Tweede Kamer der Staten-Generaal
2
Vergaderjaar 1987-1988
15317
Jeugdwelzijnsbeleid
Nr. 178
BRIEF V A N DE MINISTER V A N W E L Z I J N , VOLKSGEZONDHEID EN CULTUUR Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Rijswijk, 31 maart 1988 Het afgelopen jaar heeft de problematiek van de zwerfjongeren in de belangstelling gestaan. Mede onder invloed van het Internationaal Jaar van de Daklozen (1987) zijn verschillende publicaties verschenen. Daarin werd vaak melding gemaakt van een sterke stijging van het aantal jeugdige zwervers. Getallen van 25 000 waren geen uitzondering. In de uitgebreide commissievergadering van de Bijzondere Commissie voor het jeugdwelzijnsbeleid van 18 november jl. zijn over dit onderwerp vragen gesteld door de heer Dijkstal. Voor een verdere beleidsontwikkeling werd onder andere de definiëring van de groep waar het over gaat van belang geacht. In deze brief geef ik mijn bevinding ten aanzien van dit onderwerp. Achtereenvolgens komen aan de orde de definiëring, een beschrijving van achtergronden, een kwantitatieve verkenning van het probleem, het bestaande beleid en enkele beleidsvoornemens. Voor de goede orde deel ik u nog mede dat voor deze bevindingen ambtelijk overleg is gevoerd met de vier grote steden. Vooraf wil ik er nog op attenderen dat het in deze brief gaat om minderjarigen, jongeren onder de 18 jaar. 1. Definitie van het begrip Ten aanzien van het verschijnsel van zwerfjongeren bestaat begripsverwarring. Begrippen als weglopers, daklozen, thuislozen, zwervers en dagzwervers worden door elkaar gebruikt. Een nadere definiëring is derhalve gewenst. a.
weglopers
Bij het beschrijven van de problematiek dient onderscheid gemaakt te worden tussen minderjarigen die weglopen van huis (gezinsweglopers) en minderjarigen die uit tehuizen weglopen (tehuisweglopers).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 15317, nr. 178
1
Gezinsweglopers Jaarlijks lopen van iedere honderd jongeren die in een gezinssituatie verblijven er twee a drie voor tenminste één nacht van huis weg. In absolute cijfers komt dit neer op tenminste 2 5 0 0 0 minderjarige gezinsweglopers per jaar. Het overgrote deel van deze gezinsweglopers (80 a 90%) keert binnen zeer korte tijd, meestal de volgende dag, weer terug naar huis. Van de jongeren die langer wegblijven (of weggestuurd zijn) komt slechts een uiterst gering aantal (circa 3%) in aanraking met de hulpverlening om langs die weg aan onderdak te komen. Verreweg de meesten vinden onderdak en hulp in hun eigen omgeving. Het aantal gezinsweglopers dat niet snel naar huis terugkeert en evenmin in de eigen omgeving of via de hulpverlening onderdak vindt en dus gaat zwerven is (in kwantitatieve zin) miniem. Wel is het zo, dat de minderjarigen die van huis zijn weggestuurd en de zogenaamde sleutelkinderen, een groter risico lopen dan diegenen die zelf van huis zijn weggelopen. Teh uis weglopers Ten aanzien van tehuisweglopers liggen de cijfers geheel anders. Van iedere honderd jongeren die in een tehuis verblijven, lopen er jaarlijks 25 weg. In absolute cijfers 2500 tot 3000 tehuisweglopers per jaar. Hiervan komt 10% in aanraking met andere vormen van de hulpverlening. Het vinden van onderdak en hulp in de eigen omgeving is voor deze groep moeilijker dan voor de gezinsweglopers. Ook de duur van het weglopen is bij deze groep langer dan bij gezinsweglopers. De tehuisweglopers die niet direct terugkeren naar het tehuis (of niet meer geaccepteerd worden), geen contact meer (willen) krijgen met andere hulpverlenende instellingen en niet terug kunnen vallen op de eigen omgeving, lopen een verhoogd risico om tot de categorie thuislozen te gaan behoren. Het beleid met betrekking tot de weglopers komt aan de orde in de nota jeugdopvang. b.
dagzwervers
Bij dagzwervers gaat het om jongeren die wel een dak boven het hoofd en min of meer een tehuis hebben, maar die er weinig te zoeken hebben. Veelal is er bij deze jongeren sprake van problemen thuis, spijbelen en werkloosheid. Deze jongeren, die amper thuis zijn, houden zich overdag op bij stations, gokhallen, koffieshops, pleinen e.d. Het is met name het dagzwerven, waarvan de laatste jaren een toename is te constateren. Een anti-spijbelbeleid - zoals dat door de rijksoverheid, gemeenten en particulier initiatief wordt ontwikkeld - lijkt hierop voor een belangrijk deel het antwoord. c. dak- en thuisloze
jongeren
Dakloze jongeren Dakloosheid kan omschreven worden als het niet hebben van enige vorm van huisvesting. Concreet betekent dakloosheid «buiten» slapen in garages, kelders, portieken en soms enkele nachten in een nachtopvang of jeugdhotel. Thuisloze jongeren Kenmerkend voor thuisloze jongeren is het ontbreken van een «vaste» woonplek. Thuisloze jongeren trekken van de ene plek naar de andere.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 15317, nr. 178
2
Soms heeft men tijdelijk onderdak bij vrienden of familie, dan weer in een opvangcentrum. Door onderzoekers wordt meestal als criterium voor thuisloosheid gehanteerd dat men het laatste half jaar minimaal 6 keer van woonplek is veranderd. In het vervolg van deze brief wordt nader ingegaan op deze laatste groep: de dak- en thuisloze jongeren onder de 18 jaar. 2. Beschrijving en achtergrond van de problematiek Naar de achtergrond van dak- en thuisloze jongeren is weinig onderzoek verricht. Het meeste onderzoek is gedaan met betrekking tot volwassen dak- en thuislozen. De vraag is of de inzichten die hieruit zijn verkregen van toepassing zijn op jeugdigen. Voor volwassenen is kenmerkend dat er naast het feitelijke zwerfgedrag sprake is van de afwezigheid van een verwachtingspatroon en het niet hebben van (duurzame) sociale bindingen. Bij deskundigen staat wat de jongeren betreft het verwachtingspatroon en het toekomstperspectief ter discussie. Hulpverleners (bij voorbeeld in het Poortgebouw te Amsterdam) geven aan dat jeugdigen zich juist van de volwassenen onderscheiden door het hebben van een toekomstperspectief en veel energie. Door de meeste jongeren zou de situatie waarin zij zich bevinden als een tijdelijke worden beleefd. In het kader van onderzoek door prof. J. van der Ploeg (1986) van het Centrum voor Onderzoek van de Jeugdhulpverlening van de Universiteit te Leiden naar jongeren die in de hulpverlening tussen «wal en schip» vallen, is onder meer de populatie jongeren in het Poortgebouw te Amsterdam onderzocht. Hieronder volgen summier de belangrijkste gegevens. Het blijkt dat het in meerderheid gaat om jongens. Meisjes maken slechts 27% van het totaal uit. Een niet onaanzienlijk deel ervan wordt gevormd door buitenlandse jongens en meisjes: 33%. De leeftijden liggen tussen 13 en 20 jaar; bijna de helft van deze jongeren is officieel nog schoolgaand. Het aantal niet-schoolgaande jongeren onder hen, dat werkt, bedraagt 13%. Daarbij gaat het vrijwel uitsluitend om ongeschoolde arbeid. Van de bijna 90% die geen werk heeft, is ongeveer eenderde meer dan een jaar zonder werk. De onderzochte jongeren hebben verder de volgende kenmerken: 1. Zwervende jongeren hebben weinig tot geen vrienden. Slechts 15% van hen beschikt over (h)echte vrienden. 2. Zij hebben weinig inzicht in zichzelf. Ze geven een overwegend positief zelfbeeld dat in het geheel niet overeenstemt met de objectieve situatie. 3. Er is sprake van veel negatieve schoolervaringen. Ruim 36% van de jongeren zegt hun school met grote tegenzin te hebben bezocht. Dat blijkt ook uit het feit dat bijna de helft van de jongeren gerekend kan worden tot de regelmatige spijbelaars. In dit verband is het ook vermeldenswaard dat 70% van de jongeren meer dan eens van school is veranderd. Ruim 40% van deze jongeren bleef één of meerdere malen zitten. 4. De gezinsachtergrond van deze jongeren is somber. Zo blijkt van 73% van de jongeren de ouders gescheiden te zijn. Verder zijn de contacten die de jongeren met hun ouders onderhouden uiterst gering. Van de jongeren heeft 70% geen contact meer met de vader, terwijl 60% geen contacten meer met de moeder onderhoudt. Omdat ook de contacten met broers en zussen gering zijn, moet men concluderen dat voor het merendeel van de jongeren het gezin in feite niet meer bestaat. 5. Vrijwel alle jongeren blijken eerder met de hulpverlening - zowel ambulant als residentieel - te maken hebben gehad.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 15317, nr. 178
3
Ook na dit onderzoek blijven een aantal vragen onbeantwoord. Bijvoorbeeld ten aanzien van wat de oorzaken van het bedrag van deze jongeren zijn en of de omvang van deze groep nu wel of niet toeneemt. Soms zoekt men de verklaring in de steeds verdergaande professionalisering en specialisering in de hulpverlening. Dan weer wordt het missen van een dagstructuur in de vorm van werk (jeugdwerkloosheid) als belangrijk gezien, evenals het vroege proces van zelfstandigwording van jongeren. Door Van der Ploeg worden een viertal mogelijke verklaringen genoemd, die ik hieronder weergeef. Ten eerste is er de maatschappelijke verklaring, waarbij zwerven wordt gezien als het directe resultaat van nalatigheid van de overheid en de maatschappij om voor adequate huisvesting en werk te zorgen. Ten tweede is er het pathologische verklaringsmodel waarbij de zwervende wordt beschouwd als een slecht aangepast en psychisch inadequaat functionerende persoon die met zichzelf en zijn omgeving ernstige problemen heeft. In de derde plaats is er de onvolwassenheidsverklaring. In deze visie wordt de zwervende jongere gezien als iemand die achter is gebleven in zijn socialisatie. Deze jongere is niet «ziek» zoals in het vorige verklaringsmodel, maar heeft een ontwikkelingsachterstand. Vanuit dat gezichtspunt is zwerven een tijdelijk, voorbijgaand verschijnsel. Tenslotte kan men het individuele verklaringsmodel onderscheiden. Hier ziet men de zwervende jongere als een persoon die er bewust voor heeft gekozen zich niet te conformeren aan de samenleving. Hij of zij wenst zelf als verantwoordelijk te worden beschouwd voor die keuze en wil zich beslist niet als slachtoffer van de samenleving zien. Volgens Van der Ploeg heeft elk van de vier verklaringen een zekere geldigheid, ook al omdat de onderscheiden soorten elkaar niet uitsluiten. 3. Een kwantitatieve beschrijving van de doelgroep Betrouwbare cijfers omtrent het aantal dak- en thuisloze jongeren zijn niet voorhanden. Vandaar dat ik door de Inspectie voor de Jeugdhulpverlening een verkenning heb laten maken van de problematiek in de 4 grote steden en de middelgrote steden in Nederland. Daarnaast heb ik enkele deskundige onderzoekers laten raadplegen. Op basis van deze verkenning kan worden geconcludeerd, dat het aantal dak- en thuisloze jongeren in Nederland klein is, namelijk ongeveer 350 voor heel Nederland. Het grootste deel bevindt zich in de randstad (Amsterdam en Den Haag). Ongeveer een derde bevindt zich in de rest van Nederland. Er zijn indicaties dat het aantal groeit, met name vanaf de leeftijd van 20 jaar. Echter, de oriëntatie beperkte zich tot de minderjarigen. Hoe groot de groep verslaafde dak- en thuisloze jongeren binnen dit aantal van 350 is, is niet duidelijk. Onbekend is ook hoeveel van deze jongeren zich ophouden in het illegale commerciële circuit en in kraakpanden. Nader onderzoek met betrekking tot de aantallen in deze acht ik noodzakelijk. De Inspectie constateert dat er sprake is van nogal wat weglopers uit tehuizen. Tenslotte werd door de Inspectie keer op keer gestoten op de groeiende problematiek van de dagzwervers vanaf de leeftijd van 12/13 jaar. Opvallend is het grote aantal buitenlandse jongeren onder hen, en dan weer met name de Marokkaanse jongens. Ook uit gesprekken met deskundigen (prof. Van der Ploeg en prof. Heijdendaal van respectievelijk de Leidse en Nijmeegse Universiteit, en vertegenwoordigers van de Landelijke Stichting voor Thuislozenzorg en Onderdak) blijkt dat er geen grote aantallen dak- en thuisloze jongeren onder de 18 jaar zijn. Wel wordt een toename geconstateerd, met name bij de jongvolwassenen (18-30 jaar). De Landelijke Stichting voor Thuis-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 15317, nr. 178
4
lozen en Onderdak overweegt meer prioriteit te geven aan de opvang van jongeren en jongvolwassenen. Een en ander kan wellicht gerealiseerd worden binnen de extra middelen voor dak- en thuislozenzorg. 4. Het beleid tot nu toe Behalve een inventarisatie van aantallen is ook de feitelijke aanpak van de problematiek bezien. Het blijkt dat de aanpak per lokatie sterk verschilt. In Amsterdam is behalve de sleep-in en het commerciële circuit het Poortgebouw beschikbaar voor nachtopvang. Door het Poortgebouw wordt de noodzaak van dagopvang voor dak- en thuisloze jongeren bepleit. Door de Stichting Straathoekwerk wordt een inventarisatie verricht naar dak- en thuisloze jongeren in het centrum van Amsterdam. In Rotterdam is een dagopvangproject, gerund door vrijwilligers onder supervisie van de Pauluskerk. De Gemeentelijke Sociale Dienst voert hier, evenals in sommige andere gemeenten, een eigen beleid op het terrein van uitkeringen aan jongeren beneden de 18 jaar. Voorwaarde hierbij is onder andere de acceptatie van hulpverlening door de jongere. In Den Haag kent men voor de opvang van dak- en thuisloze jongeren de zogenaamde Kessler-bus in de buurt van het station. Bekend is dat de politie in Utrecht een pand voor de nacht inricht met acht plaatsen voor het onderbrengen van bedoelde jongeren uit Hoog Catherijne. De gemeente heeft een bed-bad-brood-voorziening. Van de overige gemeenten heeft een enkele een eigen beleidsnota (bij voorbeeld de gemeente Eindhoven). Andere gemeenten (Zwolle, Maastricht, Hilversum en Groningen) bereiden er thans een voor. 5. Conclusies en beleidsvoornemens Op grond van het bovenstaande kom ik tot de volgende conclusies en beleidsvoornemens: a. Het door de media geschetste beeld van dak- en thuisloze jongeren lijkt sterk overtrokken. Dit is voor een belangrijk deel te verklaren door een verwarrend begrippenkader. Het is daarom wenselijk een onderscheid te maken tussen weglopers, dagzwervers en dak- en thuisloze jongeren. Een zekere toename van dak- en thuisloosheid onder jongeren kan echter geconstateerd worden, met name in Amsterdam. b. Indien daar aanleiding toe is, wordt door veel gemeenten de problematiek binnen de eigen kaders aangepakt. c. Een experiment voor dagopvang van dak- en thuisloze jongeren te Amsterdam is wenselijk. Met het centrum de Vuurtoren in Amsterdam vindt overleg plaats over de mogelijkheid een dergelijk programma (binnen het huidige budget) te ontwikkelen. d. Overleg met de Landelijke Stichting voor Thuislozenzorg en Onderdak aangaande de jong-volwassenen (18-30 jaar) dak- en thuislozenproblematiek ligt op grond van de in deze leeftijdscategorie geconstateerde toename voor de hand. Ik zal daartoe het initiatief nemen. e. Een structureel beleid door de rijksoverheid, in de zin van een apart voorzieningenpatroon, is niet wenselijk. Hooguit kan in incidentele zin (bij voorbeeld via de regeling Jongeren-bouwen-voor-jongeren) door de rijksoverheid een bijdrage worden geleverd. f. De geconstateerde toename van het spijbelgedrag en het zogenaamde dagzwerven geeft aanleiding tot zorg. Uit een oogpunt van preventie lijkt aandacht voor de problematiek van het dagzwerven in relatie tot onderwijs en de jeugdhulpverlening dringend gewenst. Bij de behandeling van het Meerjarenprogramma Jeugdbeleid zal ik op dit punt nader ingaan. De Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, L. C. Brinkman
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 15 317, nr. 178
5
