich garant heeft gesteld. Indien een RWT niet kan voldoen aan zijn aflossings- of renteverplichtingen zal dit ten laste worden gebracht van de begroting van de vakminister. De afgegeven lening telt niet mee voor het uitgavenkader en legt dus geen beslag op de budgettaire ruimte die er op macroniveau is voor uitgaven. Op zich is dit logisch, zo menen deze leden, want het betreft hier verstrekte leningen en geen echte uitgaven. Het is deze leden evenwel niet duidelijk wat er gebeurt indien een RWT failliet gaat. Wordt het dan ontstane financiële probleem – namelijk het niet kunnen betalen van aflossingen en rente – wel ten laste van het uitgavenkader gebracht? Op welke wijze dient de zich garantstellende minister hiervoor voorzieningen te treffen in de begroting? Hoe verhoudt zich het een en ander tot de zelfstandigheid van de RWT? In april 1999 is een evaluatie van de leenfaciliteit aangekondigd, zo herinneren de leden van de fractie van D66 zich. Is deze evaluatie reeds uitgevoerd? Zo ja, wat zijn uitkomsten? Zo neen, wanneer is de evaluatie te verwachten? De leden van de fractie van GroenLinks wijzen de minister eveneens op het feit dat bij de instelling van de leenfaciliteit (april 1999) een evaluatie is aangekondigd binnen drie jaar. Nu met het onderhavige wetsvoorstel de leenfaciliteit substantieel wordt uitgebreid zou de beschikbare informatie die bij zulk een evaluatie naar voren komt interessant kunnen zijn. Is deze evaluatie al beschikbaar? Het is voor deze leden onduidelijk of de procedures die in de leenfaciliteit voor agentschappen bestaan dezelfde zijn als die door RWT’s zullen moeten worden gevolgd. Met name de intensieve toets die bij leningen door agentschappen wordt verwacht van de directie FEZ van de vakdepartementen is in dit verband interessant. Deze gaat onder andere in op de vraag of voor de investering een voldoende beleidsmatige onderbouwing is gegeven. Ook is de vraag interessant wat er gebeurt indien een RWT failliet gaat. Wordt het dan ontstane financiële probleem ten laste van het uitgavenkader gebracht? En op welke wijze


9

dient de zich garantstellende minister hiervoor voorzieningen te treffen in de begroting? 5. Regels ter beperking van het risico van liquidemiddelenbeheer en verbod op oneigenlijk kasbeheer Het aantrekken van financiële middelen om daarmee via het uitzetten van diezelfde geldelijke middelen additionele gelden te verwerven, wordt aangeduid als oneigenlijk kasbeheer, aldus constateren de leden van de PvdA-fractie. Door middel van artikel 46 van de Comptabiliteitswet 2001 wordt dit verboden. Deze verbodsbepaling geldt voor organisaties op beide lijsten. Onduidelijk is op welke wijze het toezicht op deze verbodsbepaling wordt georganiseerd. Daarnaast lijkt zich hier een probleem voor te doen met organisaties die zowel uit publieke als private bron worden gefinancierd. Geldt het verbod ook integraal voor deze organisaties? Organisaties die niet op lijst A staan (en dus niet worden verplicht hun middelen bij het ministerie van Financiën aan te houden) maar wel op lijst B, mogen hun liquide middelen alleen uitzetten tegen een beperkt risico. Hiertoe zal een ministeriële regeling van kracht worden die nauw aansluit bij de Wet FIDO (Financiering Decentrale Overheden) waar dit soort regels al zijn gesteld voor gemeenten en provincies. De handhaving van de regels in de wet FIDO is door middel van een systeem van toezichthouders georganiseerd. In het gefragmenteerde veld van RWT’s is geen eenduidige toezichtstructuur geregeld; daarin wordt ook niet voorzien in de Kaderwet ZBO’s. Het is dan ook op voorhand niet duidelijk hoe dit toezicht zal worden geregeld. Een niet geëxpliciteerd algeheel uitgangspunt van de wet is dat er niet wordt ingegrepen in de bestaande toezichtverhoudingen tussen de organisaties en de vakminister, noch waar het het toezicht op het kasbeheer van de organisaties betreft, noch waar het de garantstelling van leningen betreft. Dat wil zeggen dat de mate waarin de wet kan worden gehandhaafd, afhangt van de bestaande toezichtsrelaties. Een interessante vraag in algemene zin is welke bevoegdheden een vakminister nodig heeft om deze regels daadwerkelijk te handhaven. Is de regering van mening dat de bestaande toezichtsvormen op de organisaties waar deze wet betrekking op heeft voldoende zijn om de nu voorgestelde regels te handhaven? Welke taak heeft de minister van Financiën hier? Kan worden verwacht dat er bepaalde bij wet geregelde toezichtverhoudingen tussen vakministers en «hun» organisaties alsnog moeten worden aangepast? Wat gebeurt er indien er verschil van opvatting is tussen de minister van Financien en de vakminister over het toezicht? Ten aanzien van het verbod op oneigenlijk kasbeheer hebben de leden van de fractie van de VVD de volgende vragen. Hoe wordt het toezicht op deze verbodsbepaling georganiseerd? Geldt het verbod ook voor organisaties die zowel uit publieke als private bron worden gefinancierd? En geldt het verbod ook voor organisaties die op geen der beide lijsten staan, zoals zorgverzekeraars? De leden van de fractie van GroenLinks willen vernemen hoe het toezicht op de verbodsbepaling van artikel 46 wordt of is georganiseerd? Hoe wordt er omgegaan met organisaties die deels publieke en deels private financieringsbronnen kennen. Geldt hier een integraal verbod of een verbod voor het publieke deel. Geldt het verbod ook voor organisaties die niet op de lijsten voorkomen, maar wel in het Algemene Rekenkamerrapport «Vermogensvorming bij instellingen op afstand van het Rijk» voorkomen. Hebben zorgverzekeraars en omroeporganisaties met het verbod te maken? Deze leden merken op dat een niet geëxpliciteerd algeheel uitgangspunt van de wet is dat er niet wordt ingegrepen in de bestaande toezichtverhoudingen tussen de organisaties en de vakminister, noch waar het het toezicht op het kasbeheer van de organisaties


10

betreft, noch waar het de garantstelling van leningen betreft. De mate waarin de wet kan worden gehandhaafd, hangt zodoende af van de bestaande toezichtrelaties, zo menen deze leden. Is de regering van mening dat de bestaande toezichtvormen op de organisaties waar deze wet betrekking op heeft voldoende zijn om de nu voorgestelde regels te handhaven. Welke taak heeft de minister van Financiën hier? Heeft de regering de verwachting dat er bepaalde bij wet geregelde toezichtverhoudingen tussen vakministers en «hun» organisaties alsnog moeten worden aangepast? 6. Bewaken EMU-saldo Aangezien Nederland meedoet aan de derde fase van het EMU is er een maximaal EMU-tekort van 3% van het BBP, zo merken de leden van de fractie van de PvdA op. Als dit benaderd wordt en de RWT’s en RPT’s hiervan de oorzaak zijn, machtigt artikel 44, tweede lid de minister van Financiën tot nadere regels. Te denken valt aan een lening- of investeringsstop. Dit impliceert wel dat de minister van Financiën kan waarnemen welke bijdrage deze organisaties leveren aan de groei van het EMU-tekort. Voor organisaties op lijst A (die geld aanhouden en lenen bij het ministerie van Financiën) kan dat met een druk op de knop. Welke maatregelen worden getroffen bij lijst B om eenzelfde effect te sorteren? Welke norm stelt de minister hier? Bij welk percentage EMU-tekort is er reden om over inwerkingtreding van dit artikel te gaan nadenken? Hoe wordt voorkomen dat in de acht weken durende termijn voordat de stop daadwerkelijk inwerking treedt, de organisaties alsnog met intensieve investerings- en leenvoorstellen komen? In de memorie van toelichting wordt niet ingegaan op de wijze waarop het totale beroep op de leenfaciliteit wordt begroot. Gezien het feit dat de minister van Financiën slechts één middel heeft om de kraan van de leenfaciliteit dicht te draaien (bij het naderen van het EMU-tekort van 3%) is het onduidelijk of het maximale beroep dat RWT’s op de leenfaciliteit kan worden gemaximeerd. Dat is wel het geval bij agentschappen. In de regels budgetdiscipline is vastgelegd dat het beroep dat agentschappen doen op de leenfaciliteit bij het hoofdbesluitvormingsmoment (in het voorjaar voorafgaande aan het begrotingsjaar) wordt besproken. Dan worden ook de kaders vastgesteld. De leden van de CDA-fractie vragen eveneens hoe de situatie is voor instellingen op de B-lijst, ingeval het EMU-tekort de 3% nadert of zelfs overschrijdt. Voorts is het van belang in te gaan op de situatie waarin het overduidelijk is dat de RWT’s part noch deel hebben aan de overschrijding van het EMU-tekort. Kan de minister dan ook ingrijpen? 7. Financiële gevolgen In de memorie van toelichting wordt ingegaan op de veronderstelde doelmatigheidsvoordelen van dit wetsvoorstel, zo melden de leden van de fractie van de PvdA, met een totaal voordeel van € 68,1 mln. per jaar. Deze berekeningen gaan uit van bepaalde veronderstellingen met betrekking tot de marktrente (voor zowel tegoeden als kort- en langlopende schulden), de rentetarieven die het Rijk kan hanteren en de totale volumina waar sprake van is. De rentetarieven worden echter nergens duidelijk weergegeven. Daarnaast is het opvallend dat het totale doelmatigheidsvoordeel van de operatie wordt verdeeld tussen het Rijk en de RWT’s. Het Rijk krijgt 1/3 en de RWT’s krijgen 2/3. Onduidelijk is of deze verdeling het resultaat is van een keuze en wordt beïnvloed dor de gekozen rentetarieven. Zouden andere verdelingen mogelijk zijn. Komt het voordeel voor het Rijk ten gunste van de minister van Financiën of kunnen ook de vakministers er van profiteren.


11

De minister verwacht dat er aan rekeningen courant en korte termijn deposito’s een bedrag binnenkomt van € 2,95 mld. Ook worden langetermijndeposito’s verwacht, die eerst leiden tot ontvangsten en bij expiratie tot uitgaven. De minister verwacht hier een ontvangstenbedrag per saldo van € 0,9 mld. «tijdens de invoering van het geïntegreerd middelenbeheer» (bladzijde 11 van de memorie van toelichting). Onduidelijk is hoe dat saldo is berekend. Wat betekent een dergelijk saldo? Wat wordt bedoeld met «tijdens de invoering van het geïntegreerd middelenbeheer?» Welke termijn is dit? Tevens wordt een verwachting uitgesproken over het beroep dat op de leenfaciliteit zal worden gedaan. Dit wordt tentatief geschat op € 1,4 mld. Waarop is dit bedrag gebaseerd? Is de inschatting van dit bedrag minder precies dan de andere schattingen? Kan een bandbreedte worden vermeld waarbinnen het feitelijk beroep op de leenfaciliteit zal variëren? De leden van de fractie van het CDA menen dat bij de berekening van de doelmatigheidswinst onvoldoende aandacht wordt geschonken aan de uitvoeringskosten bij het ministerie van Financiën. Dit ministerie gaat opereren als bankier. Is daartoe voldoende deskundigheid aanwezig? Valt het ministerie in zijn functie van bankier ook onder de Wet Toezicht Kredietwezen? Aan wie vallen de doelmatigheidswinsten toe? Is overwogen die toe te rekenen aan de instellingen die op de lijsten zijn geplaatst? Waarom is geen berekening gemaakt van de financiële gevolgen voor de instellingen die op de lijsten worden geplaatst? Deze kunnen immers positief en negatief zijn. Is zonder meer verondersteld dat het ministerie van Financiën een betere bankier is dan de som van de bankiers van de individuele instellingen? 8. Artikelgewijs

Artikel 45, vierde lid De leden van de VVD-fractie vragen of schoolvouchers en PGB’s (persoonsgebonden budgetten) bij de private of publieke middelen thuishoren. Dit is met name relevant omdat vouchers en PGB’s vaak ook bij commerciële instellingen besteed kunnen worden. De mogelijkheid en/of plicht om bij de schatkist te bankieren zou dan de concurrentieverhoudingen kunnen verstoren.

Artikel 48 De leden van de fractie van D66 stellen de vraag of, indien een organisatie zijn rente- of aflossingsverplichtingen niet kan nakomen, de minister van Financiën dit ten laste kan brengen van het vakministerie. Hoe denkt de minister aan deze bevoegdheid invulling te geven, ook met betrekking tot de uitzonderingsgevallen van de BVE, HBO en WO waarvoor geen garantiestelling door OC&W nodig is? De voorzitter van de commissie, Van Walsem De griffier van de commissie, Van der Windt


12

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents