Tweede Kamer der Staten-Generaal Vergaderjaar 1987-1988
20402
Herziening overlegstelsel bij de overheid
Nr. 1
BRIEF V A N DE MINISTER V A N BINNENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 30 december 1987 Overeenkomstig mijn toezegging in de u.c.v. van 7 december jl. over het Overheidspersoneelsbeleid doe ik u bijgaand een schets toekomen van een herziening overlegstelsel bij de overheid. Kern van deze schets is dat voor wijziging c.q. invoering van regelingen waaraan individuele personeelsleden rechten kunnen ontlenen alsmede voor werkgelegenheidsmaatregelen die beslag leggen op de ruimte, een ontstaansvereiste is dat daarvoor overeenstemming is bereikt met een meerderheid van de organisaties van overheidspersoneel. Alvorens deze schets om te werken tot een wetsvoorstel stel ik mij voor hierover eerst met de Tweede Kamer, het Bestuurlijk Beraad en de centrales van overheidspersoneel van gedachten te wisselen. De Minister van Binnenlandse Zaken a.i., F. Korthals Altes
S-BB
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 402, nr. 1
1
Schets van een herzien overlegstelsel bij de overheid 1.
Inhoudelijk
a. Met betrekking tot regelingen waaraan individuele personeelsleden rechten kunnen ontlenen alsmede werkgelegenheidsmaatregelen die beslag leggen op de financiële ruimte voor de arbeidsvoorwaarden is voor invoering of wijziging daarvan altijd overeenstemming met een meerderheid van de organisaties van overheidspersoneel noodzakelijk. In dit voorschrift komt de kern van het gelijkwaardiger overleg tot uitdrukking. Indien over deze maatregelen en regelingen - ook na eventuele inschakeling van Advies- en Arbitragecommissie - geen overeenstemming wordt bereikt blijven zij ongewijzigd. b. Ook over andere, al of niet in regelingen neer te leggen, beleidsvoornemens van de overheid met personele/werkgelegenheidsconsequenties moet evenals momenteel het geval is overleg worden gevoerd. Overeenstemming moet daarbij worden nagestreefd maar is als ontstaansvereiste voor het realiseren van dat beleid niet noodzakelijk. (In het hiernavolgende wordt met wijzigingen in arbeidsvoorwaarden gedoeld op die rechtspositiewijzigingen waarover overeenstemming bereikt moet worden). c. Voorafgaande aan de vaststelling van de ontwerpbegrotingen in het kabinet vindt vooroverleg plaats met de vertegenwoordigers van de overheidswerkgevers waaronder de overkoepelende organisaties van de lagere overheden zoals bij voorbeeld het College voor arbeidszaken van de VNG (verzameld in een werkgeversverband, bij voorbeeld een Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid) alsmede met de centrales, ter zake van de gewenste wijzigingen van de arbeidsvoorwaarden voor het komende begrotingsjaar. Op de derde dinsdag van september stuurt de Minister van Binnenlandse Zaken op basis van het in 3b genoemde overleg een brief aan de centrales waarin een pakket aan wijzigingsvoorstellen wordt aangeboden, dat past binnen de totale ruimte die het kabinet voor wijziging van de arbeidsvoorwaarden in de overheidssector beschikbaar stelt. In de brief wordt aangegeven welke maatregelen worden voorgesteld voor respectievelijk het centrale overleg en het decentrale overleg. Alle maatregelen zijn voorzien van een kostenberekening, zodat inzicht bestaat in de kosten van het totale pakket. d. Over verschuivingen binnen het pakket (centraal/decentraal) en over het centrale deel van het pakket als zodanig wordt - binnen de totale kosten van het voorgestelde pakket - eerst op centraal niveau met de centrales onderhandeld. Vervolgens kan binnen datzelfde totaal op decentraal niveau worden onderhandeld over het decentrale deel van dat pakket. 2.
Coördinatie
a. Voor een beperkt aantal onderwerpen wordt geregeld dat daarover alleen op centraal niveau onderhandeld kan worden. Het gaat daarbij in elk geval om maatregelen met betrekking tot hoofdelementen van het primaire inkomen, aanspraak op pensioenen en de hoofdlijnen met betrekking tot de uitkeringen in het kader van de sociale zekerheid (zoals aanspraken bij ziekte, blijvende arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom). Daarnaast wordt op centraal niveau ook onderhandeld over de omvang van werkgelegenheidsmaatregelen. Een met de centrales over deze onderwerpen overeengekomen aanpassing van de arbeidsvoorwaarden bindt alle overheidswerkgevers, inclusief de lagere overheden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 402, nr. 1
2
Het voorstel aan de centrales over deze onderwerpen wordt door het kabinet vastgesteld na overleg met de vertegenwoordigers van de andere overheidswerkgevers. b. Over alle andere arbeidsvoorwaarden wordt in beginsel op decentraal niveau onderhandeld. Ook op dit niveau zal overeenstemming met de bonden moeten worden bereikt over wijzigingen van de arbeidsvoorwaarden. De overheidswerkgevers kunnen evenwel besluiten dat ook over dergelijke onderwerpen een voorstel voor de centrale onderhandelingen wordt gedaan. Een dergelijk voorstel is alleen bindend voor de werkgevers die hiermee hebben ingestemd. c. De onderhandelingen op centraal niveau met de centrales vinden plaats onder voorzitterschap van de Minister van Binnenlandse Zaken. d. Bij de voorbereiding van de onderhandelingen en de bepaling en wijziging van standpunten worden de andere overheidswerkgevers betrokken. e. De decentrale onderhandelingen vinden plaats in sectorraden voor bijzondere groepen (bij voorbeeld burgerlijk rijkspersoneel, defensie, onderwijs, politie), welke worden voorgezeten door of namens de verantwoordelijke ministers. Het overleg dat met de centrales op het niveau van de lagere overheden wordt gevoerd wordt gelijkgesteld met het overleg in een sectorraad. f. De coördinatie van het decentrale overleg vindt plaats in een werkgeversverband. Deze coördinatie beperkt zich tot een toetsing op hoofdlijnen. 3. De centrale
onderhandelingen
a. Nadat het kabinet heeft kennis genomen van het resultaat dat het vooroverleg heeft opgeleverd (zie punt 1 c), bepaalt het op voorstel van de Minister van Binnenlandse Zaken tijdens de voorbereiding van de miljoenennota de ruimte welke voor de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden in het begrotingsjaar beschikbaar is. Daarbij spelen factoren ten behoeve van de berekening van de ruimte een rol, zoals de ontwikkelingen in de marktsector, de budgettaire ruimte en de gewenste verbeteringen in de arbeidsvoorwaarden collectieve sector (zoals dat ook in het kader van de WAGGS gebeurt). b. Vervolgens wordt een pakket maatregelen samengesteld. Voor zover het betreft de in punt 2 onder a vermelde onderwerpen bepaalt het kabinet op voorstel van de Minister van Binnenlandse Zaken en na overleg met de andere overheidswerkgevers het voorstel. Voor zover het andere onderwerpen betreft bepalen de verschillende overheidswerkgevers het voorstel (zie ook punt 2 onder b). De voorstellen voor het decentrale overleg kunnen in eerste instantie nog globaal van aard zijn. Per voorgestelde maatregel wordt aangegeven of dat een voorstel is voor het centrale overleg of voor het decentrale overleg en wat de kosten van de maatregel zijn. c. Alhoewel de centrale de ruimte voor de arbeidsvoorwaardenontwikkeling uit de miljoenennota en uit de brief die zij op de derde dinsdag van september ontvangen, kunnen afleiden, wordt de totale ruimte niet als zelfstandig onderwerp van overleg aan de centrales aangeboden. De onderhandelingen worden gevoerd op basis van het in genoemde brief aan te bieden pakket arbeidsvoorwaarden. Onderhandeld wordt over de wenselijkheid c.q. uitwisselbaarheid van de diverse voorgestelde maatregelen zowel qua inhoud als qua onderhandelingsniveau. De onderhandelingen kunnen direct na de derde dinsdag van september een aanvang nemen. d. Indien op het centrale niveau geen akkoord wordt bereikt blijven de met betrekking tot de in punt 2.a genoemde onderwerpen vigerende rechtspositieregelingen - en dus met name ook de geldende salarisschaalbedragen - van kracht.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20402, nr. 1
3
e. Nadat de onderhandelingen op centraal niveau zijn afgerond, wordt over de aanwending van de resterende ruimte op decentraal niveau verder onderhandeld. Deze onderhandelingen kunnen geen betrekking hebben op de in punt 2.a genoemde onderwerpen. Toelichting op de schets 1.
Inhoudelijk
De huidige overlegverplichting houdt in dat over aangelegenheden van algemeen belang voor de rechtstoestand van ambtenaren (met inbegrip van de algemene regels volgens welke het personeelsbeleid wordt gevoerd) niet beslist mag worden alvorens overleg is gevoerd met de centrales van overheidspersoneel. Gestreefd dient te worden naar overeenstemming, doch een vereiste is dat niet. Ook wanneer geen overeenstemming wordt bereikt, kunnen wijzigingen in de arbeidsvoorwaarden worden aangebracht (zowel verbeteringen als verslechteringen). En wel op basis van de financiële ruimte die het kabinet daarvoor ter beschikking stelt. Een expliciete ruimtevaststelling maakt echter geen deel uit van het huidige overlegstelsel bij de overheid. In de overheidssector komt aan de centrales van overheidspersoneel in het huidige overlegstelsel geen instemmingsrecht toe; noch voor wat betreft de inhoud van de arbeidsvoorwaarden, noch voor wat betreft de vaststelling van de daarvoor beschikbare ruimte. Reeds geruime tijd, en met name sinds het trendbeleid is losgelaten, wordt dit door de centrales van overheidspersoneel als onbevredigend ervaren. Ook achtereenvolgende kabinetten hebben het huidige overlegstelsel als onbevredigend ervaren en verklaard te willen werken aan een meer gelijkwaardig overlegstelsel. In de schets wordt een hernieuwd overlegstelsel voorgesteld dat aansluit bij de situatie van de overheid als werkgever. Kern van dit hernieuwde overlegstelsel is dat voor wijziging c.q. invoering van regelingen waaraan individuele personeelsleden rechten kunnen ontlenen alsmede voor werkgelegenheidsmaatregelen die beslag leggen op de ruimte een ontstaansvereiste is dat daarover overeenstemming is bereikt met een meerderheid van de organisaties van overheidspersoneel. Dit betekent dat over bijv. een wijziging van primaire inkomensbestanddelen, de pensioenrechten en een verkorting van de werkweek overeenstemming moet worden bereikt. Over andere beleidsvoornemens met consequenties voor het personeel (bij voorbeeld reorganisaties) moet - evenals thans overleg worden gevoerd, doch dit overleg behoeft niet tot overeenstemming te leiden. Wel kunnen de overlegpartners over deze laatste onderwerpen afspraken maken. Wanneer over die onderwerpen waarover overeenstemming moet worden bereikt, ook na eventuele inschakeling van de Advies- en Arbitragecommissie geen overeenstemming wordt bereikt, blijven die arbeidsvoorwaarden ongewijzigd. Alleen op die manier ligt er de noodzaak voor de overlegpartners om tot overeenstemming te komen. Het verplicht partners in het overleg tot een uiterste inspanning om tot overeenstemming te komen. In dit systeem past het niet indien partners nog een uitweg hebben om langs andere weg hun doel te bereiken zonder instemming van de andere partij. De noodzaak om tot overeenstemming te komen zou bij voorbeeld niet bestaan indien na verloop van enige tijd de verplichting zou bestaan geschillen voor bindende arbitrage voor te leggen. Bovendien lijkt het onjuist de beslissingsbevoegdheid over arbeidsvoorwaarden bij andere dan de overlegpartners te leggen. Deze opstelling betekent wel dat er nog spelregels moeten worden uitgewerkt ten aanzien van de vraag wat er moet of kan gebeuren met het voor de maatregelen waarover geen overeenstemming wordt bereikt, gereserveerde bedrag.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 2 0 4 0 2 , nr. 1
4
Ook voor de overgangsproblemen bij invoering van de voorgestane herziening van het overlegstelsel moeten nog oplossingen worden gevonden. Immers in het verleden zijn rechtspositieregelingen gewijzigd zonder dat de werkingsduur ervan een essentiële rol heeft gespeeld met het oog op de noodzaak van instemming van centrales. Dit was gelet op het vigerende systeem ook niet of nauwelijks noodzakelijk. Met name met betrekking tot de VUT-wet en de Inhoudingswet dient de werkingsduur nog aparte aandacht te krijgen. Ook in de toekomst zal de werkingsduur van diverse rechtspositieregelingen een veel belangrijker punt van overweging en van onderhandeling moeten zijn. 2.
Coördinatie
Naar aanleiding van het regeerakkoord («centrale afspraken dienen ruimte te laten voor verschillen in invulling per deelsector»), alsmede het streven om bevoegdheden te decentraliseren waar dit mogelijk en wenselijk is, is de coördinatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg bezien. De vraagstelling is daarbij geweest welke arbeidsvoorwaarden in beginsel niet op het decentrale niveau aan de orde kunnen komen en derhalve moeten worden voorbehouden aan het centrale niveau. De decentrale onderhandelingen vinden plaats in sectorraden voor bijzondere groepen met een zelfstandige rechtspositie (bij voorbeeld burgerlijk rijkspersoneel, defensie, onderwijs, politie), welke worden voorgezeten door of namens de verantwoordelijke ministers. Om te grote verschillen in de arbeidsvoorwaarden van de diverse categorieën overheidspersoneel te voorkomen en vooral ook om beheersmatige redenen, zouden een aantal (onderdelen van) arbeidsvoorwaarden aan het centrale niveau moeten worden voorbehouden. Er dient een evenwicht te worden gevonden tussen de wenselijkheid van zo groot mogelijke decentralisatie en de noodzakelijke c.q. wenselijke eenheid van rechtspositie. Over de vraag waar dit evenwicht dient te liggen kan in de tijd verschillend worden gedacht. Momenteel wordt voorgesteld de volgende elementen te reserveren voor de onderhandelingen op centraal niveau: maatregelen met betrekking tot hoofdelementen van het primaire inkomen, pensioenen en hoofdlijnen van de sociale zekerheid alsmede de omvang van werkgelegenheidsmaatregelen. Onder hoofdelementen van primaire inkomen worden begrepen het pensioenbijdrageverhaal, inhoudingen op het salaris en de schaalsalarissen, maar bij voorbeeld niet toelagen op het schaalsalaris en (andere) secundaire arbeidsvoorwaarden. Deze opstelling ten aanzien van de primaire financiële arbeidsvoorwaarden is gebaseerd op de volgende redenen. De beheersing van de financiële ruimte zal bij het overlaten ervan aan het decentrale overleg nooit zodanig kunnen zijn dat (vooral bij de lagere overheden, die met name over mogelijkheden beschikken om de beschikbaar gestelde ruimte te vergroten) loonsverhogingen kunnen worden voorkomen. Hierdoor ontstaat het risico van uitstralingseffecten naar het loon bij de verschillende overheidswerkgevers en naar de sociale uitkeringen in het algemeen, onderlinge concurrentie, haasje over spelen en dergelijke; kortom: geen beheersing. Voorts pleit ook de samenhang tussen postactief en actief inkomen er voor om de hoofdelementen van het actieve inkomen evenals het postactieve inkomen aan het centrale overleg voor te behouden. Het lijkt dan ook wenselijk eerst ervaring op te doen met de decentralisatie zoals in de schets is opgenomen, alvorens een standpunt wordt bepaald over decentralisatie van het overleg over de primaire financiële arbeidsvoorwaarden. Het is de bedoeling te komen tot een groeimodel, waarin (nadat voldoende ervaring is opgedaan met een beperkte reikwijdte van decentralisatie) geleidelijk meer onderwerpen worden overgelaten aan het decentrale overleg. Voorstellen met betrekking tot de centrale onderwerpen worden vastgesteld door het kabinet. Over onderwerpen welke niet expliciet aan het centrale niveau zijn voorbehouden kan op decentraal niveau worden
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 402, nr. 1
5
onderhandeld. De decentrale overheidswerkgevers kunnen uiteraard in hun werkgevers «vereniging» besluiten meer onderwerpen in het centrale niveau aan de orde te stellen dan aan het centrale overleg is voorbehouden. Door middel van een werkgeversverband worden de werkgevers frequent betrokken bij de arbeidsvoorwaardenonderhandelingen op centraal niveau en worden de onderhandelingen op decentraal niveau op elkaar afgestemd. Inhoudelijk wordt aan deze samenwerking op de volgende wijze gestalte gegeven. Met het oog op de begrotingsbesprekingen in het kabinet vindt overleg plaats met de vertegenwoordigers van de overheidswerkgevers ter zake van de gewenste wijzigingen van de arbeidsvoorwaarden voor het komende begrotingsjaar. Hierbij wordt ernaar gestreefd tot een gezamenlijke basisopstelling te komen. De uitkomsten van dit overleg - en eveneens de uitkomsten van het overleg met de centrales zullen het kabinet mede tot richtsnoer dienen bij de vaststelling van de budgettaire ruimte en het voorstel tot de invulling ervan. Voor zover het op decentraal niveau te wijzigen arbeidsvoorwaarden betreft wordt tevens bezien of met de overheidswerkgevers afspraken te maken zijn over onderwerpen welke zij gezamenlijk in de centrale onderhandelingen willen inbrengen. Op de derde dinsdag van september wordt een brief aan de centrale gezonden waarin de bonden een pakket arbeidsvoorwaarden wordt aangeboden, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen onderwerpen waarover op centraal niveau onderhandeld moet worden en onderwerpen waarover de werkgevers op centraal dan wel decentraal niveau wensen te onderhandelen. Voor zover het verplicht op centraal niveau te onderhandelen arbeidsvoorwaarden betreft blijft het kabinet de verantwoordelijke instantie. Gedurende de onderhandelingen wordt contact gehouden met het werkgeversverband als zijnde de werkgevers «achterban». Door vaker tijdens de onderhandelingen ten behoeve van ruggespraak te schorsen worden de overheidswerkgevers nauwer bij het overleg betrokken. Voorts vindt coördinatie plaats in het werkgeversverband bij de technische uitwerking van het akkoord met de bonden alsmede ter zake van de decentrale onderhandelingen. In het voorgaande is gesproken over de gang van zaken bij de jaarlijkse begrotingsvoorbereiding. Daarbij wordt vaak voortgebouwd op een meerjarig regeerakkoord. Ervan uitgaande dat bij de opstelling van een regeerakkoord niet een vooroverleg plaatsvindt zoals bij de jaarlijkse begrotingsopstelling, is het in een nieuw stelsel wenselijk dat in het regeerakkoord terughoudendheid wordt betracht met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van het overheidspersoneel. Aparte aandacht vraagt de positie van de lagere overheden in het overleg. Door deze organen is herhaaldelijk de klacht geuit dat hoewel zij inhoudelijk - ondanks hun autonome positie - in grote mate gebonden zijn aan hetgeen op centraal niveau wordt geregeld, zij in een zeer laat stadium bij het overleg worden betrokken. Ofschoon met name de onderlinge verhoudingen en de werkwijze tussen de verschillende overheidswerkgevers nog nadere uitwerking behoeft, kan al wel het volgende worden opgemerkt. De lagere overheidswerkgevers kunnen in een herzien overlegstelsel op een lijn worden gesteld met de overige overheidswerkgevers. De door hen zelf gecreëerde overlegorganen (overkoepelend, zoals die waarin met het College voor arbeidszaken van de VNG wordt overlegd) kunnen dan als sectorraden worden aangemerkt. Waar enerzijds geregeld kan worden dat de lagere overheden formeel gebonden zijn aan overeenkomsten met de centrales over onderwerpen welke aan het centrale niveau voorbehouden zijn, zullen zij anderzijds een reële invloed op het arbeidsvoorwaardenoverleg moeten krijgen. Zoals gezegd vindt coördinatie van het decentrale overleg plaats in het werkgeversverband. De mogelijkheid van differentiatie alsmede het
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 402, nr. 1
6
streven naar decentralisatie brengen mee dat voor onderscheiden groepen overheidspersoneel in verdergaande mate afwijkende arbeidsvoorwaarden ontstaan dan nu reeds het geval is en dat de coördinatie geen verdergaand karakter mag krijgen dan van sturing op hoofdlijnen. Daarbij dient te worden bedacht dat enerzijds de eenheid van het kabinetsbeleid op grond van het reglement van orde voor de Ministerraad en anderzijds de politieke verantwoordelijkheid van de betrokken bestuur ders alsmede de solidariteit tussen de diverse overheidswerkgevers een rem op buitensporigheden zal zijn. Een punt van nadere aandacht en van nadere uitwerking met betrekking tot de lagere overheden is ook nog het toezicht op de uitkomsten van het decentrale overleg. 3. De centrale
onderhandelingen
Uitgaande van het regeerakkoord waarin een «trend» als ongewenst wordt beschouwd is de vraag hoe wordt bepaald waarover onderhandeld wordt. Voorgesteld wordt te onderhandelen over een pakket arbeidsvoorwaarden, waarbij is aangegeven wat de afzonderlijke maatregelen kosten. Onderhandelen over een pakket arbeidsvoorwaarden is een voordeel ten opzichte van de huidige situatie waarin door de discussie over de ruimte niet meer aan een discussie over de invulling van de ruimte wordt toegekomen. Evenals in de marktsector staat het pakket voorop. Door een pakket maatregelen aan te bieden, worden de (beperkte) onderhandelingsmogelijkheden zoveel mogelijk benut. De inhoud van het voorstel wordt als volgt bepaald. Met betrekking tot wijzigingen van hoofdelementen van het primaire inkomen, pensioenen en de hoofdlijnen van de sociale zekerheid alsmede de omvang van werkgelegenheidsmaatregelen worden maatregelen voorgesteld door het kabinet. Daaraan gaat overleg met de andere overheidswerkgevers vooraf. Over deze onderwerpen kan alleen op centraal niveau onderhandeld worden. Over andere onderwerpen worden voorstellen gedaan door de verschillende overheidswerkgevers. Zijn zij het daarover eens dan kan ook over deze onderwerpen op centraal niveau onderhandeld worden. Is dat niet het geval of wordt op centraal niveau geen overeenstemming bereikt dan kunnen over die onderwerpen de onderhandelingen op het decentrale niveau plaatsvinden. De onderhandelingen op het decentrale niveau kunnen eerst tot concrete resultaten leiden nadat de onderhandelingen op centraal niveau zijn afgerond en bekend is welk deel van de ruimte resteert voor decentrale onderhandelingen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 402, nr. 1
7
