Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 1996–1997

23 645

Openbaar vervoer

Nr. 30

VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG Vastgesteld 6 december 1996 De vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat1 heeft op 29 oktober 1996 overleg gevoerd met minister Jorritsma van Verkeer en Waterstaat over haar brieven d.d. 15 oktober 1996 inzake decentralisatie streekvervoer en bekostiging 1997 (VW-96-809), d.d. 21 oktober 1996 inzake tarieven stadsen streekvervoer per 1 januari 1997 en d.d. 23 oktober 1996 inzake bekostiging exploitatie stadsen streekvervoer. Van het gevoerde overleg brengt de commissie bijgaand beknopt verslag uit. Vragen en opmerkingen uit de commissie

Samenstelling: Leden: Blaauw (VVD), ondervoorzitter, Van den Berg (SGP), Lilipaly (PvdA), Biesheuvel (CDA), voorzitter, Reitsma (CDA), Versnel-Schmitz (D66), Van Gijzel (PvdA), Leers (CDA), Van Heemst (PvdA), Verbugt (VVD), Van Rooy (CDA), Poppe (SP), Van ’t Riet (D66), Duivesteijn (PvdA), H.G.J. Kamp (VVD), Stellingwerf (RPF), Crone (PvdA), Roethof (D66), M.B. Vos (GroenLinks), Verkerk (AOV), Van Zuijlen (PvdA), Van Waning (D66), Keur (VVD), Hofstra (VVD) en Assen (CDA). Plv. leden: Blauw (VVD), Schutte (GPV), Van Gelder (PvdA), Soutendijk-van Appeldoorn (CDA), Dankers (CDA), Jeekel (D66), SwildensRozendaal (PvdA), Terpstra (CDA), Huys (PvdA), Korthals (VVD), Th.A.M. Meijer (CDA), Hillen (CDA), H. Vos (PvdA), Remkes (VVD), Leerkes (Unie 55+), Witteveen-Hevinga (PvdA), Augusteijn-Esser (D66), Rosenmöller (GroenLinks), Nijpels-Hezemans (groepNijpels), Valk (PvdA), Hoekema (D66), Klein Molekamp (VVD), Te Veldhuis (VVD) en Van der Linden (CDA).

De heer Reitsma (CDA) ging ervan uit dat er, om via de Wet personenvervoer een aantal dingen te kunnen regelen, helderheid moet zijn over het voorzieningenniveau en over de bekostigingssystematiek. De minister heeft als belangrijke punten vermeld: 1. de samenhang in het OV-gebeuren (implementatie Brokx, contractsector), de regiefunctie die de minister van VW in dit dossier en bij stadsen streekvervoer móét houden en de investeringsimpuls-De Boer; 2. het financiële kader voor stadsen streekvervoer; 3. de toekomstige bekostigingsstructuur. Ook na de toelichting van de minister in de brieven op enkele belangrijke punten (samenhang OV-gebeuren, financieel kader stadsen streekvervoer en toekomstige bekostigingsstructuur) was de heer Reitsma van mening dat de Kamer tot op heden niet beschikt over stukken op basis waarvan met de minister kan worden gedebatteerd over de noodzakelijke samenhang. Velen met wie de minister overlegt, zeggen dat het overleg op een aantal dossiers moeilijk verloopt. De minister heeft zelf wel eens gezegd dat er veel energie in overleg moet worden gestopt om het draagvlak te vergroten. Nu knopen doorhakken, zou niet bevorderlijk zijn voor dat draagvlak. De heer Reitsma was verheugd over de verlaging van de bezuinigingstranche voor 1997, al zou hij bij de begrotingsbehandeling wel willen ingaan op de vraag of de gekozen financieringssystematiek wel zo goed is. Zijns inziens mag op het moment dat wordt besloten tot decentralisatie van het stadsen streekvervoer worden verwacht, dat er ook een langetermijnkader is voor de middelen die de komende jaren beschikbaar

6K4241 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 1996

Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 23 645, nr. 30

1

1

zijn. In het regeerakkoord is voor een beperkt aantal jaren lapwerk geregeld ter tempering van de bezuinigingen, evenals (voor twee jaar) in de begroting 1996. Nu wordt het probleem weer voor slechts één jaar opgelost, maar het meerjarenkader van de bezuiniging voor het eind van deze of het begin van de volgende kabinetsperiode staat nog recht overeind. Dat betekent dat als er niets verandert, het stadsen streekvervoer straks ineens met een bezuiniging wordt geconfronteerd die kan oplopen tot 300 mln. Het is daarom de vraag of het in dit kader wel verantwoord is om akkoord te gaan met de decentralisatie, zeker waar het kabinet heeft gesteld een positieve impuls te willen geven aan het openbaar vervoer, inclusief stadsen streekvervoer. Het is onmogelijk te decentraliseren en dan over enkele jaren een bezuiniging van 300 mln. door te geven aan de provincies en de betrokken gemeenten, want dan zullen die de helft van het aantal lijnen moeten schrappen. Het meerjarenperspectief is te somber om nu te decentraliseren. Van de verlaging van de bezuinigingstranche met 50 mln. moet een deel naar de GVB’s. Kan men met de beschikbare middelen de voorzieningen instandhouden? Is het mogelijk zonder wetswijziging de bekostigingssystematiek voor 1997 te veranderen? De systematiek wordt voor een à twee jaar gewijzigd. De BOV is er ontevreden over. Over de fundamentele wijziging die op deze beperkte wijziging moet volgen, zijn de meningen zeer verdeeld. De formatiebesprekingen met de provincies en gemeenten zijn nog niet afgerond, terwijl de provincies en gemeenten deze taak wel per 1 januari a.s. overgedragen krijgen. In de nota Bereikbaarheid staat dat het kabinet het stadsgewestelijk vervoer een behoorlijke impuls wil geven, maar het leek de heer Reitsma ondenkbaar dat dit kostendekkend geschiedt. Hoe zou er in 2000 een kwalitatief hoogwaardig openbaarvervoersysteem kunnen zijn, als er geen beroep kan worden gedaan op extra middelen voor de exploitatie? ’s Ministers beleid is er wel op gebaseerd. De heer Reitsma wist niet wat hij met de (wijziging van de) Wet personenvervoer aan moest, als niet in een debat is vastgelegd welke lijn gewenst is voor de toekomst, welke financiële middelen de overheid daarvoor over heeft, op welk moment het openbaar vervoer een flinke impuls kan worden gegeven en op welk moment het voor 100% wordt gekoppeld aan het CVV. Hij had er dan ook grote twijfels over of het wetsvoorstel rijp is voor plenaire behandeling. Ook de heer Remkes (VVD) had waardering voor het terugdraaien van de bezuiniging van 75 mln. naar 25 mln. Dat dit vooralsnog een incidentele maatregel is, leek hem juist, omdat hij er niet voor voelde de financiële uitgangspunten van het rapport-De Boer los te laten. Zijns inziens moeten alle betrokkenen goed bij de financiële les worden gehouden. Van de zijde van het openbaar vervoer is voor beperking van de bezuiniging voor 1997 gepleit, vanwege het niet tijdig realiseren van benodigde infrastructuur en het dus niet tijdig kunnen inverdienen. Hij wees erop dat het probleem veroorzaakt is onder het vorige kabinet, waarvoor de CDA-fractie ten volle politieke verantwoordelijkheid droeg. De heer Reitsma (CDA) erkende dat die lijn mede door zijn fractie ingezet is onder het vorige kabinet, waarin overigens ook de PvdA zitting had. De VVD-fractie heeft zich daar trouwens toen niet tegen verzet. Men mag de ogen evenwel niet sluiten voor de consequenties. Uit de maatregelen in 1995, 1996 en nu voor 1997 blijkt dat de taakstelling structureel aanpassing verdient. De heer Reitsma had er dan ook op gewezen, dat vasthouden aan deze taakstelling tot na deze kabinetsperiode zal betekenen dat er te veel moet worden gesneden in het voorzieningenniveau. Hij voegde hieraan toe dat naast de taakstelling van het kabinet-Lubbers III de taakstelling staat, voortvloeiend uit het rapport-De Boer, welke


2

middelen waren bedoeld voor het investeringsvolume. Deze taakstellingen moet men niet met elkaar verwarren. De heer Remkes (VVD) wilde slechts aangeven dat enige bescheidenheid gepast is bij het leveren van financiële kritiek op deze minister. Hij was het ermee eens, dat binnen afzienbare tijd een bredere discussie over het financiële kader op langere termijn gewenst is op basis van de uitgangspunten, geschetst door de commissie-De Boer. De heer Remkes vond dat de ontwerpwijziging Wet personenvervoer zo snel mogelijk plenair moet worden behandeld. Het IPO deelt die mening. Als het IPO een standpunt inneemt, doet het dat namens alle twaalf provincies. Men vertrouwt erop dat de personele en de financiële discussie beide op een goede wijze tot afronding zullen komen. In de brief van 23 oktober noemt de minister twee modellen waaruit moet worden gekozen: een combinatiemodel van hetgeen de grote steden en de provincies voor ogen staat en het model dat door de BOS-gemeenten naar voren is gebracht. Het eerste sprak de heer Remkes inhoudelijk het meest aan, maar de minister heeft van het tweede, zij het daarop variërend, een eerste uitwerking gegeven. De BOV- en BOS-gemeenten hebben evenwel per brief laten weten dat zij daartegen zijn. De heer Remkes stelde daarom voor, het bekostigingssysteem in 1997 ongewijzigd te laten en met alle partijen gezamenlijk te zoeken naar een structurele oplossing. De heer Van Gijzel (PvdA) was eveneens erkentelijk voor het terugdraaien van de, zijns inziens niet reële, bezuiniging voor 1997. Gehandhaafd is de met de vervoersbedrijven afgesproken 25 mln. efficiencytaakstelling. Bij de algemene beschouwingen is gevraagd om een inventarisatie van de bezuinigingen; een inventarisatie, die tot op heden niet is verschenen, maar waarschijnlijk wel is gemaakt. Wat zou de impact zijn geweest van het wel doorgaan van de bezuiniging van 50 mln.? Waar voor de vierde keer bezuinigingen worden teruggedraaid, mag ervan worden uitgegaan, dat het niet om een incidentele, maar om een structurele operatie gaat, aldus de heer Van Gijzel, die ervan overtuigd was dat de bezuiniging niet kan worden geëffectueerd op de in 1993 voorgestelde wijze, mede vanwege de structuur van de bedrijven. Waar de personeelslasten 80% van de begroting uitmaken, zal bezuiniging alleen mogelijk zijn door snijden in het voorzieningenniveau en de personeelsbezetting. Verleden jaar is uitvoerig gesproken over de vraag of het rapport-De Boer mogelijkheden biedt. Daarbij bleek dat eerst zal moeten worden geïnvesteerd voordat dat iets terug te verdienen valt. Vanaf 1993 wordt getracht geld aan het openbaar vervoer te onttrekken, zonder rekening te houden met de investeringsbedragen die door de commissie-De Boer zijn genoemd. De heer Van Gijzel zou graag zien dat de komende tijd wordt gebruikt om te proberen met de openbaarvervoerswereld te komen tot een betere, door die wereld in te vullen taakstelling. Naar aanleiding van de bij interruptie gemaakte opmerking dat de bedrijven een verkeerde partner zouden zijn, wees hij erop dat de rapporten van Bakkenist en McKinsey in samenwerking met de zeer coöperatieve bedrijven zijn opgesteld. De heer Van Gijzel ging ervan uit dat de door hem genoemde opzet alleen kans van slagen heeft, wanneer de meerjarencijfers in neerwaartse richting worden bijgesteld. Wel zal moeten worden bezien of 50 mln. als efficiencytaakstelling mogelijk is, maar tevens beschikbaar kan blijven ter financiering van nieuwe vervoerssystemen of groei. Voor die structurele bezuiniging van 50 mln. zal met het ministerie van Financiën een andere oplossing gevonden moeten worden. Op zich zelf was de heer Van Gijzel wel voor het vrijmaken van gelden voor bedrijfsstructuurverbetering, maar dit zou ten koste van de openbaarvervoertaak gaan. Gelet op de groeicijfers van stadsen


3

streekvervoer van de laatste jaren was hij er niet gerust op, dat tegelijkertijd het voorzieningenniveau zal kunnen worden gehandhaafd, zoals het kabinet wenst. In de brief van 15 oktober wordt een samenvatting gegeven van wat de Kamer in het overleg van september naar voren heeft gebracht. De minister bespeurde drie redenen tot aarzeling: de samenhang van de diverse dossiers op dit gebied, de bezuiniging op het exploitatiesubsidie voor stadsen streekvervoer en het ontbreken van voldoende inzicht in de toekomstige bekostigingsstructuur. De minister geeft wel een aardig overzicht van wat er allemaal op het openbaar vervoer afkomt, maar onvoldoende is uitgewerkt hoe dit alles interfereert. Hoe kan een en ander ordentelijk in de tijd verlopen? De bewindsvrouwe stelt: alleen door een onderlinge wisselwerking mag worden verwacht dat het gewenste effect in termen van reizigersgroei wordt bereikt. Hoe kan dat worden gekwantificeerd? De heer Van Gijzel wist niet hoe een en ander in elkaar grijpt en hoe daarmee de gewenste vervoersgroei kan worden gerealiseerd. Tot nu toe hebben dergelijke stappen alleen maar geleid tot vervoersreductie. De bezuiniging op de exploitatiesubsidie in stadsen streekvervoer wordt dan wel – en terecht – (incidenteel) voor 1997 geschrapt, maar deze bezuiniging blijft als een zwaard van Damocles boven het stadsen streekvervoer hangen in de meerjarencijfers. De heer Van Gijzel meende dat gedecentraliseerde vervoersautoriteiten een bezuiniging van 300 mln. cumulatief plus elk jaar nog eens 50 mln niet zullen kunnen behappen. Vandaar dat hij een nadere afweging in dezen wenste. Hij wees erop dat de door BOV en IPO voorgestelde bekostigingsstructuur de minister wel aanspreekt, maar dat dit pas op z’n vroegst over twee jaar zou kunnen worden ingevoerd. In het in de brief geschetste beeld van de variatie op het BOS-model gaat iedereen er bij handhaving van de bezuiniging van 75 mln. op achteruit. Dit is een voorbode van wat er in latere jaren verwacht mag worden, wanneer de genoemde bezuiniging van 300 mln. cumulatief plus de extra 50 mln. niet structureel weggewerkt worden. Desgevraagd beaamde hij dat dit probleem zowel bij het wel- als bij het niet-decentraliseren bestaat en dat het in beide gevallen om hetzelfde financiële probleem gaat, maar hij voegde hieraan toe dat de Kamer erin geslaagd is om vanaf 1993 de bezuiniging van 50 mln. tegen te houden. De Kamer zal bij decentraliseren en bij niet-decentraliseren over dezelfde financiële kaders praten, maar dan zijn uitvoering en toezichthouding wel gedecentraliseerd, zodat de provincies en gemeenten zelf met eventuele klachten moeten komen. De heer Van Gijzel zette uiteen waarom hij niet gerust was op de afloop van decentralisatie. Hij gaf aan dat er naar verwachting in drie jaar vier verschillende systemen zullen worden toegepast. De aanbestedingssystematiek zal een kostenstructuur moeten hebben die recht doet aan enerzijds de aanbesteding en anderzijds de financiering van het voorzieningenniveau. Dat probleem kwam naar voren bij de discussie over de voorstellen van de commissie-Brokx. Daarom is bij motie gevraagd om het bekostigingssysteem op papier te zetten, alvorens uitvoering te geven aan die voorstellen. Bij handhaving van het huidige systeem kan er met die voorstellen niets meer worden gedaan en de decentralisatie was mede daarvoor bedoeld. Het geheel hangt dus weer op de onderlinge samenhang van de verschillende dossiers: het blijft warrig en lastig te volgen. De heer Van Gijzel achtte de risico’s te groot om te zeggen: laten we het zo maar doen. De heer Van den Berg (SGP) constateerde dat de patstelling die zich in het overleg van 26 september dreigde af te tekenen, inmiddels aangescherpt is. Hij vroeg of niet onder ogen moet worden gezien dat het om praktische redenen al niet zal lukken om de decentralisatiewetgeving per 1 januari a.s. te doen ingaan, wat een jaar uitstel zal betekenen.


4

De heer Van den Berg heeft in het verleden steeds gepleit voor decentralisatie van bevoegdheden op het gebied van verkeer en vervoer aan de provincies. Wel heeft hij steeds gezegd dat er daarbij duidelijkheid zal moeten zijn over de financiële randvoorwaarden en dat duidelijk zal moeten zijn dat de provincies deze taak aankunnen. In de provincies zijn nog heel wat bedenkingen te horen. De discussie over de omvang van het mee te decentraliseren personeelsbestand is nog steeds niet afgerond. De claim van de provincies is erkend, maar de daarvoor benodigde middelen ontbreken. De provincies zouden naar verluidt nog veel meer personeel nodig hebben. Het is dan ook de vraag of het verstandig is, in geforceerd tempo de decentralisatie per 1 januari 1997 te willen doorvoeren. Een bestuurlijk verantwoorde oplossing is gewenst. Het nu door het kabinet voor de bekostiging als overgangsmaatregel voorgestelde stelsel is nogal ingewikkeld en wordt door de BOV- en BOS-gemeenten en de grote gemeenten afgewezen. Ook dat is een reden voor twijfel over decentralisatie per 1 januari. Als de behandeling van een wetsvoorstel schriftelijk is voorbereid en het kabinet die behandeling graag plenair wil zien afgerond, dan is er staatsrechtelijk gezien voor de Kamer geen aanleiding om dat niet te doen, aldus de heer Van den Berg, die er evenwel aan twijfelde of het verantwoord is om dÎt wetsvoorstel per 1 januari te formaliseren. Naar verluidt, is het contract tussen de NS en Interliner per 1 januari opgezegd met als gevolg dat mensen die door het eentariefsysteem met één kaartje langere ritten konden maken, meerdere kaartjes zullen moeten kopen waarbij zij duurder uit zijn. Dat staat haaks op wat wordt nagestreefd met het geïntegreerde openbaarvervoersysteem. Kan de minister hiertegen eventueel nog iets doen? Mevrouw Van ’t Riet (D66) was nog steeds vóór decentralisatie per 1 januari a.s. en deelde de mening van de BOV- en BOS-gemeenten en de grote gemeenten dat zo nodig het oude bekostigingsmodel zal kunnen worden gehanteerd, met enige modificaties, met name vanwege de vervoersgroei. Zij veronderstelde evenwel dat het niet meer mogelijk zal zijn het wetsvoorstel nog voor 1 januari te behandelen, wat jammer is omdat de problemen dringend om een aanpak vragen, waarvoor al verschillende gemeentelijke plannen klaar liggen. Eigenlijk acht niemand het voorgelegde overgangsmodel voor de bekostiging uitvoerbaar. Volgens de BOV- en BOS-gemeenten is er ook niet met hen over overlegd. Mevrouw Van ’t Riet pleitte ervoor de Raad voor de gemeentefinanciën om advies te vragen over de bekostigingssystematiek en om een hoorzitting te houden, zodat er een gedegen voorstel over kan worden gedaan in het voorjaar. Ook zij was verheugd dat de bezuiniging van 50 mln. voor één jaar is geschrapt, maar vroeg welke consequenties de financiering uit het Infrafonds heeft. Ook zij wilde met de minister van gedachten wisselen over een structurele oplossing. Mevrouw Van ’t Riet ondersteunde de opmerkingen van haar collega’s in dezen. Zij was vóór verzelfstandiging van vervoersbedrijven, maar kende er enkele die zulke tekorten hebben dat niet mag worden verwacht dat zij hun verzelfstandiging met die niet-bezuinigde 50 mln. kunnen realiseren. Misschien is er een aparte regeling of geldstroom voor nodig. Ook mevrouw Van ’t Riet maakte zich zorgen over de vervoersgroei en de honorering daarvan. Haars inziens mag het niet zover komen dat bijvoorbeeld Amsterdam de ringlijn niet kan exploiteren, omdat de vervoersgroei onvoldoende wordt gehonoreerd.


5

Antwoord van de regering De minister had het gevoel gekregen dat in de Kamer wordt gedacht: het gaat niet goed met het openbaar vervoer en dus veranderen we even niks. De bewindsvrouwe was evenwel van oordeel dat er zo snel mogelijk stappen moeten worden gezet om verandering te bewerkstelligen. Besloten is tot decentralisatie naar de provincies en de kaderwetgebieden, omdat de rijksoverheid niet in staat is te zorgen voor een adequaat voorzieningenniveau, afgestemd op decentrale verlangens, zoals collectief vraagafhankelijk vervoer. In de voorgestelde wijziging van de Wet personenvervoer wordt de mogelijkheid geboden een deel van het budget daarvoor te gebruiken. De minister had helaas geen inzicht in het voorzieningenniveau en wist niet hoe zij dat in stand zou kunnen houden. Bij het regeerakkoord is vastgelegd om eenmalig 50 mln. te schrappen, maar de afgelopen jaren hebben Kamer en kabinet telkens weer die 50 mln. doorgeschoven in afwachting van de implementatie van het rapport-De Boer. De tarieven zijn in die tijd slechts minimaal verhoogd. Desondanks is er geen vervoersgroei gerealiseerd, integendeel. Blijkbaar heeft het kabinet op dit moment onvoldoende instrumenten om een incentive te geven aan de vervoersgroei. Het is te hopen dat komend jaar de eerste effecten zichtbaar worden van het in uitvoering nemen van de systematiek-De Boer, waarvoor inmiddels de programma’s zijn ingediend. In de vervoerswereld blijken er evenwel nu geen effecten van te worden verwacht, hoewel het rapport samen met de bedrijfstak is opgesteld. De bedrijfstak ging er toen van uit, dat met de voorgestelde investeringen meer mensen gebruik zullen gaan maken van het openbaar vervoer. Het tweede instrument om het openbaar vervoer te stimuleren is de overheidslaag die het voorzieningenniveau in feitelijke zin kan beïnvloeden, er ook verantwoordelijk voor te maken en haar de benodigde instrumenten en middelen te geven. In de eerste plaats moet er iets meer beleidsvrijheid komen en in de tweede plaats moet de markt z’n werk doen. Gegeven de wensen van de Kamer en in de wetenschap dat de De Boerinvesteringen in 1997 nog slechts een beperkt effect zullen hebben, had de minister besloten om nog één keer incidenteel de structurele taakstelling met 50 mln. te verlagen. Met de financiering daarvan was zij ook niet gelukkig. Verder is er een dialoog met de bestuurders gestart om een helder beeld te krijgen van de toekomst en van hun verwachtingen daarvan. Er zal bijvoorbeeld worden gesproken over het realiteitsgehalte van de investeringsimpuls-De Boer. Als dat gehalte blijkt te ontbreken, dan moet de investeringsimpuls worden teruggedraaid. De minister kon zich evenwel niet voorstellen dat verbetering van de kwaliteit van het openbaar vervoer geen groei zal opleveren. Voorts zal worden gesproken over het tempo waarin alles gerealiseerd kan worden en over het realiteitsgehalte van de omvang van de exploitatie-uitgaven in meerjarenperspectief. Bekeken zal dus moeten worden of het einddoel van de bezuinigingen te hoog gegrepen is dan wel of er met de systematiek-De Boer en de marktwerking voldoende vervoersgroei kan worden gegenereerd. In februari zal die dialoog worden afgerond. Daarna zal het kabinet zich op het resultaat ervan beraden. Ook de minister voelde de structurele bezuiniging af en toe als een loden last, vooral als zij zou willen ombuigen, wat dus niet kan. Er is nu eenmaal een uitgavenplafond afgesproken. Reagerend op een interruptie zei de bewindsvrouwe dat zij in samenspraak met openbaarvervoersbedrijven haar uiterste best zou doen om groei te realiseren. Een enkeling in de markt doet dat ook, maar weinigen laten zien wat ze kunnen. Bij interruptie werd erop gewezen dat de NS 9 mld. krijgen zonder dat dit een klant extra oplevert, terwijl bedrijven die wel extra klanten krijgen, zoals het GVB Amsterdam, daarvoor uiteindelijk


6

zelf moeten betalen. De minister beaamde dat er sprake is van een tegenwaartse incentive. Zij betoogde dat het noodzakelijk is om het bekostigingsmodel bij decentralisatie te wijzigen, omdat haars inziens eigenlijk niet meer over reizigerskilometervergoedingen, maar over opbrengstvergoedingen moet worden gesproken. Hierdoor wordt het vergroten van de opbrengsten gestimuleerd en wordt het mogelijk om tariefsvrijheid te introduceren. De herverdeeleffecten mogen bij het overgaan op een nieuw systematiek niet al te groot zijn, maar ook niet zo klein als in de huidige situatie het geval is, omdat dan niet kan worden voldaan aan de gevraagde honorering van de vervoersgroei. Afgesproken was om in het overgangsmodel de mutaties te mitigeren tot –10% in plaats van tot –4%, zoals thans het geval is. Men kan dus maximaal 10% van z’n budget kwijtraken, maar krijgt eventuele groei voor een deel gehonoreerd. Voorts is afgesproken dat de bekostiging op zich techniekonafhankelijk zal zijn. Om te decentraliseren is er een apart besluitvormingstraject nodig voor de investeringen in de infrastructuur. De overheid doet investeringen in de infrastructuur als zij ervan overtuigd is, dat hierdoor uiteindelijk een beter exploitatieresultaat wordt bereikt: meer mensen in bus, tram of metro. Als er een aparte bijdrage voor onderhoud van (rail)infrastructuur moet worden verleend, dan moet de bijdrage voor de railtechniek worden verlaagd. Deze weg leek de minister niet verstandig. Getracht wordt een bekostigingsmodel te creëren waarin geen onderscheid tussen stadsen streekvervoer wordt gemaakt, omdat er in de provincies en grote steden nu eenmaal sprake is van een combinatie van stadsen streekvervoer, omdat het model tegen bestuurlijke veranderingen bestand moet zijn en omdat groei in principe moet worden gehonoreerd. De minister was ervan overtuigd dat er over geen enkel bekostigingssysteem consensus te bereiken zal zijn, omdat elk systeem uiteindelijk enige herverdelingseffecten zal kennen. Altijd zullen de gebieden die dan met de laagste kostendekkingsgraad worden geconfronteerd, er tegen zijn. Gegeven het budget zal het honoreren van vervoersgroei natuurlijk ook betekenen het afstraffen van vervoersafname. De BOV/BOS gemeenten en de kaderwetgebieden zeggen wel dat er te weinig overleg is geweest, maar dit model is gebaseerd op wat zij zelf hebben aangedragen, zij het dat zij zo weinig mogelijk herverdeeleffecten wensten, terwijl daarzonder de vervoersgroei niet zal kunnen worden gehonoreerd. Deze gemeenten en gebieden stellen dat er een onverantwoord grote reductie is voor wie geen vervoersgroei genereert, maar de vervoersafname doet zich onder meer voor bij de categorie-3-gemeenten die zo snel mogelijk met hun vervoer over moeten naar de betrokken provincie om in het grotere geheel mee te draaien. De BOV/BOS-gemeenten en de kaderwetgebieden maken het kabinet het verwijt dat voorbijgegaan wordt aan het feit dat stadsvervoer duurder is dan streekvervoer. Echter, het gaat niet alleen om steden. Het gaat om gebieden met een mix van stadsen streekvervoer. Het openbaar vervoer kenmerkt zich gelukkig door een steeds verdergaande regionalisering. De kaderwetgebieden zijn bij uitstek een voorbeeld van integratie van stadsen streekvervoer. Als een categorie-2-gemeente, die momenteel ver onder dat percentage zit, vóór januari niet kan aantonen dat zij de kostendekkingsgraad op termijn kan opvoeren tot 40%, dan is er reden om de verantwoordelijkheid voor het openbaar vervoer aldaar over te hevelen naar de provincie, die uiteraard wél goed met de gemeente zal moeten overleggen. Bij interruptie werd tegengeworpen dat er (BOS-)gemeenten zijn die het stadsvervoer al laten uitvoeren door een streekvervoerder, maar desondanks niet hoger komen dan bijvoorbeeld 22% kostendekkendheid. Een hogere kostendekkendheid is dan alleen te bereiken door het verminderen van het aantal lijnen, wat uiteraard niets met efficiency te maken heeft. De minister gaf toe dat er dan gesaneerd zal moeten worden of dat er dan van een stadslijn moet worden overgestapt op vraagafhankelijk vervoer.


7

Die andere organisatie vraagt overheveling naar de provincie. Collectief vraagafhankelijk vervoer zal pas kunnen worden ingevoerd als de decentralisatie is geregeld. Gesteld is dat er een verschil is in kostenstructuur van stadsen streekvervoer, maar er is juist afgesproken om niet uit te gaan van kostenstructuren, maar om bij de vergoeding de opbrengst als basis te nemen. Gebieden met grote steden hebben de grootste kans hun opbrengst aanmerkelijk te verbeteren. Voor de overgangssituatie heeft het kabinet voorgesteld om vervoersgroei te honoreren als de kostendekkingsgraad de 35% te boven gaat. Dat zou inderdaad betekenen dat het ROA met een kostendekkingsgraad van 34% de groei niet gehonoreerd zou krijgen. Daar zou misschien nog iets aan te doen zijn, maar dan moet eerst bekend zijn hoe het gaat met het wetsvoorstel, want als de Kamer dat niet tijdig behandelt en de decentralisatie dus niet per 1 januari a.s. ingaat, dan zou er misschien nog een andere mogelijkheid zijn. Niet tijdig behandelen van het wetsvoorstel zou nog een verloren jaar betekenen voor het ontwikkelen van vraagafhankelijk vervoer en voor werkelijke zeggenschap van dát overheidsniveau dat beter in overleg met de gemeenten en de bedrijven zou kunnen zorgen voor optimalisering van het openbaar vervoer en dat bovendien uiteindelijk verantwoordelijk is voor de investeringen die op basis van het rapport-De Boer geschieden. Als het wetsvoorstel niet tijdig wordt behandeld, dan moet het oude bekostigingssysteem gehandhaafd worden. De minister was bereid om dan de vervoersgroei beter te honoreren, maar zou dan dus ook vervoersafname zwaarder moeten straffen, wat betekent dat een aantal gemeenten zal worden geconfronteerd met een grotere verlaging van het budget dan de tot nu toe gehanteerde maximaal 4%. Bij niet decentraliseren zou een zekere beleidsvrijheid niet worden gerealiseerd, terwijl die nodig is om het openbaar vervoer beter geregeld te krijgen. Als de decentralisatie wel doorgaat, dan kan er wel iets worden geschoven waardoor vervoersgroei al bij een lagere bekostigingsgraad wordt gehonoreerd, uiteraard met alle gevolgen van dien in geval van vervoersafname. Volgens de minister zijn de provincies en de kaderwetgebieden klaar om deze nieuwe taak op zich te nemen. Het is niet zo dat dan ineens alles tegelijk moet gebeuren en bovendien zullen zij in de eerste fase uiteraard vanwege het ministerie worden geassisteerd. De implementatienota zal de Kamer overigens op zeer korte termijn bereiken. Afgesproken is dat de taken en de mensen overgaan van het Rijk naar de provincies en kaderwetgebieden. De minister was er altijd van uitgegaan dat lagere overheden efficiënter kunnen werken dan het Rijk, maar nu is gebleken dat men niet minder, maar meer mensen nodig heeft, wat een probleem is. Daarvoor staat ook geen geld op de begroting. Zij bestreed dat er bij de decentralisatie meer geld nodig is voor de bureaucratie en dat er dus minder geld beschikbaar is voor het openbaar vervoer zelf. Het geld dat voor het openbaar vervoer bestemd is, wordt in de vorm van een doeluitkering openbaar vervoer verstrekt. Er wordt bovendien tegelijkertijd een groot aantal andere taken inzake verkeersveiligheid en SVV-beleid gedecentraliseerd en verder moet het beleid worden geïntensiveerd. De inwerkingtreding van de wet en de decentralisatie zijn niet afhankelijk van de discussie die er over de benodigde extra mankracht en de daarbij behorende kosten wordt gevoerd. Er is geen extra efficiencykorting, maar de openbaarvervoersgelden zijn al enkele keren gekort. Als de Kamer het wetsvoorstel nog tijdig behandelt, dan kan de decentralisatie per 1 januari 1997 een feit worden, want alle voorbereidingen daarvoor zijn al afgerond. De minister stelde dat over de structurele kanten van de omvang van de exploitatiebijdrage een dialoog zal worden gevoerd met de overige bestuurders. De conclusies die zij hieruit zal trekken, zal zij aan het kabinet


8

voorleggen om te bezien wat het kabinet kan doen aan de uitvoering van de taakstelling. Tevens zal het kabinet moeten bepalen of een en ander past bij de huidige wijze van werken. In het budget in het kader van «samenwerken aan bereikbaarheid» zijn exploitatiemiddelen opgenomen voor extra spitsvoorzieningen die de bereikbaarheidsdoelstelling ondersteunen. Alle plannen voor randstadrailachtige voorzieningen gaan uit van een zeer hoge dekkingsgraad, wat betekent dat de gemiddelde kostendekkingsgraad van het gebied waarin zo’n voorziening wordt gerealiseerd alleen maar omhoog gaat. Bij interruptie werd erop gewezen dat het investeringsplaatje drie jaar omvat, dat het kabinet de komende periode wil benutten om het stadsgewestelijk openbaar vervoer via investeringspolitiek van de grond te krijgen en dat dan na drie jaar de investeringsstroom opdroogt. Om een kwalitatief hoogwaardig OV-systeem van de grond te krijgen, zal er een meerjarenperspectief moeten worden geboden, omdat anders ondernemers en lokale bestuurders er niet aan mee werken. De minister zei in reactie hierop dat het niet zo is dat niemand wil deelnemen als een project voor bijvoorbeeld randstadrail niet voor 100% financieel rond is. De investeringen zullen in fasen kunnen worden gedaan. Het gaat ook niet om een geheel nieuwe infrastructuur, maar om het koppelen van bestaande infrastructuur. Als men in Spijkenisse in de metro kan instappen en er dan in Scheveningen weer uit kan stappen, dan is er een interessant systeem gerealiseerd, aldus de bewindsvrouwe. Met de 2 mld. die nu extra op de VW-begroting staat voor tot 2000, kan een eerste stap worden gezet. Gepoogd zal worden bij de voorbereiding van de begroting voor 1998 nog meer investeringsmiddelen vrij te maken. Ter voorbereiding van een nieuw regeerakkoord zal er te zijner tijd een compleet investeringsplan moeten liggen. Het moet niet zo zijn dat er gelden op de begroting staan die niet uitgegeven kunnen worden. Vanwege praktische problemen met o.a. de automaten willen de NS de tariefsintegratie met de Interliner beëindigen. De NS zijn hierin overigens vrij. De doelgroep blijkt zeer beperkt, omdat de meeste Interlinerreizigers niet op de trein overstappen. VSN verzuimde ook op grond van praktische problemen vaak om doorgaande vervoersbewijzen bus-trein te verkopen. De minister was bereid de NS te vragen om er toch mee door te gaan, maar kon de NS daartoe niet dwingen. Nadere gedachtewisseling De heer Reitsma (CDA) leek het verstandig om de decentralisatie een jaar uit te stellen, zodat er alle tijd is om te spreken over samenhang, financiële randvoorwaarden, bekostiging en formatie. Het kwam hem eveneens verstandig voor om voor het komende jaar te kiezen voor handhaving van de huidige bekostigingstructuur. Wat hem betreft, mag de minister nagaan of vervoersgroei binnen de wettelijke mogelijkheden kan worden gehonoreerd. De heer Remkes (VVD) bleef bij zijn mening dat het wetsvoorstel kan worden behandeld. Was die conclusie tijdens het vorige overleg getrokken, dan zou er nog ruimschoots tijd zijn geweest voor de behandeling, maar ook nu nog kunnen beide Kamers met een beetje goede wil de wetswijziging vóór het kerstreces behandelen, zodat de decentralisatie op 1 januari a.s. kan ingaan. Ook hij was ervoor, het bekostigingssysteem voor 1996 in grote lijnen ook in 1997 te hanteren. Daarbij kan inderdaad de door de minister aangegeven discussie worden gevoerd. Voor de lange termijn zal wellicht in overleg met de partners bekeken kunnen worden waar men uiteindelijk naartoe wil. Dat partijen een eigen model op tafel leggen, is prima, maar dat hoeft niet te betekenen dat het meest optimale model op tafel wordt gelegd. Immers, eigen belangen spelen een grote rol. Vandaar dat de heer


9

Remkes de minister uitnodigde om door te gaan op de lijn van wat, gegeven haar uitgangspunten, structureel het beste model oplevert. Als dat grotere financiële overgangsproblemen oplevert, dan kunnen daarover afspraken worden gemaakt. Hij sprak de hoop uit, het bekostigingssysteem te kunnen betrekken bij de discussie over de implementatienota die kennelijk aanstaande is. De heer Van Gijzel (PvdA) betreurde het dat het kennelijk niet mogelijk is de decentralisatie halverwege het jaar in te voeren. Waar nog steeds op een aantal essentiële punten te weinig helderheid bestaat over de effecten van de decentralisatie, kon hij nu niet instemmen met het wetsvoorstel. Hij was overigens geschrokken van de signalen over de effecten van de investeringen in het kader van het rapport-De Boer. Sinds 1990 wordt er regelmatig gesproken over het structuurschema verkeer en vervoer. Er wordt steeds gerept van dubbeldoelstellingen en efficiencyvergroting en er is steeds gezegd dat het allemaal beter zou gaan, maar het is helemaal niet beter geworden. Daarom wilde de heer Van Gijzel goed en zorgvuldig uitgewerkt voorgelegd krijgen waarover moet worden beslist. Op zichzelf bevat het bekostigingssysteem dat nu is voorgelegd volgens hem een aantal goede uitgangspunten. In het kader van «Brokx» zullen aanbestedingen voor vijf jaar worden gedaan met commitments voor dezelfde periode. Dat moet voor de gedecentraliseerde vervoersautoriteiten enige zekerheid opleveren over de vergoeding die zij kunnen krijgen in relatie tot het contract dat zij aangaan. Op dit moment gaat het om aanbestedingen voor een jaar. De heer Van Gijzel voelde er veel voor om in het kader van «Brokx» meteen die bekostigingssystematiek in te voeren. Hij hikte wel aan tegen de 35%, maar was het er wel mee eens dat aanbesteden leidt tot prijsrationalisatie en dús tot een potje om groei uit te financieren. Als dat 10% van het huidige subsidiebedrag zou kunnen bevatten, zou er bijvoorbeeld 50 mln. voor groei kunnen worden gebruikt, 50 mln. voor de verstedelijkingsfactor en 50 mln. voor de dunbevolkte gebieden. Wat nu is voorgelegd, bevat interessante elementen die nog uitgewerkt moeten worden. De heer Van den Berg (SGP) vond het antwoord verhelderend, maar hield aarzelingen over invoering per 1 januari, hoewel hij gevoelig was voor het argument dat het geen verloren jaar mag worden en dat structurele wijzigingen nodig zijn om de gewenste verbeteringen te bewerkstelligen. Toch meende hij dat als de regering de Kamer vraagt een wetsvoorstel waarvan de behandeling al voldoende is voorbereid, snel in behandeling te nemen, de Kamer die wens serieus moet overwegen. De vaste commissie zal zich hierop op zeer korte termijn in een procedurevergadering moeten bezinnen. Mevrouw Van ’t Riet (D66) was ook van mening dat het wetsvoorstel plenair in behandeling kan worden genomen. Of er gedecentraliseerd wordt of niet, over de bekostigingssystematiek zal sowieso gediscussieerd worden. Voor de provincies die er klaar voor zijn, is het natuurlijk wel een verloren jaar als de decentralisatie niet per 1 januari doorgaat. De Kamer heeft zelf een accent gelegd op collectief vraagafhankelijk vervoer. Om het mogelijk te maken dat er maatwerk wordt geboden en dat er een behoorlijke ketenbenadering komt, zal er nu mee moeten worden begonnen. De minister wees erop dat in het wetsvoorstel een ander bekostigingsstelsel mogelijk wordt gemaakt, maar niet wordt voorgeschreven. Het leek haar goed om de decentralisatie zo snel mogelijk te regelen, uiteraard met de mogelijkheid om afspraken te maken over het bekostigingsstelsel. Daarbij zou kunnen worden gekozen voor voortzetting


10

van het huidige stelsel, maar dan met de mogelijkheid van honorering van vervoersgroei (en dus het afstraffen van vervoersafname). Er zou ook kunnen worden gekozen voor het overgangsmodel met een zodanige aanpassing dat stedelijke bedrijven die groei genereren, daarvoor beloond worden. Hierop kan teruggekomen worden bij de behandeling van het wetsvoorstel. De voorzitter van de commissie, Biesheuvel De griffier van de commissie, Coenen


11

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents