Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1988-1989

20 824

Wijziging van de begroting van de uitgaven van Hoofdstuk X I (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) voor het jaar 1987 (slotwet; derde wijziging)

M E M O R I E V A N TOELICHTING Algemeen In aansluiting op het tweede wijzigingsvoorstel 1987 (Kamerstukken II, 1987-1988, 20 354, nrs. 1 tot en met 4) wordt door middel van het onderhavige wetsvoorstel voorgesteld hoofdstuk XI van de begroting van de uitgaven voor het jaar 1987 met rond f 5,8 miljoen te verlagen. De mutaties die tot deze verlaging leiden zijn deels aangekondigd in de Voorlopige Rekening 1987 (Kamerstukken II, 1987-1988, 20 468, nr. 1). Daarnaast zijn in het wetsvoorstel nog wijziging opgenomen die na de voorlopige Rekening 1987 zijn opgetreden. Samenvattend ontstaat het volgende beeld: 1. Miljoenennota 1987 2 Voorjaarsnota 1987 3. Vermoedelijke Uitkomsten 1987

16 199 176,6 286,6

4. Aangekondigd in de Voorlopige Rekening 1987

16 662,2 - 184,6 16 477,6

5 Vastgestelde begroting 1987 - 1 e wijzigingsvoorstel - 2e wijzigingsvoorstel

16 198,7 196,7 85,1 16 480,5

6 Nog niet verwerkte nadere aanpassingen uit Voorlopige Rekening 1987

-2,9

7. Nadere aanpassingen opgetreden na de Voorlopige Rekening 1987

-2,9

8. Aan te brengen wijzigingen in derde wijzigingsvoorstel

—5,8

Door middel van het tweede wijzigingsvoortsel 1987 (Kamerstukken II, 1987-1 988, 20 354) zijn de voornaamste budgettaire wijzigingen aan de Staten-Generaal voorgelegd. Dientengevolge resteren er in onderhavig wetsvoorstel alleen boekhoudkundige of uitvoeringstechnische mutaties dan wel mutaties als gevolg van uitgevoerde accountantscontroles.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 824, nr. 3

1

Een en ander heeft voor de artikelsgewijze toelichting tot gevolg dat slechts bij 9 uitgavenartikelen een toelichting op de voorgestelde wijzigingen gegeven wordt. Tot slot merk ik nog op dat, in de bij deze slotwet/rekening 1987 gevoegde rekening over 1987, één wijziging is aangebracht ten opzichte van de versie zoals deze door de Algemene Rekenkamer is onderzocht. De wijziging betreft het invoegen van een nieuw artikel 40B «Bijdrage aan de gemeente Rotterdam in verband met gemaakte excessieve verwervingskosten van de bouwlokatie Prinsenland». Een nadere toelichting op deze wijziging wordt gegeven in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 40B.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Wetsartikel 1

AFDELING I. MINISTERIE Artikel 7.

Voorlichting

De overschrijding van dit artikel met f 1,51 miljoen is onder meer een gevolg van een onverwacht extra vraag op het gebied van huurvoorlichting door huurdersorganisaties. Voorts bleek er een grotere vraag naar voorlichtingsmateriaal op het gebied van het handhavingsbeleid met betrekking tot milieu. Ook enkele massamediale campagnes alsmede een relatief sterke stijging van het aantal abonnementen op tijdschriften hebben tot een overschrijding van daartoe geraamde budgetten geleid. Artikel 18. Leerling

bouwplaatsen

Als gevolg van een geringer beroep op de regeling dan voorzien en een beperkte vertraging in de uitvoering van goedgekeurde aanvragen is dit artikel met circa f 0,8 miljoen onderschreden. AFDELING I I . DIRECTORAAT-GENERAAL VOOR DE VOLKS HUISVESTING Artikel 26. Volkshuisvestingsinstellingen, dracht

experimenten en kennisover-

De verwachting die er per ultimo november 1987 met betrekking tot dit artikel bestond, resulteerde in het tweede wijzigingsvoorstel in een voorgestelde verhoging van dit artikel met f 5 miljoen. Inmiddels is bekend dat deze verwachting niet geheel is uitgekomen. In samenhang hiermee kan dit artikel met f 1,58 miljoen worden verlaagd. Artikel 40A. Perspectievennota

Zuid-Limburg

Uit accountantscontrole is gebleken dat de in het kader van de Perspectievennota Zuid-Limburg verstrekte lening is omgezet en ten onrechte op artikel 40 «Infrastructuur en lokatiesubsidie» is verantwoord. Bij onderhavig voorstel van wet wordt dan ook voorgesteld om een nieuw artikel 40A «Perspectievennota Zuid-Limburg» in te voegen. Artikel 40B. Bijdrage aan de gemeente Rotterdam in verband met gemaakte excessieve verwervingskosten van de bouwlokatie Prinsenland In 1987 is een bedrag van f 41,803 miljoen aan de gemeente Rotterdam betaald in verband met excessieve verwervingskosten van de


2

bouwlokatie Prinsenland. Omdat de gehanteerde subsidie systematiek niet was gebaseerd op de in 1987 bestaande regelingen is in overleg met de Algemene Rekenkamer besloten voor deze kosten een nieuw artikel, ten laste van artikel 40 «Infrastructuur en lokatiesubsidies», toe te voegen. Voor wat betreft de vragen ten aanzien van Prinsenland bij de behandeling van het Tweede Wijzigingsvoorstel 1987 (Kamerstukken II, 20 354, nrs. 1 tot en met 13) op 8 september jl., verwijs ik naar de brief die U ongeveer tegelijkertijd met het onderhavige wijzigingsvoorstel zal bereiken en die afzonderlijk ingaat op de gestelde vragen. Artikel 41A. Afwikkeling

vervallen

stadsvernieuwingsregelingen

De onderuitputting van dit artikel met f 1,5 miljoen is voornamelijk het gevolg van vertragingen bij de beoordeling van de ingediende declaraties.

AFDELING IV. DIRECTORAAT-GENERAAL VOOR DE MILIEUHYGIËNE Artikel 55. Deelname in Covra N. V. Zoals bekend is de staat i.c. het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aandeelhouder van de Covra N.V. In verband hiermede diende in 1987 een bedrag van f 0,235 miljoen te worden betaald als aandeel in het maatschappelijk kapitaal. De resterende stortingsplicht van de Staat der Nederlanden bedraagt thans f 0,525 miljoen. In de algemene ledenvergadering van de Covra N.V. wordt bepaald wanneer er weer een beroep op deze latente stortingsplicht zal worden gedaan.

AFDELING V I . DIENST V A N HET KADASTER EN OPENBARE REGISTERS Artikel 86.

Materieel

Artikel 87. Automatisering boekhouding

van de kadastrale en hypothecaire

In het kader van werkachterstanden diende extra capaciteit te worden ingehuurd. Te zamen met onder meer gevolgen van de invoering van de nieuwe verrekenregeling met ingang van 1 april 1987, welke niet of nauwelijks waren te bepalen, heeft dit tot een overschrijding van de beschikbare bedragen geleid. Omdat zich een beperkte vertraging heeft voorgedaan op de activiteiten met betrekking tot de automatisering van de kadastrale en hypothecaire boekhouding, is de onderschrijding, welke hier het gevolg van is, aangewend voor eerder vermelde overschrijding. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, E. H. T. M. Nijpels


3

BIJLAGE I

Rapport bij de rekening 1987 Hoofdstuk XI, VROM september 1988 Algemene Rekenkamer

1. INLEIDING De Algemene Rekenkamer heeft haar onderzoek naar de rekening 1987 van begrotingshoofdstuk XI afgesloten. Ingevolge artikel 86 van de Comptabiliteitswet 1976, zoals dat bij de wet van 23 december 1987, Stb. 606 is gewijzigd - de zogenaamde derde wijziging - legt zij de resultaten van dit onderzoek neer in een rapport. Het onderzoek naar de rekening is erop gericht dat de Rekenkamer redelijke zekerheid verkrijgt, dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig zijn en dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Dit wordt het rechtmatigheidsonderzoek genoemd. De reikwijdte beperkt zich tot de rekening zelf en behelst derhalve geen rechtmatigheidsonderzoek door de Rekenkamer naar de aanwending van gelden door derden. In het verslag 1987 (deel 1, punt 3.3) heeft de Rekenkamer medegedeeld dat zij het rechtmatigheidsonderzoek - te beginnen met de rekening 1987 - op een andere wijze heeft ingericht en het aangeduid met rechtmatigheidsonderzoek nieuwe stijl (RONS). 1.1. Rechtmatigheidsonderzoek nieuwe stijl Het RONS is ingegeven door twee belangrijke ontwikkelingen. Enerzijds schrijft de derde wijziging van de Comptabiliteitswet 1976 met ingang van 1987 een versnelling van de verantwoordingsprocedure voor. Anderzijds is er de laatste jaren een verandering in de controlemethodieken. Er is sprake van een ontwikkeling van gegevensgerichte naar systeemgerichte controle. Deze laatste veronderstelt een goede administratieve organisatie en een samenhangend geheel van maatregelen dat de goede werking van de administratie dient te garanderen. Aan het RONS ligt de overtuiging ten grondslag dat de Rekenkamer niet alles kan en wil controleren. Zij gaat dus selectief te werk. Daarom maakt zij allereerst zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van door anderen verrichte controles, met name die van de departementale accountantsdiensten; een bevoegdheid, neergelegd in artikel 67 van de Comptabiliteitswet 1976. Voor de Rekenkamer is het dan ook essentieel inzicht te hebben in de controlesituatie op het departement en de wijze waarop de accountantsdienst van het departement (AD) functioneert. Een belangrijk onderdeel van het RONS is er op gericht dit inzicht op te leveren. Randvoorwaarden voor een goede accountantscontrole zijn een goede administratieve organisatie, een goede interne controle en een adequate geautomatiseerde financiële administratie. Daarnaast zijn van belang de organisatie en personeelsbezetting van de AD, het controlebeleid en de uitvoering ervan. In het RONS wordt aan al deze punten aandacht besteed. Een bijzondere plaats wordt ingenomen door het zogenaamde roulerend onderzoek, waarin elk jaar een of meer gedeelten van de accountantscontrole grondig worden doorgelicht. Naast de onderdelen van het RONS gericht op het verwerven van inzicht in de controlesituatie verricht de Rekenkamer ook - waar zij dat gewenst en mogelijk acht - onderzoek naar bepaalde (categorieën van) uitgaven en ontvangsten, het zogenaamd «aanvullend onderzoek».


4

In 1988 zullen naast de uitgaven en ontvangsten ook de verplichtingen in het RONS betrokken worden. Uiterlijk op 1 juni volgend op het dienstjaar waarop de controle betrekking heeft, ontvangt de Rekenkamer de accountantsrapporten. Het RONS voorziet erin dat de resultaten van de accountantscontrole worden beoordeeld en verwerkt. Daarbij wordt rekening gehouden met de uitkomsten van het RONS naar de controlesituatie. Centrale vraag voor de Rekenkamer bij de beoordeling en de verwerking van de accountantsrapporten is of redelijke zekerheid is verkregen dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig en dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Het RONS mondt uit in rapporten bij de rekening. In de hierin als slothoofdstuk opgenomen conclusies doet de Rekenkamer een uitspraak over de rechtmatigheid van de in de rekening opgenomen uitgaven en de volledigheid van de in de rekening opgenomen ontvangsten. In deze conclusies geeft de Rekenkamer aan of zij op grond van haar onderzoek naar de controlesituatie, de resultaten van de accountantscontrole en indien uitgevoerd - de bevindingen uit haar aanvullend onderzoek, die redelijke zekerheid heeft. Indien zij die redelijke zekerheid niet heeft, geeft zij de oorzaken daarvan, zowel bij de uitgaven als bij de ontvangsten, aan. De conclusies omtrent de rechtmatigheid van de in de rekening 1987 opgenomen uitgaven vormen een aflopende reeks: - redelijke zekerheid; - voor het grootste deel van de uitgaven redelijke zekerheid; - voor een gering deel van de uitgaven redelijke zekerheid; - geen zekerheid. Ten aanzien van de volledigheid van de in de rekening 1987 opgenomen ontvangsten kunnen slechts twee typen conclusies getrokken worden: - redelijke zekerheid; - geen zekerheid. De conclusies vormen de basis voor de oordeelsvorming van de Rekenkamer over de rijksrekening die door de minister van Financiën ingevolge artikel 86 A, tweede lid, Comptabiliteitswet 1976 ter goedkeuring aan de Rekenkamer zal worden toegezonden. De Rekenkamer wijst erop dat haar onderzoek betrekking had op de rekening zoals die ingevolge artikel 86, tweede lid, Comptabiliteitswet 1976 aan de Rekenkamer is toegezonden, gewijzigd op grond van ondershands ontvangen wijzigingsbladen. De bedragen worden pas definitief met het aannemen van de slotwet(voorstellen). 1.2. Opbouw van het rapport In hoofdstuk 2 worden de bevindingen van het onderzoek naar de controlesituatie weergegeven. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: - de randvoorwaarden voor accountantscontrole; - de controle van de AD; - de resultaten van het roulerend onderzoek. In hoofdstuk 3 zijn door de Rekenkamer van belang geachte controlebevindingen opgenomen die direct op de uitgaven en ontvangsten betrekking hebben. Deze bevindingen zijn het resultaat van de departementale accountantscontrole en van het - indien uitgevoerd - aanvullend onderzoek van de Rekenkamer.


5

In het kader van de totstandkoming van het rapport bij de rekening is met de minister over de bevindingen gecorrespondeerd. In april 1988 heeft de Rekenkamer haar bevindingen om commentaar voorgelegd. De minister reageerde in juni 1988. De reactie van de minister is in het rapport verwerkt. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies van de Rekenkamer.

2. CONTROLESITUATIE 2 . 1 . Financiële omvang Overzicht van de uitgaven en ontvangsten over 1987 (x f 1 000). omschrijving

bedrag

personele uitgaven materiële uitgaven

503 221 224 007

uitgaven eigen apparaat totaal

727 228

beleidsuitgaven: Algemene leiding en Centrale diensten van algemene aard Directoraat-generaal van de Volkshuisvesting Rijksplanologische dienst Directoraat-generaal voor de Milieuhygiëne Rijksgebouwendienst Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers

57 976 13 933 842 24 810 538 564 1 166 738 25 586

beleidsuitgaven totaal

15 747 516

uitgaven totaal generaal

16 474 744

ontvangsten: Ministerie algemeen en centrale diensten Volkshuisvesting Rijksplanologische dienst Directoraat-generaal voor de Milieuhygiëne Rijksgebouwendienst Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers

1 615 19 018 120

3 233 350 284

totaal ontvangsten generaal

456 759 859 059

19 891 868

2.2. Randvoorwaarden 2.2.1. Administratieve

organisatie en interne

controle

Algemeen Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is onder te verdelen in de volgende beleidsterreinen: - ministerie algemeen; - directoraat-generaal van de Volkshuisvesting (DGVH); - Rijksplanologische Dienst (RPD); - directoraat-generaal Milieubeheer (DGM); - Rijksgebouwendienst (RGD); - dienst van het Kadaster en de Openbare Registers (Kador). Er is een centrale directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ) die ingevolge artikel 12 van het Besluit Taak CAFEZ van 12 juli 1977, Stb. 426, belast is met het uitgeven van nadere voorschriften voor het inrichten en bijhouden van de administratie van het ministerie.


6

Hoofdtaak wordt gevormd door een financieel-economische beleidstoetsing en de zorg voor een goed begrotingsbeheer in het algemeen, onder meer door het ontwikkelen van management-informatiesystemen. De zelfstandig opererende diensten DGVH, DGM, Kador en RGD beschikken over eigen financieel-economische afdelingen die verantwoordelijk zijn voor de toetsing van de werking van hun administratieve organisatie. Met uitzondering van het DGVH wordt door de diensten zelf de financiële begrotingsadministratie gevoerd. De financiële begrotingsadministratie van het DGVH wordt op centraal niveau door de CDFEZ gevoerd. De taken en functies van deze afdelingen zijn beschreven in het Besluit Taak CAFEZ. Naast een beleidsondersteunende en een beheersfunctie, hebben deze afdelingen een registrerende en een controlerende functie. De taak van de CDFEZ is het zorgdragen voor een goede afstemming en coördinatie, bij de financieel-economische afdelingen van de diensten ligt de primaire (interne) controletaak. In 1987 is bij de CDFEZ een reorganisatie doorgevoerd. In de nieuwe organisatiestructuur is sprake van een functionele delegatie van taken aan de diensten. Ten behoeve van de interne controletaak werd voor de stafafdeling Controle en Bijzondere Opdrachten een formatie vastgesteld van drieëneenhalf. Er werden tot nu toe enige ad hoe-onderzoeken uitgevoerd. Aan de interne controlefunctie wordt slechts summier inhoud gegeven. In 1987 is een controleplan ontwikkeld. Dit plan zal moeten worden aangepast aan de nieuwe situatie die vanaf 1 januari 1988 is ontstaan na de overdracht van de betaalfunctie aan het DGVH. Directoraat-generaal

voor de

Volkshuisvesting

Bij het DGVH werd vastgesteld dat door een weinig uniforme uitvoering van de regelingen de (interne) controle vaak werd bemoeilijkt of zelfs geheel achterwege bleef. Oorzaken hiervan waren ingewikkelde regelgeving en voortdurende wijziging van regelingen, bijvoorbeeld vanwege decentralisatie of reorganisatie. Er is onder meer sprake van de volgende knelpunten: - koppeling tussen verplichtingen en betalingen ontbreekt; - meerjarige kaseffecten van openstaande kasverplichtingen kunnen van te voren niet nauwkeurig worden bepaald; - de vastlegging en rapportage van de behandeling van een subsidieaanvraag is vaak onvolledig en ongestructureerd. Administratieve systemen van de afdelingen die zich met de uitvoering van de regelingen bezighouden zijn niet op elkaar afgestemd. Momenteel wordt bij het DGVH het beheer van het financieel proces intern herzien. Zowel voor de beheersing van de kasbegroting (betalingen) als de beheersing van de programmabegroting (de verplichtingen) worden nieuwe systemen geïmplementeerd. Vanaf 1985/1986 wordt in drie projecten getracht de volgende verbeteringen tot stand te brengen: - een optimaal toezicht en een optimale controle; het project Financieel Beheer moet een controleerbare administratie tot stand brengen waarin de juistheid en de rechtmatigheid van de aangegane verplichtingen gewaarborgd is; - een juist en volledig inzicht in de stand van de verplichtingen en betalingen; in het project Verbetering Begrotingsbeheer wordt een registratiesysteem ontwikkeld waarin per regeling alle relevante registratiemo-


7

menten zijn vastgelegd. Per 1 januari 1988 is formeel een aanpassing in de organisatie doorgevoerd om de integratie van de verplichtingen-/ kasadministratie te bewerkstelligen. - integratie van de verplichtingen/kasadministratie; in het project Overdracht Betaalfunctie (OBF) is de betaalfunctie van de CDFEZ op 1 januari 1988 overgeheveld naar de directie Financiële en Economische Aangelegenheden (DFEA) van het DGVH. Dit vormt een tussenfase die uiteindelijk zal leiden tot een integratie waarin de betaalfunctie zoveel mogelijk wordt verricht door de organisatie-eenheden die zorgdragen voor de beschikkingen, zoals de directies van de Volkshuisvesting in de provincie (DVH's). Rijksgebouwendienst Over een reeks van jaren is zowel door de AD als de Rekenkamer melding gemaakt van leemten in de administratieve organisatie bij de Rijksgebouwendienst (RGD). Sedert 1985 werden door diverse externe deskundigen in opdracht van de dienstleiding onderzoeken uitgevoerd ten aanzien van de administratieve organisatie/interne controle. Door de AD werd in zijn rapport over 1986 aangegeven dat in de naleving van de in de administratieve organisatie/interne controle opgenomen maatregelen, voorschriften enz. eveneens leemten waarneembaar waren. Daarnaast kampt de RGD reeds vanaf 1980 met een gebrekkige organisatie van de automatische gegevensverwerking. In zijn rapport over 1984 werd door de AD tevens gewezen op een onvoldoende organisatie van de afdeling Financiële Zaken. Vanaf november 1987 zijn ontwikkelingen gaande voor een structurele verbetering van de financiële functie. In een project Verbetering Financiële Functie zal worden getracht met behulp van externe deskundigen te komen tot een aanpak die zal leiden tot een decentrale structuur voor de verantwoordelijkheidsstelling en bevoegdheden. Deze aanpak beoogt de decentralisatie van taken en van de financiële functie waarbij de directie Financiële, Juridische en Huisvestingszaken (DFJH) van de RGD als controller zal fungeren. Hiertoe werd inmiddels een Budget Bewakings- en Registratiesysteem (BBRS) ontwikkeld. Directoraat-generaal

Milieubeheer

Bij het DGM maakt de afdeling Financieel-Economische Zaken deel uit van de directie Intern Beleid; er is geen aparte afdeling IC. Tot 1986 vervulde de AD bij deze dienst de interne controle-functie. Over het algemeen is er sprake van een gebrekkige administratieve organisatie/ interne controle. De tekortkomingen betroffen niet alleen het ontbreken van beschrijvingen van de administratieve organisatie, aldus de AD in zijn rapport over 1986 de interne controle en een goede registratie waren evenmin gewaarborgd. In 1986 is begonnen met het verbeteren van de administratieve organisatie/interne controle. Er werden door een werkgroep, in samenwerking met een extern bureau, nieuwe procedurebeschrijvingen gemaakt. De procedures zijn in 1988 ingevoerd, een Handboek Administratieve Organisatie waarin een en ander is beschreven, zal eind 1988 verschijnen. Daarnaast werd begin 1988 voor de directie Intern Beleid (DIB/F) een interimmanager aangetrokken die de leiding heeft over de financiële administratie.


8

Kadaster en de openbare

registers

Het Kador bestaat uit een centrale directie, 11 directies in de provincie en een afdeling Automatisering in Heerlen. De afdeling Automatisering heeft tot taak de automatisering van de kadastrale registratie tot stand te brengen. De administratieve organisatie en de interne controle van de dienst voldoen nog niet aan alle daaraan te stellen eisen. De directie Financieel-Economische en Bedrijfskundige Zaken heeft onder meer een interne controletaak, die echter slechts beperkt wordt vervuld. Alhoewel sprake is van een veelheid van informatie heeft nog nauwelijks een analyse plaatsgevonden. Samenvattend kan gesteld worden dat aan de administratieve organisatie en de interne controlefunctie bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer slechts summier inhoud werd gegeven. Bij de onderscheiden diensten van het ministerie wordt hard gewerkt aan de verbetering van het begrotingsbeheer. Versterking van de interne controle vormt daarvan een onderdeel. De minister achtte de conclusies van de Rekenkamer duidelijk en gaf aan dat de consequenties daarvan reeds door hem waren getrokken. De minister ging er vanuit dat voldoende bekend is, welke prioriteit hij heeft gegeven aan het verbeteren van het financieel beheer. 2.2.2. Geautomatiseerde

systemen

Bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is sprake van een hoge automatiseringsgraad. Naast een geautomatiseerd begrotingsadministratiesysteem zijn er diverse subsystemen waarin grote bestanden zijn ondergebracht. Het volgende overzicht toont welke geautomatiseerde systemen voor met name de financiële verantwoording in gebruik zijn: systeem

beschrijving

Overheids Departementale begrotings Administratie (ODB)-systeem

betalingen ontvangsten

Vorderingenadministratie (ODB-E) DGVH: Individuele huursubsidie (SHV) Woningwetleningen (WWL) RGD: administratief financieel technisch informatiesysteem (AFTIS)

regionaal informatiesysteem (BBRS) Kador: begrotingsadministratie DGM: begrotingsadministratie RPD: begrotingsadministratie

registratie van de leningen betalingen debiteuren crediteuren, huren managementinformatie uitgaven en ontvangsten uitgaven en ontvangsten uitgaven

Uit het overzicht blijkt dat elke dienst een eigen administratie voert van de uitgaven en ontvangsten met uitzondering van het DGVH. Voor deze dienst is het systeem SBB/EERST in ontwikkeling.


9

ODB/CAFA-systeem Het ODB-systeem is bedoeld voor de verwerking van de financiële administratie van departementen ten behoeve van het afleggen van verantwoording en het verstrekken van financiële informatie welke kan dienen bij de beleidsvoorbereiding; de verwerking geschiedt bij het Rijks Computercentrum (RCC). De Centrale Accountantsdienst (CAD) heeft over 1987 medegedeeld dat het stelsel van maatregelen en procedures gericht op de betrouwbaarheid en continuïteit van de gegevensverwerking betrekking hebbend op het ODB-systeem voldeed aan redelijk te stellen eisen. Er waren geen systematische afwijkingen van betekenis gebleken. Wel zijn door de CAD enkele op de gebruikersadministratie betrekking hebbende opmerkingen gemaakt, die van belang zijn voor het departement om een goede accountantscontrole te realiseren. Bij de invoering van het ODB-systeem is door de betrokken ministers de Coördinatie Commissie Automatisering Financiële Administratie (CAFA) ingesteld. In 1984 besloten de in de CAFA verenigde departementen tot de bouw van een nieuw systeem ter vervanging van het verouderde ODB. In het plan van aanpak van juli 1987 (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 395, nr. 14) vermeldde de minister van Financiën dat het nieuwe CAFA-systeem vanaf 1 januari 1988 bij zes ministeries in de praktijk zou worden beproefd. In november 1987 besloot de CAFA dat bij het gereedkomen van nieuwe versies van het gemeenschappelijk ontwerp van de hoofdadministratie, elk departement op eigen wijze richting zal geven aan de realisering van het eindprodukt. Het begrotingsadministratiesysteem (ODB) zal bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer naar verwachting per 1 januari 1989 worden vervangen door het zogenaamde CAFAsysteem. Met dit systeem dat in samenwerking met zes andere ministeries wordt ontwikkeld, is vanaf 1 januari 1988 op beperkte schaal proefgedraaid. SBB/EERST In het kader van het project Verbetering Begrotingsbeheer dienen bestaande geautomatiseerde subsystemen zoals BDK en SEW gedeeltelijk te worden aangepast, daarnaast wordt een zogenaamd één-op-één registratiesysteem (EERST) gebouwd. In dit systeem wordt elke betaling geconfronteerd met de eerder aangegane verplichting («één-op-één»). Binnen het project wordt tevens een nieuw systeem Begrotingsbeheer (SBB) ontwikkeld. Dit systeem heeft tot doel de individuele één-op-één registraties op elk gewenst niveau te aggregeren zonder dat de relatie met de oorspronkelijke één-op-één registratie verloren gaat. In beide systemen worden zowel de verplichtingen als de betalingen geboekt zodat sprake zal zijn van een geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie. Nieuwe systemen

Rijksgebouwendienst

Na invoering van de systemen SBB/EERST bij het DGVH zullen deze systemen toepasbaar worden gemaakt als financiële administratie voor de RGD. Het streven is ze uiterlijk 1 januari 1990 bij de RGD in te voeren. De huidige en tot op dit moment in ontwikkeling zijnde geautomatiseerde financiële informatiesystemen bij de RGD zijn niet toegesneden op de eisen die voortvloeien uit de decentralisatie van de financiële verantwoordelijkheden.


10

IPA- systeem De salarisadministratie van het ministerie wordt door het RCC verzorgd met gebruikmaking van het Interdepartementaal Personeelsinformatie Automatiseringssysteem (IPA-systeem, zie verslag 1987, punt 3.7.2). Het beheer van dit systeem wordt gevoerd bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het onderzoek naar de opzet, de werking en het beheer van het IPA-systeem is opgedragen aan de CAD. Het is de bedoeling dat die controle uitmondt in een zogenaamde mededeling, die kan worden benut bij de oordeelsvorming omtrent de personeelsuitgaven door de AD's van de bij het IPA-systeem aangesloten ministeries. De CAD is over 1987 niet tot een afgerond oordeel gekomen. De AD van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft op grond van een eigen aanvullend onderzoek vastgesteld dat de in 1987 uitbetaalde salarissen juist zijn berekend. 2.2.3.

Verplichtingen-/kasadministratie

De jaarlijkse financiële verantwoording bestaande uit de rekening van uitgaven en ontvangsten komt tot stand aan de hand van de cijfers uit het ODB-systeem. De in dit systeem geboekte totalen komen tot stand via de mutaties in subsystemen gedurende het dienstjaar. Zoals eerder vermeld, worden er nieuwe systemen, zoals SBB/EERST, geïmplementeerd om een beter begrotingsbeheer mogelijk te maken. Door de departementsleiding wordt ernaar gestreefd in de loop van 1988 voor alle diensten een geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie tot stand te brengen. Voor het Kador en voor de RGD zijn de huidige systemen nagenoeg geschikt voor een geïntegreerde verplichtingen/kasadministratie. Wat betreft het DGM is sprake van een systeem waarin nog diverse aanpassingen zullen moeten worden doorgevoerd. Bij het DGVH worden in de loop van 1988 verschillende systemen ten behoeve van een verbetering van het begrotingsbeheer geïmplementeerd. De nieuw ontwikkelde systemen SBB en EERST, waarin in een één-opéén relatie de mutaties op betalingen en verplichtingen zullen worden verwerkt, moeten aansluiten op bestaande geautomatiseerde subsystemen waarin onder meer de beschikkingen van bijdragevaststellingen zijn geboekt. De mutaties in deze 14 subsystemen worden verwerkt bij het RCC. Een intern onderzoek van het departement heeft aangetoond dat voor deze subsystemen ingrijpende technische en organisatorische aanpassingen nodig zijn om een aansluiting met de nieuwe systemen SBB en EERST tot stand te brengen. Met extra maatregelen is voorzien in een tijdelijke aansluiting, tot het moment dat een definitieve oplossing wordt gerealiseerd. Met de noodzakelijke aanpassingen zullen enige miljoenen guldens gemoeid zijn. De minister maakte in antwoord hierop kenbaar dat de vermelde aanpassing in 1988/1989 zijn beslag zal krijgen en tekende hierbij aan dat de aanpassing min of meer ingrijpend zal zijn. 2.3. Audit Committee Op 24 oktober 1986 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een Commissie Departementaal Controlebeleid ingesteld, ook wel Audit Committee genoemd. Leden van deze commissie zijn de secretaris-generaal (voorzitter), de plaatsvervangend secretaris-generaal, de directeur FEZ, het hoofd van de AD, de directeurgeneraal van de onderscheiden diensten, alsmede de hoofddirecteur van het Kador.

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1 989, 20 824, nr. 3

11

De taken van de commissie zijn het jaarlijks vaststellen van een door de minister goed te keuren controleplan voor het eerstvolgende kalenderjaar, alsmede globale controleplannen voor de daarop aansluitende vier kalenderjaren en het adviseren over de coördinatie en uitvoering van de te verrichten controles, alsmede over afwerking van de uit de controles voortvloeiende adviezen en conclusies. Tevens is als taak aangemerkt het adviseren over de organisatorische en personele consequenties van de uitvoering van de controle, alsmede over eventuele uitbesteding van taken van de AD aan openbare accountantskantoren. Door de commissie is een procedure vastgesteld voor de behandeling van uitgebrachte rapporten van de AD. Daarnaast richtte de commissie zich in 1987 met name op de voortgangsbewaking van de in te voeren verbeteringen in de administratieve organisatie. 2.4. Controle door de accountantsdienst 2.4.1. Algemene

informatie

Taakomschrijving De taken en bevoegdheden van de departementale accountantsdienst zijn vastgelegd in een instellingsbeschikking dd. 11 maart 1987. Naast de controletaak in het kader van de accountantscontrole op de rekening van uitgaven en ontvangsten worden bijzondere onderzoeken uitgevoerd op verzoek van de (ambtelijke) departementsleiding en worden advieswerkzaamheden uitgevoerd. Organisatie De AD is (afgeleid van de organisatie van het departement) onderverdeeld in een aantal afdelingen. Per controle-afdeling is een accountant verantwoordelijk voor de uitvoering van de controle. Daarnaast is er een afdeling Bijzondere Onderzoeken, een bureau Algemene Zaken en een bureau Automatisering en Controle (BAC). Forma tie/beze tting De formatie en de bezetting van de AD kunnen als volgt worden weergegeven: 1 januari 1987 formatie bezetting

1 januari 1988 formatie bezetting

accountants controleleiders/eerste assistent overigen'

9 26 28

5 14 41

9 26 25

5 16 35

totaal

63

60

60

56

' Inclusief 5 medewerkers secretariaat.

In 1985 werd door de Rekenkamer vastgesteld dat sprake was van een ontoereikende personeelsbezetting. In 1986 en 1987 werd in enige vacatures voorzien en werd in toenemende mate gebruik gemaakt van openbare accountantskantoren. Door het vertrek van een accountant ontstond eind 1987 een vacature van afdelingshoofd, waarin voorlopig werd voorzien door een openbare accountant. De AD gaat uit van een noodzakelijke formatie van 83 voor een adequate vervulling van haar controle- en adviestaak. In het verschil met de huidige bezetting wordt voorzien door inhuur van externe capaciteit en door uitbesteding.


12

Uitbesteding' Er wordt reeds enige jaren gebruik gemaakt van openbare accountantskantoren. Het volgende overzicht geeft per controlesector een beeld van de aard van de uitbesteding. uitbesteding 1. centrale sector

- controle van twee artikelen

2. DGVH

- globale verkenning van geautomatiseerde systemen - inhuur van controlecapaciteit voor de controle van diverse artikelen

3. RPD

- met ingang van dienstjaar 1988 volledige uitbesteding

4. DGM

- het ontwikkelen van controleprogramma's, tot dienstjaar 1987 inhuur van controlecapaciteit - met ingang van dienstjaar 1988 joint-audit

5. RGD

- controle van enige artikelen

6. Kador

geen

Uit dit overzicht blijkt dat vrijwel alle controle-afdelingen van de AD gebruik maken van uitbesteding. Over het algemeen werden opdrachten verstrekt ten behoeve van het ontwikkelen van controle- en werkprogramma's. Daarnaast werd de controle dienstjaar 1986/1987 van een aantal subsidieregelingen op het gebied van de volkshuisvesting uitbesteed en vond inhuur van controlecapaciteit plaats. Met name van augustus 1986 tot eind 1987 werd nagenoeg de gehele controle uitbesteed met betrekking tot de regelingen op het gebied van de Woningwet en de particuliere bouw in verband met enige bijzondere onderzoeken op het gebied van bouwsubsidies die door medewerkers van de AD moesten worden uitgevoerd in opdracht van de toenmalige staatssecretaris. Daarnaast is een ontwikkeling gaande waarbij de controle in een samenwerkingsverband (joint-audit) met een openbaar kantoor wordt uitgevoerd. Voor één dienst (RPD) zal vanaf dienstjaar 1988 de controle in z'n geheel worden uitbesteed. Rapportering Jaarlijks worden door de AD deelrapporten uitgebracht voor de verschillende diensten en de Centrale Sector. Met betrekking tot het DGVH werden drie afzonderlijke rapporten uitgebracht te weten: een rapport Woningwet- en particuliere bouw, een rapport Overige subsidieregelingen en een rapport Individuele huursubsidie. Vanaf dienstjaar 1985 werd tevens een overkoepelend rapport uitgebracht waarin naast een recapitulatie van de belangrijkste bevindingen uit de deelrapporten een accountantsverklaring is opgenomen. Eind december 1987 werd voor de eerste maal een interimrapportage uitgebracht met betrekking tot de controle over het eerste halfjaar. In dit interimrapport werden opmerkingen opgenomen aangaande de administratieve organisatie/interne controle. In 1988 en volgende jaren zal driemaal per jaar een interimrapportage verschijnen. 1 De Rekenkamer wijst erop dat over 1 987 nog geen uniforme criteria beschikbaar waren voor de berekening van de mate van uitbesteding. Vooralsnog zijn de uitbestedingsgegevens van de diverse departementen niet onderling vergelijkbaar.

De deelrapporten zoals deze tot nu toe werden uitgebracht door elk van de controle-afdelingen zijn verschillend van aard. Dit is voor een deel toe te schrijven aan het ontbreken van interne richtlijnen voor rapportering.


13

Per 1 mei 1988 werden door de AD deelrapporten per directoraat uitgebracht over de controle dienstjaar 1987. Daarnaast werd een overkoepelend rapport uitgebracht met betrekking tot de financiële verantwoording van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. 2.4.2.

Controlebeleid

Voor de controle dienstjaar 1986 was een algemeen werkplan beschikbaar. Voor de controle dienstjaar 1987 werd zo'n plan niet opgesteld. Eind december 1986 is wel een meerjarenplan AD/VROM 1987-1990 uitgebracht. Medio 1988 is een Controleplan Accountantsdienst uitgebracht. Slechts door enkele controle-afdelingen wordt gewerkt op basis van een gedetailleerde planning van werkzaamheden. De taakopdracht aan de openbare accountantskantoren is in de contracten slechts globaal aangegeven, een planning ontbreekt. Vanaf 1 januari 1986 wordt een (geautomatiseerd) tijdverantwoordingssysteem (PPV-systeem) gehanteerd. Een analyse van de verrichte werkzaamheden hieruit is door de grote mate van gedetailleerdheid nagenoeg onmogelijk en vond ook niet plaats binnen de AD. Per 1 januari 1988 is een nieuwe versie van dit PPV-systeem ingevoerd waardoor analyse wel mogelijk is. Het merendeel van de controleplannen en -programma's is recent ontwikkeld. Met name voor het DGM, het Kador en de RGD is sinds 1987 een algemeen controleplan beschikbaar. Nadere uitwerking in controleprogramma's per regeling moet veelal nog plaatsvinden. Bij het DGM zal dit gebeuren in een zogenaamde joint-audit met een openbaar accountantskantoor. Voor een aantal controle-objecten bij onder meer de centrale sector, zijn nog geen controleplannen en controleprogramma's ontwikkeld. Voor een aantal regelingen op het gebied van de volkshuisvesting zal een bijstelling van de controleprogramma's moeten plaatsvinden in verband met wijzigingen in de opzet van de regeling en van de administratieve organisatie. Er is sprake van een aantal belangrijke ontwikkelingen bij de AD met betrekking tot de controle-aanpak en de uitvoering van de controle. Naarmate sprake zal zijn van verbetering van de administratieve organisatie/interne controle zullen controleplannen en programma's hierop verder worden aangepast. De verwachting is dat vanaf de controle dienstjaar 1988 in belangrijke mate systeemgericht zal kunnen worden gecontroleerd. In samenwerking met een openbaar accountantskantoor wordt momenteel gewerkt aan de invoering van een uniforme controlemethodiek. Tevens wordt een handboek samengesteld waarin onder meer uniforme richtlijnen voor dossiervorming en de rapportering zullen worden opgenomen. Naar aanleiding van de conclusie dat per regeling nog nadere controleprogramma's moeten worden opgesteld, werd door de minister naar voren gebracht dat deze opmerking gezien dient te worden in het kader van het in de pas blijven lopen van de AD met de ontwikkelingen op het gebied van de administratieve organisatie/interne controle, met name als gevolg van het project Verbetering Financieel Beheer. Bij de huidige gegevensgerichte controle ligt de beschrijving van de controle vrijwel geheel vast in de vorm van werkinstructies, aldus de minister.


14

De Rekenkamer merkt op dat de ontwikkelingen op het gebied van de administratieve organisatie/interne controle onverlet laten dat er een uitgewerkt controleprogramma moet zijn met een beschrijving van de beoordeling van de opzet van de administratieve organisatie en interne controle. 2.4.3. EDP-audit Sinds 1985 kent de AD een bureau Automatisering en Controle (BAC). Dit bureau heeft onder meer tot taak audit-software te ontwikkelen ten behoeve van de controlewerkzaamheden in de diverse afdelingen. De bezetting van het BAC bestaat uit een hoofd (RA), twee progrartv meurs, twee systeemanalisten en per 1 februari 1988 een beheerder. Tot op heden was de voornaamste taak van het BAC het uitvoeren van bestandsselecties voor steekproefcontroles. Deze toepassingen zijn technisch goed gedocumenteerd. Nadat de volledigheid van de desbetreffende bestanden is vastgelegd, wordt de selectie voor de steekproef uitgevoerd. Ten behoeve van de uitvoering van de diverse toepassingen heeft het BAC zich inzicht verworven in de technische opzet van de desbetreffende systemen. Een feitelijke systeembeoordeling vindt echter niet plaats. Met name de beoordeling van de betrouwbaarheid van een geautomatiseerd systeem is van belang als basis voor het opstellen, wijzigen of aanvullen van het controleprogramma. Wel is gebleken dat er in het verleden door accountants van de AD is deelgenomen aan automatiseringsprojecten in het kader van pre-implementation system-audit. Dit heeft echter tot nu toe niet geleid tot een beoordeling van systemen als geïntegreerd onderdeel van de accountantscontrole. In 1986 heeft de AD met ondersteuning van een openbaar accountantskantoor een aanvang gemaakt met een system-audit op het geautomatiseerde systeem van de Woningwetleningen (WWL). Deze system-audit werd echter gestaakt in verband met een te grote werkbelasting. Onduidelijk is of deze system-audit in de toekomst verder zal worden uitgevoerd. Binnen de AD zijn nu circa 60 pc's in gebruik met onder andere het pakket File Analysis Tool (FAT). Met dit pakket kan de accountant de door het BAC opgeleverde extracten van bestanden verder bewerken. Daarnaast heeft het BAC een aantal technische faciliteiten met behulp waarvan bestanden zowel van het RCC als van de andere rekencentra kunnen worden aangeleverd in voor de pc's te verwerken vorm. Met betrekking tot de rekencentra heeft tot dusver geen onderzoek plaatsgevonden naar de opzet en de werking van de organisatie van de geautomatiseerde gegevensverwerking. Door het BAC werd geconstateerd dat er gebreken zijn in de organisatie van de diverse rekencentra. De procedures voor de toepassingen zijn daar dan ook op afgestemd, onder meer door het vaststellen van totaalverbanden. Door capaciteitsgebrek werd een onderzoek naar de opzet en de werking van de automatiseringsorganisatie van de rekencentra nog niet uitgevoerd. De minister onderschreef het belang van het beoordelen van geautomatiseerde systemen op betrouwbaarheid. Dit betekent echter nog niet, aldus de minister, dat deze werkzaamheden deel moeten uitmaken van de accountantscontrole, welke moet uitmonden in een verklaring bij de financiële verantwoording. Bij de controle over 1987 werd rondom het


15

geautomatiseerde systeem gecontroleerd. Op een aanbeveling van de Rekenkamer op korte termijn te komen tot een controle op de organisatie van de geautomatiseerde gegevensverwerking van de rekencentra, ging de minister niet in. Met betrekking tot de aanbeveling, de AD over de constateringen in de uitvoering van de regelingen zogenaamde managementletters uit te laten brengen, merkte de bewindsman op dat deze suggestie in beschouwing zal worden genomen in het kader van de herbezinning die momenteel binnen de AD plaatsvindt over aanpak en uitvoering van de controle. De Rekenkamer is van mening dat in een organisatie als het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, waarin sprake is van een hoge automatiseringsgraad, de beoordeling van de geautomatiseerde systemen een geïntegreerd onderdeel van de accountantscontrole dient uit te maken. Immers een belangrijk deel van de administratieve organisatie is geïntegreerd in de systemen. 2.5. Roulerend onderzoek De Rekenkamer heeft de controle op enige regelingen bij het DGVH en enige artikelen van het DGM doorgelicht. Aan de volgende elementen is aandacht geschonken: - controleplannen; - controle-aanpak; - uitvoering van de controle en EDP-audit. Directoraat-generaal

van de

Volkshuisvesting

Het onderzoek bij het DGVH was gericht op de regelingen Bijdragen huurwoningen 1975 en Eigen woningen 1979. Het onderzoek naar de uitvoering van de controle op de regeling Bijdragen huurwoningen 1975 was met name gericht op de controle op de uitgaven met betrekking tot de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975. Hiermee werd nagenoeg de gehele begrotingspost (ruim f 2 , 2 miljard in 1986) in de controle betrokken. Het onderzoek naar de uitvoering van de controle op de regeling Bijdragen eigen woningen 1979 was met name gericht op de accountantscontrole op de uitgaven met betrekking tot de Beschikking geldelijke steun eigen woningen 1979 (BGSEW 1979). Deze uitgaven vormden in 1986 ruim 66% van de totale uitgaven van het begrotingsartikel (f 981 miljoen). Beide regelingen worden geadministreerd in geautomatiseerde systemen. Het betreft voor de BGSH 1975 het systeem Bijdragevaststelling Dynamische Kostprijsregeling (BDK) en voor BGSEW 1979 het systeem Subsidie Eigen Woningen (SEW). Nagegaan werd in hoeverre door de AD een beoordeling van deze systemen werd uitgevoerd met betrekking tot betrouwbaarheid, beveiliging en controleerbaarheid. Controleplannen Zowel met betrekking tot de regeling Premiehuurwoningen 1975 als de regeling Eigen woningen 1979 werd vastgesteld dat geen actueel controleplan en uitgewerkte controleprogramma's beschikbaar waren. Er werd gewerkt met een checklist aan de hand waarvan een steekproefcontrole werd uitgevoerd. Van de wel beschikbare controle- en werkprogramma's kon veelal niet worden vastgesteld of er bij de controle gebruik van was gemaakt. Een


16

probleem daarbij werd gevormd door het ontbreken van een datering, terwijl ook niet aangeduid werd voor welk dienstjaar een bepaald stuk van toepassing was. Hierbij kan worden aangetekend dat de controle dienstjaar 1986 voor bedoelde regelingen nagenoeg geheel was uitbesteed. De verantwoordelijke accountant was in die periode belast met een bijzonder onderzoek. Bij de uitbesteding van werkzaamheden werd onder tijdsdruk het accent meer gelegd op de uitvoering van de controle dienstjaar 1986 op basis van checklists en werd minder aandacht besteed aan het vooraf uitwerken van controle- en werkprogramma's. Controle-aanpak Uit het onderzoek kwam naar voren dat de controle op vermelde regelingen werd uitgevoerd op basis van deelwaarnemingen, met name door middel van mathematische steekproeven. Als reden hiervoor werd aangegeven dat door het ontbreken van een adequate opzet van de administratieve organisatie/interne controle een systeemgerichte controle-aanpak niet mogelijk is. In het dossieronderzoek kon niet worden vastgesteld dat cijferbeoordeling en risico-analyse werden toegepast. De minister merkt op dat ten behoeve van de onderzochte objecten wel werkprogramma's beschikbaar zijn in de vorm van checklists. Controleprogramma's zijn momenteel voor beide objecten in voorbereiding, aldus de minister. Uitvoering van de controle op de regeling Bijdrage 1975

premiehuurwoningen

Bij de controle van deze regeling zijn een tweetal onderafdelingen van afdeling III van de AD betrokken: - onderafdeling Premiehuur, waar de controle op de stichtingskosten en de eerste bijdrage plaatsvindt; - onderafdeling Woningwet, waar de vervolgbijdragen worden gecontroleerd. Over 1986 is de controle door de AD in grote lijnen als volgt aangepakt: door de afdeling Premiehuur is op basis van een deelwaarneming een aantal bijdragen gecontroleerd. De controle richtte zich op complexen, waarvan de stichtingskosten definitief vastgesteld zijn. Bij de controle is gebruik gemaakt van een checklist, waarbij ook een aantal vastleggingen werd gemaakt. Door de afdeling Woningwet is een mathematische steekproef uitgevoerd op de betalingen, zoals deze in het geautomatiseerde BDKsysteem zijn vastgelegd. In principe was het de bedoeling de steekproef te richten op vervolgbijdragen. Het bleek over 1986 echter niet mogelijk in het betalingenbestand een onderscheid aan te brengen tussen voorschotten, voorlopige betalingen, eerste bijdragen en vervolgbijdragen. Derhalve is de steekproef uitgevoerd op de gehele massa. Bij de steekproefcontrole is eveneens gebruik gemaakt van een checklist, waarbij de steekproefresultaten vastgelegd zijn met behulp van een PC. Bij de uitvoering van de premiehuurregeling wordt gebruik gemaakt van het BDK-systeem. Dit is een geautomatiseerd systeem waarin de beschikkingen worden geregistreerd. De betalingen worden in totalen in het ODB-systeem geregistreerd.


17

Door de AD is nog geen controleprogramma ontwikkeld waarbij een systeembeoordeling onderdeel van de controle uitmaakt. In 1985 werd door een openbaar accountantskantoor een rapport uitgebracht waarin de opzet van de administratieve organisatie/interne controle voor het gehele traject van de premiehuurregeling werd beschreven. Er moet hierbij onderscheid gemaakt worden tussen administratieve organisatie/interne controle bij de DVH's, waar de aanvraagbehandeling plaatsvindt en de beschikking wordt gemaakt, en de administratieve organisatie/interne controle van het geautomatiseerde BDK-systeem waar deze beschikkingen worden geregistreerd. Bij de beschrijving werd uitgegaan van een administratieve organisatie/interne controle zoals deze er qua opzet zou moeten uitzien. De opzet van administratieve organisatie/interne controle bij de DVH's was echter nog zeer gebrekkig. De AD stelt zich op het standpunt dat het primair een taak voor de dienst is, eerst verbetering aan te brengen in de opzet van administratieve organisatie/interne controle; wijziging van het controleprogramma werd daarom niet erg doelmatig geacht. In 1985 werd een proceduretest op het BDK-systeem uitgevoerd. De opzet van het systeem werd in 1986 nagegaan, tevens werd een consistentietest uitgevoerd. Op het geautomatiseerde systeem is in 1987 door de AD een globale verkenning uitgevoerd. Een eerste probleem werd gevormd door conversieverschillen, die ontstonden nadat in april 1986 het BDK-systeem werd ingevoerd. De AD heeft zich tot nu toe beperkt tot een globaal plan, een nadere invulling is hieraan nog niet gegeven, zodat van een systeembeoordeling op de betrouwbaarheid, beveiliging en controleerbaarheid nog niet kan worden gesproken. Met betrekking tot de controle op het systeem wordt door de AD erop aangedrongen een derdenverklaring van het RCC te verlangen. Over de aard van de verklaring moet worden overlegd met de CAD. Uitvoering van de controle op de regeling Bijdrage eigen woningen

1979

De controle op de Bijdrageregeling eigen woningen was gegevensgericht. Voor de controle dienstjaar 1986 ontbrak een controleplan met bijbehorende controle- en werkprogramma's. De controle werd uitgevoerd aan de hand van een mathematische steekproef. Uit de controledossiers werd niet duidelijk of bij de uitvoering van de controle een checklist is gehanteerd. Bij het dossieronderzoek werd vastgesteld dat sprake is van een groot aantal opmerkingen naar aanleiding van de controle. Enkele opmerkingen hebben betrekking op onjuist vastgestelde bijdragen. In het dossier ontbrak een evaluatie van de resultaten van de steekproef. Er werden geen consequenties verbonden aan de controleresultaten. Daarnaast bleek uit de steekproef dat diverse dossiers niet te traceren waren, hetgeen vragen oproept ten aanzien van de controleerbaarheid. De steekproef werd uitgevoerd op een deel van de uitgaven, namelijk de eerste en de vierde jaarlijkse bijdrage. Ten aanzien van de overige bijdragen, met een totaalbedrag van f 600 miljoen (75% van het totaal) is geen accountantscontrole uitgevoerd. Het betrof vervolgbijdragen premiekoopwoningen die via het geautomati-


18

seerde systeem worden berekend op basis van een eerder berekende eerste jaarlijkse bijdrage. Een controle op dit systeem had niet het beoogde resultaat. Een gegevensgerichte steekproef voor het verkrijgen van aanvullende zekerheid werd niet uitgevoerd vanwege tijdgebrek. Bij de uitvoering van de premiekoopregeling wordt gebruik gemaakt van het geautomatiseerde SEW-systeem waarin de beschikkingen worden geregistreerd. Het SEW-systeem draait bij het RCC. Tot nu toe heeft de accountantscontrole zich beperkt tot een gegevensgerichte controle op de uitgaven. Op basis van een selectie uit het SEW-bestand van 230 posten werd een steekproef uitgevoerd volgens de guldenrangnummermethode. Een hiervoor vast te stellen aansluiting tussen de gegevens in het SEW-bestand en de financiële grootboekadministratie (ODB) kon niet worden gemaakt. Met betrekking tot het SEW-bestand is een inventarisatie gemaakt (aan de hand van interviews) van de wijze waarop de interne controle op het systeem werd uitgevoerd. De teleurstellende uitkomst van deze inventarisatie was voor de AD aanleiding af te zien van een verdere beoordeling van het systeem. De controle werd uitgevoerd volgens de eerder vermelde steekproef. Geconcludeerd moet worden dat voor de controle dienstjaar 1986 geen beoordeling van het systeem heeft plaatsgevonden op betrouwbaarheid, beveiliging en controleerbaarheid. Volgens de minister kan slechts van éen aspect wellicht de indruk bestaan dat de controle door de AD onvoldoende is geweest, te weten de controle op de vervolgbijdragen premiekoop niet zijnde de eerste, de vierde en de zevende jaarlijkse bijdrage (vervolgbijdrage). Daarbij zouden de volgende afwegingen hebben plaatsgevonden: - het risico van fouten is relatief gering omdat de hoogte van de vervolgbijdrage sterk wordt bepaald door de eerste, vierde en zevende jaarlijkse bijdrage; hierover kan worden opgemerkt dat een dergelijke risico-analyse niet is aangetroffen in de controledossiers en dat deze afweging niet in verhouding is tot het financieel belang (f 600 miljoen); - wegens capaciteitsproblemen kon de controle over 1986 niet meer tijdig gegevensgericht worden uitgevoerd. De Rekenkamer merkt op dat indien was gewerkt op basis van een controleprogramma, er sprake was geweest van het tijdig onderkennen van de controleproblematiek en daarmee van de tijdige inzet van de juiste controlemiddelen. Directoraat-generaat

Milieubeheer

Het onderzoek bij het DGM had betrekking op twee kostensoorten: - het materieel (artikel 71 en 75); - beleidsonderbouwend onderzoek (meerdere artikelen). Daarnaast werd voor drie artikelen nagegaan hoe de artikelsgewijze controle werd uitgevoerd: - artikel 82, Bodemsanering en bescherming; - artikel 86, Bestrijding geluidhinder; - artikel 89, Apparaatskosten. Controleplan Tot 1986 werd niet gewerkt op basis van een controleplan. Voor de controle dienstjaar 1986 was een algemeen controleplan beschikbaar. Een nadere uitwerking van een opzet voor de controle van de verschillende artikelen in controleprogramma's ontbrak. De controle vond plaats aan de hand van checklists.


19

Controle-aanpak De controle door de AD was gegevensgericht en bestond uit een controle op de uitgaven. Er werden door de AD ten behoeve van de controle dienstjaar 1986 steekproefsgewijze controles verricht op enige kostensoorten, daarnaast vond artikelsgewijze controle plaats aan de hand van a-selecte steekproeven of voor sommige artikelen een integrale controle. Uitvoering van de controle Op de kostensoort materieel (artikel 71 en 75) werd een statistische steekproef uitgevoerd. De bestandselectie werd door het BAC verricht. Volgens deze methode werden 233 posten geselecteerd met een totale waarde van f 35,8 miljoen. Een steekproef op de uitgaven voor beleidsonderbouwend onderzoek omvatte 131 posten met een totale waarde van f 26 miljoen. Alhoewel het mathematische steekproeven betrof werd geen uitspraak gedaan over de gehele massa. Als reden hiervoor werd aangegeven de gebrekkige opzet van de administratieve organisatie/interne controle. De resultaten van de controle op de geselecteerde posten zijn vastgelegd op een checklist per post. Daarnaast werd in de vorm van een samenvatting, per onderwerp een recapitulatie gegeven van de controlebevindingen. De resultaten van de controle gaven de AD geen aanleiding tot nadere controles. Vergelijking van de opmerkingen in het accountantsrapport met de aantekeningen in de dossiers geeft aanleiding tot de volgende kanttekeningen. In het rapport werden alleen de bevindingen van de steekproef opgenomen. Er werd geen uitspraak gedaan over de massa. Zo bleek uit een controledossier dat er onjuiste boekingen werden gesignaleerd voor een totaalbedrag van f 600 000 terwijl in het rapport slechts f 100 000 werd aangegeven. Daar er van een totaal van vijf onjuiste boekingen (f 600 000) slechts één boeking (f 100 000) in de steekproef was gevallen, werd slechts van deze laatste post verslag gedaan. De minister gaf aan dat in het roulerend onderzoek op een aantal punten ten onrechte de systeemgerichte controle-aanpak als norm is gesteld. De AD gaat volgens hem uit van een analytische (systeemgerichte) controle-aanpak, doch daar het niveau van de administratieve organisatie en de interne controle op tal van punten te wensen overlaat is «vooralsnog noodzakelijkerwijs ... besloten tot een in het algemeen gegevensgerichte controle», aldus de bewindsman. Daarnaast gaf de minister in zijn antwoord aan «dat de controle van de uitgaven heeft ... plaatsgevonden door middel van een statistische steekproef die tot doel had een deugdelijke grondslag te verkrijgen voor het accountantsoordeel». Omdat het niveau van de administratieve organisatie/interne controle op essentiële punten beneden het minimumniveau blijft, kan geen zinvolle kwantitatieve uitspraak worden gedaan en heeft ook uitbreiding van de steekproef geen nut, aldus de minister. Wanneer in het niveau van de administratieve organisatie/interne controle verbetering optreedt, dient volgens de minister opnieuw te worden bezien of de gegevensgerichte invalshoek uit een oogpunt van doelmatigheid dient te worden gewijzigd ten gunste van een systeemgerichte invalshoek.


20

Gezien de controlesituatie in 1987 en de recente ontwikkelingen heeft de Rekenkamer begrip voor de gekozen oplossing doch wijst er op dat in een situatie waarbij sprake is van een gebrekkige administratieve organisatie/interne controle de risico's duidelijk moeten worden afgebakend.

3. CONTROLE-UITKOMSTEN Met betrekking tot de begrotingsuitgaven 1987 is voor het gehele ministerie een verklaring van oordeelonthouding afgegeven. Met betrekking tot de rekening van ontvangsten, het verplichtingenoverzicht, het overzicht van de extra- comptabele vorderingen en schulden en het garantie-overzicht geeft de departementale accountant aan dat als gevolg van tekortkomingen in de administratieve organisatie en de interne controle geen volkomen controle mogelijk was, reden waarom hierover geen verklaring kon worden afgegeven. De AD heeft over dienstjaar 1987 geen verklaringen per dienst afgegeven. Met ingang van de controle over dienstjaar 1988 zullen wel deelverklaringen worden afgegeven. Als reden voor oordeelonthouding met betrekking tot de uitgaven werd aangegeven dat de administratieve organisatie van onderdelen van het ministerie nog niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. In de verklaring is opgenomen dat «er nog onvoldoende inzicht bestaat met betrekking tot het rechtmatigheidsaspect van de door het ministerie verstrekte subsidies als gevolg van het ontbreken van (toereikende) controle c.q. het - gegeven de regelgeving - ontbreken van voldoende mogelijkheden tot controle». In deze passage stelt de accountantsdienst in feite twee belangrijke zaken aan de orde: - de interne controle is onvoldoende en - de controleerbaarheid is in het geding indien er sprake is van onvoldoende mogelijkheden tot controle. Met name wordt hiermee gedoeld op het behandelingstraject bij de uitvoering van regelingen bij het DGVH over 1987. Het project Financieel Beheer, waarvan het systeem Begrotingsbeheer in 1988 is geïmplementeerd, moet voorzien ir-. een verbetering van het behandelingstraject en daarmee in een verbetering van de interne controle. De aantekening dat «het - gegeven de regelgeving - ontbreken van voldoende mogelijkheden tot controle», is gericht op aspecten in de opzet van regelingen die niet of nauwelijks te controleren zijn, aldus de AD. Het betreft in het algemeen onderdelen van regelingen waar een beleidsafdeling, noch de AD zodanige maatregelen van administratieve organisatie en interne controle kan treffen dat sprake kan zijn van een adequate controle en betreft in feite de zogenaamde ISMO problematiek. Evenals dit het geval is geweest voor de rekeningen 1982-1986 heeft de Rekenkamer in de controleresultaten van de AD over 1987 en haar eigen controleresultaten aanleiding gevonden voor een aantal onderwerpen in besprekingen aan te dringen op correcties c.q. een meer inzichtelijke presentatie in de rekening van uitgaven en ontvangsten. Dit heeii inmiddels geleid tot een aantal correcties in de centrale begrotingsboekhouding voor een bedrag van in totaal f 52 miljoen. Het betreft dubbelgeboekte betalingen en uitgaven van het DGVH die op een onjuist artikel waren geboekt (f 3,7 miljoen). Daarnaast waren uitgaven voor een bedrag van f 4 8 , 3 miljoen ten onrechte ten laste van artikel 40, lnfrastructuur en Lokatiesubsidie, geboekt. Voor deze uitgaven werden in de rekening nieuwe artikelnummers gecreëerd (artikel 40A, Perspectie-


21

vennota Zuid-Limburg en artikel 40B, Bijdrage aan de gemeente Rotterdam in verband met gemaakte excessieve verwervingskosten van de bouwlokatie Prinsenland). Een aantal posten voor een bedrag van in totaal f 8,1 miljoen was medio augustus nog in behandeling. Eveneens waren nog niet alle, door de Rekenkamer naar aanleiding van de AD-rapporten gestelde vragen beantwoord. De Rekenkamer wijst erop dat zij hierin, gegeven de uitkomsten van haar onderzoek naar de controlesituatie op het departement en gelet op de controleresultaten van de AD, geen aanleiding heeft gevonden haar conclusie aangaande de rekening 1987 van het departement op te schorten. Naast hetgeen reeds is vermeld ten aanzien van de begrotingsuitgaven merkt de Rekenkamer naar aanleiding van de AD-rapporten en eigen onderzoek nog op dat ten aanzien van de rechtmatigheid van de verantwoorde verplichtingen en ontvangsten onzekerheid bestaat ten aanzien van: - in 1987 aangegane verplichtingen, voor een bedrag ultimo 1987 van circa f 6400 miljoen, wegens het ontbreken van een adequate verplichtingenadministratie; Deze verplichtingen betreffen leningen Woningwet ( f 4 2 3 2 miljoen), subsidies op het gebied van de volkshuisvesting (f 1000 miljoen), milieubeleid (f 620 miljoen) en overige verplichtingen (f 548 miljoen). - de ontvangsten, daar de volledigheid van de uitstaande vorderingen niet kon worden vastgesteld vanwege een gebrekkige administratieve organisatie.

4. CONCLUSIE De financiële verantwoording van begrotingshoofdstuk XI over 1987 omvat circa f 16.474,7 miljoen aan uitgaven en circa f 19.891,9 miljoen aan ontvangsten. De Rekenkamer heeft, op grond van haar onderzoek naar de controlesituatie en de controleresultaten van de AD, geen zekerheid dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig zijn. Eveneens heeft zij geen zekerheid dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Oorzaken hiervan zijn gebreken in de administratieve organisatie en in de interne controle, en het feit dat de regelgeving op onderdelen onvoldoende mogelijkheden tot controle biedt. De Rekenkamer wijst erop dat medio augustus op ambtelijk niveau nog niet alle vragen en opmerkingen naar aanleiding van de AD-rapporten waren beantwoord. De mogelijkheid bestaat derhalve dat de Rekenkamer voor bepaalde posten nog op strijdigheden met artikel 66, Comptabiliteitswet 1976 zal stuiten. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat door het departement grote inspanning wordt geleverd om de vereiste verbeteringen op het gebied van de administratieve organisatie/interne controle tot stand te brengen. Zowel voor de beheersing van de kasbegroting (betalingen) als voor de beheersing van de programmabegroting (de verplichtingen) worden nieuwe systemen geïmplementeerd. Extra aandacht zal uit moeten gaan naar verbetering van de regelgeving ten einde de controlemogelijkheden te vergroten.


22

BIJLAGE II

ACCOUNTANTSRAPPORT V R O M OVER HET DIENSTJAAR 1987 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 8 september 1988 Inleiding Hierbij doe ik u toekomen het accountantsrapport met betrekking tot de financiële verantwoording van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) over het dienstjaar 1987. Per 1 mei jl. heb ik deze rapportage reeds doen toekomen aan de Minister van Financiën. Bovendien is dit rapport inmiddels aangeboden aan de President van de Algemene Rekenkamer. De Algemene Rekenkamer heeft de rapportage van de departementale Accountantsdienst gebruikt als basis voor haar eigen onderzoek naar de rekening 1987 van het Ministerie van VROM. In dit commentaar wil ik derhalve ook ingaan op een aantal conclusies van de Algemene Rekenkamer in het rapport bij de rekening 1987. De controle over het dienstjaar 1987 door de departementale Accountantsdienst heeft geleid tot oordeelsonthouding. Gezien het feit, dat de departementale Accountantsdienst zich onthoudt van een oordeel constateert de Algemene Rekenkamer in haar rapport bij de rekening 1987, dat er geen zekerheid is over de rechtmatigheid daarvan. Zoals reeds op 1 9 november 1987 tijdens het feitenonderzoek door de Secretaris-Generaal van mijn departement, drs. W. Lemstra, is toegezegd is het streven erop gericht om met ingang van het dienstjaar 1988 een goedkeurende verklaring te realiseren over de financiële verantwoording van de centrale sector, de Rijksplanologische Dienst (RPD), het Directoraat-Generaal Milieubeheer (DGM), de Rijksgebouwendienst (RGD) en het Kadaster. Over het dienstjaar 1989 moet bovendien een goedkeurende verklaring worden gerealiseerd bij de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH). Het streven is erop gericht om over het dienstjaar 1990 met betrekking tot de hele financiële verantwoording van het hele ministerie een goedkeurende verklaring tot stand te brengen. Bij alle onderdelen van het ministerie zijn projecten in gang gezet gericht op een grondige verbetering van het financieel management. De eerste resultaten daarvan zijn al merkbaar. Ik zal daar in het vervolg van deze brief nader op ingaan. Bij alle onderdelen van de VROM-organisatie is het besef groeiende dat een gedegen opzet van de administratieve organisatie en een goede interne controle van wezenlijk belang zijn voor een goede bedrijfsvoering en een goed management. Dit maakt voor velen binnen de organisatie een fundamentele heroriëntatie op het eigen functioneren noodzakelijk. Vorming, opleiding en informatie vormen dan ook een wezenlijk onderdeel van het hele proces. Na deze inleiding zal ik nader ingaan op de dienstonderdelen afzonderlijk. Centrale Sector Op 8 januari 1988 is bij de Centrale Directie Financiële en Economische Zaken een grote operatie met succes afgerond. Het betrof de overdracht van de betaalfunctie van DFEZ naar de Directie Financiële en Economische Aangelegenheden en de Directie Bewonerszaken en lndividuele Huursubsidies van het DGVH. Door deze overheveling zijn de beschikkende en de betalende functie op het gebied van de volkshuisvesting in één organisatie-onderdeel samengevoegd. Ten aanzien van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20824, nr. 3

23

DGM, de RGD en het Kadaster is deze integratie reeds gedurende enige jaren praktijk. Met de overdracht van de betaalfunctie door DFEZ aan het DGVH is een belangrijke bijdrage geleverd aan de deconcentratie van de financiële functie binnen VROM. De n( g resterende knelpunten op het gebied van de administratieve organisatie en de interne controle binnen het centrale apparaat kunnen in de loop van dit jaar met een adequate krachtsinspanning van alle betrokkenen tot een bevredigende oplossing worden gebracht. Overigens moet daarbij wel een tijdelijk beroep worden gedaan op ondersteuning door externe deskundigen. Daarbij zijn reeds een aantal goede aanzetten gedaan. Bij DFEZ zijn met ingang van 1 april 1988 nieuwe betaalprocedures ingevoerd. Bij de Centrale Personeelsadministratie is de opschoning van de vorderingenadministratie afgerond. Er worden nu voorstellen ontwikkeld om het financieel management ook structureel op een hoger peil te brengen. Bij de andere centrale directies (Directie Algemene Zaken, Directie Coördinatie Bouwbeleid, Directie Organisatie en Informatievoorziening, Directie Voorlichting & Externe Betrekkingen) is een onderzoek ingesteld naar de stand van de administratieve organisatie en interne controle. Naar aanleiding daarvan is een begin gemaakt met de implementatie van verbeteringsvoorstellen. Een belangrijk knelpunt voor wat betreft de centrale sector vormt het IPA-systeem voor personele uitgaven. Het IPA-systeem is een interdepartementaal systeem, dat in beheer is bij het Ministerie Van Binnenlandse Zaken. De opzet van het IPA-systeem is momenteel dusdanig, dat het niet in aanmerking komt voor een goedkeurende accountantsverklaring. Het initiatief om daarin verbetering te brengen ligt bij mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken. Volgens de directeur-generaal Management en Personeelsbeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken is een activiteitenprogramma in werking gesteld teneinde ultimo 1988 alle bezwaren die een positieve verklaring ten aanzien van het IPA-systeem in de weg staan op te lossen. Overigens kan (gezien de ervaringen van andere op het IPA-systeem aangesloten departementen) een verklaring over de betrouwbaarheid van de personeelsadministratie ook worden verleend zonder dat er sprake is van een verklaring over het IPA systeem. Ten aanzien van de uitvoering van de interne controletaak door DFEZ wordt in de rapportage van de Algemene Rekenkamer terecht geconstateerd, dat daaraan tot op heden slechts summier inhoud is gegeven. Om deze reden is onlangs besloten tot een reorganisatie van DFEZ, waarbij een nieuwe, kwalitatief hoogwaardige hoofdafdeling zal worden gevormd, die belast wordt met taken op het gebied van de administratieve organisatie, de concerncontrole, de ontwikkeling en het beheer van financieel-administratieve systemen en de overkoepelende departementale administratie. Binnen deze hoofdafdeling zal de voormalige stafafdeling Controle en Bijzondere Opdrachten worden uitgebouwd tot een in kwantitatief en kwalitatief opzicht adequaat organisatie-onderdeel, dat ten aanzien van de interne controle binnen het departement, de functie van concerncontroller zal vervullen. Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting De departementale Accountantsdienst constateert met betrekking tot het dienstjaar 1987 de volgende structurele tekortkomingen bij het DGVH: - Een tekortschietende administratieve organisatie en interne controle. - Tekortschietende procedures met betrekking tot de afhandeling van subsidie-aanvragen en de vaststelling en toekenning van subsidies. - Gebreken met betrekking tot de betaalbaarstelling en de betaalprocedures.


24

- Een gebrekkige aansluiting van de diverse administratieve systemen op het departementale grootboeksysteem. In het kader van het Project Financieel Management Volkshuisvesting (FMV) wordt ernaar gestreefd deze knelpunten, die overigens niet voor alle artikelen in even ernstige mate gelden, tot een oplossing te brengen. Het FMV-project fungeert als paraplu voor drie deelprojecten: Overdracht Betaalfunctie (OBF), Financieel Beheer (FIBE) en Project Verbetering Begrotingsbeheer (PVB). Van het OBF-project is de eerste fase inmiddels afgerond. Dit heeft geleid tot overdracht van de betaalfunctie op het gebied van de Volkshuisvesting door DFEZ aan het DGVH. De eerste fase van het OBFproject is afgesloten met een convenant, ondertekend door de directeur FEZ en de Directeur-Generaal van de Volkshuisvesting, waarin de uit de overdracht voortvloeiende taken en verantwoordelijkheden van beide partijen nader zijn gedefinieerd. De tweede fase van het OBF-project is gericht op een verdere deconcentratie van de betaalfunctie van het centrale apparaat van het DGVH naar de directies van de volkshuisvesting in de provincie. Op dit moment worden de mogelijkheden en de randvoorwaarden van deze twee fase nader onderzocht. Het tempo, waarin een en ander kan geschieden is onder meer afhankelijk van de oplossing van een aantal automatiseringstechnische problemen. Dit brengt mij op een tweede deelproject onder de FMV-paraplu, namelijk PVB. Het PVB is gericht op de ontwikkeling van een nieuw financieel informatiesysteem, SBB/EERSt dat aansluit op een deconcentratie van de financiële functie binnen het DGVH. Het SBB/EERStsysteem bevat een geïntegreerde verplichtingenkasadministratie en voldoet ook in andere opzichten aan alle eisen van de comptabele regelgeving, inclusief derde en vierde wijziging. De ontwerpfase van het PVB project wordt binnenkort afgerond. In de periode tot 1 januari 1990 wordt het in het kader van het PVB-project ontwikkelde financieel-administratieve systeem door de staande organisatie in fasen geïmplementeerd. Hiervoor is een nieuwe projectstructuur ontworpen. Ten opzichte van de oorspronkelijke datum van 1 januari 1989 is er sprake van een langere implementatieperiode. Tot deze verlenging van de oorspronkelijke implementatiefase is besloten in het licht van de complexiteit van de problematiek en teneinde een volgende kwaliteit van de implementatie te waarborgen. Dit heeft overigens geen consequenties voor het tijdpad met betrekking tot de goedkeurende verklaring Het FIBE-project, dat heeft geleid tot een beschrijving van de administratieve organisatie bij de diverse regelingen is afgerond en overgedragen aan de staande organisatie. Alleen voor een aantal niet vigerende regelingen moeten nog FIBE-produkten worden ontwikkeld De FIBEprocedures worden afgestemd op de produkten van het PVB-project. Als uitvloeisel van het FIBE-project bestaat er bij het DGVH nu bijzondere aandacht voor met name de interne controle-aspecten van de regelgeving. Er is reeds een begin gemaakt met de aanpassing van regelgeving om met name dit interne controle-aspect beter tot zijn recht te laten komen. Een belangrijk probleempunt met betrekking tot de goedkeurende verklaring rond de volkshuisvestingsregelingen vormen de gedecentraliseerde regelingen. Decentralisatie impliceert niet alleen decentralisatie van taken, budgetten en bevoegdheden, maar ook van controle. Over deze kwestie vindt op dit moment nadere studie en overleg plaats.


25

Rijksplanologische Dienst De administratieve organisatie en de interne controle bij de RPD voldoen op dit moment reeds aan de minimumeisen voor een goedkeurende verklaring. De aanbevelingen in het rapport van de departementale Accountantsdienst hebben zuiver tot doel om de administratieve organisatie bij de RPD boven dit minimumniveau uit te tillen. Deze adviezen worden reeds door de RPD met tijdelijke externe ondersteuning opgevolgd. Ten behoeve van een goedkeurende verklaring over 1988 is het gewenst, dat de departementale Accountantsdienst van het Ministerie van Landbouw en Visserij tijdig een goedkeurende verklaring afgeeft met betrekking tot de bufferstroken. De departementale Accountantsdienst van VROM heeft daarover afspraken gemaakt met de departementale Accountantsdienst van het Ministerie van Landbouw en Visserij. Directoraat-Generaal Milieubeheer Bij het DGM is een stuurgroep Financiële Besturing DGM opgericht. In de stuurgroep zijn vertegenwoordigers opgenomen van het topmanagement en van de financiële functie binnen DGM, alsmede van DFEZ en de departementale Accountantsdienst. De taak van de Stuurgroep is tweeledig. In de eerste plaats om richting te geven aan verdere acties binnen het DGM gericht op het verkrijgen van een goedkeurende accountantsverklaring en daarnaast het totstandbrengen van verbeteringen in de financiële besturing van het DGM. In dat kader zullen in het najaar van 1988 twee projecten worden opgestart, gericht op verbeteringen van de organisatie van de financiële functie en de implementatie van een nieuw financieel-administratief systeem als opvolger van het FAS-systeem. Inmiddels is de principekeuze gevallen op het SBB/EERStsysteem, in navolging van het DGVH en de RGD. Een van de fundamentele eisen voor een goedkeurende verklaring over 1988, is de introductie van verbeterde procedures op het gebied van de administratieve organisatie. Het project dat gericht was op doorlichting en herziening van de administratieve organisatie bij het DGM is in het voorjaar van 1988 afgerond. Op dit moment wordt gewerkt aan de implementatie van de verbeterde procedures. Met behulp van het FAS-pakket, dat bij het DGM wordt gehanteerd, is het niet mogelijk om verbandscontroles uit te voeren tussen verplichtingen en betalingen. Daarvoor is een adequate handmatige oplossing gevonden, die op dit moment verder wordt verbeterd. Ook is een begin gemaakt met de opschoning van de voorschotten en projectenadministratie. Het was nodig om daarvoor tijdelijk externe ondersteuning aan te trekken. Het ligt in de bedoeling om dit project uiterlijk ultimo 1988 af te ronden. Nadat deze knelpunten zijn opgelost, is een goedkeurende verklaring over 1988 haalbaar. Rijksgebouwendienst Bij de RGD zijn de grote problemen, die kort geleden nog bestonden voortvarend aangepakt. De administratieve organisatie en de interne controle voldoen op dit moment qua opzet op een aantal belangrijke punten aan de minimumeisen voor een goedkeurende verklaring. Indien de werking in de praktijk ook bevredigend is, ligt een goedkeurende verklaring over 1988 bij de RGD dan ook in principe binnen het bereik.


26

Het verschijnsel van de mondelinge opdrachtverlening is in de afgelopen maanden nauwelijks meer voorgekomen, met uitzondering van noodgevallen. Daarvoor is echter een speciale noodprocedure ontworpen. Via het project verbetering financiële functie (VeFi) wordt ernaar gestreefd het financieel management bij de RGD structureel op een hoger peil te brengen. In het kader van het VeFi-project is inmiddels een besluit genomen over vervanging van het kwetsbare AFTÏS/DMEsysteem. Net als bij het DGVH is gekozen voor het SBB/EERSt-systeem. De technische definitiestudie voor dit systeem is in het voorjaar afgerond. Met behulp van het bij het DGVH ontwikkelde pakket wordt op dit moment proefgedraaid. Ook is aan een extern bureau opdracht gegeven voor het ontwikkelen van een daarop afgestemde administratieve organisatie. Naar verwachting zal dit onderzoek in het najaar van 1988 worden afgerond. In het kader van de begrotingsvoorbereiding ligt het in de bedoeling met ingang van het dienstjaar 1989 in twee proeftuinen te werken met bestedingsplannen. In het kader van het VeFi-project zijn inmiddels voorstellen gedaan over de vormgeving en de inhoud van deze bestedingsplannen. Ook het overleg met Financiën daarover is inmiddels afgerond. Voorts zijn voorstellen ontwikkeld voor een verdere decentralisatie en versterking van de financiële functie binnen de RGD, zowel op het niveau van de Directie Financiële Juridische en Huisvestingszaken, als op het niveau van de uitvoerende directies. Kadaster Binnen het Kadaster vertoonden de administratieve organisatie en de interne controle op een aantal punten gebreken. Terwille van een snelle oplossing van deze problemen werd tijdelijk externe ondersteuning aangetrokken. Inmiddels zijn voorstellen ontwikkeld die gericht zijn op een dusdanige verbetering van de administratieve organisatie en interne controle rond de Grootschalige Basiskaart van Nederland, de Automatisering Kadastrale Registratie en de decentrale verificatie van uitgaven, dat voldaan wordt aan de minimumeisen voor een goedkeurende verklaring. Deze zijn inmiddels ook al gedeeltelijk geïmplementeerd. Er wordt naar gestreefd om indien mogelijk per 1 januari 1989 een nieuw financieel-administratief systeem (FIS) operationeel te maken. Op dit moment wordt bezien in hoeverre er een verdere afstemming mogelijk is tussen het financieel-administratieve FIS systeem en de geautomatiseerde systemen voor bedrijfseconomische informatie. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, E. H.T. M. Nijpels


27

Accountantsrapport Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Dienstjaar 1987

INHOUDSOPGAVE I. Algemene beschouwingen 1. Opdracht 2. Taken en Bevoegdheden Departementale Accountantsdienst 3. Reikwijdte van de accountantsverklaring 4. Overzicht van uitgebrachte deelrapporten II. Samenvattende conclusies controle dienstjaar 1987 1. Accountantsverklaring met betrekking tot de begrotingsuitgaven 1987 2 Samenvattende conclusies met betrekking tot de overige onderdelen van de departementale verantwoording I I I . Administratieve organisatie 1. Ministerie Centrale Sector 2 Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting 3. Rijksplanologische Dienst 4. Directoraat-Generaal voor de Milieuhygiëne 5. Rijksgebouwendienst 6 Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers IV. Accountantscontrole 1. Stand van zaken met betrekking tot de accountantscontrole 2. Commissie Departementale Controle Beleid 3. Personele bezetting en uitbesteding 4. Urenverantwoording 5. Kosten accountantscontrole


28

I. ALGEMENE BESCHOUWINGEN 1. Opdracht Op grond van artikel 26, lid 1 van de Comptabiliteitswet 1976 is het hoofd van een departement verplicht controle te doen uitoefenen op de administraties van zijn departement en op de administraties van de overige Rijksorganen en Rijksdiensten, waarvan de uitgaven en de ontvangsten worden aangewezen op de door hem beheerde begrotingshoofdstukken. Ingevolge lid 2 van artikel 26 is bij elk van de departementen van algemeen bestuur een afzonderlijke afdeling belast met de controle bedoeld in het vorige lid. De uitwerking van deze twee bepalingen is neergelegd in het Besluit Taak Departementale Accountantsdienst, dat op 2 juli 1987 van kracht is geworden (Stb 1987, 384). 2. Taken en bevoegdheden Departementale Accountantsdienst De taken van de Departementale Accountantsdienst zijn vastgelegd in het Besluit Taak Departementale Accountantsdienst en kunnen als volgt worden omschreven: a. het controleren van: - de administraties die bij het departement worden gevoerd ter ondersteuning van het beheer en ten behoeve van de verantwoording die over het beheer moet worden afgelegd.; - het beheer van de middelen, zoals dat blijkt uit de administraties van het departement; - het stelsel van interne controlemaatregelen, dat is opgenomen in de administratieve organisatie van het departement; - de jaarlijks financiële verantwoording van het departement, welke aan het einde en ter afsluiting van het dienstjaar uit de administratie, gevoerd door de Centrale Afdeling Financiële en Economische Zaken van het departement, wordt opgesteld; b. het signaleren van de onvolkomenheden, die bij de controle sub a zijn geconstateerd; c. het adviseren ter zake van: - de maatregelen ter opheffing van de sub b gesignaleerde onvolkomenheden; - de beleidsrichtlijnen op het gebied van de controle bij het departement. Het Ministerie van VROM beschikt sedert 1 januari 1976 over een departementale Accountantsdienst. De opdracht tot controle van de financiële administratie en de overige taken en bevoegdheden van de accountantsdienst zijn met het van kracht worden van de instellingsbeschikking AD d.d. 11 maart 1987 formeel geregeld. In de instellingsbeschikking is tevens vastgelegd, dat in opdracht van de Secretaris-Generaal andere werkzaamheden kunnen worden verricht dan de hierboven genoemde. Het betreft hier met name de categorie bijzondere onderzoeken. 3. Reikwijdte van de accountantsverklaring 3.1

Algemeen

De departementale verantwoording (welke het karakter heeft van een begrotingsverantwoording, kameralistische verantwoording) bestaat uit de volgende onderdelen: a. de rekening van uitgaven en ontvangsten als bedoeld in artikel 84 van de Comptabiliteitswet 1976;


29

b. de op de rekening aansluitende saldibalans per 31 december (waarin rekening is gehouden met mutaties in het volgende jaar welke betrekking hebben op het daaraanvoorafgaande jaar); c. het verplichtingenoverzicht (waarin per begrotingsartikel in relatie tot de binnenlijnse geautoriseerde geraamde verplichtingenbedragen zijn opgenomen van de in het dienstjaar aangegane verplichtingen conform artikel 86, 2e lid van de CW 1976, alsmede de lopende verplichtingen per 31 december van dit dienstjaar); d. het garantie-overzicht (waarin per begrotingsartikel zijn opgenomen de in het dienstjaar aangegane garantieverplichtingen en de daarbij behorende binnenlijnse begrotingsbedragen, alsmede de lopende garantieverplichtingen per 31 december van dit dienstjaar); e. het overzicht in totaalbedragen van de extra-comptabele vorderingen en schulden per 31 december van dit dienstjaar. De accountantsverklaring over het dienstjaar 1987 die in dit rapport is opgenomen, heeft echter uitsluitend betrekking op de onder a. genoemde begrotingsuitgaven. Het afgeven van een verklaring bij de gehele departementale rekening en verantwoording is - evenals over het dienstjaar 1986 - op dit moment nog niet mogelijk. Hiervoor kan de volgende reden worden genoemd: - de tekortkomingen in de administratieve organisatie en interne controle ten aanzien van de verschillende (sub-)administraties met name voor wat betreft het aangaan en registreren van verplichtingen, het instellen, registreren en bewaken van vorderingen en het verstrekken en registreren van garanties. De verwachting is dat in de loop van 1988 - in het kader van de verschillende projecten op het gebied van financieel management en van de verschillende projecten op het gebied van financieel management en beheer - de diverse tekortkomingen in voldoende mate zullen zijn opgelost en de verbeteringen ter zake volledig in de organisatie zullen zijn geïmplementeerd. Overigens houdt het feit, dat de verklaring slechts betrekking heeft op de begrotingsuitgaven, geenszins in dat de overige onderdelen van de departementale rekening en verantwoording in het geheel niet gecontroleerd zijn. Voor een gespecificeerde vermelding van de controlebevindingen van administratief-organisatorische aard en de overige resultaten van de ter zake ingestelde controles verwijs ik u naar de onder 4. genoemde deelrapporten. 3.2

Decentralisatie

De reikwijdte van de accountantsverklaring heeft betrekking op de eisen waaraan de departementale rekening moet voldoen. In het IODAD is overeenstemming bereikt over die eisen. De departementale rekening wordt geacht te voldoen aan eisen die betrekking hebben op «het getrouwe beeld» en eisen die betrekking hebben op «formele en materiële rechtmatigheid». Dit standpunt inzake de reikwijdte van de verklaring houdt in dat bij subsidieregelingen ook het zogenaamde voortraject controleerbaar moet zijn voor het DGVH en ook gecontroleerd dient te worden. In geval van decentralisatie zijn bevoegdheden verleend en taken overgedragen aan de gemeente. Dit levert een extra complicatie op ter zake van de controle op het voortraject. Dit voortraject, dat uiteindelijk uitmondt in een toekenning aan de subsidiegerechtigde, valt in eerste instantie volledig onder de verantwoordelijkheid van de gemeente. De eindverantwoordelijkheid voor een juiste uitvoering van de regelgeving met inachtneming van de in de wet en regelgeving besloten beleidsvrijheid van de gemeente blijft echter bij het DGVH berusten.


30

Een van de gedecentraliseerd uitgevoerde financiële regelingen betreft die welke betrekking heeft op stadsvernieuwing en welke is neergelegd in de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing. Daarbij gaat het om aanzienlijke geldstromen (1987 f 9 1 4 miljoen) van het Rijk naar de lagere overheden. In dat kader worden de door VROM ter beschikking gestelde gelden geacht te zijn aangewend ten behoeve van stadsvernieuwing indien deze feitelijk zijn besteed in de daartoe aangewezen stadsvernieuwingsgebieden en tevens niet zijn gebruikt voor rente en aflossing van leningen. Met betrekking tot deze problematiek heeft de dienstleiding van VROM zich op het volgende standpunt gesteld: - Van de Gemeenten zal worden gevraagd bij de verantwoording een accountantsverklaring te overleggen. Deze verklaring zal betrekking dienen te hebben op het feitelijk besteden van gelden in daartoe aangewezen gebieden en op de voorwaarde in de WSDV dat Stadsvernieuwingsgelden van het Rijk niet zijn aangewend voor rente en aflossing. - De accountantsdienst van VROM richt zich in haar controle enerzijds op de verdeling van gelden over de gemeenten en maakt anderzijds ten behoeve van de verklaring bij de financiële rekening van VROM gebruik van de door de gemeente overgelegde accountantsverklaring bij de verantwoordingen. 3.3

Vervolgbijdragen

Een groot deel van de uitgaven van het DGVH zijn zogenaamde vervolgbijdragen. De in een jaar uit te betalen bijdrage wordt vastgesteld door de bijdrage van het aan dat jaar voorafgaande jaar te herrekenen, rekening houdend met herziene normen en nieuwe percentages. Voorts kunnen voor de uitbetaling van de vervolgbijdrage nadere voorwaarden zijn gesteld in de regelgeving. De diverse volkshuivestingsregelingen kenmerken zich door de (soms) zeer lange looptijd van de jaarlijkse bijdragen. Een foutieve toekenning van een eerste jaarlijkse bijdrage kan doorwerken in alle vervolgbijdragen. De accountantsverklaring heeft alleen betrekking op de «begrotingsuitvoering» voor een bepaald dienstjaar. Dit betekent dat voor wat betreft de vervolgbijdragen uitsluitend wordt nagegaan of de herrekening juist heeft plaatsgevonden en of aan de in de regelgeving gestelde voorwaarden voor uitbetaling wordt voldaan. De verklaring omvat derhalve niet de invloed van eventuele onjuiste subsidietoekenningen in vroegere dienstjaren, die indertijd niet als zodanig onderkend zijn c.q. waarvoor geen correctie heeft plaatsgevonden op de vaststelling van de jaarlijkse bijdragen. 4. Overzicht van uitgebrachte (deel-)rapporten Door mijn dienst zijn over het dienstjaar 1987 met betrekking tot alle onderdelen van het Ministerie van VROM rapporten uitgebracht, inhoudende resultaten van de uitgevoerde controlewerkzaamheden. Voorts zijn in deze rapporten aanbevelingen opgenomen teneinde verbetering aan te brengen ten aanzien van de geconstateerde onvolkomenheden. De volgende (deel-)rapporten zijn uitgebracht: Centrale Sector en Personele Uitgaven d.d. 26 april 1988 Rijksgebouwendienst d.d. 14 april 1988 Directoraat-Generaal voor de Milieuhygiëne d.d. 26 april 1988 Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers d.d. 13 april 1988 Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting d.d. 25 aoril 1988 Rijksplanologische Dienst d.d. 26 april 1988 Het voorliggende rapport is te beschouwen als de afsluitende verantwoording van de werkzaamheden van de AD/VROM over het dienstjaar 1987.


31

Het middel dat de accountant ter beschikking staat om verantwoording af te leggen van de door hem verrichte controle-arbeid is de accountantsverklaring. De accountantsverklaring met betrekking tot de begrotingsuitgaven, zoals verantwoord in de departementale verantwoording (bijlage 1 van dit rapport), alsmede de samenvattende conclusies met betrekking tot de overige onderdelen van de departementale verantwoording treft u aan in hoofdstuk II. In hoofdstuk III wordt aandacht besteed aan de stand van zaken met betrekking tot de Administratieve Organisatie en Interne Controle en de verwachte ontwikkelingen in de nabije toekomst. In hoofdstuk IV wordt tot slot een toelichting gegeven op de accountantscontrole in zijn algemeenheid en op de uitvoering van de (controle)werkzaamheden in het dienstjaar 1987 in het bijzonder.

II. SAMENVATTENDE CONCLUSIES CONTROLE DIENSTJAAR 1987 1. Accountantsverklaring met betrekking tot de b e g r o t i n g s u i t gaven 1987 Onder verwijzing naar de in het voorgaande hoofdstuk gemaakte opmerkingen wordt de volgende verklaring bij de departementale rekening en verantwoording gegeven: Ik heb de begrotingsuitgaven over het dienstjaar 1987 van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer zoals die zijn opgenomen in de rekening van uitgaven en ontvangsten over het dienstjaar 1987 gecontroleerd. Met de kanttekening dat, - het onderdeel negatieve aflossingen op woningwetleningen (artikel U039) niet gecontroleerd is gezien het dwingend verband met de middelenartikelen aflossing Woningwet' Op grond van de bevindingen van mijn onderzoek kan geen oordeel worden uitgesproken omtrent de getrouwheid van de in de rekening - op de onderscheiden artikelen - verantwoorde begrotingsuitgaven als geheel - daar de administratieve organisatie van onderdelen van het Ministerie nog niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. (Zie hoofdstuk III) Voorts bestaat er nog onvoldoende inzicht met betrekking tot het rechtmatigheidsaspect van de door het ministerie verstrekte subsidies als gevolg van het ontbreken van (toereikende) controle c.q. het - gegeven de regelgeving - ontbreken van voldoende mogelijkheden tot controle. Ten aanzien van de hierboven bedoelde tekortkomingen in de administratieve organisatie wordt opgemerkt, dat het streven bij VROM erop is gericht om stapsgewijs de noodzakelijke verbeteringen aan te brengen. Voor de dienstonderdelen Ministerie Centrale Sector, DGMH, RGD, KADOR en RPD geldt als uitgangspunt dat zij vóór, dan wel zodanig tijdig in 1988 de noodzakelijke verbeteringen in de administratieve organisatie hebben doorgevoerd zodat bij hun (deel-)verantwoordingen over 1988 in beginsel een goedkeurende verklaring kan worden gegeven. Ten aanzien van het DGVH is het streven erop gericht dit over 1989 te realiseren. Teneinde over 1990 voor het gehele departement een volledige goedkeurende verklaring te kunnen verkrijgen, wordt er naar gestreefd in 1988 respectievelijk 1989 de gehele administratieve organisatie goed te doen functioneren en de stand van alle oude verplichtingen te hebben geactualiseerd. ' Dit uitgavebedrag is gezien het dwingende verband met de middelen

artikelen Aflossing Woningwet door mij niet

De

gecontroleerd

P. J . l e r s c h o t , R A

Directeur van de Accountantsdienst,


32

2. Samenvattende conclusies met betrekking tot de overige onderdelen van de departementale rekening en verantwoording Ten aanzien van de overige onderdelen van de departementale rekening en verantwoording kunnen samenvattend de volgende conclusies worden geformuleerd (voor een overzicht van de stand van zaken voor wat betreft de AO en IC per dienst/dienstonderdeel verwijs ik u naar hoofdstuk III): De rekening van ontvangsten In de rekening van ontvangsten zijn opgenomen de door het departement gedurende het dienstjaar ontvangen gelden. Voornamelijk ten gevolge van de nog bestaande tekortkomingen in de administratieve organisatie en interne controle was geen volkomen controle mogelijk terzake van de in de rekening opgenomen ontvangsten. Het

verplichtingenoverzicht

In het verplichtingenoverzicht zijn opgenomen de - in relatie tot de binnenlijnse geautoriseerde geraamde verplichtingenbedragen - in het dienstjaar aangegane verplichtingen conform artikel 86, 2e lid van de CW 1976, alsmede de lopende verplichtingen per 31 december van het dienstjaar. Voor alle dienstonderdelen geldt dat het bij de huidige stand van zaken nog niet mogelijk was vast te stellen dat de verplichtingenadministratie per 31 december 1987 een juist inzicht verschaffen in het totaal der uitstaande verplichtingen; derhalve is het op dit moment niet mogelijk een verklaring af te geven bij het verplichtingenoverzicht als opgenomen in de departementale rekening en verantwoording. De redenen hiervoor zijn: 1. De verplichtingenadministraties en de gevolgde procedures waren kwalitatief nog onvoldoende. Het directe gevolg hiervan is dat verplichtingen in het geheel niet, niet tijdig of wel onjuist geregistreerd kunnen zijn. 2. Gezien het gestelde ad 1. is het controleprogramma van de Accountantsdienst op dit moment primair gericht op het controleren van de staat van uitgaven en niet afgestemd op het controleren van de verplichtingenadministratie. Het overzicht in totaalbedragen van de extra-comptabele schulden (met inbegrip van de voorlopige betalingen)

vorderingen en

Met betrekking tot deze overzichten kan hetzelfde worden gesteld als hierboven reeds vermeld is met betrekking tot het overzicht verplichtingen. Voor alle dienstonderdelen geldt dat de administratie van de voorlopige betalingen in 1987 nog niet toereikend was en dat de organisatie rond deze administratie nog onvoldoende was geregeld. Met betrekking tot de vorderingenadministraties geldt dat in het dienstjaar 1987 de volledigheid van administraties in onvoldoende mate was gewaarborgd en dat de afwikkeling nog te wensen overliet. Het

garantie-overzicht

In het garantie-overzicht zijn opgenomen de in het dienstjaar aangegane garantieverplichtingen en de daarbij behorende binnenlijnse begrotingsbedragen, alsmede de lopende garantieverplichtingen per 31 december.


33

De administratieve organisatie en interne controle met betrekking tot het aangaan van garantieverplichtingen en het registreren van die verplichtingen voldeed in 1987 niet aan de daaraan te stellen eisen. Gegeven deze situatie is het voor de Accountantsdienst niet mogelijk om bij dit overzicht een verklaring af te geven c.q. zich een oordeel te vormen omtrent de getrouwheid van deze verantwoording.

III. ADMINISTRATIEVE ORGANISATIE (De cijfers achter de afzonderlijke conclusies en aanbevelingen verwijzen naar de desbetreffende passages in de uitgebrachte rapporten per directoraat c.q. diensteenheid.) Algemeen In dit hoofdstuk treft u aan een overzicht van de stand van zaken voor wat betreft de administratieve organisatie en interne controle. De behandeling zal geschieden conform de in de begroting aangehouden systematiek. Voor een overzicht van de overige controlebevindingen verwijs ik naar de deelrapporten zoals vermeld in hoofdstuk I, paragraaf 4. Afdeling I: Ministerie Centrale Sector Afdeling II: Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting Afdeling III: Rijksplanologische Dienst Afdeling IV: Directoraat-Generaal voor de Milieuhygiëne Afdeling V: Rijksgebouwendienst Afdeling VI: Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers. 1. Ministerie Centrale Sector 7.1 Financiële en economische zaken Bij de CDFEZ zijn ook in 1987 leemten in de administratieve organisatie en interne controle geconstateerd op het gebied van de financiële informatievoorziening en de betaalprocedures. Voor de opheffing hiervan is een korte en een lange termijnactie te onderscheiden. De korte termijnactie bestaat uit het vertalen van de procedures en richtlijnen welke bij het project OBF zijn opgeleverd naar de situatie bij de CDFEZ in 1988 na de overdracht van de betaalfunctie naar het DGVH. Daartoe zijn in de maand maart 1988 aanzetten gedaan. Volgens planning is op 1 april een begin gemaakt met de implementatie. De lange termijnactie bestaat enerzijds uit vooralsnog de invoering van het CAFA-systeem als overall verantwoordingssysteem per 1 januari 1989. Zo dit niet doorgaat, dan zou de keuze op SBB kunnen vallen. Anderzijds dient een nieuw financieel systeem voor de budgethouders van de Centrale Sector te worden geïntroduceerd (III, 2.2). 1.2 IPA-systeem De Directeur van de Centrale Accountantsdienst heeft in zijn brief van 15 december 1987 de minister van Binnenlandse Zaken op de hoogte gesteld van de tussentijdse bevindingen naar aanleiding van het onderzoek naar de opzet en werking van het IPA-systeem en het door de hoofdafdeling IVOP gevoerde beheer. Daaruit blijkt dat een mededeling met een positieve strekking over het jaar 1987 niet in de lijn der verwachting ligt. De gevolgen hiervan voor de IPA-deelnemers kunnen niet worden overzien (IV, 1.3).


34

1.3 Personele uitgaven Mutaties op personeelsgebied worden door de diensten niet altijd adequaat doorgegeven aan de CDPZ/CPA. Nader geconcretiseerd moet worden gesteld dat: - mutaties omtrent de aanduiding dienstcode door de decentrale personeelsafdelingen niet altijd aan de CPA worden doorgegeven, waardoor de informatie hierover niet altijd betrouwbaar is; gebleken is dat deze informatie wel juist in het personeelsinformatiesysteem FORBAS is vastgelegd; - de informatie omtrent detacheringen doorgaans niet ter kennis van de CPA wordt gebracht, als gevolg waarvan de CPA heeft besloten deze rubriek in het IPA-systeem niet te hanteren. Gebleken is dat deze informatie ook in het FORBAS-systeem niet adequaat is geregistreerd. De informatie in het IPA-systeem vormt echter de basis voor de uitvoering van de aanwezigheidscontrole. Het voorgaande leidt ertoe dat op de genoemde aspecten de uitvoering van de aanwezigheidscontrole wordt bemoeilijkt, wat tot gevolg kan hebben dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de aanwezigheidscontrole, te weten de toetsing op juistheid en rechtmatigheid van de salarisbetaling alsmede op de juiste artikelbelasting. In dat verband is, zoals boven vermeld, ook niet altijd te steunen op de registratie in het FORBAS-systeem (IV, 1.5). 1.4 Onderzoek en ontwikkeling op het gebied van bouwen Op het gebied van de administratieve organisatie werd geconstateerd dat de offerteprocedure niet altijd juist was verlopen c.q. dat deze niet was gevolgd alsmede dat de verwijzing naar de algemene voorwaarden in de opdrachtbrieven niet altijd was vermeld. In dat kader moet worden opgemerkt, dat als gevolg van het uitvaardigen van de AO-richtlijnen door de CDFEZ in december 1987 deze eerst in 1988 bij de Directie Coördinatie Bouwbeleid zijn geïmplementeerd. De voorschotadministratie per ultimo 1987 vertoont een beeld dat niet in overeenstemming is met de werkelijkheid. Er wordt op aangedrongen deze met voortvarendheid bij te werken. Overigens heeft het onderzoek naar mogelijke financiële consequenties van geboekte uitgavenbedragen aangetoond dat geen noemenswaardige opmerkingen te maken zijn (IV, 2). 1.5 Materieel Met de nieuwe organisatie van de CDAZ, zoals beschreven in het organisatierapport van medio mei 1987, en de daarin aan te brengen aanpassingen naar aanleiding van de besprekingen met mijn dienst ter zake wordt een adequate opzet van de administratieve organisatie en interne controle bereikt. In aansluiting hierop dienen ter realisering van de gekozen opzet, zonodig met ondersteuning van externe deskundigen, in het eerste half jaar van 1988 procedures, voorschriften en richtlijnen te worden uitgewerkt en ingevoerd (IV, 3.3.1). 1.6

Voorlichting

In 1987 is in de situatie op het gebied van de administratieve organisatie en interne controle in vergelijking tot voorgaande jaren geen wijziging opgetreden. Dit betekent dat ook in 1987 de werking van de administratieve organisatie van de verwerving van voorlichtingsmiddelen niet heeft voldaan aan de daaraan te stellen eisen. Begin 1 988 zijn initiatieven ontplooid om te komen tot een verbetering op dit gebied (IV, 4.3).


35

1.7 Commissies In de helft van de gecontroleerde posten ontbraken de prestatieverklaringen dan wel waren deze niet door de bevoegde personen gegeven (IV 5,3). 1.8 Diverse

ontvangsten

Over de volledigheid en de juistheid van de ten gunste van de middelenartikelen 1 en 4 geboekte bedragen kan geen oordeel worden uitgesproken als gevolg van leemten in de administratieve organisatie rondom de aan deze ontvangsten ten grondslag liggende zaken (IV, 7). 2. Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting 2.1

Algemeen

Zoals opgemerkt in hoofdstuk 11.1 is ten aanzien van het DGVH - in tegenstelling tot de andere dienstonderdelen - het streven erop gericht de noodzakelijke verbeteringen vóór, dan wel zodanig tijdig in 1989 te hebben doorgevoerd, dat bij de (deel)verantwoording over 1989 in beginsel een goedkeurende verklaring kan worden gegeven. Het project Financieel Management Volkshuisvesting (FMV) heeft onder meer ten doel de in de rapportages over 1986 en daaraan voorafgaande dienstjaren geconstateerde leemten te kunnen oplossen. Deze leemten, waarvoor wordt verwezen naar bovengenoemde rapportages en die over het algemeen voor het dienstjaar 1987 nog van toepassing waren, betroffen onder meer: * de administratieve organisatie en de interne controle op het gebied van de financiële informatievoorziening. In dit kader kunnen met name genoemd worden de gebrekkige registratie van verplichtingen, het onvoldoende kunnen leggen van een relatie tussen verplichtingen en betalingen, alsmede een niet goed functionerende voorschotadministratie; * de procedures met betrekking tot de afhandeling van subsidieaanvragen en het vaststellen/toekennen van subsidies; * de betaalbaarstelling en de betaalprocedures; * de aansluiting van de diverse administratieve subsystemen op het departementaal grootboeksysteem (ODB). 2.2. Project MV Binnen het FMV kunnen een drietal deelprojecten worden onderscheiden, te weten het project Financieel Beheer (FIBE), het project Verbetering Begrotingsbeheer (PVB) en het project Overdracht Betaalfunctie (OBF). Voorts wordt er in het kader van het financieel management gewerkt aan «Herstructurering van de Algemene Secretarie eenheden». Ten slotte werkt de projectgroep bedrijfsvoering aan de ontwikkeling van delegatiepatronen. De diverse projecten moeten zodanige (rand)voorwaarden scheppen, dat in principe een goedkeurende accountantsverklaring bij de departementale verantwoording mogelijk is. Door de Accountantsdienst wordt in het kader van haar adviesfunctie in deze projecten geparticipeerd. Gezien de omvang en de complexiteit van de processen bij het DGVH hebben de diverse projecten - ondanks de inspanningen - een relatief lange doorlooptijd en zullen de positieve effecten op de kwaliteit van de uitvoering pas in de komende jaren ten volle tot uitdrukking komen.


36

2.3

Onderzoeksresultaat

De uitgaven in het dienstjaar 1987 zijn voor het overgrote deel nog een uitvloeisel van de beleids- en begrotingsuitvoering in de jaren vóór 1987. De uitkomsten van de uitgevoerde controle over het dienstjaar 1987 en de specifieke bevindingen (DGVH 87.1 —III) geven dan ook een beeld te zien dat overeenkomt met het geconstateerde over de dienstjaren 1985 en 1986. 3. Rijksplanologische Dienst Zoals reeds vermeld in het accountantsrapport 1986 voldoet de administratieve organisatie met betrekking tot het financieel beheer binnen de RPD aan de daaraan te stellen eisen van interne controle. In het kader van de controle over het kalenderjaar 1987 zijn op een aantal specifieke aspecten tekortkomingen geconstateerd, welke een goede werking van de administratieve organisatie in de weg kunnen staan. Deze bevindingen hebben betrekking op: - het ontbreken van procedures voor de financiële informatie-uitwisseling tussen de beleidsdirecties en de financiële administratie van de RPD; - het niet aanwezig zijn van projectdossiers bij de beleidsafdelingen; - het ontbreken van specificaties van financiële rekeningen en het niet bijhouden van overzichten van extra-comptabele vorderingen; - het doorgaans niet aanwezig zijn van accountantsverklaringen bij afgeronde onderzoeksprojecten. Wellicht ten overvloede zij vermeld, dat de rapportage van deze bevindingen tot doel hebben een verbetering van het financieel beheer te realiseren boven het minimumniveau (IV, 2.1). 4. Directoraat-Generaal voor de Milieuhygiëne 4.1

Algemeen

Op 1 maart 1988 was nog niet voorzien in de invulling van de in de AO-procedures bestaande leemten. Daar de accountantsverklaring bij de financiële verantwoording van het DGMH over 1988 ook over de verplichtingen en de voorschotten een oordeel moet verstrekken, dient de implementatie van de procedures voor deze registraties de hoogste prioriteit te genieten. Ten behoeve van de verdere ontwikkeling van de AO bij het DGMH is een stuurgroep in het leven geroepen onder voorzitterschap van de plv. Directeur-Generaal Milieubeheer die specifiek gericht is op de financiële besturing. In het kader van het streven naar een goedkeurende accountantsverklaring bij de financiële verantwoording van het DGMH over 1988 is hierbij in het bijzonder van belang het deeltraject dat zich bezig houdt met de administratieve organisatie van de financiële functie (III, 2). 4.2

Verplichtingenadministratie/FAS-pakket

Met betrekking tot de financiële administratie, welke wordt uitgevoerd met behulp van het FAS-pakket, zijn tekortkomingen geconstateerd. Deze hebben enerzijds betrekking op de door het systeem verstrekte informatie over het saldo aangegane verplichtingen. Ten aanzien daarvan kunnen de noodzakelijke verbanden tussen de verrichte betalingen en de afboekingen op de verplichtingen niet via het systeem worden vastgesteld. Anderzijds kunnen de verbanden tussen de verschillende informatiestromen (verplichtingen, projecten, betalingen en voorschotten) niet worden gevolgd. Door middel van standenregisters wordt in deze tekortkomingen voorzien.


37

Een structurele oplossing van deze problemen dient te worden gevonden in een ander geautomatiseerd financieel systeem. Daarnaar wordt thans een onderzoek ingesteld (III, 3/6). 4.3 Voorschotten- en

projectenadministraties

Het schonen van de voorschotten- en projectenadministratie dient zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk ultimo 1988, te zijn gerealiseerd (III, 4). Verder dient meer aandacht aan de beheersbaarheid van de voorschotten-administratie te worden besteed (IV, f). 4.4 Heffingen

milieubeheer

Tot en met medio 1986 heeft de interne controle op de ontvangen heffingen plaatsgevonden door de AD/VROM. Teneinde in deze interne controle te voorzien is bij het DGMH in 1988 een apart heffingenbureau opgericht. Gelet op de aanloopproblemen bij de taakuitvoering van dit bureau zullen over 1988 de heffingen op basis van de bestaande wetten door en onder de verantwoordelijkheid van de AD/VROM worden gecontroleerd. De controle van de heffingen op basis van de in 1988 van kracht geworden Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne zal door het heffingenbureau in samenwerking met de AD/VROM plaatsvinden (III, 7). 4.5 Autorisatie en verificatie Bij de implementatie van de nieuwe procedures dient voldoende aandacht aan autorisatie en verificatie te worden besteed (IV, 2b, IV, 2i). 5. Rijksgebouwendienst 5. 1 Algemeen In 1987 is een aantal maatregelen voorbereid en uitgewerkt om de tekortkomingen in de administratieve organisatie/interne controle (AO/ IC) op te heffen. Optimalisering zal moeten worden gerealiseerd door integrale verantwoordelijkheid van de (regionale) directeuren voor het totale huisvestingsproces - zowel in financiële als niet-financiële zin binnen de eigen directie. Voor de centrale financiële functie (Directie Financiële, Juridische en Huisvestingszaken) bepalen zich de verantwoordelijkheden op de coördinatie, sturing en toetsing op hoofdlijnen van het financieel-economisch en comptabel proces. In dit kader wordt tevens de bestaande regelgeving doorgelicht en wordt bezien in hoeverre de regulering tot een meer doelmatig en doeltreffend financieel beheer kan leiden. De opzet van de AO/IC voldoet thans op een aantal belangrijke onderdelen aan de minimaal daaraan te stellen eisen. Het is van groot belang, dat een en ander met voortvarendheid wordt voortgezet, met name ten aanzien van verplichtingen en voorschotten, zodat op korte termijn de opzet van de AO/IC op alle onderdelen binnen de Rijksgebouwendienst aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Opgemerkt wordt dat het in opzet bestaan van een goede AO/IC op zich niet de garantie biedt voor een goede werking. Dit laatste is in sterke mate afhankelijk van de (toekomstige) interne organisatie, de mate van functiescheiding en de wijze waarop de vastgestelde procedures worden nageleefd. Teneinde erop toe te zien dat de goede werking van de AO/IC gehandhaafd blijft, zijn inmiddels een aantal maatregelen getroffen; onder meer door thans reeds de voorziene verbijzonderde interne controle onder te brengen onder de integrale verantwoordelijkheid van de uitvoerende directeuren. Hiermede wordt niet alleen


38

beoogd de toetsing van maatregelen van interne controle zoveel mogelijk in de regio te doen plaatsvinden, maar tevens te bewerkstelligen dat interne controle als deel van het management wordt gezien (III, 1). 5.2 Automatisering

financiële

administratie

Door de Directeur-Generaal van de Rijksgebouwendienst is besloten het thans bij het DGVH in ontwikkeling zijnde systeem, het zogenaamde Systeem Begrotings Beheer (SBB) binnen de Rijksgebouwendienst te implementeren. Aanpassing aan het bedrijfsproces en de administratieve organisatie van de Rijksgebouwendienst is evenwel noodzakelijk. De planning is erop gericht, dat dit nieuwe geautomatiseerde financiële informatiesysteem in 1990 operationeel zal zijn. Ten aanzien van de betrouwbaarheid van het huidige systeem (AFTIS/ DME) zijn maatregelen ter verbetering getroffen. Ondanks deze verbeteringen blijft AFTIS/DME op dit gebied kwetsbaar. De Rijksgebouwendienst is voor een goed functioneren mede afhankelijk van een continue informatievoorziening. Men beoogt hierin te voorzien, door bij calamiteiten over te gaan op een handmatig invoeren van de centrale administratie en betaling. Dit is gelet op de omvang van de verwerkingen, niet als een reëel alternatief te beschouwen. Het legt tevens een extra accent op de bewaking van de continuïteit van de verwerking door de Directie Intern Beleid (DIB) (II, 2). 5.3

Informatievoorziening

Bij de Rijksgebouwendienst behoeft de informatievoorziening op een aantal punten nog verbetering (met name ten aanzien van facturen, verplichtingen en voorschotten). Deze verbeteringen dienen op korte termijn te worden gerealiseerd (II, 3). 5.4

Verplichtingenadministratie

Een juiste, tijdige en volledige vastlegging van aangegane verplichtingen, alsmede van de daaruit voortvloeiende verwachte kasbetalingen per kalenderjaar (uitfinanciering) door alle beheerseenheden was in 1987 niet operationeel. Het meest significante voorbeeld is de verstrekking van mondelinge opdrachten. De Directeur-Generaal van de Rijksgebouwendienst heeft in het derde kwartaal van 1987 aan alle medewerkers medegedeeld dat het verstrekken van mondelinge opdrachten, anders dan na zijn toestemming, niet is toegestaan. Voor een aantal artikelen van uitgaaf zijn in het Budget Bewaking- en Registratiesysteem (BBRS), dat medio 1987 in gebruik genomen werd, verplichtingen opgenomen. Dit systeem en het AFTIS-systeem zijn niet geïntegreerd. Het in ontwikkeling zijnde SBB-systeem voorziet in de eis van de geïntegreerde kas/verplichtingenadministratie (IV, 3). 5.5 Leasing Het verdient aanbeveling de verschuldigde leasetermijnen per project vast te leggen in een zogenaamd standenregister. Deze wijze van registratie biedt de mogelijkheid de werkelijke uitgaven voor leasetermijnen te controleren met de volgens het standenregister verschuldigde termijnen. Met behulp van het standenregister kunnen tevens de financiële verplichtingen uit hoofde van de betreffende leaseprojecten worden bepaald. De aan het ABP in rekening gebrachte en door hen afgerekende bedragen worden door het ABP opgenomen in een rekening-courant per project. De rekeningen-courant zijn van belang als bevestiging van de juistheid van de financiële verhouding tussen de RGD en het ABP op enig moment. Daartoe dient de RGD periodiek de financiële verhouding met het ABP af te stemmen (V, 2.4).


39

6. Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers 6.1 Interne controle met betrekking tot ontvangsten en uitgaven De directie FEBZ van het Kadaster heeft de keuze gemaakt de invoering van de te nemen maatregelen van interne controle gelijktijdig te doen plaatsvinden met het operationeel worden van het desbetreffende onderdeel van het Financieel Informatie Systeem (FIS). Het gevolg hiervan is dat door mijn dienst ook in 1988 nog aanvullende interne controlewerkzaamheden zullen moeten worden uitgevoerd. Zo zullen de met betrekking tot de ontvangsten vastgestelde interne controlemaatregelen, zowel decentraal als centraal, gelijktijdig met het operationeel worden van het Debiteuren Administratiesysteem (onderdeel van FIS), worden ingevoerd in april/mei 1988. Vooruitlopend op de invoering van het Crediteuren Administratiesysteem (eveneens een onderdeel van FIS) per 1 januari 1989 is, in overleg met mijn dienst, voor 1988 een werkwijze ten behoeve van de centrale verificatie van de uitgaven vastgesteld, die in hoofdzaak inhoudt dat de kleine uitgaven achteraf integraal worden gecontroleerd. Met de invoering van de decentraal te nemen interne controlemaatregelen (met name op het gebied van functiescheiding) behoeft naar mijn mening evenmin te worden gewacht tot het Crediteuren Administratiesysteem operationeel is. 6.2 Grootschalige Basiskaart van Nederland Invoering van de door de afdeling Financieel Beleid van de Directie FEBZ samengestelde «Richtlijnen met betrekking tot Vervaardiging, Bijhouding en Uitgifte GBKN», waarop in mijn rapport over het dienstjaar 1986 werd aangedrongen, heeft in 1987 niet plaatsgevonden. Ik adviseer u de beschrijving van de instructies omtrent de te volgen werkwijze en de administratieve verwerking (zowel centraal als decentraal) op basis van deze richtlijnen te laten plaatsvinden binnen de desbetreffende onderdelen van het FIS-project. 6.3 Interpretatieverschillen

Besluit Kadastraal Recht

De reorganisatie van de afdelingen BJZ in het kader van de «Bijstelling Structuur Provincies» kan naar mijn mening gevolgen hebben voor de toepassing van het Besluit Kadastraal Recht, omdat deze toepassing zal gaan plaatsvinden door een groter aantal medewerkers dan tot nu toe het geval is, waardoor de kans op interpretatieverschillen mijns inziens toeneemt. Ik adviseer u aan deze aangelegenheid blijvende aandacht te schenken. 6.4 Automatisering

Kadastrale

Registratie

Versnelde invoering In verband met de versnelde landelijke invoering van het AKR-systeem zijn de conversiewerkzaamheden, die betrekking hebben op ongeveer 4 260 000 percelen, uitbesteed aan S.E. Software B.V. te Rijswijk. Met de versnelde invoering zal tot en met 1990 een extra bedrag zijn gemoeid van naar schatting f 30 miljoen. Ten behoeve van een goede controle op de facturen van S.E. Software B.V. adviseer ik u grote aandacht te schenken aan de tijdregistratie door de medewerkers van dit bedrijf. Voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de facturen is het naar mijn mening tevens van belang, dat gebruik wordt gemaakt van het overleg, dat maandelijks tussen het Kadaster en S.E. Software B.V. over de voortgang van het project wordt gevoerd.


40

Massale output Er bestaat bij de vestigingen onduidelijkheid over wat wel en wat niet in rekening moet worden gebracht met betrekking tot de massale output. Verder wordt het in rekening te brengen kadastraal recht niet op gelijke wijze geregistreerd. Ik adviseer u een uniforme werkwijze voor te schrijven en daarin vooral aandacht te schenken aan datgene wat tijdens de conversieperiode moet worden bijgehouden. Verder adviseer ik u duidelijkheid te verschaffen over wat wel en wat niet in rekening moet worden gebracht en over de wijze van registratie van het in rekening te brengen kadastraal recht. 6.5 Samenvattende conclusie met betrekking tot de organisatie

administratieve

Gelet op de omvang van de nog (nader) uit te werken beschrijvingen van de administratieve organisatie en de daarin opgenomen maatregelen van interne controle verdient het aanbeveling hiervoor bij de directie FEBZ op korte termijn capaciteit vrij te maken c.q. extra capaciteit aan te trekken. Daarbij dient tevens de huidige taakverdeling met betrekking tot de administratieve organisatie zo spoedig mogelijk in heroverweging te worden genomen. Het op korte termijn op adequate wijze hieraan invulling geven, is een noodzakelijke voorwaarde voor een eventuele goedkeurende verklaring bij de financiële verantwoording van het Kadaster over 1988.

IV. ACCOUNTANTSCONTROLE 1. Stand van zaken met betrekking tot de accountantscontrole /. / Algemeen Het voorliggende rapport is te beschouwen als de afsluitende verantwoording van de werkzaamheden van de AD/VROM over het dienstjaar 1987. Het middel dat de accountant ter beschikking staat om verantwoording af te leggen van de door hem verrichte controle-arbeid is de accountantsverklaring. In deze verklaring wordt het eindoordeel gegeven met betrekking tot het financiële beheer van het Ministerie van VROM, resulterend in onder andere de rekening van uitgaven en ontvangsten van enig dienstjaar. 1.2 Actualisering

van de rapportage

Sinds 1985 vindt een herziening in fasen plaats van de Comptabiliteitswet 1976. De derde wijziging is van kracht geworden op 29 december 1987 en is ingesteld met terugwerkende kracht tot 1 januari 1987. Deze wijziging heeft onder meer betrekking op een zodanige versnelling van de verantwoordingsprocedure, dat uiterlijk 1 mei (te beginnen in 1988) de rekening van een departement over het voorafgaande jaar, voorzien van een verklaring van de departementale accountantsdienst aan de Minister van Financiën zal worden aangeboden. Ter realisering hiervan is in het verleden een plan van aanpak opgesteld, dat er inmiddels al toe heeft geleid dat over het begrotingsjaar 1986 het accountantsrapport is opgeleverd op 31 augustus 1987. In overeenstemming met het voorgaande is in de planning opgenomen het accountantsrapport over 1987 ultimo april op te leveren en de daarin opgenomen accountantsverklaring te voegen bij de rekening van uitgaven van het departement over 1987.


41

Teneinde de diensten in staat te stellen hun zienswijze op de bevindingen van de accountantsdienst kenbaar te maken is door de Commissie Departementaal Controle Beleid een procedure inzake de behandeling van accountantsrapporten AD/VROM vastgesteld. Op grond van deze procedure worden de concept-accountantsrapporten op 1 april van enig jaar aan de diensten voor commentaar aangeboden. In de tweede helft van de maand april vindt dan bespreking daarvan plaats in de Commissie Departementaal Controle Beleid, aan de hand waarvan een eventuele aanvulling van de rapporten kan plaatsvinden. Mede op basis van deze besprekingsresultaten wordt het overkoepelend jaarrapport opgesteld, dat achtereenvolgens in de Commissie Departementaal Controle Beleid en de Bewindsliedenstaf aan de orde wordt gesteld. Gelet op de buitengewoon krappe tijd van behandeling voor de diensten is door de genoemde commissie de wens geuit in de loop van het jaar de stand van de controle te laten bezien aan de hand van de door AD/VROM uit te brengen tussentijdse rapportages. Daarmee worden de diensten onder meer in de gelegenheid gesteld binnen de genoemde korte termijnen adequaat commentaar te leveren. De tussentijdse rapportage over de controle van het dienstjaar 1987 is uitgebracht op 30 december 1987. Het accent in dit rapport heeft met name gelegen op de stand van zaken op het gebied van administratieve organisatie en interne controle. Gezien het doel van de tussentijdse rapportage en de korte periode tot het moment van uitbrengen van de jaarrapportage over 1987 is de inhoud daarvan, waar nodig geactualiseerd in de desbetreffende deelrapporten, wederom opgenomen. 1.3 Rapportages met betrekking tot dienstjaar

1988

De in punt 1.2 door de Commissie Departementaal Controle Beleid (Audit-Committee) geuite wens in de loop van het jaar de stand van de controle te bezien, heeft tot afspraken geleid voor de door de AD/VROM uit te brengen tussentijdse rapportage. Overeengekomen is dat, teneinde tot een adequate tussentijdse informatievoorziening aan het management te komen inzake de resultaten van de uitgevoerde accountantscontrole, tussentijdse rapportage door de Accountantsdienst zal plaatsvinden op een drietal momenten, te weten 1 september vindt een tussentijdse rapportage plaats met betrekking tot het eerste kwartaal. Deze zal in hoofdzaak gericht zijn op bevindingen met betrekking tot de regelgeving en de administratieve organisatie. Per 1 november wordt vervolgens een tussentijdse rapportage over het dienstjaar 1988 opgeleverd, die betrekking heeft op het tweede kwartaal, terwijl over de resultaten van de accountantscontrole over het derde kwartaal op 1 januari 1989 zal worden gerapporteerd. Ten slotte zal op 1 april 1989 de aanbieding volgen van de conceptdeelrapporten aan de diverse dienstonderdelen. Hiermede wordt een meer gelijkmatige berichtgeving bereikt van de resultaten van de accountantswerkzaamheden naar de diverse geledingen van de leiding binnen VROM. In de loop van april worden de concept-deelrapporten besproken in het Audit-Committee aan de hand waarvan eventueel bijstelling plaatsvindt, waarna op 1 mei 1989 het overkoepelend jaarrapport en de afzonderlijke deelrapporten aan de Minister van Financiën en aan de Algemene Rekenkamer worden aangeboden. 2. Commissie Departementaal Controle Beleid (AuditCommittee) In een grote organisatie als dit ministerie, waarin op grond van de omvang vele taken dienen te worden gedelegeerd is de controlefunctie


42

nodig om het departementaal management te waarborgen dat deze taken overeenkomstig de bedoelingen worden uitgevoerd. Deze controle, in al haar facetten, heeft echter een gestructureerd overlegorgaan nodig in de top van de organisatie, het zogeheten AuditCommittee. Dit overleg dient er onder meer toe dat consequenties worden verbonden aan de bevindingen van de departementale accountantsdienst. Een dergelijk Audit-Committee is inmiddels - in het kader van de herziening van het comptabele bestel, de administratie en de financiële informatievoorziening in de rijksdienst - voor alle departementen voorgeschreven (zie bij voorbeeld 19 395 Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987). Bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) werd als zodanig bij Ministerieel Besluit van 24 oktober 1986 ingesteld de Commissie Departementaal Controle Beleid. In dit ministeriële Besluit zijn als voornaamste taken opgenomen: - het jaarlijks vaststellen van (meerjaren) controleplannen; - het adviseren van coördinatie en uitvoering van te verrichten controles, alsmede de afwerking van uit de controles voortvloeiende adviezen en conclusies. In 1987 werden tien vergaderingen gehouden. In vijf vergaderingen is aan de orde geweest de bespreking van de over 1986 door de Accountantsdienst uitgebrachte controlerapporten (deelrapporten genoemd). Bij deze vergaderingen waren alleen die leden aanwezig van het dienstonderdeel waarop het AD-rapport betrekking had. De Commissie richtte zich in het afgelopen jaar met name op de voortgangsbewaking van in de verschillende rapportages toegezegde verbeteringen van de administratieve organisatie. Als voornaamste taak wordt momenteel gezien het opheffen van die belemmeringen die een goedkeurende accountantsverklaring in de weg dreigen te staan. De invulling van het tweede taakelement zal in het bijzonder in de maand mei aan de orde komen bij de behandeling van het departementaal controleplan 1988. 3. Personele bezetting en uitbesteding Volgens het Meerjarenplan Accountantsdienst 1987-1990 zou er in 1988 aan externe capaciteit een aantal van 10,7 formatieplaatsen aangevuld met een tijdelijke bufferformatie van 6 mensen worden «ingehuurd»., De meest recente raming heeft als resultaat opgeleverd, dat in 1988 voor 35,3 formatieplaatsen aan werkzaamheden zullen worden uitbesteed. Deze overschrijding wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de wens van de dienstleiding om voor de dienstonderdelen van VROM, exclusief het DGVH, reeds over 1988 te komen tot een goedkeurende verklaring bij de financiële (deel-)verantwoordingen, terwijl dit voor het DGVH over 1989 wordt nagestreefd. Zoals vermeld in het accountantsrapport 1986 moet ook de Accountantsdienst formatieplaatsen inleveren: vijf formatieplaatsen over de periode 1987-1990, waarvan er thans reeds drie zijn ingeleverd, terwijl de overige twee plaatsen in 1989 door natuurlijk verloop zullen vrijkomen. Het huidige aantal formatieplaatsen bedraagt 60, waarvan er thans vier vacant zijn. Naar verwachting zullen deze functies op relatief korte termijn worden vervuld. Teneinde te komen tot een volledige en volwaardige invulling van de controle- en adviesfunctie is in het Meerjarenplan 1987-1990 een raming opgenomen van de daarvoor benodigde capaciteit. De uitkomst daarvan was, dat dit bij een bezetting van 83 volletijdsbanen tot de


43

mogelijkheden behoorde. Afgezet tegen de in 1990 resterende 58 formatieplaatsen impliceert dit vanaf dat jaar een structurele uitbesteding van 25 formatieplaatsen ( = 30%). 4. Urenverantwoording Het bruto aantal beschikbare uren in het dienstjaar 1987 was afgerond in totaal 114 300 uur. Deze uren kunnen als volgt worden verdeeld: Bruto beschikbaar Af: Niet aanwezig wegens ziekte, verlof Educatie Algemene leiding/activiteiten Bureau Algemene Zaken Bureau Automatisering en Controle

114 300 uur

22 400 4 200 9 200 5 000 3 700 44 300 uur 70 000 uur

Netto beschikbaar

Verdeling netto beschikbare uren: Controle Departementale rekening en verantwoording (inclusief beperkte adviesfunctie) Bijzondere controle-aspecten

57 500 uur 12 500 uur

Totaal

70 000 uur

Het aantal netto beschikbare uren ten behoeve van de controle van de departementale verantwoording inclusief de direct samenhangende adviestaak kan eveneens verdeeld worden naar dienstonderdeel en naar ingezet functieniveau. In dat geval ontstaat het volgende overzicht: Accountants

Controleleiders

Medewerkers

Ministerie Centraal/RPD DGVH RGD KADOR Milieu

300 1 000 600 100 300

1 000 4 900 1 500 1 500 1 000

7 20 10 1 5

Totalen

2 300

10 800

44 400

300 600 500 000 000

5. Kosten accountantscontrole De kosten van de accountantscontrole omvatten zowel de kosten die gemaakt moeten worden ten behoeve van de controle van de departementale rekening en verantwoording als de kosten van bijzondere controle-opdrachten. In 1987 heeft uitbesteding van werkzaamheden voor een aanzienlijk deel (circa 39 600 uur) plaatsgevonden, zowel in het kader van de reguliere controle als in het kader van de bijzondere opdrachten. Van de totale kosten van de accountantscontrole in het dienstjaar 1987 kan het volgende overzicht worden verstrekt:


44

Kosten Accountantsdienst: Salarissen (inclusief sociale lasten en emolumenten) Dienstreizen/vergoedingen woon en werkverkeer Opleidingskosten Diverse overige kosten Huisvestingskosten forfaitair (f 10 600/medewerker) Automatiseringskosten

f 4 345 000 f 200 000 f 42 000 f 1 72 000 f 636 000 f 670 000 f 6 065 000

Totale kosten intern Diensten derden ten behoeve van reguliere controle: Accountantspersoneel Automatiseringspersoneel Algemene ondersteuning kantoorautomatisering Diverse overige kosten

f f f f

2 725 000 238 000 192 000 1 22 000 f 3 277 000

Subtotaal Diensten derden ten behoeve van bijzondere opdrachten: Beleggersonderzoeken Accountantspersoneel Beleggersonderzoeken Bouwkostendeskundigen Beleggersonderzoeken Onderzoeksinstituut Beleggersonderzoeken Automatiseringspersoneel Beleggersonderzoeken Diverse kosten automatisering Overige

f f f f f f

2 350 000 635 000 26 000 92 000 875 000 370 000

Subtotaal Overige opdrachten Accountantspersoneel Totaal Generaal


f 4 348 000 f 515 000 f 14 205 000

45

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents