Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1987-1988

20330

Niet-verzekerbare risico's in de landen tuinbouw

IMr. 2

NOTA 1. Inleiding en begripsomschrijving De zelfstandige ondernemer draagt vele risico's, met name produktierisico's die in het bijzonder samenhangen met weersomstandigheden, marktrisico's, sociale risico's, bijvoorbeeld met betrekking tot de gezondheid, financiële risico's en aansprakelijkheidsrisico's. Een belangrijk deel van deze risico's en de daaruit voortvloeiende schades behoort tot het normale ondernemersrisico, omdat zij samenhangen met de planning van de ondernemer (planningsrisico's). Tegen sommige risico's kan de ondernemer zich verzekeren. In de sfeer van de weersrisico's kan worden gewezen op de hagelschadeverzekering en de stormen brandverzekering; tegen schaderisico's voor inventaris, inboedel en opgeslagen oogst is er een inboedelverzekering. In de sfeer van de gezondheidsrisico's bestaan ziektekostenverzekeringen, arbeidsongeschiktheidsverzekeringen, levensverzekeringen en dergelijke. Nadelige risico's voor de arbeidsinzet op het bedrijf als gevolg van tijdelijke ziekte of ongeval kunnen worden verminderd door het lidmaatschap van een bedrijfsverzorgingsdienst. Een aantal risico's kunnen worden verminderd door preventieve maatregelen, zoals gewasbescherming tegen ziekterisico's in gewassen, door het hebben van een aggregaat tegen het uitvallen van elektriciteit of verwarming. Ten slotte kunnen risico's tegen levering van ondeugdelijke materialen of produkten in bepaalde gevallen worden beperkt door handelsvoorwaarden. Zoals reeds gezegd, vele van de genoemde risico's zijn planningsrisico's, die samenhangen met het zelfstandige ondernemerschap en dan ook voor rekening van de ondernemer behoren te komen. Hoewel de discussie over niet-verzekerbare risico's zich niet beperkt tot produktierisico's die met uitzonderlijke weersomstandigheden samenhangen - denk bij voorbeeld aan de gevolgen van Tsjernobyl - ligt het zwaartepunt van de discussie toch veelal bij de genoemde produktierisico's door regen, hagel, vorst, droogte, storm, blikseminslag en dergelijke. Hierbij gaat het om risico's waartegen de ondernemer zich maar ten dele kan verzekeren. Om een risico als verzekerbaar te kenschetsen moet de kans erop permanent van aard zijn, niet algemeen optreden (spreiding van risico voor de verzekeraar) en objectief van karakter zijn dat wil zeggen in principe moet het iedereen kunnen overkomen; voorts moeten de

Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 330 nrs. 1-2

3

gevolgen «taxeerbaar» zijn. In beginsel zijn slechts de statistisch meetbare risico's verzekerbaar. Ten slotte moeten de noodzakelijke premies bedrijfseconomisch acceptabel zijn. Ook de omvang van de deelname aan de verzekering is van belang. Deze wordt uiteraard bepaald door de behoefte aan verzekering. Indien er sprake is van een onvoldoende spreiding van het risico over de bedrijven en van een beperkte deelname dan bestaat de kans dat verzekeren bedrijfseconomisch niet haalbaar is. In dat geval moet bij een grote schade in een bepaald jaar de premie of de omslag voor het volgende jaar worden verhoogd; deze verhoging zal des te groter zijn naarmate de deelname geringer is. Uiteraard kan ook het omgekeerde het geval zijn. Bij een onvoldoende spreiding van het risico in de tijd geldt hetzelfde. Ook de schommelingen in het optreden en de omvang van de schades over de jaren komen namelijk tot uiting in een directe aanpassing van premies of omslag; de mogelijkheden hiertoe kunnen - al is het tijdelijk eveneens op bedrijfseconomische grenzen stuiten. Om dergelijke fluctuaties op te vangen kan een stelsel worden ontwikkeld dat het karakter heeft van een risicofonds, gefinancierd door premies van ondernemers/bedrijven; middels een dergelijk fonds kunnen immers financiële reserves worden opgebouwd voor ongunstige jaren. Zweden is hiervan een voorbeeld. De discussie over niet-verzekerbare risico's krijgt een klemmender karakter wanneer er gesproken kan worden over een calamiteit die het normale ondernemersrisico te boven gaat. De calamiteit kan betrekking hebben op een individueel bedrijf, een groep van bedrijven of een regio. In vele gevallen gaat het om calamiteiten als gevolg van weersomstandigheden. Uiteraard doet zich hierbij het probleem voor waar de grens ligt tussen normale oogstrisico's en een calamiteit. Hiertussen is in de praktijk een vloeiende overgang. In elk geval moet het zo zijn dat schades als gevolg van werkelijke calamiteit bedrijfseconomisch niet gecompenseerd kunnen worden door een verhoging van premies of omslag. Wanneer er echter een risicofonds is en dit fonds als gevolg van beperkte schades in voorgaande jaren voldoende financiële ruimte heeft, is het opvangen van dergelijke calamiteiten gemakkelijker dan bij het ontbreken van een dergelijk fonds. Naast het begrip «calamiteit» wordt ook het begrip «ramp» gebruikt in de discussie over niet-verzekerbare risico's. In beide gevallen gaat het in wezen om situaties dat er sprake is van door onvoorziene en uitzonderlijke (natuurlijke) omstandigheden veroorzaakte aanzienlijke schade, die redelijkerwijs niet verzekerbaar is en waarin er geen mogelijkheid is om de schade via gangbare produktiemethoden en technieken te beperken. Een dergelijke definitie van «ramp» hanteert Frankrijk bij het in dit land ingesteld Nationaal Agrarisch Rampenfonds. Het in België bestaande rampenfonds heeft een soortgelijke grondslag. Aan het begrip «calamiteit» kunnen dus soortgelijke kenmerken worden toegedicht. Voor zover er in de praktijk een verschil wordt aangehouden tussen «calamiteit» en «ramp» ligt dit als regel in de spreiding van de schade. Wanneer de schade is geconcentreerd in een bepaald gebied en de omvang van de schade voor alle bedrijven verhoudingsgewijs even groot is wordt er over een «ramp» gesproken; een dergelijk gebied wordt dan ook als rampgebied betiteld. Uit het voorgaande moge blijken dat er niet alleen een vloeiende overgang kan zijn tussen verzekeringen en een risicoverzekeringsfonds maar ook tussen een risicofonds en een eventueel rampenfonds. De aanpak wordt bepaald door de mogelijkheden die er zijn alsmede door reeds bestaande voorzieningen. In landen waar geen risicoverzekerings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 330 nrs 1-2

4

fonds is ingesteld voor het opvangen van de uit niet te voorziene omstandigheden voortvloeiende schades zal een ingeschakeld instrument eerder als rampenfonds worden betiteld dan in landen waar wel een dergelijk fonds bestaat. Evenals er een zekere overlapping bestaat tussen begrippen als verzekeringen en een risicofonds als verzekeringsfonds is er ook een zekere overlapping tussen begrippen als risicofonds en rampenfonds. Deze overlapping wordt mede bepaald door de mate van bereidheid tot de deelname aan verzekeringen/risicofonds. Het zicht op deze begrippen is van belang ter bepaling van de rol van de overheid. Deze kan naar de mate van betrokkenheid aangeduid worden als: - zich afzijdig houdend; - voorwaardenscheppend; - (mede) financierend. Voorts wordt de rol van de overheid mede bepaald door de sociale context. De rol kan verschillend zijn in functie van het gevoerde sociale beleid. In tegenstelling tot vele andere landen kent Nederland met Bijstandsbesluit Zelfstandigen krachtens de Algemene Bijstandswet. Daarnaast kan in een discussie over niet-verzekerbare risico's ook niet voorbijgegaan worden aan het fiscale stelsel (bij voorbeeld het onbelast reserveren op bedrijfsniveau). Indien de overheid een rol speelt bij de financiering van schades, geleden door niet-verzekerbare risico's gaat het in EG-verband om een steunregeling waarvoor artikelen 92-94 van het Verdrag van belang zijn. Volledigheidshalve zij nog opgemerkt dat schade ingevolge milieuverontreiniging buiten het kader van deze nota is gebleven. 2. Factoren die een rol spelen bij verzekerbaarheid van (oogst) risico's 2 . 1 . Klimaat en weer In grote landen, zoals USA en Zweden zijn de klimatologische verschillen tussen de regio's groter dan in een klein land zoals Nederland. Deze zijn van invloed op het oogstrisico. Wanneer er in een bepaalde regio door de klimatologische omstandigheden regelmatig vorstschade is of droogteschade of regenschade aan de oogst moet geconstateerd worden dat deze schades in deze regio's als gemiddelde tot het normale bedrijfsrisico behoort. In de USA zijn er gebieden met grote oogstrisico's vanwege de droogte. Een voorbeeld hiervan is de «Great Plains». Oogstschade door droogte treedt hier regelmatig op en is gemiddeld hoger dan in andere regio's. In genoemde regio wordt veel tarwe verbouwd. Het is tegen deze achtergrond dat in de «Great Plains» de oppervlakte tarwe voor meer dan 25% is verzekerd, terwijl in de USA als geheel de oppervlakte akkerbouwgewassen nauwelijks voor 5% is verzekerd. In Zweden is het oogstrisico groot in N.-Zweden en wel als gevolg van vorst. In Z.Zweden is het oogstrisico aanzienlijk minder. Zoals reeds gezegd, Nederland is een klein land. Er bestaan nauwelijks klimatologische verschillen tussen de regio's Noord, Zuid, Oost of West. In principe is het gemiddelde oogstrisico voor alle regio's van Nederland gelijk. Dit neemt niet weg dat in een slecht jaar (droogte/regen) er verschillen in oogstschade (kunnen) optreden tussen de regio's; er kan zelfs sprake zijn van plaatselijke verschillen in oogstschade vooral in geval van hagelschade.


5

2.2. Verhouding verzekerbare en niet-verzekerbare

oogstrisico's

2.2.1. Inleiding In principe is alles verzekerbaar, dus ook oogstrisico's tegen vorst, hagel, droogte en regen. Voor de landbouwer gaat het om een afweging tussen het risico dat hij loopt en de hoogte van de te betalen premie. Dit is een bedrijfseconomische afweging, waarin de ondernemer niet alleen behoort te kijken naar het risico per jaar maar ook naar het gemiddelde risico over een aantal jaren. Voor de verzekeraar is niet alleen de hoogte van het risico van belang maar ook de spreiding van het risico over de deelnemers alsmede het aantal verzekerden. Deze factoren kunnen immers de omvang van de schade bepalen; deze is op zijn beurt weer van invloed op de premie. De ervaring in verschillende landen toont nu juist aan dat het schort aan een zodanige deelname, dat het draagvlak voor de verzekering voldoende groot is voor een betaalbare premie. Blijkbaar durven de landbouwers weer het risico zelf te dragen. 2.2.2. Ervaringen in ander landen In de USA bestaat de Federal Crop Insurance Corporation (FCIC). Momenteel kan voor 35 gewassen een verzekering worden afgesloten. Ofschoon de FCIC is opgezet als afdeling van het departement van Landbouw en door ambtenaren wordt beheerd, wordt de verzorging van bepaalde administratieve werkzaamheden in het veld, zoals het schatten van de oogst en schades, voornamelijk aan particuliere verzekeringsmaatschappijen uitbesteed. De kosten hiervan, evenals de beheerskosten van de FCIC zelf kwamen, althans tot 1987 volledig voor rekening van de landbouwbegroting. De inschakeling van de particuliere maatschappijen vloeit voort uit het feit dat deze maatschappijen van oudsher oogstverzekeren, dit in combinatie met andere verzekeringen. De feitelijke situatie is thans zo dat 80% van het totaal aantal oogstverzekeringscontracten particuliere contracten zijn waarbij de FCIC als herverzekeraar optreedt. Zoals in paragraaf 2.1 reeds werd gemeld is van de totale oppervlakte verzekerbare gewassen slechts 5% verzekerd. In de zeer droogtegevoelige gebieden is 25% van het tarweareaal verzekerd. Het is juist in deze gebieden waar de FCIC grote verliezen heeft geleden die onvoldoende konden worden vergoed door positieve jaren met goede opbrengsten noch - en dit is belangrijk - door ontvangen premies elders. Frankrijk heeft een nationaal Agrarisch Rampenfonds (Fonds Nationaal de garantie des Calamités Agricoles). Het Fonds is gebaseerd op een wet ter verzekering tegen schade, voortvloeiend uit rampen. Volgens deze wet kunnen nader te bepalen gebieden die geteisterd zijn of worden door natuurrampen, zoals uitzonderlijke droogte, wateroverlast, hagel, storm tot rampgebied worden verklaard. Uit de werkwijze van het Fonds blijkt dat zijn activiteiten gegrond worden op de verzekeringsgedachte. Met inachtneming van een belangrijk deel eigen risico verstrekt het Fonds een basisvergoeding voor schade aan ondernemers op voorwaarde dat zij ten minste één verzekering hebben (bij voorkeur een brandverzekering): het Fonds geeft een aanvullende vergoeding op voorwaarde dat de ondernemer zich ook tegen andere risico's verzekert. Ten einde de verzekering te bevorderen geeft het Fonds voor een aantal aanvullende verzekeringen een premiereductie die tijdelijk is en geleidelijk lager wordt; deze premiereductie wordt met name gegeven voor nagelen stormschadeverzekering in de fruitteelt, de groenten- en bloementeelt, de wijnbouw en de hopteelt alsmede voor een verzekering tegen stormschade bij de teelt van zonnebloem, maïs of koolzaad. Tegenover deze


6

uitgaven staan de middelen van het Fonds die worden verkregen uit een premie-opslag op alle bedrijfsverzekeringen die kunnen worden afgesloten tegen schade aan gebouwen en inventaris, bedrijfsmiddelen, veestapel en gewassen (10% op de brandverzekeringen en 5% op andere verzekeringen). Praktisch elk bedrijf heeft een brandverzekering. Daarentegen is slechts 33% van het totaal aantal bedrijven met risico's van stormen hagelschade verzekerd. De overheid geeft een bijdrage aan het Fonds ter grootte van de inkomsten van de premie-opslag. Het Fonds verkeert thans in grote financiële moeilijkheden. Het is al enige tijd niet in staat om zonder extra hulp van de overheid aan de verplichtingen te voldoen, dit ondanks het feit dat sedert enkele jaren ook de mogelijkheid bestaat schadeuitkeringen te vervangen door leningen met een rentesubsidie. De basis is te smal. In tegenstelling tot de USA, Frankrijk en andere landen heeft Zweden een oogstschadeverzekering met een verplichte deelname van alle agrariërs. Aan landbouwbedrijven wordt een all-riskverzekering geboden om hun door natuurlijke oorzaken optredende oogstverliezen te dekken. Het eigen risico van de bedrijven is 15%. De verzekering heeft het karakter van oogstverzekeringsfonds dat zijn middelen krijgt door een heffing van 1 a 2% op de verkoopprijs van verkochte gewassen en veeteeltprodukten. Een groot aantal jaren heeft de overheid ook een bijdrage verleend. Vanaf 1982 is dit niet meer nodig geweest; het Fonds kan zich thans zelf bedruipen. De Zweedse regering en de landbouworganisaties zijn overeengekomen om de huidige oogstverzekering vanaf 1988 te privatiseren met als uitgangspunten: - de Zweedse boerencoöperatie (LRF) neemt het beheer van het oogstschadefonds over; - de verplichte aansluiting van de landbouwers blijft gehandhaafd (voorwaardenscheppend beleid); - de oogstschadeverzekering moet geheel kostendekkend zijn; - de kosten voor het afsluiten van verzekeringen moeten door de handel worden opgebracht (percentage van de verkoopprijs van de produkten); - de overheid draagt (financiële) verantwoordelijkheid voor oogstverliezen, uitsluitend indien deze door natuurrampen worden veroorzaakt en boven de normale schade uitgaat; nader overleg is dan mogelijk over de verdeling van de extra kosten tussen overheid en bedrijfsleven. 2.2.3. Betekenis van de ervaringen in andere landen voor Nederland Wat is verzekerbaar, wat is niet-verzekerbaar? Wat zijn normale risico's, wat zijn niet-normale risico's? Wanneer is er sprake van normale schade en wanneer van geen normale schade? Voor wat betreft het oogstrisico blijkt uit de ervaringen in andere landen dat de grens tussen het ene en het andere afhankelijk is van het toegepaste stelsel, met name van de vraag of de deelname vrijwillig is of verplicht. In de landen waar de deelname vrijwillig is is de financiële deelname van de overheid groot. In landen waar de deelname verplicht is, bij voorbeeld in Zweden, blijkt dat een oogstrisicoverzekingsfonds in principe kostendekkend kan zijn zonder financiële deelname van de overheid. Het voorbeeld van Zweden geeft aan dat solidariteit op macrobasis een betaalbare risico-dekking geeft op micro-basis, dus voor het individuele bedrijf. De verantwoordelijkheid voor de keuze tussen vrijwillige of verplichte deelname, met name ter zake van oogstrisico's ligt in de eerste plaats bij het bedrijfsleven. Uiteraard zal het bedrijfsleven deze keuze ook plaatsen in het kader van het gevoerde sociaal beleid (Bijstandsbesluit Zelfstandigen) en het fiscaal beleid (onbelast reserveren).


7

De keuze gaat dus in wezen tussen een vrijwillige individuele benadering (verzekering, Bijstandsbesluit Zelfstandigen, onbelast reserveren + eventueel aanvullend beroep op de overheid) en verplichte macro-benadering via fondsvorming. In het laatste geval doet zich de vraag voor of een dergelijk fonds de gehele landen tuinbouw als een eenheid moet omvatten, dan wel dat er verschillende fondsen komen voor afzonderlijke productietakken/sectoren dan wel afzonderlijke fondsen slechts voor bepaalde takken/sectoren. De aard van het risico is niet voor alle taken/ sectoren gelijk evenmin als de omvang/intensiteit van het risico. Ook is het mogelijk dat er weliswaar een fonds komt voor de gehele landen tuinbouw maar dat het werkt met gedifferentieerde premies. Het Fonds kan zo nodig of gewenst ook optreden als herverzekeraar voor betaalde particuliere of onderlinge verzekeringen. De ervaring in andere landen wijst uit dat een optreden van de overheid als herverzekeraar niet nodig is indien er een oogstrisicoverzekeringsfonds is met een algemene deelname van de agrariërs; het draagvlak van de verzekering is dan voldoende. Welke weg gekozen wordt is afhankelijk van de mate waarin het bedrijfsleven bereid en in staat is het begrip solidariteit in te vullen. Het is niet aan de overheid om dit in te vullen voor het bedrijfsleven. Dit neemt niet weg dat, indien het bedrijfsleven kiest voor de handhaving van de huidige situatie, er van overheidszijde grenzen gesteld mogen worden aan het afwentelen van de gevolgen hiervan naar de overheid, die verder gaan dan hetgeen met de bestaande instrumenten mogelijk is. Bij de uitwerking hiervan moet er evenwel op gelet worden, dat het planningsrisico (preventief en curatief) voor rekening van de ondernemer blijft. Dit vereist ook dat zelfs in gevallen waarvoor vergoedingen worden verstrekt een stuk eigen risico blijft bestaan. Zoals bekend werd in het besluit van het 0 - en S-fonds ter tegemoetkoming van de vorstschade in de fruitteelt en boomkwekerij in de winter van 1985/86 ook rekening gehouden met een deel eigen risico. 3. Calamiteiten/rampen De beschouwingen in paragraaf 2 geven nog geen uitsluitsel over uitzonderlijke situaties waarin sprake is van calamiteiten/rampen die uitgaan boven adequate voorzieningen voor oogst/produktierisico's ofwel anders van karakter zijn (bij voorbeeld aardbevingen, overstromingen, stormen, kernrampen, kortom natuurrampen en andere rampen). In de USA is er een regeling waarin de bedrijven in deze situaties bij de overheid leningen kunnen afsluiten tot ten hoogste 5 0 0 0 0 0 dollar. De rente bedraagt sedert 1986 4,5%. De looptijd van de lening is in beginsel 7 jaar maar kan in bepaalde gevallen ook hoger zijn. Het Agrarisch Rampenfonds in Frankrijk beeft, een gemengd karakter; deels treedt het Fonds op als verzekeringsbemiddelaar, deels komt het ook in werking bij natuurrampen. Van belang is op te merken dat het Agrarisch Rampenfonds een onderdeel is van een Algemeen Rampenfonds. Ook België heeft twee nationale fondsen, respectievelijk voor «algemene rampen» en «landbouwrampen» als onderdelen van de «Nationale Kas voor rampenschade» en wel op basis van een Wet van 1976 betreffende het herstel van zekere schade veroorzaakt aan private goederen door natuurrampen. Als natuurrampen worden in deze wet natuurverschijnselen beschouwd met een uitzonderlijk karakter of een niet te voorziene hevigheid die belangrijke schade hebben veroorzaakt. Enerzijds worden daaronder algemene rampen begrepen, zoals aardbevingen, aardverschuivingen, vloedgolven of andere overstromingen met een rampspoedig karakter en orkanen of andere stormen. Anderzijds zijn voor de agrarische sector vooral de als «landbouwrampen» aangeduide natuurrampen van belang, zoals een niet voorzien optreden van de voor bodem, gewassen


8

en oogsten schadelijke organismen, of voor ziekten en vergiftigingen met een uitzonderlijk karakter die door ziekte, sterfte of verplichte slachting ernstige en algemeen optredende verliezen voor een of meer sectoren van de veehouderij veroorzaken. Driemaal is de wet in de landbouw toegepast, namelijk bij een vloedgolf/overstroming in Vlaanderen, bij de vorstschade fruitteelt en boomkwekerij en bij de Afrikaanse varkenspest. In Zweden heeft de regering naar het landbouwbedrijfsleven toe erkend dat zij de eindverantwoordelijkheid houdt voor schades, ook oogstverliezen, die door natuurrampen worden veroorzaakt. In Canada is zowel federaal als in provinciaal verband gesproken over de instelling van een nationaal rampenfonds. Daarbij is de conclusie getrokken dat de in 1959 met financiële hulp van de overheid ingevoerde oogstverzekering voldoende dekking biedt om oogstrisico's van bedrijven op te vangen. Daarbij is mede overwogen dat in uitzonderlijke situaties ad hoc voorzieningen nodig (kunnen) zijn. Ook Nederland kent een Nationaal Rampenfonds voor hulpverlening in geval van calamiteiten of rampen. Per geval wordt beslist of de ramp valt onder de criteria van het Fonds. Het Rampenfonds is ingeschakeld geweest bij de watersnood in 1953 en de hagelramp in Tricht. 4. Bijstandsbesluit Zelfstandigen

1 De jaarnorm is het bedrag ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van bestaan, verhoogd met het bedrag van de ten laste van de zelfstandige komende premies van een verzekering tegen ziektekosten en arbeidsongeschiktheid.

Bijstand wordt verleend aan de zelfstandige die in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken, dat deze niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien. Bijstand ter voorziening in bedrijfskapitaal wordt verleend in een rentedragende lening. De lening bedraagt ten hoogste f 2 5 0 0 0 0 , de rente vanaf 1 januari jl. 7% en de looptijd van de lening is 10 jaar, in bijzondere gevallen 15 jaar. In afwijking hiervan kan bedrijfskapitaal worden verleend in een bedrag om niet, indien het inkomen van de zelfstandige doorgaans beneden de jaarnorm 1 blijft; deze bijstand is ten hoogste f 15 000 en kan niet samengaan met bijstand in de vorm van een lening. Indien bijstand in de vorm van een geldlening wordt verstrekt en de zelfstandige in het jaar van de bijstandsverlening of in het daaraan voorafgaande jaar een inkomen beneden de jaarnorm wordt deze bijstand geheel of gedeeltelijk omgezet in een bedrag om niet. Ter voldoening van de renteverplichting verbonden aan de als geldlening verstrekte bijstand wordt bijstand in de vorm van een bedrag om niet verleend, indien de zelfstandige in een van de twee jaren in beide jaren volgend op het jaar waarin de geldlening is verstrekt, een inkomen beneden de jaarnorm heeft behaald. Daarnaast kan bijstand worden verleend in de algemeen noodzakelijke kosten van bestaan in de vorm van een uitkering die maandelijks wordt uitbetaald. De uitkering wordt over een periode met ten hoogste 12 maanden verstrekt. Deze bijstand wordt verleend in de vorm van een renteloze lening. De uitkering kan worden verstrekt als een bedrag om niet indien de uitkeringsdatum ten hoogste 6 maanden is, de inkomensvorming in het bedrijf regelmatig over het jaar verloopt en het inkomen gewoonlijk niet hoger is dan de jaarnorm. Bijstand in de vorm van bedrag om niet hetzij in de sfeer van bedrjjfskapitaal hetzij in de sfeer van uitkering in de kosten van bestaan wordt niet verleend indien het eigen vermogen meer is dan f 2 5 0 0 0 0 en wordt, indien het eigen vermogen meer bedraagt van f 7 5 700 doch minder dan f 2 5 0 0 0 0 slechts verleend indien dit eigen vermogen niet meer bedraagt dan 30% van het geïnvesteerde vermogen. Indien het eigen vermogen meer bedraagt dan de vermogensgrens dan wordt de renteloze lening als bijstand in de kosten van bestaan omgezet in een rentedragende lening (7%) na afloop van het tijdvak waarin bijstand is verleend. De vermogenscriteria betekenen dat de bedrijven met een relatief hoog eigen vermogen in principe bijstand voor bedrijfskapitaal kunnen ontvangen

Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20330 nrs. 1-2

9

in de vorm van een rentedragende lening en bijstand ten behoeve van de kosten van bestaan in de vorm van een renteloze lening, beperkt tot de periode van deze bijstand (12 maanden/24 maanden). Dit betekent dat bedrijven met een relatief hoog eigen vermogen die bij voorbeeld oogstschade hebben geleden, gedurende een bepaalde periode als bijstand in de kosten van bestaan een renteloze lening ontvangen. Voor het overige zijn zij voor de bijstand afhankelijk van rentedragende leningen, zowel voor bedrijfskapitaal als voor kosten van bestaan, zij het voer de kosten van bestaan wanneer de geldlening na afloop van de uitkeringsperiode nog niet is afgelost. Het Bijstandsbesluit Zelfstandigen is uit de aard van de doelstelling een selectieve regeling, gericht op individuele bedrijven. Het kan voor de in aanmerking komende bedrijven een aanvulling zijn op onvolkomenheden in het huidige verzekeringsstelsel, met name indien het gaat om niet verzekerbare risico's. Het kan voor deze bedrijven nimmer een vervanging zijn van een risicofonds op basis van solidariteit. Aanpassing van het Bijstandsbesluit in deze richting verdraagt zich niet met de doelstelling van dit besluit. 5. Onbelast reserveren Op grond van artikel 13 van de Wet op de Inkomstenbelasting 1964 is het mogelijk een fiscaal onbelaste reserve te vormen voor risico's die in belangrijke mate worden verzekerd, doch door de belastingplichtige niet zijn verzekerd. De wetgever heeft hierbij voor ogen gestaan ondernemers die bepaalde bedrijfsrisico's niet verzekeren, en ondernemers die dat wel doen fiscaal gelijk te behandelen. In belangrijke mate verzekerd zijn houdt in 30% of meer, binnen hetgeen bij gelijksoortige bedrijven onder vergelijkbare omstandigheden gebruikelijk is. Aldus kan op grond van objectieve maatstaven worden bepaald hoe groot de jaarlijkse toevoeging aan de reserve mag zijn, nl. de bruto-premie bij wel verzekeren. Loslaten van het criterium «in belangrijke mate verzekerd zijn» brengt een aantal problemen met zich mee. In de eerste plaats is niet meer duidelijk voor welke risico's een dotatie aan de reserve kan worden gedaan. Of iets al of niet een bedrijfsrisico is, wordt afhankelijk van het subjectieve inzicht van de ondernemer. In de tweede plaats rijst de vraag hoe groot de jaarlijkse toevoeging aan de reserve zou moeten bedragen, aangezien de objectieve maatstaf van de bruto-verzekeringspremies geheel of nagenoeg komt te vervallen. In de derde plaats bestaat onduidelijkheid over de wijze waarop de reserve zou moeten worden afgebroken als de risico's zich niet meer voordoen. Gezien tegen deze achtergrond stuit het op grote bezwaren de fiscale reserveringsmogelijkheid in de inkomstenbelasting uit te breiden tot ook niet-verzekerbare risico's. Bovendien zou een dergelijke verruiming de grondslag wegnemen van de huidige reserveringsmogelijkheid. 6. Verdrag van Rome 6.1. Steun voor natuurrampen

en speciale

gebeurtenissen

Steun van de overheid is verenigbaar met het Verdrag artikel 92, lid 2b als het gaat om natuurrampen en buitengewone gebeurtenissen. Daarnaast zijn er nog twee groepen van steunmaatregelen die dezelfde aard hebben als de twee bovengenoemden, te weten - steun voor preventieve maatregelen tegen het uitbreken van planten dierziekten; - steun om verzekeringen af te sluiten tegen het risico van produktieverlies etc. Het standpunt van de Commissie ten aanzien van weersomstandigheden zoals vorst, ijzel, ijs, of droogte is dat dit niet als een natuurramp beschouwd


10

kan worden in de zin van artikel 92, lid 2b van het Verdrag, tenzij de geleden schade een bepaalde minimum drempel overschrijdt (30% van de normale produktie, 20% in probleemgebieden). 6.2. Steun voor preventieve maatregelen ter bestrijding van planten dierziekten Deze steun is verenigbaar met het Verdrag in twee gevallen, te weten a. wanneer het maatregelen zijn die verplichtend zijn voor het land hetzij op basis van nationale wetgeving hetzij communautaire wetgeving; b. in gevallen het gaat om tijdelijke maatregelen ter bestrijding van een epidemie en deze bestrijding een onderdeel vormt van een nationaal programma (bij voorbeeld varkenspest, perevuur). 6.3. Steun bij het betalen van

verzekeringspremies

Tot nu toe wordt op basis van artikel 92 (3) (c) van het Verdrag toegestaan dat er steun wordt gegeven in de te betalen verzekeringspremies als het gaat om verzekeringen tegen natuurrampen en slecht weer. De steun moet wel voldoen aan 3 criteria, te weten: - de duur mag niet langer dan 10 jaar bedragen; - de steun mag in het 1e jaar niet meer bedragen dan 30% van de premie; - de steun moet degressief zijn. De Commissie is echter van plan deze steun consistent te maken met die zoals onder punt 1 en 2 aangegeven. Zij heeft daarover ook een voorstel gedaan (zie doe. VI/5934 Rev. 2 punt 4.2 blz. 7). Het is echter zo dat deze voorstellen nog maar in een pril stadium verkeren. De Commissie geeft zelf aan dat het nog wel even zal duren voordat een een en ander toegepast kan worden. 7. Conclusies a. De agrarische ondernemer draagt vele risico's. Een belangrijk deel van deze risico's hangt samen met het zelfstandige ondernemerschap en behoort dan ook voor rekening van de ondernemer te komen. Tegen sommige riscio's kjan de ondernemer zich verzekeren, een aantal andere risico's kan hij verminderen door preventieve of curatieve maatregelen. b. Krachtens het Bijstandbesluit Zelfstandigen wordt bijstand verleend aan de zelfstandige die in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat deze niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien. Toetredingsvoorwaarden alsmede de vorm van hulpverlening (rentedragende lening, renteloze lening of bedrag om niet) zijn afhankelijk van inkomens- en eigen vermogenscriteria. c. Op grond van artikel 13 van de Wet op de Inkomstenbelasting 1964 is het mogelijk een fiscaal onbelaste reserve te vormen voor risico's die in belangrijke mate worden verzekerd doch door de belastingplichtige niet zijn verzekerd. De wetgever heeft hierbij voor ogen gestaan ondernemers die bepaalde bedrijfsrisico's niet verzekeren fiscaal gelijk te behandelen met ondernemers die dit wel doen. Het loslaten van het criterium «in belangrijke mate verzekerd zijn» met als doelstelling de fiscale reserveringsmogelijkheid uit te breiden tot niet-verzekerbare risico's stuit op grote bezwaren. Bovendien zou een dergelijke verruiming de grondslag van de huidige reserveringsmogelijkheid wegnemen. d. Een belangrijk deel van de niet-verzekerbare risico's is gelegen in oogstrisico's door weersomstandigheden. Dit probleem kan voor een belangrijk deel worden opgelost indien - naar het voorbeeld van Zweden op basis van het solidariteitsbeginsel collectief een risicoverzekeringsfonds


11

wordt opgericht waaraan alle agrariërs deelnemen. Dit fonds kan tevens optreden als herverzekeraar waar dit nodig is. Middels een dergelijk fonds kan op indirecte wijze het aantal verzekerbare risico's op bovengenoemde terreinen aanzienlijk worden vergroot. Solidariteit op macro-basis geeft een betaalbare risico-dekking op micro-basis, dus voor het individuele bedrijf. In het licht van het solidariteitsbeginsel dat aan een risicoverzekeringsfonds ten grondslag ligt is het duidelijk dat de verantwoordelijkheid voor oprichting en beheer van een dergelijk fonds berust bij het bedrijfsleven. De overheid heeft hier geen taak noch direct als medefinancier van het Fonds noch als herverzekeraar. e. Ondanks het feit dat het bedrijfsleven in principe de mogelijkheid heeft om met behulp van een risicoverzekeringsfonds op solidariteitsbasis een belangrijk deel van de huidige problematiek van niet-verzekerbare risico's op te lossen kan er incidenteel toch sprake zijn van uitzonderlijke situaties die het karakter hebben van calamiteiten of rampen die uitgaan boven adequate voorzieningen zoals het eerdergenoemde risicoverzekeringsfonds ofwel geheel andersoortig zijn zoals aardbevingen, kernrampen, kortom natuurrampen of andere rampen. In dergelijke uitzonderlijke situaties zullen voorzieningen nodig zijn die wel medewerking van de overheid vergen. Hierbij gaat het echter om ad hoc voorzieningen die van geval tot geval moeten worden ingevuld, in bepaalde gevallen met inschakeling van het Nationaal Rampenfonds. f. Steun van de overheid is verenigbaar met het EG-Verdrag art. 92, lid 2b als het gaat om natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen. Het standpunt van de Europese Commissie met betrekking tot weersomstandigheden zoals vorst, ijzel, regen of droogte is dat deze niet als natuurramp beschouwd kunnen worden, tenzij de geleden schade een bepaalde minimumdrempel overschrijdt (30% van de normale produktie, 20% hiervan in probleemgebieden).


12

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents