Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1994–1995

24 149

Wijziging van enkele onderwijswetten in verband met het opnemen van een document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs

B

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 28 december 1995 en het nader rapport d.d. 18 april 1995, aangeboden aan de Koningin door de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 10 mei 1994, no. 94.003712, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen, mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting tot wijziging van enkele onderwijswetten in verband met het opnemen van een document inzake positieve actie voor vrouwen in leidinggevende functies. Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10 mei 1994, nr. 94.003712, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies gedateerd 28 december 1994, nr. W05.94.0284, bied ik U hierbij mede namens de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan.

1. In dit advies zal de Raad van State allereerst aandacht besteden aan de vraag of het opleggen van wettelijke verplichtingen de aangewezen weg is om de beoogde «positieve actie» te bewerkstelligen (punt 2). Daarna wordt ingegaan op de constitutionele kant van het wetsvoorstel, waarvoor in de aanbiedingsbrief bijzondere aandacht is gevraagd (punten 3 tot en met 7). In de derde plaats zal de Raad aandacht besteden aan de evenredigheidsnorm (punt 8); ten slotte wordt een aantal verschillende onderwerpen besproken (punten 9 en volgende). De Raad hecht eraan om, alvorens over te gaan tot de bespreking van de diverse punten, uit te spreken dat het achterliggende doel van het wetsvoorstel, namelijk bevorderen dat er voldoende vrouwen worden aangetroffen in leidinggevende posities bij onderwijsinstellingen, wat hem betreft niet ter discussie staat, zoals ook onder punt 5 zal blijken. In dit advies verwoorde kritiek heeft dan ook uitsluitend betrekking op de middelen die worden voorgesteld om genoemd doel te bereiken. 1. Het verheugt de ondergetekenden dat voor de Raad het achterliggende doel van het wetsvoorstel niet ter discussie staat. In het hiernavolgende zullen de ondergetekenden op hetgeen de Raad van State overigens opmerkt, ingaan. Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt de benaming van het voorstel van wet aan te passen: wijziging van enkele onderwijswetten in verband met

5K1014 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat ’s-Gravenhage 1995

Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 149, B

1

het opnemen van een document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs. Deze benaming duidt meer nog dan de term «positieve actie», die in het oorspronkelijke ontwerp werd gehanteerd, wat het beoogde doel van het voorstel is.

2. Het wetsvoorstel wil een wettelijke plicht voor de bevoegdgezagsorganen van onderwijsinstellingen in het leven roepen om een beleid te ontwerpen in verband met de aanwezigheid van vrouwen in leidinggevende posities en op gezette tijden aan te geven hoe het staat met de verwezenlijking van dat beleid. Een concrete resultaatsverplichting om meer vrouwen op de bedoelde posten te benoemen, is terecht niet voorzien. De voorgestelde norm dat vrouwen en mannen «naar evenredigheid» werkzaam zullen zijn in de leiding van de instelling laat bovendien ruimte voor een zekere situatie-afhankelijke uitwerking (gewezen zij in dit verband op punt 8). In elk geval bestaat er geen verplichting om een eventueel geformuleerd beleid om tot een verhoging van het aandeel van leidinggevende vrouwen te komen, in concrete benoemingsbesluiten tot uitdrukking te laten komen; dat zou trouwens ook moeilijk kunnen. Het komt erop neer dat het wetsvoorstel een aansporing bevat om binnen de instellingen regelmatig aandacht te besteden aan de aanwezigheid van vrouwen in leidinggevende functies. In tegenstelling tot de indieners van het wetsvoorstel, die blijkens de memorie van toelichting (paragraaf 5.1) een «duidelijke impuls» verwachten van de onderhavige maatregel, is de Raad van oordeel dat deze hooguit een zeker stimulerend effect zal kunnen hebben. Het college betwijfelt dan ook of het scheppen van een wettelijke plicht de aangewezen weg is om voortgang te boeken bij het allengs bee¨indigen van de ondervertegenwoordiging van vrouwen. In de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) is terecht bepaald dat tot het tot stand brengen van een regeling slechts besloten wordt indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan (aanwijzing 6 Ar) en dat niet tot het treffen van een regeling wordt besloten indien niet is komen vast te staan dat de beoogde doelen niet op andere wijze kunnen worden bereikt (aanwijzing 7, aanhef en onder d, Ar). In het onderhavige geval kan bij die «andere wijzen» vooral worden gedacht aan voorlichting. Daarom meent de Raad dat tot indiening van een wetsvoorstel pas zou moeten worden besloten indien voldoende aannemelijk is dat andere middelen minder resultaat zullen hebben; de memorie van toelichting zou dan een uiteenzetting van die strekking dienen te bevatten. 2. De Raad twijfelt met een beroep op aanwijzing 7 van de Aanwijzingen van de regelgeving of een formeel-wettelijke regeling wel noodzakelijk is. De ondergetekenden merken op dat andere wijzen van stimuleren onvoldoende effect hebben gehad. Met de middelen die de afgelopen jaren zijn ingezet is te weinig resultaat geboekt. Hieronder volgt een opsomming van de ingezette middelen. Daaraan voorafgaand een opmerking: bij de inzet van middelen is steeds gezocht naar een vruchtbare combinatie van maatregelen. Zo zijn de meeste maatregelen vergezeld gegaan van voorlichtingsactiviteiten. a. scholing In de jaren ’80 zijn orie¨ntatiecursussen voor vrouwen georganiseerd. Dit beleid is in drie achtereenvolgende jaren (1988–1991) geı¨ntensiveerd door het aanbod van specifieke managementcursussen voor vrouwen. Het aantal vrouwelijke deelnemers aan deze managementcursussen bedraagt: – voor de sector primair onderwijs (PO) respectievelijk 1500 vrouwen (cursus vrouw en management) en 300 vrouwen (cursus profileren/ solliciteren), – voor de sector voortgezet onderwijs (VO) 1000 vrouwen, – voor de sector beroepsonderwijs/volwasseneneducatie (BVE) respectievelijk 100 vrouwen (cursus centrale directie), 300 vrouwen (cursus sectormanagement) en 400 vrouwen (cursus afdelingsmanager), – voor de sector hoger beroepsonderwijs (HBO) 150 vrouwen. De cijfers hebben betrekking op cursussen die geı¨nitieerd zijn in het kader van door de rijksoverheid gesubsidieerde kandidatenbanken Selekt primair en Interstudie Selekt. Naast dit cursusaanbod vindt managementscholing van


2

vrouwen plaats op initiatief van onderwijsinstellingen zelf, die de professionaliteit van het eigen management willen versterken. Uit evaluatieonderzoek (Eck en Vermeulen, 1990) is gebleken dat de cursus Vrouw en management een positieve bijdrage heeft geleverd aan de kwalificatie van individuele vrouwen. Zowel de deelnemers als de bevoegde gezagsorganen waren over de kwaliteit van de cursus tevreden. b. arbeidsvoorwaarden Voor het basisonderwijs zijn de volgende aanvullende maatregelen genomen: – de mogelijkheid tot deeltijd-directeurschap, – de mogelijkheid tot meerhoofdige schoolleiding, – faciliteren van vrijwillig terugtreden van zittende directeuren van 55 jaar en ouder in het geval van een fusie, – financie¨le ondersteuning van f 10 000 te besteden aan een, op het gebied van een emancipatoire selectieprocedure deskundige begeleiding, – gratis cursusaanbod aan schoolbesturen over werving en selectie. Uit onderzoek naar de effecten van de maatregelen is gebleken dat een groot deel (50%) van de schoolbesturen nauwelijks gebruik maken van de aanvullende maatregelen, met uitzondering van het cursusaanbod werving en selectie. Voor de overige sectoren kunnen de volgende maatregelen genoemd worden: – de mogelijkheid tot deeltijd-directeurschap in het VO, – maatregelen voor pluriform personeelsbeleid in de BVE-sector, – subsidie¨ring van het expertisecentrum Vrouw en Management HBO, welke zorgdraagt voor een aanbod van cursussen voor vrouwen zelf en voor personeelsfunctionarissen. c. voorlichting Zowel van de kant van de rijksoverheid als van de personeels- als de besturenorganisaties zijn voorlichtingsactiviteiten ondernomen: – brochure Vrouw en Management (verzonden aan alle onderwijsinstellingen), – artikelen in «Uitleg», en in de bladen van de personeels- als de besturenorganisaties, – publikatie van interviews met succesvolle vrouwelijke onderwijsmanagers, – financiering van de campagne «Een sneeuwbal-effect. Het onderwijs baant zich een weg naar pluriform leiderschap», uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de onderwijsbesturenorganisaties. Het effect van deze campagne kan worden afgelezen uit de verspreiding van campagneprodukten (bidbook en poster). 19 000 sets bestaande uit een bidbook en een poster zijn verzonden naar onderwijsbesturen, de VNG, de agrarische onderwijscentra, de vormingsinstituten, de landelijke organen beroepsonderwijs en onderwijsemancipatiebureaus. Een meetbaar effect is, dat er in totaal 35 publikaties aan de campagne zijn gewijd. d. subsidies Ten einde het aanbod van gekwalificeerde vrouwen met leidinggevende ambities beter zichtbaar c.q. vindbaar te doen zijn zijn subsidies verstrekt ten behoeve van – kandidatenbanken vrouw en management (zie memorie van toelichting), – netwerken van vrouw en management: Vrouw en management primair onderwijs (VMPO), en Vrouwen in onderwijsmanagement (VRIOM). Voorts zijn subsidies verstrekt ter ondersteuning van de uitvoering van de convenanten zoals die vanaf begin jaren negentig tussen besturenorganisaties en personeelsorganisaties in het middelbaar beroepsonderwijs (MBO), het VO en het PO zijn afgesloten om het aantal vrouwen in leidinggevende functies te doen toenemen. In dat kader is – een project «Voorbeeldlocaties» uitgevoerd (publikatie, conferenties), – een handreiking «van intentie naar benoeming» aan alle scholen verzonden. Hoewel er positieve effecten van deze maatregelen zijn geregistreerd (versterking van de inzet van de convenantspartners, positieve ervaring bij de projectscholen met het ontwikkelen van beleid ten behoeve van de evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in de leidinggevende functies) blijven


3

resultaten in termen van toename van het aantal benoemde vrouwen in managementposities uit. Evaluatie-onderzoek van Vianen (1993) wijst uit dat het convenant voortgezet onderwijs zeer weinig resultaat heeft gehad. Bij vergelijking van het aandeel vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs over de jaren 1986, 1990 en 1994 (bronnen: vierde onderwijsemancipatienota, kamerstukken II 1992/93, 23 200; Thermometer Vrouw en Management, Uitleg nr. 30 van 7 december 1994) moet worden geconstateerd dat dit aandeel slechts in zeer beperkte mate is vergroot. Deze cijfers, bijeengebracht in een tabel, zijn opgenomen in de memorie van toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel. Uit recente analyse van de vervulling van de 73 vacatures schoolleider PO waarvoor in 1993 is geadverteerd, blijkt dat in 3 gevallen een vrouw benoemd is (De Kool, Van Tienhoven, Ellemers, 1994). Uit dit alles moge blijken dat voldoende op andere wijze is getracht het doel van een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in de schoolleiding te bereiken. De ondergetekenden constateren dat veel eerder getroffen maatregelen weliswaar goed zijn, maar gelet op de effecten daarvan gezien de cijfers onvoldoende zijn geweest. De ondergetekenden zijn dan ook van oordeel dat het zelfregulerend vermogen van het onderwijsveld tekortschiet om het doel van evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs te bewerkstelligen. Zij hebben derhalve met inachtneming van aanwijzing 8 van de Aanwijzingen van de regelgeving en mede gelet op de toelichting daarop, gezocht naar een maatregel die dat zelfregulerend vermogen kan versterken. De ondergetekenden zijn van mening dat het hier aangewende middel, nl. het verplicht stellen van een document aan de hand waarvan het beleid ten aanzien van de evenredige verdeling tussen mannen en vrouwen in leidinggevende functies wordt gevoerd, aan dat doel beantwoordt. Daarbij is tevens bepaald dat de verplichting dit document op te stellen, slechts geldt in die situatie waarin de evenredigheid nog niet is bereikt.

3. Thans zal de Raad ingaan op de verhouding van het wetsvoorstel tot het constitutionele kader. Daarbij zijn van belang het in artikel 1 van de Grondwet verankerde gelijkheidsbeginsel en de in artikel 23, zesde lid, gewaarborgde vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de aanstelling van personeel, mede in verband met de in artikel 6 neergelegde vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Met toetsing aan deze bepalingen wordt volstaan, nu de daarmee corresponderende bepalingen in internationale verdragen, die in verband met de artikelen 93 en 94 van de Grondwet eveneens van belang zijn voor het constitutionele kader, geen verdergaande waarborgen bieden die hier van belang zijn gezien de beleidsruimte die deze verdragen laten aan de nationale autoriteiten bij te maken afwegingen. 4. Voordat het wetsvoorstel wordt getoetst aan elk van de genoemde bepalingen van de Grondwet, dient te worden stilgestaan bij de verhouding tussen de artikelen 1 en 23 van de Grondwet enige aandacht. In het bijzonder dient onder ogen te worden gezien of artikel 23, zesde lid, ruimte laat om de vrijheid van het bijzonder onderwijs met betrekking tot de benoeming van onderwijsgevenden te beperken ten behoeve van het belang van het gelijkheidsbeginsel in de vorm van een verplichte voorkeursbehandeling van vrouwen. In zijn advies inzake het voorstel van een Algemene wet gelijke behandeling van 23 oktober 1990 (kamerstukken II 1990/91, 22 014 B) heeft de Raad geoordeeld dat de essentie van de in artikel 23 van de Grondwet gegarandeerde benoemingsvrijheid «nu juist is dat het oordeel over de vraag welke factoren voor het functioneren ten dienste van de realisering van de grondslag relevant zijn aan het bevoegd gezag wordt overgelaten en dat de wetgever noch de rechter zijn oordeel aan het bevoegd gezag mag opleggen». Er zijn geen redenen om daar nu anders over te denken. 3 en 4. De Raad geeft hier het constitutioneel kader van zijn advies aan. Hierop zal onder 6 en 7 worden ingegaan.

5. Bij het bezien van het wetsvoorstel in het licht van artikel 1 van de Grondwet kan worden vooropgesteld dat vrijwel algemeen aanvaard is dat een beleid ter vermindering van de achterstandspositie van vrouwen niet per


4

definitie hetzelfde is als een beleid ter discriminatie van mannen. Dat komt ook tot uitdrukking in nationale en internationale regelingen, zoals de memorie van toelichting in paragraaf 4 terecht constateert. Voor het voeren van een beleid van voorkeursbehandeling moet wel een overtuigende rechtvaardiging worden gegeven. Die bestaat in dit geval met name in de feitelijk bestaande sterke ondervertegenwoordiging van vrouwen in de schooldirecties. Daarbij kan het in de memorie van toelichting genoemde socialisatiemotief op zichzelf als een rechtvaardigingsgrond voor het wetsvoorstel worden genoemd. De bewering in paragraaf 6 van de memorie van toelichting, dat er sprake is van «achterstelling omdat in dit geval de ondervertegenwoordiging niet is terug te voeren op het ontbreken van een gekwalificeerd aanbod» acht de Raad daarentegen te stellig, nu onderzoek naar de oorzaken van de ondervertegenwoordiging ontbreekt, althans de resultaten hiervan niet in de toelichting worden vermeld. Het staat onvoldoende vast dat er voldoende «gekwalificeerd aanbod» van vrouwen is. De opmerking zou derhalve liever achterwege moeten worden gelaten. Ook de opmerking dat er «aanwijzingen» zijn dat «traditionele opvattingen over mannelijkheid en vrouwelijkheid in relatie tot leiderschap en management» een belangrijke rol spelen in de vigerende selectiemechanismen en -procedures kan niet zonder meer overtuigen, nu niet wordt aangegeven waaruit die aanwijzingen bestaan. De opmerking dient ofwel achterwege te worden gelaten ofwel nader te worden beargumenteerd of te worden genuanceerd. Op dit punt kan de conclusie zijn dat de memorie van toelichting aanvulling behoeft maar dat het wetsvoorstel als zodanig geen bezwaren oproept die zijn ontleend aan artikel 1 van de Grondwet. 5. Vanaf begin jaren ’80 is onderkend dat het ontbreken van een gekwalificeerd aanbod van vrouwen een mogelijke oorzaak van de ondervertegenwoordiging zou kunnen zijn. In zijn algemeenheid is die verklaring nu niet langer houdbaar. Allereerst is er sprake van een sterke afname van kwalificatieverschillen tussen mannen en vrouwen en een gestage groei van het aantal vrouwen dat de arbeidsmarkt opstroomt (V. Rijsbergen, 1994). Het onderwijs is een sector waarin relatief veel vrouwen werkzaam zijn. Door gerichte inzet van het instrument scholing zijn er duizenden vrouwen in de jaren 1988–1991 voor een functie in het onderwijsmanagement opgeleid. De ondergetekenden volstaan hier met te verwijzen naar de opsomming van de ingezette middelen zoals opgenomen onder 2. Aanwijzingen dat traditionele opvattingen over mannelijkheid en vrouwelijkheid in relatie tot leiderschap en management een belangrijke rol spelen in selectiemechanismen zijn in twee categoriee¨n te onderscheiden. Ten eerste worden met behulp van sekse-stereotiepe beeldvorming, mede ten gevolge van «de macht van de vanzelfsprekendheid» (Komter, 1985) bestaande beelden over mannen en vrouwen in stand gehouden. Door in selectiecommissies (ongewild) algemeen gangbare ideee¨n over mannelijkheid en vrouwelijkheid te hanteren worden weinig vrouwen geselecteerd. Terwijl er geen feitelijke verschillen bestaan tussen mannen en vrouwen als het gaat om hun geschiktheid voor leidinggevende functies blijkt dat selectiecommissies eigenschappen van «een goede manager» impliciet aan mannen toedichten. Uit onderzoek van Ruijs en Mientjes (1989) blijkt dat bij de selectie van vrouwelijke schoolleiders vooroordelen een rol spelen. Ten tweede draagt de inrichting van de sollicitatieprocedure met daarin het gebruik van bepaalde werving- en selectie-instrumenten ertoe bij dat weinig vrouwen worden benoemd (Vermeulen, 1994: 11). «De gebruikelijke instrumenten, zoals advertentie en sollicitatiebrief gevolgd door een aantal selectiegesprekken, lijken niet in het voordeel van vrouwen te werken. Een mixture van instrumenten waarbij onder meer gebruik wordt gemaakt van assessment centra en psychologische testen zou vaker tot vrouwelijke benoemingen leiden (idem). De Raad vroeg om een uitvoeriger toelichting op het socialisatiemotief. Zoals in de memorie van toelichting gesteld, en door de Raad onderschreven, vormt dit een zeer belangrijk motief dat ten grondslag ligt aan de ongelijkheid tussen seksen. Via socialisatie oftewel het aanleren van gedrag of rollen wordt volgens N. Chodorow (1980) kinderen een fundamenteel seksegebonden identiteit aangeleerd. Chodorow betoogt dat uit de sekse-


5

gedifferentieerde identicatieprocessen uiteindelijk andere verwachtingen aan mannen en vrouwen voortvloeien over hoe men zich zou dienen te gedragen. Deze verwachtingen worden vervolgens gevormd naar stereotiepen en vooroordelen over meisjes en jongens (vrouwen en mannen) waardoor algemene opvattingen over vrouwelijkheid en mannelijkheid ontstaan. Op deze manier ontstaan stereotiepe beelden en gedachten over maatschappelijke posities van mannen en vrouwen, sekse-specifieke beroepen en verwachtingen met betrekking tot leidinggevende kwaliteiten. Het onderwijs is een sector met een belangrijke socialisatiefunctie. De positie van vrouwen in het onderwijs maakt deel uit van «het verborgen leerplan», het leert leerlingen en studenten dat posities en loopbaanperspectieven van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt verschillend zijn. Voor veel leerlingen, zeker leerlingen in de leerplichtige leeftijd, behoort het onderwijs tot de weinige sectoren van de arbeidsmarkt waarmee ze direct te maken hebben. Omdat het onderwijs de socialisatiefunctie bij uitstek vervult en daarmee leerlingen een gedrag aanleert, gaat het hier om een belangrijk aangrijpingspunt. Zeker waar blijkt, dat jongeren die tijdens hun opleidingsjaren vrijwel uitsluitend mannelijke managers tegenkomen, dit seksespecifieke rollenpatroon in hun latere leven maar zeer moeilijk kwijt raken. In die zin heeft vergroting van het aantal vrouwelijke managers een sterk uitstralende werking naar alle overige sectoren van de samenleving.

6. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat het wetsvoorstel niet in strijd is met artikel 23, zesde lid, van de Grondwet. In dit verband wordt betoogd dat het geoorloofd is dat de overheid een beleid voert om feitelijke ongelijkheden op te heffen met betrekking tot vrouwen in leidinggevende functies. Het document inzake positieve actie bevat, zo wordt vermeld, door het bevoegd gezag zelf bepaalde streefcijfers, die geen verplichting inhouden tot benoeming van vrouwen in die functies «voor die situaties waarin dit redelijkerwijs niet verlangd zou kunnen worden vanwege de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag en het doel van de school». De Raad stelt voorop dat artikel 23, zesde lid, naar de letter alleen betrekking heeft op het algemeen vormend lager onderwijs, maar dat de betrokken waarborg naar ongeschreven constitutioneel recht eveneens betrekking heeft op andere vormen van bijzonder onderwijs. In zoverre hoeft er in het nu volgende geen onderscheid te worden gemaakt tussen de verschillende onderwijsvormen waarop het wetsvoorstel betrekking heeft. In de tweede plaats gaat het bij de vrijheden van het bijzonder onderwijs, historisch gezien, allereerst om de vrijheden die samenhangen met de eventuele godsdienstige of levensbeschouwelijke achtergrond van bijzonder onderwijs. Dit betekent niet dat vormen van bijzonder onderwijs die niet zo’n achtergrond hebben een geringere bescherming zouden genieten, maar wel dat de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging, neergelegd in artikel 6 van de Grondwet, voor zover van belang kan worden «ingelezen» in artikel 23. Onder meer op grond van verschillende adviezen die zijn uitgebracht naar aanleiding van het voorontwerp van wet moet worden geconstateerd dat er schoolbesturen zijn die er op godsdienstige gronden bezwaar tegen hebben, vrouwen te benoemen in de leiding van de onder hun gezag staande scholen. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel meent, zoals hiervoor werd geconstateerd, dat dergelijke bezwaren hier geen rol spelen, aangezien het wetsvoorstel geen rechtstreekse verplichtingen bevat om vrouwen in de schoolleiding te benoemen (paragraaf 4.1). Deze redenering kan niet overtuigen. Ook al bevat het wetsvoorstel, zoals bij punt 2 is aangegeven, geen directe verplichting om een «positieve-actiebeleid» te voeren, het legt wel verplichtingen op die expliciet uitgaan van de norm dat zo’n beleid zo al niet juridisch, dan toch tenminste maatschappelijk als verplicht moet worden beschouwd; in zoverre is er sprake van een zekere indirecte, wettelijke dwang. Dat betekent een inbreuk op de vrijheid van aanstelling als neergelegd en geı¨mpliceerd in artikel 23, zesde lid, van de Grondwet. Deze vrijheid is ook in discussie geweest in verband met de Algemene wet gelijke behandeling. Daarbij ging het om de toepasselijkheid van algemeen geldende eisen van arbeidsrecht op het personeel van alle onderwijsinstellingen; in dat verband kon worden geconcludeerd dat die toepasselijkheid in beginsel verenigbaar is met de in artikel 23 neergelegde aanstellingsvrijheid. In het onderhavige geval gaat het oogmerk van de wettelijke verplichting in


6

sommige gevallen echter rechtstreeks in tegen godsdienstige opvattingen die wezenlijk zijn voor een bijzondere instelling, zoals bleek. Daarom kan de inbreuk op de vrijheid van aanstelling hier niet worden gerechtvaardigd met de overweging dat de Grondwet op dit punt geen absolute garantie biedt. De Raad meent derhalve dat het wetsvoorstel in zijn huidige vorm in strijd is met artikel 23 van de Grondwet. Het bezwaar kan worden opgeheven door aan elk van de in te lassen artikelen een lid toe te voegen waarin wordt bepaald dat de in de eerdere leden opgelegde verplichting niet van toepassing is op een instelling van bijzonder onderwijs indien het streven naar evenredigheid, bedoeld in het tweede lid van het artikel, onverenigbaar is met het verwezenlijken van de grondslag van de instelling. Een soortgelijke constructie is ook toegepast in artikel 7, tweede lid, van de Algemene wet gelijke behandeling. 7. De toetsing aan het constitutionele kader leidt derhalve tot de slotsom dat het wetsvoorstel – mocht tot indiening worden overgegaan niettegenstaande de in het eerste deel van dit advies geopperde bezwaren – aanpassing behoeft als aanbevolen bij punt 6 en aanvulling van de memorie van toelichting als besproken onder punt 5. 6 en 7. Het wetsvoorstel verplicht bevoegde gezagsorganen een document op te stellen indien er sprake is van een ondervertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies op een school of instelling, en in het basisonderwijs bij alle scholen van hetzelfde bevoegd gezag tezamen. Het betreft hier een bij de wet neergelegde algemene verplichting die raakt aan het personeels- en benoemingsbeleid van een bevoegd gezag. De vraag is of deze verplichting in strijd is met de in artikel 23 van de Grondwet gewaarborgde benoemingsvrijheid. De ondergetekenden zijn van mening dat deze wettelijke plicht de toets der kritiek kan doorstaan: Artikel 23, zesde lid, van de Grondwet bepaalt dat de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende (...) de aanstelling der onderwijzers dient te worden gee¨erbiedigd. Van oudsher is erkend dat deze vrijheid niet onbegrensd is. Zo strekt de grondwetsbepaling er niet toe dat algemene wettelijke regels van burgerlijk en strafrecht buiten toepassing zouden zijn in het bijzonder onderwijs. De grondwetsbepaling gaat niet zo ver dat van het dwingende arbeidsovereenkomstenrecht zou mogen worden afgeweken in verband met de benoemingsvrijheid. Zo is ook verenigbaar met de Grondwet geacht dat de wetgever ter bescherming van de gezondheid algemene regels stelt in verband met het bestrijden van besmettelijke ziekten. In de sfeer van het arbeidsrecht is algemene gelijke behandelingswetgeving tot stand gekomen. Het in het Burgerlijk Wetboek neergelegde ontslagverbod wegens huwelijk, tijdens zwangerschap of wegens bevalling geldt onverkort voor het onderwijsveld. Ditzelfde geldt voor de ter implementatie van EG-richtlijnen gelijke behandeling tot stand gekomen wetgeving inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen (Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen, artikel 1637ij BW). Die wetgeving verbiedt thans al dat onderscheid wordt gemaakt tussen mannen en vrouwen bij de benoeming. In zoverre wekt het verbazing dat de Raad van State verwijst naar schoolbesturen die op godsdienstige gronden er bezwaar tegen hebben, vrouwen te benoemen in de schoolleiding. Artikel 1637ij BW biedt immers geen ruimte voor dergelijke bezwaren. Het aanbrengen van uitzonderingen vanwege de onverenigbaarheid met het verwezenlijken van de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag is derhalve krachtens secundair EG-recht en artikel 1637ij BW thans reeds niet toegelaten. Het onderhavige wetsvoorstel kan omdat het slechts voor het terrein van het onderwijs geldt, niet worden aangemerkt als een algemene wettelijke regelgeving, vergelijkbaar met de hiervoor genoemde wetten. Om die reden zou kunnen worden betoogd dat de thans als deugdelijkheidseis/ bekostigingsvoorwaarde opgelegde verplichting om een evenredige vertegenwoordigingsdocument op te stellen niet in overeenstemming is met artikel 23, zesde lid, van de Grondwet. Anders dan de Raad zijn de ondergetekenden van oordeel dat dat niet het geval is.


7

Reeds hiervoor is aangegeven dat algemene regelgeving die gelijke behandeling bij de benoeming van mannen en vrouwen voorschrijft toelaatbaar is. In die regelgeving is tevens de bevoegdheid opgenomen om een voorkeursbeleid te voeren. De desbetreffende wetgeving is al geruime tijd van kracht. Dat heeft niet geleid tot een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in de schoolleiding, ook al is er sprake van een oververtegenwoordiging van vrouwen in lagere functies op (basis)scholen. De Hoge Raad heeft in 1982 geoordeeld dat cijfermatige, statistische verschillen mogen worden aangemerkt als motivering van de stelling dat er gediscrimineerd is en dergelijke verschillen een (zwaarwegend) vermoeden voor discriminatie opleveren (Binderen/Kaya, NJ 1983, 687). De memorie van toelichting bevat dergelijke gegevens over het onderwijspersoneel. Vastgesteld is dat het treffen van een algemene wettelijke regeling van deze materie verenigbaar is met artikel 23 van de Grondwet. Het onderhavige wetsvoorstel, dat in het bijzonder ziet op het onderwijs, bestrijkt niet een nieuw terrein, maar specificeert de wettelijke mogelijkheid tot voorkeursbehandeling tegen de achtergrond van de achterstand van vrouwen in de onderwijsleiding. Het wetsvoorstel sluit daarmee aan bij de in overeenstemming met de Grondwet tot stand gekomen algemeen geldende wetgeving inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Voorts is van belang het karakter van de opgelegde verplichting. Geen dwingende verplichting wordt opgelegd met betrekking tot de concrete benoemingsvrijheid. Waar deze vrijheid thans al niet zo ver gaat dat bij de benoeming onderscheid tussen mannen en vrouwen mag worden gemaakt, kunnen de ondergetekenden niet inzien dat een verdergaande concretisering van de stimulansen om meer vrouwen in de schoolleiding te benoemen wel een ontoelaatbare beperking van de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid zou inhouden. In het voorstel wordt bovendien expliciet ruimte gelaten voor een eigen invulling door het bevoegd gezag. Zo kan de grondslag van de school doorwerken in de besluitvorming over het vaststellen van de hoogte van de streefcijfers en de duur van het tijdvak. Die ruimte mag echter niet neerkomen op een algehele uitsluiting van de benoeming van vrouwen in de schoolleiding. Zulks is immers thans reeds verboden. In dit licht kan niet gesteld worden dat dit voorstel een inbreuk op de benoemingsvrijheid maakt.

8. Het is de Raad opgevallen dat de voorgestelde wetteksten ervan uitgaan dat er sprake is van «ondervertegenwoordiging» van vrouwen in de leiding van een instelling indien vrouwen en mannen daar niet «naar evenredigheid» werkzaam zijn. Het evenredigheidsbeginsel werd ook genoemd als maatstaf voor het mogen toepassen van voorkeursbehandeling, in het kader van de Algemene wet gelijke behandeling, zowel in het nader rapport als in het advies van de Raad (kamerstukken II 1990/91, 22 014, B, blz.11). Het nader rapport merkte onder meer op: «Een bepaalde vorm van voorkeursbehandeling kan eerst plaatsvinden indien in concreto uit feiten en omstandigheden blijkt dat er sprake is van achterstanden die met behulp van een dergelijke maatregel kunnen worden weggenomen. (...) De mate van achterstand zal bepalend moeten zijn voor de mate van voorkeursbehandeling« (t.a.p.). In de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal werd daaraan nog toegevoegd dat de achterstand duidelijk aantoonbaar moet zijn aan de hand van bijvoorbeeld statistische gegevens (stuk nr. 5, bladzijden 74 en 75). Tegen deze achtergrond vallen enkele zaken op. In de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel wordt de ondervertegenwoordiging van vrouwen in managementfuncties slechts voor het basis- en het voortgezet onderwijs aangetoond. De Raad acht het noodzakelijk dat de toelichting in die zin wordt aangevuld dat ook voor de overige onderwijssoorten waarop het wetsvoorstel betrekking heeft, het bestaan van een achterstandpositie van vrouwen in leidinggevende functies in relatie tot het aantal vrouwen onder de onderwijsgevenden wordt aangetoond. Voor zover dit niet mogelijk is, dient de voorgestelde maatregel voor de desbetreffende onderwijssoort of -soorten te worden heroverwogen. In de tweede plaats geven de ondertekenaars van de memorie van toelichting in paragraaf 6 van het algemeen gedeelte van de toelichting te kennen: «Van ondervertegenwoordiging is naar het oordeel van de ondergete-


8

kenden derhalve sprake wanneer leidinggevende functies voor minder dan de helft door vrouwen worden vervuld». Die interpretatie acht de Raad in haar eenvoud niet aanvaardbaar. Daarbij wordt immers uit het oog verloren dat tal van factoren van invloed kunnen zijn op de kwestie van evenredigheid. Te denken valt aan zaken als de beschikbaarheid van vrouwen voor de arbeidsmarkt in het algemeen, de vraag in hoeverre bepaalde functies in zekere mate in deeltijd kunnen worden verricht, het aanbod van gekwalificeerde kandidaten voor diverse functies, verschillen die er – naar valt aan te nemen – zullen zijn tussen diverse onderwijssoorten, tussen verschillende delen van het land, tussen verschillende stromingen binnen het bijzonder onderwijs, en dergelijke. De Raad beveelt aan, de memorie van toelichting op dit punt te nuanceren en aan te vullen in de geest van het vorenstaande. Ten slotte vestigt de Raad er de aandacht op, dat achterstandsituaties als waar het hier om gaat slechts kunnen worden gemeten op statistisch verantwoorde wijze; dat wil zeggen dat een voldoende groot aantal functies en een voldoende groot aantal kandidaten in ogenschouw worden genomen. Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat het bevoegd gezag soms voor alle onder zijn gezag staande scholen (artikel 15 van de Wet op het basisonderwijs), doorgaans voor elk van zijn onderwijsinstellingen afzonderlijk (de overige, daarmee vergelijkbare bepalingen) nagaat of er sprake is van achterstand van vrouwen in leidinggevende posities, en zo nodig aangeeft welke maatregelen zullen worden genomen om verbetering te brengen in de situatie. Nu achterstandsituaties niet kunnen worden gemeten, dus aangetoond, wanneer het om een gering aantal functies en functionarissen gaat, wordt hier derhalve in de meeste gevallen het onmogelijke gevergd. De voorgestelde regeling is in dit opzicht dan ook onaanvaardbaar. 8. Dat er sprake is van ondervertegenwoordiging van vrouwen in managementfuncties in de te onderscheiden onderwijssoorten wordt jaarlijks zichtbaar gemaakt in de Thermometer Vrouw en Management. De meest recente thermometer is te vinden in Uitleg nr. 30 van 7 december 1994. De memorie van toelichting zal overeenkomstig de suggestie van de Raad worden aangevuld. De cijfers uit genoemde thermometer zullen in de toelichting worden opgenomen. In de tweede plaats acht de Raad de interpretatie van het begrip ondervertegenwoordiging zoals dat in paragraaf 6 van het algemeen gedeelte van de toelichting is opgenomen in haar eenvoud niet aanvaardbaar. Tal van factoren die van invloed kunnen zijn op de kwestie van evenredigheid zouden hierbij uit het oog worden verloren. In de memorie van toelichting is ondervertegenwoordiging, zoals de Raad citeert, als volgt omschreven: «van ondervertegenwoordiging is naar het oordeel van de ondergetekenden derhalve sprake wanneer leidinggevende functies voor minder dan de helft door vrouwen wordt vervuld». De ondergetekenden onderschrijven de constatering van de Raad dat tal van factoren van invloed kunnen zijn op de evenredigheid. Echter met die toevoeging dat niet de uiteindelijke doelstelling «in haar eenvoud» niet aanvaardbaar zou zijn, maar dat de weg waarlangs en het tempo waarin deze doelstelling dichterbij kan worden gebracht van de door de Raad genoemde factoren afhankelijk is. Op welke wijze hiervan rekenschap wordt gegeven mag blijken uit de vierde onderwijsemancipatienota (kamerstukken II 1992/93, 23 200), zoals op 4 oktober 1993 in de vaste commissie voor onderwijs en wetenschappen van de Tweede Kamer behandeld (Handelingen II 1993/94, UCV1). De streefpercentages voor de te onderscheiden onderwijssectoren voor het jaar 2001 verschillen, naar gelang het aandeel van vrouwen in het management in 1991. Een en ander houdt in, dat in een aantal onderwijssectoren door meer instellingen langer conform de wettelijke bepaling een document inzake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs opgesteld dient te worden dan in andere sectoren, gesteld dat in alle sectoren jaarlijks relatief een zelfde progressie wordt geboekt. De Raad acht de voorgestelde regeling onaanvaardbaar omdat statistische gegevens met betrekking tot achterstandssituaties zich niet zouden laten vertalen naar onderwijsinstellingen afzonderlijk. Gegeven de in de toelichting gekozen definitie van ondervertegenwoordiging alsmede gegeven het feit dat er in ieder geval twee leidinggevende functies per onderwijsinstelling te


9

onderscheiden zijn, zijn de ondergetekenden van mening dat van de bevoegd gezagsorganen niet het onmogelijke wordt gevergd.

9. Een analyse van de oorzaken van de ondervertegenwoordiging wordt in de memorie van toelichting nauwelijks gegeven. De Raad neemt aan dat het niet goed mogelijk is een grondige analyse te geven van de factoren die een rol spelen. Het is dan echter evenmin mogelijk het rechtstreekse effect van het wetsvoorstel te meten. Het is alleen mogelijk aan te geven in hoeverre de ondervertegenwoordiging sinds de inwerkingtreding van het wetsvoorstel verminderd is. De voorgestelde, gebruikelijke evaluatiebepaling (artikel VIII) veronderstelt echter dat de doeltreffendheid en de effecten van de wettelijke maatregel zelf direct meetbaar zijn. De redactie van deze bepaling dient derhalve te worden herzien. Hierbij verdient het aanbeveling te bepalen dat in of naar aanleiding van het verslag moet worden overwogen of er reden is de wettelijke maatregel te handhaven. 9. De aanname van de Raad dat een analyse van factoren die bij ondervertegenwoordiging een rol spelen niet goed mogelijk is, en dat het derhalve evenmin mogelijk is het rechtstreekse effect van het wetsvoorstel te meten, kunnen de ondergetekenden niet delen. Wel wordt onderkend dat de verwachting van een uitputtende analyse, en daarmee ook de suggestie van mogelijke beheersing van alle in het geding zijnde factoren dient te worden gerelativeerd. Het tot op heden gevoerde beleid inzake de ondervertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs, waarvan de concrete maatregelen onder 2 zijn weergeven, richt zich op het wegnemen van oorzaken die het realiseren van een evenredige vertegenwoordiging in de weg staan. Oorzaken die zijn aangepakt zijn een onvoldoende aanbod van gekwalificeerde vrouwen, de bekendheid en bereikbaarheid van deze vrouwen, het kennisniveau en de attitude van de besturen ten aanzien van vrouw en management, en arbeidsvoorwaardelijke belemmeringen. De maatregelen die tot op heden zijn getroffen om deze belemmeringen weg te nemen, hebben niet mogen leiden tot een trendbreuk in de statistieken ten aanzien van het aandeel vrouwen in leidinggevende functies binnen het onderwijs. Wel zijn er aanwijzingen dat er binnen het onderwijs de intentie is om de achterstelling aan te pakken. Besturen- en personeelsorganisaties voeren hier zelf campagne voor en sloten convenanten af. Intenties blijken slechts mondjesmaat tot benoeming te leiden. Een wettelijke regeling zoals voorgesteld vormt een noodzakelijke, aan alle reeds getroffen maatregelen complementaire actie om een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies binnen het onderwijs te bevorderen. De ondergetekenden zijn van mening dat de redactie van de gebruikelijke evaluatiebepaling niet hoeft te worden herzien. De doeltreffendheid en het effect van de wettelijke regeling zal via monitoring (de thermometer) en met behulp van onderzoek worden gevolgd opdat binnen 5 jaar na inwerkingtreding een evaluatieve rapportage beschikbaar zal zijn.

10. In paragraaf 6 van de memorie van toelichting wordt vermeld dat de Onderwijsraad zich afvraagt wat de wetenschappelijke basis is van de veronderstelde effecten, zoals socialisatie en effectief leiderschap als gevolg van een toename van het aantal vrouwelijke leidinggevenden. Het valt op dat vervolgens in de toelichting slechts met betrekking tot het effectief leiderschap gewezen wordt op bepaalde onderzoekspublikaties. Het socialisatiemotief wordt echter niet nader besproken. Het verdient aanbeveling dit alsnog te doen. 10. De ondergetekenden mogen verwijzen naar wat hierover is opgemerkt onder 5.

11. Voor enkele redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. 11. De redactionele kanttekeningen worden overgenomen.


10

De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Vice-President van de Raad van State, W. Scholten Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden. De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, T. Netelenbos


11

Bijlage bij het advies van de Raad van State van 28 december 1994, no. W05.94.0284, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft. – In het eerste lid van het voorgestelde artikel 15 van de Wet op het basisonderwijs en de met dit artikellid overeenkomende bepalingen in de andere wetten de woorden «ten behoeve van» wijzigen in: ten aanzien van. – In eerste lid van het voorgestelde artikel 15 van de Wet op het basisonderwijs en de met dit artikellid overeenkomende bepalingen in de andere wetten «document,» schrappen. In het tweede lid de woorden «inzake positieve actie» schrappen.


12

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents