Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2005–2006

30 547

Evaluatie Wet financiering decentrale overheden

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 26 april 2006 In de Wet financiering decentrale overheden, artikel 9, is bepaald dat de Ministers van Financiën, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Verkeer en Waterstaat binnen vijf jaar verslag uitbrengen aan de Staten-Generaal over de werking en de doeltreffendheid van deze wet in de praktijk. Dit verslag bied ik u hierbij aan. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J. W. Remkes

KST97377 0506tkkst30547-1 ISSN 0921 - 7371 Sdu Uitgevers ’s-Gravenhage 2006

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 547, nr. 1

1

Evaluatie Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) Inhoudsopgave

1

Deze Bijlage zijn ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Inleiding • Uitgangspunten • Verantwoordelijkheid • Werkwijze • Rapportage BCS/BNG • Conclusies

3 3 3 3 3 4

Bedrijfseconomische onderdelen Wet fido

4

Het EMU-saldo

4

Leningen, uitzettingen en garanties ten behoeve van de publieke taak • Aandeelhouderschap • Gemeentelijke kredietbanken • Hypotheekverstrekking aan gemeentelijk en provinciaal personeel

5 5 5 7

Prudent uitzetten • Uitzettingen • Eisen aan de tegenpartij • De aard van de uitzettingen • Nazorgfondsen

8 8 8 8 9

Kasgeldlimiet • Gemeenschappelijke regelingen

10 10

Renterisiconorm • Beschrijving nieuwe renterisiconorm

10 11

Regels voor de financieringsfunctie • Benchmarkonderzoek

12 13

Toezicht • Inrichting van het huidige toezicht • Punten van kritiek • Toezicht inbedden in het regulier begrotingstoezicht

14 14 14 14

Politieregio’s

15

Adviezen • Hypothecaire leningen • EMU-saldo openbare lichamen • Reactie • Overige onderwerpen in de adviezen • Advies Rfv • Advies VNG • Advies UvW

15 15 17 17 18 18 19 20

Samenvatting en conclusies

20

Bijlage 1: Advies Raad voor de financiële verhoudingen1 Bijlage 2: Advies Vereniging van Nederlandse Gemeenten1 Bijlage 3: Advies van de Unie van Waterschappen1 Bijlage 4: Evaluatie van de kasgeldlimiet 20041 Bijlage 5: Toetsing naleving renterisiconorm 20031 Bijlage 6: Onderzoek BCS1


2

EVALUATIE WET FINANCIERING DECENTRALE OVERHEDEN Inleiding Per 1 januari 2001 is de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) in werking getreden. In deze wet is bepaald dat de ministers binnen vijf jaar na inwerkingtreding verslag zullen uitbrengen van de doelmatigheid en de effecten van de wet in de praktijk (artikel 9). Dit verslag wordt u hierbij aangeboden.

Uitgangspunten Wet fido De Wet fido kent een bedrijfseconomische en een macro-economische doelstelling. Belangrijk uitgangspunt voor beide doelstellingen is risicobeheersing. De Wet fido geeft normen voor zowel het aantrekken van financiering als voor het uitzetten van gelden door gemeenten (bedrijfseconomische doelstelling). Daarom wordt in deze evaluatie aandacht besteed aan de financieringsbehoeften van gemeenten, en daarbij optredende risico’s en beschikbare mogelijkheden om deze risico’s te beheersen. Bij de vervanging van de Wet financiering lagere overheden (Wet filo) door de Wet fido is de macro-economische conjuncturele doelstelling vertaald naar een stabiliteitsdoelstelling, en directer toegesneden op de beheersing van het EMU-saldo van de openbare lichamen. In de EMU is een vorderingentekort hoger dan 3% van het bruto binnenlands product niet toegestaan. Op basis van de stabiliteitsdoelstelling in de Wet fido kan worden ingegrepen bij een dreigende overschrijding van de EMU-norm van 3% die door een ongewenste ontwikkeling van het EMU-saldo van de openbare lichamen wordt veroorzaakt.

Verantwoordelijkheid De verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van de bedrijfseconomische bepalingen berust in de praktijk bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Gelet op het accent op de bedrijfseconomische doelstelling is daarom besloten dat de minister van Binnenlandse Zaken en koninkrijksrelaties als eerste ondertekenaar zal optreden. De minister van Financiën blijft eerstverantwoordelijke voor toezicht op de naleving van de macro-economische stabiliteitsdoelstelling.

Werkwijze De evaluatie is opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in samenwerking met het ministerie van Financiën en deskundigen uit de praktijk van de treasury en het financieel toezicht. De belangrijkste bevindingen zijn getoetst via enkele bijeenkomsten met financiële deskundigen uit de praktijk van de financieringsfunctie van openbare lichamen. Een belangrijk klankbord is voorts geweest het «Kapitaalmarktoverleg», waarin naast mensen uit de gemeentelijke, provinciale, waterschaps- en politiepraktijk ook deskundigen uit de financiële dienstverlening en De Nederlandsche Bank participeren. De Raad voor de financiële verhoudingen, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal Overleg zijn uitgenodigd om advies uit te brengen. De adviezen zijn bij dit rapport gevoegd. Ze hebben op enkele punten aanleiding gegeven tot bijstelling, waarvoor dank aan de adviseurs.

Rapportage BCS/BNG Het adviesbureau BNG Consultancy Services (BCS) heeft, op eigen initia-


3

tief in 2004 een benchmarkonderzoek verricht naar de treasuryfunctie van gemeenten, in vervolg op een onderzoek verricht in 1999. BCS heeft onderzocht in hoeverre een verbetering is opgetreden op het gebied van de treasuryfunctie en welke rol de Wet fido hierin heeft gespeeld. De respons op de door BCS gehouden enquête is 50%. BCS concludeert dat de Wet fido een positieve bijdrage heeft geleverd aan de treasury bij gemeenten, maar dat niet alle doelstellingen van de wetgever zijn bereikt. De rapportage wordt ter informatie bij dit rapport gevoegd. In dit evaluatieverslag zal op enkele plaatsen aan de rapportage van BCS worden gerefereerd.

Conclusies We hebben de conclusie getrokken dat de Wet fido over het algemeen de beoogde uitwerking heeft, en ook een behoorlijk draagvlak heeft bij de betrokkenen. Enkele wijzigingen worden voorgesteld, dit betreft in hoofdzaak een verandering van de renterisiconorm, een verbod op verstrekking van (hypothecaire) leningen aan gemeentelijk en provinciaal personeel en een meer proportioneel toezicht. Bedrijfseconomische onderdelen Wet fido Zoals in de inleiding al is aangegeven is de Wet fido voor een belangrijk deel toegesneden op de bedrijfseconomische doelstelling, een flexibel kader voor het verantwoord aantrekken en uitzetten van gelden. De wet geeft regels voor de dagelijkse uitvoering van de financieringsfunctie. De Wet fido bevat in dat verband met name de volgende onderdelen: 1. Een kwalitatieve norm: middelen lenen, uitzetten, verstrekken van garanties, is uitsluitend toegestaan in het kader van de uitoefening van de publieke taak. 2. Overtollige middelen mogen worden uitgezet, maar dat moet «prudent» geschieden. 3. Kwantitatieve normen voor de beperking van het renterisico op aangetrokken leningen: a. de kasgeldlimiet en b. de renterisiconorm 4. Niet in de Wet fido zelf, maar wel door de Wet fido ingevoerd is de verplichting voor gemeenten, provincies, en waterschappen om in hun financiële verordening regels te stellen ten aanzien van de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie en de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, waaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening. In deze rapportage gaan we op deze onderdelen nader in Het EMU-saldo Naast de hierboven genoemde bedrijfseconomische doelstellingen beoogt de Wet fido de budgettaire stabiliteit van de overheid te bewaken. Met de toetreding tot de EMU-zone is de beheersing van het begrotingstekort nog belangrijker geworden. Het EMU-saldo is één van de belangrijkste stuurvariabelen in het begrotingsproces. Artikel 7 van de Wet fido geeft de minister van Financiën daarom de bevoegdheid om bij een dreigende overschrijding van de 3%-norm voor het EMU-saldo die wordt veroorzaakt door een ongewenste ontwikkeling van het EMU-saldo van de openbare lichamen, bij besluit nadere maatregelen te treffen ter beheersing van het EMU-saldo van openbare lichamen. Van die bevoegdheid is tot op heden geen gebruik gemaakt. Wel zijn bestuurlijke afspraken gemaakt tussen rijk, gemeenten, provincies en waterschappen over de


4

beheersing van het EMU-saldo, nadat het EMU-tekort door de tegenvallende economische groei in de eerste jaren van het millennium de aanvaardbare grens overschreed. In deze periode werd duidelijk dat de decentrale overheden meer dan evenredig kunnen bijdragen aan een verslechtering van het EMU-saldo, dat die bijdrage moeilijk te ramen en te beïnvloeden is, en dat de informatie van de decentrale overheden de Rijksoverheid te laat bereikte. In het licht van deze ervaring wordt daarom voorgesteld in de Wet fido een bepaling op te nemen die de minister van Financiën de mogelijkheid geeft een sanctie op te leggen aan de veroorzakers van de overschrijding van de grenswaarde voor het EMU-saldo, als ultimum remedium. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een sanctie bij niet-naleving van bestuurlijke afspraken of een evenredige doorberekening van de boete die Nederland vanwege de overschrijding eventueel opgelegd kan krijgen door de Europese Unie. Leningen, uitzettingen en garanties ten behoeve van de publieke taak In de Wet fido is als algemene norm opgenomen dat openbare lichamen alleen lenen, middelen uitzetten of garant staan voor zover dat direct dient ter behartiging van hun publieke taak. Bankachtige activiteiten, met het oogmerk geld te verdienen (ook al is dat om de publieke taak te bekostigen) zijn geen publieke taak en niet toegestaan. De invulling van het begrip publieke taak is een verantwoordelijkheid van de openbare lichamen zelf, in de Wet fido is daar zodoende geen invulling aan gegeven. Publiek belang – het aanpakken van overheidsactiviteiten – is namelijk veelal gebonden aan een politieke keuze. Gaandeweg zijn er wel enige lijnen getrokken.

Aandeelhouderschap Als gevolg van de Wet fido werd het verboden om aandelen te houden bij wijze van belegging. Openbare lichamen moesten dus bepalen of het houden van aandelen in bijvoorbeeld nutsbedrijven, ontwikkelingsmaatschappijen of bedrijven als Schiphol en het Rotterdams havenbedrijf de publieke taak dient. Aandeelhouderschap ter behartiging van de publieke taak van gemeenten en provincies vereist overigens de goedkeuring van gedeputeerde staten respectievelijk de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.1 Het publiek belang moet dus gemotiveerd worden en zal getoetst worden door de toezichthouder, zij het, in verband met de autonomie van de decentrale overheid, marginaal. De activiteiten die gestimuleerd worden, of de controle die wordt uitgeoefend op activiteiten, dienen een aantoonbaar verband te hebben met de door de decentrale overheid te behartigen belangen.

Gemeentelijke kredietbanken Aan de Tweede Kamer is toegezegd dat bij de evaluatie van de Wet fido tevens de norm van sociaal krediet zal worden geëvalueerd. Hiervan is uitgebreid verslag aan de Kamer gedaan in een brief van de minister van Financiën van 16 februari 2001 (TK 2000–2001, 26 906, nr. 14). De beperking van gemeentelijke financieringsactiviteiten tot de uitoefening van publieke taken leidde ertoe dat de werkzaamheden van gemeentelijke kredietbanken tegen het licht zijn gehouden. In de praktijk had een deel van de kredietbanken namelijk een meer of minder beperkte commerciële portefeuille, waarmee een deel van de publieke taak, vooral schuldhulpverlening werd bekostigd. 1

Artikel 160 Gemeentewet, en 158 Provinciewet.


5

Onder de Wet fido is afgesproken dat de gemeentelijke kredietbanken enkel een publieke taak zullen vervullen. In overleg met de Nederlandse vereniging voor volkskrediet (NVVK) en de VNG is het begrip publieke taak gedefinieerd en is afgesproken dat commerciële kredietverlening niet onder de publieke taak valt. Om verdere invulling te geven aan deze publieke taak is vastgesteld dat gemeentelijke kredietbanken enkel kredieten mogen verlenen aan mensen met een inkomen onder de grens van 130% van het bruto minimumloon. Daarnaast kunnen mensen met een hoger inkomen (> 130% van het bruto minimumloon), die niet of niet op redelijke voorwaarden terecht kunnen bij een commerciële instelling, aanspraak maken op een krediet bij een gemeentelijke kredietbank wanneer: – sprake is van een borgstelling door de overheid of een overheidsinstantie; of – de kredietnemer een leeftijd van 65 jaar of ouder heeft; of – de kredietnemer een tijdelijke verblijfsvergunning heeft; of – de kredietnemer beschikt over een schriftelijke afwijzing van een gelijke kredietaanvraag bij een financiële instelling met een vergunning op grond van de Wet op het consumentenkrediet; of – de kredietnemer een achterstandsmelding van het Bureau kredietregistratie heeft. De belangrijkste reden voor deze definitie van sociaal krediet is het voorkomen van oneerlijke concurrentie tussen gemeentelijke kredietbanken aan de ene kant en banken en financieringsmaatschappijen aan de andere kant. Commerciële banken hebben kostprijsverhogende solvabiliteitseisen door het prudentiële toezicht van de Nederlandsche Bank. Voor financieringsmaatschappijen bestaat een kostennadeel omdat zij hun geld moeten aantrekken bij professionele marktpartijen die een adequate vergoeding willen voor het risico dat ze lopen. Gemeentelijke kredietbanken die hetzij gebruik maken van garanties van de gemeenten hetzij onderdeel zijn van een gemeente hebben te maken met een kostenvoordeel. De verwachting was dat onder de Wet fido de omvang van de uitstaande kredieten van de gemeentelijke kredietbanken sterk zou teruglopen. Door een compensatieregeling zijn de gemeentelijke kredietbanken in staat gesteld hun bedrijfsvoering om te buigen en deze terugloop op te vangen. Uit een steekproef van het NVVK blijkt dat het aantal verstrekte kredieten en het uitstaande saldo inderdaad is gedaald. In 2000 bedroeg het uitstaande saldo 348 miljoen euro. In 2004 is dit gedaald tot 196 mln. euro, een afname van 44 procent. Verschillende gemeentelijke kredietbanken hebben besloten te stoppen met het verstrekken van sociaal krediet en verlenen hun dienstverlening slechts in het kader van de schuldhulpverlening. Van de oorspronkelijke 39 gemeentelijke kredietbanken zijn er nog 27 die sociaal krediet verstrekken. Vier gemeentelijke kredietbanken zijn gefuseerd met andere gemeentelijke kredietbanken. De acht andere gemeentelijke kredietbanken zijn opgehouden krediet te verlenen of hebben deze kredietverleningactiviteiten uitbesteed aan andere gemeentelijke kredietbanken. In het kader van de evaluatie van de Wet fido heeft de NVVK geconstateerd dat na de inwerkingtreding van de Wet fido een cultuuromslag heeft plaatsgevonden binnen de gemeentelijke kredietbanken. Door de beperking van de doelgroep is het gevoel ontstaan dat niets meer mocht. Meerdere gemeentelijke kredietbanken hebben daardoor kredietproducten van de markt gehaald en de focus verlegd naar schuldhulpverlening. Tegelijkertijd zijn mensen uit de doelgroep van de NVVK actief benaderd door commerciële kredietverstrekkers. De NVVK is van mening dat er bij commerciële kredietverstrekking te weinig aandacht bestaat voor de


6

schuldenpositie van de consument en voorlichting aan de consument voor het afsluiten van krediet steeds vaker ontbreekt. De NVVK heeft gesteld een grotere bijdrage te kunnen leveren aan de preventie van de schuldproblemen indien de grens voor sociaal krediet verhoogd zou worden naar 150% van het bruto minimumloon. De groei van de schuldenproblematiek is een ongewenste tendens. Bij het zoeken naar maatregelen ter bestrijding van deze schuldenproblematiek geeft de regering, gegeven het verschil in financieringspositie tussen gemeentelijke kredietbanken en commerciële kredietverschaffers, de voorkeur aan andere wegen dan ophoging van de inkomensgrens voor sociaal krediet. Door de minister van Financiën zijn andere maatregelen genomen ter voorkoming van problematische schulden die ontstaan door overkreditering. Deze worden deels vastgelegd in de Wet financiële dienstverlening (Wfd), waarin regels staan opgenomen ten aanzien van reclames voor krediet, van informatieverstrekking aan cliëntenonsumenten, waaronder regels over reclames voor krediet, en de kredietwaardigheidtoets. Daarnaast is onlangs door de minister van Financiën, in aanvulling op de Wfd, een pakket met extra maatregelen ter verdere voorkoming van overkreditering voorgesteld (TK 2005–06, 29 507, nr. 31). Deze maatregelen omvatten onder andere het verlagen van de maximale kredietvergoeding en het uitbreiden van de wettelijk verplichte toets bij een stelsel van kredietregistratie. Ook ondersteunt de minister van Financiën het marktinitiatief dat op dit moment wordt genomen ter uitbreiding van de registratie van schulden. Bij de initiatiefnemers, de DSB-groep, het Leger des Heils en de Gemeente Tilburg, zijn ondertussen ook de NVB/VFN, Aedes, Energiened, Thuiswinkel en de NVVK aangesloten. Deze extra maatregelen hebben tot doel het acceptatiebeleid van kredietaanbieders aan te scherpen, zodat de mate van kredietverstrekking, nog beter dan nu het geval is, wordt afgestemd op de financiële draagkracht van de consument. De verwachting is dat deze maatregelen er mede toe zullen leiden dat consumenten minder snel in een situatie van problematische schulden terecht komen.

Hypotheekverstrekking aan gemeentelijk en provinciaal personeel

1

De Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal Overleg hebben aangegeven dat bij provincies en waterschappen het gebruik een aflopende zaak is.

Een aantal gemeenten (en een enkele provincie en een enkel waterschap1) biedt het eigen personeel de mogelijkheid bij de gemeente een hypotheek af te sluiten ter bekostiging van de eigen woning, bij wijze van secundaire arbeidsvoorwaarde. De gemeente leent tegen gunstige voorwaarden geld, en leent dit tegen dezelfde voorwaarden door aan het eigen personeel (meestal met een kleine opslag voor de kosten die er voor de gemeente aan zijn verbonden). In het kader van de invoering van de Wet fido kwam de vraag aan de orde of deze praktijk in strijd is met deze wet. Onze conclusie was destijds, dat het te ver zou gaan om de hypotheekverstrekking onrechtmatig te achten. Onwenselijk vonden we het echter wel, omdat risico wordt gelopen met publieke middelen, zonder dat hiermee het verwezenlijken van een bepaald maatschappelijk doel wordt beoogd, en omdat de gemeente haar gunstige positie op de kapitaalmarkt niet dient te gebruiken om zelf voor bank te spelen. We onderkennen uiteraard dat gemeenten goed personeel nodig hebben en dat een mooi arbeidsvoorwaardenpakket daarvoor noodzakelijk is, maar er zijn ook andere manieren om dat samen te stellen. Overigens willen we hierbij nog opmerken dat het tegen gunstige voorwaarden verstrekken van (hypothecaire) leningen door overheden lange tijd heel gewoon is geweest. Ook ligt er altijd een openbaar besluit van de raad aan ten grondslag. We willen dan ook zeker niet suggereren dat er sprake is van


7

onrechtmatige handelingen. Echter, de opvattingen over dit soort zaken zijn nu eenmaal aan verandering onderhevig. We hebben daarom in december 2002 een dringend beroep gedaan op de gemeenten en provincies om eigener beweging de hypotheekverstrekkingen af te bouwen1. Dit dringend beroep heeft niet geleid tot een algehele beëindiging van deze hypotheken2. Daarom stellen wij nu voor om over te gaan tot een expliciet verbod3. Dat verbod strekt zich overigens ook uit tot het geven van garantie door de openbare lichamen op een door een andere instelling te verschaffen hypotheek. Tussen het zelf verstrekken (doorlenen) van leningen en het garanderen van leningen is geen wezenlijk verschil. Daarmee komt ook de mogelijkheid te vervallen dat burgemeesters van een dergelijke regeling gebruik maken4 Prudent uitzetten Het uitzetten van overtollige middelen is toegestaan, mits het «prudent» gebeurt. Ook het gebruik van derivaten is toegestaan zolang de «prudentie» in acht wordt genomen. In de Regeling Uitzettingen en derivaten is dit voorschrift nader uitgewerkt.

Uitzettingen Voor het uitzetten van gelden door openbare lichamen gelden de volgende restricties: • De tegenpartij moet een financiële instelling zijn met 1) minimaal een a-rating, afgegeven door een gezaghebbende rating agency, óf 2) een instelling zijn wiens waardepapier een solvabiliteitsvrije status heeft (overheidsinstellingen of door de overheid gegarandeerde leningen e.d.), óf 3) een financiële instelling zijn met een met de a-rating vergelijkbare kredietwaardigheid. • De aard van de uitzettingen mag uitsluitend zijn: vastrentende waarden (deposito, obligaties) of producten waarvan de hoofdsom gegarandeerd is door een instelling die voldoet aan de hierboven weergegeven eisen aan de tegenpartij. Zijn deze omschrijvingen in de praktijk werkbaar gebleken?

Eisen aan de tegenpartij

1

Decembercirculaire gemeentefonds 2002, p. 6–7, Decembercirculaire provinciefonds 2002, p. 6–7. 2 Zie hierover het artikel in Binnenlands Bestuur van 21 oktober 2005, pagina 7. 3 Dat houdt in dat het met onmiddellijke ingang wordt verboden nieuwe hypotheken af te sluiten. Bestaande leningen kunnen tot de afgesproken termijn uitlopen. 4 Artikel 36 van het Rechtspositiebesluit burgemeesters zal in verband daarmee te zijner tijd worden aangepast.

Gebleken is dat de derde optie, een financiële instelling met een met a-rating vergelijkbare kredietwaardigheid, in de praktijk lastig te gebruiken is. Gemeenten en provincies en waterschappen die van deze optie gebruik willen maken moeten dit vermelden in het financieringsstatuut. Daarbij moet dan worden aangegeven waarop de aanname is gebaseerd dat de kredietwaardigheid vergelijkbaar is met die van instellingen met een a-rating. De mogelijkheid om dat daadwerkelijk te beoordelen hebben deze overheden echter niet. Wij hebben daarom het voornemen om deze bepaling te schrappen. Belangrijkste reden is dat de banken die concrete aanleiding waren om de bepaling op te nemen inmiddels een rating hebben. Het hebben van minimaal een a-rating is nu dus de algemene ondergrens voor de financiële instellingen waar openbare lichamen gelden uitzetten.

De aard van de uitzettingen Aan de toezichthouders en het ministerie van BZK zijn vrij veel vragen gesteld over de aanvaardbaarheid van concrete beleggingsproducten. Het aanbod van deze producten kent immers een grote en wisselende variatie, waarbij vaak specialistische kennis is vereist. Het is gebleken dat de


8

criteria van de Regeling Uitzettingen en derivaten op de uiteenlopende producten goed toepasbaar zijn om te bepalen of een product «fidoproof» is. In veel gevallen gaat het om een variant op producten met hoofdsomgarantie. Op grond van de regeling zijn deze producten altijd toelaatbaar, ongeacht de beleggingsstrategie, zolang er maar een door een financiële instelling met toereikende rating afgegeven garantie op de hoofdsom is. Als het gaat om een product met lange looptijd valt over het rendement van dergelijke beleggingen te twisten, maar van strijd met de regeling is geen sprake. In 2002 is aan de minister van BZK de vraag voorgelegd of een «Fonds voor gemene rekening» (zonder rechtspersoonlijkheid) dat uitsluitend belegt in producten die door de Wet fido worden toegestaan, toelaatbaar is. Een dergelijk fonds geeft bewijzen van deelname uit, waardoor de deelnemer recht heeft op een aandeel in het beleggingsresultaat. Alles afwegende acht ik deze beleggingsvorm in overeenstemming met de Wet fido. Dat heb ik aan de desbetreffende aanbieders gemeld, tevens is er in de Wet fido-vraag en antwoordrubriek op de website van mijn ministerie aandacht aan besteed. Een aantal financiële instellingen heeft vervolgens dergelijke «fido-fondsen» op de markt gebracht. De verantwoordelijkheid voor dit soort afwegingen voor het uitzetten van middelen is aan de betrokken openbare lichamen zelf. Er is geen instantie die toestemming moet verlenen. Wij hebben geen signalen dat het nodig is om onze opstelling in deze te wijzigen.

Nazorgfondsen Al direct na de publicatie van de Regeling Uitzettingen en derivaten is de vraag gesteld of er consequenties waren voor de fondsen die provincies moeten oprichten voor de bekostiging van eeuwigdurende nazorg voor gesloten afvalstortplaatsen (Wet milieubeheer art 15.48). Deze fondsen hebben het doel om door het beleggen van de opbrengsten van de afvalstortplaatsen voldoende middelen opzij te zetten om de nazorg voor de stortplaatsen in de toekomst te kunnen betalen. Een behoorlijk rendement van de fondsen is dan niet onbelangrijk. Vanwege de lange termijn waarop deze middelen uitgezet worden is voor nazorgfondsen een uitzondering gemaakt in de Regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Stcrt. 2001, 123). In afwijking van artikel 3 van de regeling mogen nazorgfondsen gedeeltelijk gelden beleggen in aandelen of beursgenoteerde vastgoedfondsen. Voorwaarde is dat zeker wordt gesteld dat de hoofdsom gecorrigeerd voor inflatie aan het einde van dertig jaar in tact is. Deze reële hoofdsomgarantie vereist dat een deel van de portefeuille wordt aangehouden in vastrentende waarden of andere uitzettingen tegen rente. Voor de bepaling van het deel van de portefeuille dat vastrentend belegd wordt, wordt een inflatiecorrectie van 2% aangehouden en een nominale rekenrente van 5%. Deze eisen aan de prudentie van de beleggingsportefeuille is geen overbodige eis gebleken. Toen aandelenbeurzen in 2002 grote koersverliezen leden, had dat ook een negatief effect op de vermogenspositie van nazorgfondsen. Vooralsnog achten wij het niet nodig om de beleggingsregels voor nazorgfondsen te wijzigen. In verband met dit onderwerp verwijs ik ook naar de beantwoording van schriftelijke vragen die zijn gesteld door het lid der Tweede Kamer De Wit (TK 2002–2003, nr. 2010214570).


9

Kasgeldlimiet De kasgeldlimiet beoogt de budgettaire gevolgen van schommelingen in de rente op korte leningen te beheersen. De kasgeldlimiet stelt een limiet aan de omvang van de korte financiering (korter dan een jaar). Effecten van hogere rentes bij herfinanciering van de korte schuld of bij het consolideren van korte naar lange schuld zijn dan begrensd. De uitwerking is opgenomen in de Uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden. Bij het opzetten van de kasgeldlimiet is er van uitgegaan dat de korte financiering vooral tot doel heeft om de kasstromen te managen die aan de uitvoering van de begroting verbonden zijn. Korte financiering is niet primair een goedkoop middel om in de structurele financieringsbehoefte te voorzien. In de praktijk zullen openbare lichamen daar evenwel wel gebruik van maken zolang de ruimte van de kasgeldlimiet nog niet is opgevuld voor het managen van de uitvoering van de begroting. Dit zal sterker het geval zijn indien het verschil tussen de korte en de lange rente groter is. Eind 2004 is de hoogte van de kasgeldlimiet geëvalueerd (bzk0500007). Bij die gelegenheid is een groot aantal gegevens verzameld over de mate waarin vrijstelling werd verleend, het aantal overschrijdingen etc. Daarbij kwam al naar voren dat de norm over het algemeen geen problemen geeft, en wel de werking heeft die beoogd is. Rentebesparingen door het gebruik van (ongelimiteerde) kortlopende leningen voor langer lopende financiering wordt ongewenst geacht, in verband met het renterisico, en wordt daadwerkelijk door de kasgeldlimiet beperkt. Het beeld dat de kasgeldlimiet geen belangrijke problemen geeft en wel een nuttig beheersingsmiddel is, is door zegslieden in gemeenten en provincies beaamd1.

Gemeenschappelijke regelingen Gemeenschappelijke regelingen moeten zelfstandig aan de kasgeldlimiet en de renterisiconorm voldoen. Recent is aan het licht gekomen dat de kasgeldlimiet soms een probleem kan zijn. Gemeenschappelijke regelingen hebben sterk uiteenlopende kenmerken. De begroting en de financieringsportefeuille kunnen een zodanige structuur hebben dat de kasgeldlimiet een doelmatige bedrijfsvoering in de weg staat. Een voorbeeld: er zijn enkele kredietbanken in de vorm van een openbaar lichaam op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Kredietbanken verschaffen kredieten met uiteenlopende looptijden, en trekken daarvoor financiering met overeenstemmende looptijden aan. We zullen in de Uitvoeringsregeling de mogelijkheid opnemen dat de deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling in de regeling een afwijkende kasgeldlimiet kunnen vaststellen,. Daarbij is het wel een voorwaarde dat er een evenwicht is tussen de duur van de financieringsbehoefte en de aangetrokken schuld. De inzet van korte financieringsmiddelen voor een structurele behoefte is niet toegestaan. Renterisiconorm

1

De genoemde evaluatie van de hoogte van de kasgeldlimiet is als bijlage bij deze notitie gevoegd.

De renterisiconorm die met de Wet fido is ingevoerd, is een instrument voor de beheersing van het risico van een rentewijziging bij herfinanciering. De beheersing bestaat eruit dat de herfinanciering gelijkmatig gespreid moet worden. In enig jaar mag over niet meer dan 20% van de totale leningenportefeuille renteherziening plaats kunnen vinden. Door zo’n patroon zijn de risico’s van een hogere rente bij herfinanciering van de aflossing ingeperkt. Het percentage wordt achteraf berekend op grond van een aantal varia-


10

belen: renteherzieningen, doorleningen (aan woningcorporaties), uitzettingen, aflossingen, nieuw opgenomen leningen1. In de praktijk is gebleken dat de norm lastig hanteerbaar is. De berekening van de norm is door het aantal variabelen ingewikkeld, waardoor het belangrijkste risico – herfinanciering van de aflossingen – minder duidelijk naar voren komt, hetgeen bijvoorbeeld de controlerende functie van een gemeenteraad bemoeilijkt. Daarnaast is de vraag of de norm wel beantwoordt aan haar doel. Het doel is dat openbare lichamen hun financieringen zo plannen dat het budgettair effect van een renteherziening in enig jaar beperkt blijft. De berekening van de norm vindt echter achteraf, op basis van de realisatie, plaats. Weliswaar wordt hiermee indirect een planning afgedwongen, maar de norm is zelf geen planningsinstrument. Ook heeft de norm geen directe relatie met het budgettair effect. De omvang van de jaarlijkse renteherziening is immers niet gekoppeld aan het budget, maar aan de totale omvang van de vaste schuld. Een gemeente met een vaste schuld met de omvang van 100% van de begroting, die in vijf jaarlijkse termijnen wordt herzien, voldoet aan de renterisiconorm, een gemeente met een vaste schuld van 15% van de begroting die in één jaar wordt herzien niet. Toch is het budgettair risico in het eerste geval veel groter. Ook in de rapportage van BCS komen deze bezwaren tegen de renterisiconorm naar voren. Gezien deze bezwaren tegen de renterisiconorm is een nieuwe norm ontwikkeld, op initiatief van BZK in overleg met deskundigen uit de treasurypraktijk. Het streven is: een norm die eenvoudig is, die vooruit ziet, en die direct aangrijpt bij het budgettair risico.

Beschrijving nieuwe renterisiconorm De beoogde renterisiconorm stelt in de kern dat de jaarlijkse verplichte aflossingen en renteherzieningen niet meer dan 20% van de begroting mogen bedragen2. Het maximum percentage van 20% moet voor de komende vier jaar worden berekend op basis van de begroting voor het komende jaar. De horizon van het begrotingsjaar plus de drie daarop volgende jaren komt overeen met de periode van de meerjarenbegroting. Om te voorkomen dat kleine openbare lichamen te sterk beperkt worden in hun financieringsmogelijkheden zullen we, evenals bij de huidige norm, een minimum vastleggen.

1

Cijfers over de naleving van de renterisiconorm zijn als bijlage toegevoegd. 2 Dit geldt voor gemeenten en provincies. De hoogte van de renterisiconorm kan voor de verschillende categorieën openbare lichamen verschillen. Voor de waterschappen zal een andere hoogte voor de norm worden vastgesteld, zie hierover het advies van de UvW en de reactie daarop.

De norm is bedoeld om het budgettaire risico van rentestijgingen te maximeren. Het gaat erom dat openbare lichamen bewust omgaan met de risico’s van langlopende financiering, vooral het renterisico bij herfinanciering. Hoe meer de looptijd van schuld gespreid wordt, hoe minder gevoelig de begroting wordt voor renteschokken bij herfinanciering. De voorgestelde nieuwe norm houdt nadrukkelijker dan de huidige norm rekening met het budgettaire risico. Als de jaarlijkse aflossingen en renteherzieningen worden begrensd tot 20% van de begroting, leidt een rentestijging van 1 procentpunt tot 0,2 procentpunt hogere rentelasten op de begroting. Als de rente met 5 procentpunt stijgt, stijgen de rentelasten op de begroting met 1 procentpunt. In het licht van dit begrotingsrisico lijkt de norm van 20% een redelijk percentage. Na verloop van tijd zal bezien moeten worden of dit percentage inderdaad aan de verwachtingen voldoet. De nieuwe norm beoogt de besluitvorming over schuldlooptijden en daarmee samenhangend renterisico te laten meelopen in het besluitvormingstraject bij de vaststelling van de begroting. Om het laatste te bereiken is noodzakelijk dat de norm variabelen bevat die bij de opstelling van de begroting bekend zijn. Dat is het geval voor aflossingen en rente-


11

herzieningen, omdat deze bij het aangaan van een lening worden overeengekomen. De nieuwe norm meet alleen de risico’s van financiering, zonder te salderen met uitzettingen. De reden is dat renteherzieningen en herfinanciering van leningen bij aflossingen tot de verplichte uitgaven van openbare lichamen horen, en daardoor een zwaardere budgettaire betekenis hebben dan fluctuerende opbrengsten van uitzettingen. Door uitzettingen buiten de norm te houden, wordt de meting van het renterisico eenvoudiger. De norm wordt voorts vereenvoudigd doordat variabelen die kwantitatief van beperkte betekenis zijn, niet meer in de norm zullen voorkomen. Dat geldt bijvoorbeeld voor leningen die worden opgenomen ten behoeve van een andere partij, zoals woningbouwverenigingen, en die dus direct worden doorgeleend onder dezelfde condities. Dergelijke leningen dragen niet bij aan het renterisico. Per saldo betekent de vereenvoudiging van de norm dat deze zich beperkt tot de eigenlijke treasuryactiviteiten. De beoogde renterisiconorm veronderstelt dat aflossingen gelijk zijn aan herfinanciering. In de praktijk is dat niet altijd het geval, maar voor de planning op lange termijn is het een goed uitgangspunt voor de maximering van het budgetrisico. Het is geen bezwaar als het renterisico lager uitvalt indien de herfinanciering kleiner is dan de aflossing. Opgemerkt zij dat de mogelijkheid blijft bestaan van vervroegde aflossing indien herfinanciering tegen een lagere rente mogelijk blijkt of als er inkomsten zijn waardoor herfinanciering niet nodig is. Voor het overige zal het mogelijk blijven dat de toezichthouder ontheffing verleent, indien daarvoor gemotiveerde gronden aanwezig zijn. Door het maximum aan jaarlijkse aflossingen en schuld met renteherzieningen te koppelen aan de begroting in plaats van de schuld, krijgen gemeenten met een schuld die lager is dan de begroting meer ruimte voor relatief korte financiering dan thans. Gemeenten met een schuld die hoger is dan de begroting moeten relatief meer langlopend gaan financieren. Bij het gekozen percentage van 20% geeft de nieuwe norm gemiddeld meer ruimte voor kortlopende financiering, indien gemeenten dat wensen, omdat de totale schuld van gemeenten ongeveer 60% bedraagt van de totale begroting. In de gevallen dat de vaste schuld van een openbaar lichaam groter is dan de begroting, zal onder de nieuwe norm naar een grotere spreiding van de schuld moeten worden toegewerkt. De mogelijkheid voor de toezichthouder om ontheffing te verlenen, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, blijft bestaan. Deze mogelijkheid kan worden benut om indien nodig een overgangsperiode te creëren. Regels voor de financieringsfunctie (financieringsstatuut) Door de Wet fido werden de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet gewijzigd. De wijziging hield in dat aan de voorschriften voor het opstellen en de inhoud van de financiële verordening van deze openbare lichamen de verplichting werd toegevoegd tot het opnemen van een «financieringsstatuut» dat in ieder geval regels bevat ten aanzien van: a. de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie en; b. de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, waaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening. In de Gemeentewet en de Provinciewet is bij de wetswijziging ten behoeve van de dualisering de term «financieringsstatuut» geschrapt. De


12

verplichting om de bedoelde regels te stellen is onverminderd gehandhaafd. De reden daarvoor is, dat het in gedualiseerde verhoudingen passend is om in de verordening hoofdlijnen op te nemen en nadere uitwerking op te dragen aan het college of gedeputeerde staten. Dit ook om spanning te vermijden met artikel 160, onderdeel c van de Gemeentewet of artikel 158 onderdeel c van de Provinciewet. Dat verhoudt zich slecht met de opdracht om alle regels op te nemen in één document. In de publicatie «Handreiking voor de financiële verordeningen en controleverordeningen (artikel 212, 213, 213a Gemeentewet) is een mogelijke gedualiseerde uitwerking opgenomen. In deze uitwerking wordt een aantal kaderstellende uitgangspunten en richtlijnen in de verordening opgenomen, waarbij het college opdracht krijgt om met inachtneming daarvan een financieringsstatuut vast te stellen. Een belangrijk doel van deze verplichting, ook in de huidige gedualiseerde vorm, is de financieringsfunctie meer in te bedden in de organisatie, waarborgen te scheppen voor controleerbaarheid, de transparantie te bevorderen en bestuurlijke aandacht te stimuleren.

Benchmarkonderzoek Het adviesbureau BNG Consultancy Services (BCS) heeft in 2004 een benchmarkonderzoek verricht naar de treasuryfunctie van gemeenten, in vervolg op een onderzoek verricht in 19991. BCS heeft onderzocht in hoeverre een verbetering is opgetreden op het gebied van de treasuryfunctie en welke rol de Wet fido hierin heeft gespeeld. De respons op de door BCS gehouden enquête is 50%. In het rapport wordt geconcludeerd dat de Wet fido ertoe heeft geleid dat gemeenten prudenter met middelen omgaan. Dit bevestigt dat de wet aan deze belangrijke doelstelling beantwoordt. Verder komt naar voren dat van de responderende gemeenten in 2004 92% beschikt over een financieringsstatuut (in 1999 was dit 17%), dat overigens in 90% van de gevallen nog niet is aangepast aan de dualisering. Het benchmarkrapport geeft voorts een groot aantal gegevens over de uitvoering van de treasuryfunctie, waaruit geconcludeerd kan worden dat daar op een aantal punten nog het nodige te wensen is. Vooral in kleinere gemeenten lijkt de verplichting tot het opstellen van een financieringsstatuut er nog niet toe te hebben geleid dat de financieringsfunctie ook daadwerkelijk in voldoende mate is geprofessionaliseerd en ingebed in de organisatie. Ook is 72% van de respondenten van mening dat de Wet fido niet heeft geleid tot een grotere bestuurlijke betrokkenheid bij de financieringsfunctie. Ten aanzien van de beperktere resultaten op enkele punten geldt dat de gemeenten hier zelf (primair) verantwoordelijk is. Het uitgangspunt van de Wet fido, risicobeheersing, vereist risico-afweging en bestuurlijke besluitvorming op lokaal niveau. Gegevenheden als de omvang van de gemeente zijn een belangrijke factor in het beoordelen en kiezen van instrumenten en oplossingen. De bestuurlijke aandacht voor de treasuryfunctie in de organisatie is daarvoor van groot belang, wij zullen dit blijven benadrukken. In dit verband kan opgemerkt worden dat voor het financieel toezicht op de gemeenten in 2004 de financieringsfunctie als toezichtsthema is gekozen en dat de toezichthouders aandacht zullen blijven besteden aan de naleving van de regels op dit punt. Meer in het algemeen is de financiële regelgeving van de laatste jaren, het Besluit begroting en verantwoording en het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten, erop gericht de financiële functie bij gemeenten en provincies verder te verbeteren en de politieke en bestuurlijke aandacht daarvoor te stimuleren en te ondersteunen. Dat zal ook zijn effect op de treasuryfunctie hebben. 1

Het onderzoek is als bijlage bij de stukken gevoegd.


13

Toezicht In de Wet fido is geregeld dat de instantie die het «begrotingstoezicht» (dit is ruim op te vatten, ook de marginale toezichtrelatie tussen gedeputeerde staten en de waterschappen wordt hiermee bedoeld) op een openbaar lichaam uitoefent, ook toezicht houdt op de naleving van de Wet fido. In hoofdzaak betreft dat de naleving van de kasgeldlimiet en de renterisiconorm.

Inrichting van het huidige toezicht Het huidige toezicht werkt in hoofdlijnen als volgt. Openbare lichamen verstrekken de toezichthouder informatie over de kasgeldlimiet per kwartaal en over de renterisiconorm per jaar. De Fido schrijft voor dat een openbaar lichaam de kasgeldlimiet en de renterisiconorm niet mag overschrijden. De toezichthouder kan ontheffing verlenen. De toezichthouder kan verder aanwijzingen geven indien een openbaar lichaam de norm(en) overschrijdt. Bij blijvende overschrijding van de normen kan de toezichthouder bepalen dat voor het aangaan van nieuwe vlottende schuld (bij overschrijding van de kasgeldlimiet) of vaste schuld (bij overschrijding van de renterisiconorm) voorafgaande toestemming, van de toezichthouder, is vereist. Er is dus een specifiek toezicht op beide normen.

Punten van kritiek Men kan naar voren brengen dat het toezichtregime wat zwaar is uitgevallen, gelet op het gewicht van de onderhavige risico’s vergeleken met andere risico’s die gemeenten lopen, zoals bij grondbeleid. Deze vraag is temeer relevant, omdat bij de gemeenten en provincies door de dualisering de horizontale controle versterkt is. Vooral de rechtmatigheidscontrole door de accountant is een belangrijke versterking voor de controlerende rol van de raad en provinciale staten. Naleving van kasgeldlimiet en renterisiconorm is onderdeel van de rechtmatigheidscontrole. In het licht van Andere Overheid en de code interbestuurlijke verhoudingen is voorts de vraag te stellen of het Fido-toezicht niet onnodig bevoogdend en (zij het in beperkte mate) administratief belastend is.

Toezicht inbedden in regulier begrotingstoezicht Het wat zware toezichtsregime van de Wet fido is er ook weer niet voor niets. De reden om dit soort, vrij gedetailleerde, normen te stellen, is dat het aantrekkelijk kan zijn om minder prudent te financieren, terwijl dat uit het oogpunt van risicobeheersing ongewenst is. Enige externe druk om de naleving te bevorderen en indien nodig af te dwingen is daarom wel nodig. Het stelsel (voor de gemeenten en provincies) van de wet fido, de financiële regelgeving van de Gemeentewet en Financiële-verhoudingswet zoals het artikel 12 regime en het financiële toezicht als geheel draagt bij aan het grote vertrouwen van de financiële sector. De openbare lichamen hebben daardoor gunstige en goedkope financieringsvoorwaarden. Het toezicht, en de bijbehorende stukkenstroom, kan echter wel wat meer proportioneel worden, en wat meer worden gestroomlijnd met het reguliere begrotingstoezicht. Dat betekent vooral een beperking van de informatiestroom over de kasgeldlimiet.

1

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten schrijft een dergelijke paragraaf voor.

Het toezicht dat mij voor ogen staat zal er in grote lijnen als volgt uitzien. Informatie over de renterisiconorm en de kasgeldlimiet wordt opgenomen in de financieringsparagraaf1 bij de begroting en het jaarverslag. Indien er geen financieringsparagraaf is (waterschappen) worden de gegevens als bijlage bij de jaarrekening gevoegd. In de reguliere situatie is dat de enige


14

informatie op het gebied van de financiering die de toezichthouder nog krijgt. Vooral voor de kasgeldlimiet betekent dat een beduidende afname van de informatiestroom. De toezichthouder kijkt nog wel afzonderlijk of de normen zijn nageleefd, en behoudt de bevoegdheid om zo nodig een aanwijzing te geven, of bij hardnekkige overtreding een toestemmingsvereiste voor het aangaan van nieuwe leningen op te leggen. Voor de kasgeldlimiet krijgt het openbaar lichaam een meldplicht. Indien het voor het derde kwartaal achtereen de kasgeldlimiet gaat overschrijden, dient het dit zelf aan de toezichthouder te melden, deze ontvangt immers niet meer de stukken op grond waarvan hij de overschrijding zelf kan vaststellen. Daarbij moet worden aangegeven hoe het openbaar lichaam van plan is weer aan de kasgeldlimiet te gaan voldoen. Zolang niet aan de kasgeldlimiet wordt voldaan moeten de gegevens over de vlottende schuld weer ieder kwartaal naar de toezichthouder te worden gestuurd. De toezichthouder kan, zoals ook nu het geval is, bepalen dat voor het aangaan van nieuwe korte leningen voorafgaande toestemming is vereist. Ook de mogelijkheid voor het verlenen van ontheffingen blijft ongewijzigd. Politieregio’s We stellen voor de Wet fido niet meer van toepassing te laten zijn op de politieregio’s. Politieregio’s zijn als verplichte deelnemers aan geïntegreerd middelenbeheer in de regelgeving opgenomen. Zij kunnen er slechts uitstappen als de minister van Financiën ze van de lijst haalt. Wat risicovol beleggen betreft is handhaving van politieregio’s in de Wet fido dan ook niet noodzakelijk meer. Hoewel tussen de regels voor geïntegreerd middelenbeheer en de Wet fido geen volledige overlap is, is het consistent met de lijn voor alle rechtspersonen met een wettelijke taak om politieregio’s niet onder twee regimes van regelgeving te laten vallen. Het ontbreken van een renterisiconorm onder geïntegreerd middelenbeheer houdt in theorie in dat een risico bestaat dat politieregio’s hun investeringen kort financieren. Net zoals bij andere rechtspersonen met een wettelijke taak is het aan het betrokken vakdepartement, in dit geval het ministerie van Binnenlandse Zaken, om hierop toezicht te houden. Adviezen Wij hebben de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW) gevraagd advies uit te brengen over het concept van de evaluatie en de voorstellen tot wijziging. Van de Rfv, de VNG en de UvW hebben wij adviezen ontvangen. De adviezen zijn ter informatie bij deze evaluatie gevoegd. Het IPO heeft alleen ambtelijk gereageerd, deze reactie komt overeen met de reacties van VNG, Rfv en UvW. Voor zover de adviezen betrekking hadden op onduidelijkheden in de tekst van het voorgelegd concept, hebben wij ze tekstueel verwerkt in de nu voorliggende notitie. Op de inhoudelijke commentaren gaan we hier onder in. Allereerst gaan we in op het punt hypothecaire leningen en het punt EMU-saldo. Op deze onderwerpen zijn hebben zowel Rfv als VNG als UvW commentaar gegeven.

Hypothecaire leningen Ten aanzien van ons voornemen om de verstrekking van (hypothecaire) leningen aan het personeel van openbare lichamen te verbieden merkt de


15

Rfv op dat de norm van risicobeheersing centraal moet staan, niet de wijze waarop de norm moet worden gerealiseerd. Een verbod op hypotheekverstrekking als detailuitwerking verhoudt zich niet met deze «scope» van de wet fido. In zijn algemeenheid onderschrijven we het standpunt van de Rfv dat de norm, niet de gedetailleerde uitwerking, centraal staat. We delen echter niet het standpunt dat het hier een dermate gering detail betreft dat bemoeienis van de wetgever niet gerechtvaardigd is. De risico’s van hypotheekverstrekking zijn reëel, zeker gezien de omvang van de portefeuille waarvan in veel gevallen sprake is. Daar komt bij dat zowel maatschappelijk als juridisch de opvattingen over dit type overheidshandelingen de afgelopen decennia is gewijzigd. Verlies van publieke middelen ten gevolge van «bankiersactiviteiten» ten voordele van het eigen personeel zou zeker op groot maatschappelijk onbegrip stuiten en tot grote schade voor de overheid als geheel leiden. Evenzo schadelijk zou het zijn als op enig moment strijd met het Europees recht zou worden vastgesteld. Nu is gebleken dat de interpretatie van de Wet fido geen eenduidig oordeel over deze activiteit oplevert, vinden we een expliciet verbod noodzakelijk. De VNG stelt dat het begrip publieke taak niet bedoeld is om interne werking te hebben. De bedrijfsvoering, waaronder het verschaffen van secundaire arbeidsvoorwaarden, is in de opvatting van de VNG geen onderwerp in het kader van de publieke taakopvatting. In dat verband wijst de VNG er op dat de Wet financiële dienstverlening een uitzondering maakt voor werkgevers om leningen te verstrekken aan hun personeel. Ook de UvW wijst op de Wet financiële dienstverlening. Wat betreft deze opvatting en de verwijzingen naar de bepaling in de Wet financiële dienstverlening merken wij het volgende op. Openbare lichamen blijven overheden, ook als zij optreden in een privaatrechtelijke hoedanigheid, bijvoorbeeld werkgever. De middelen die zij besteden zijn publieke middelen. De overheid valt niet in alle opzichten te vergelijken met een willekeurige andere werkgever, zoals bedoeld in de Wet financiële dienstverlening. Er valt niet aan te ontkomen dat ook in die hoedanigheid van de overheid gekeken zal worden naar de voorschriften die zijn gesteld voor de publieke sector. Daarom zullen wij ons wel degelijk moeten afvragen of een praktijk als het verschaffen van leningen aan het personeel zich nog wel verdraagt met de principes voor overheidsfinanciering zoals vastgelegd in de Wet fido, en met de uitgangspunten voor markt en overheid, onder meer voortvloeiend uit het Europees recht. In 2002 kwamen wij tot de conclusie dat er ons inziens het met publieke middelen verstrekken van leningen aan het personeel van openbare lichamen op gespannen voet staat met de Wet fido, maar dat er van een harde strijd met de wet niet gesproken kan worden. In die zin delen wij de opvatting van VNG en UvW dat op dit moment geen sprake is van onrechtmatigheid. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft aangegeven waarom het ons inziens niettemin wenselijk zou zijn als de hypotheekverstrekking zou worden beëindigd. Het zou onze voorkeur hebben gehad als de aangevoerde argumenten de decentrale overheden hadden overtuigd, nu dat niet het geval is achten wij een expliciete wettelijke regel echter te verkiezen boven het laten voortbestaan van de huidige praktijk. De UvW deelt mee dat het verstrekken van hypothecaire leningen door waterschappen aan hun personeel sterk is afgenomen en naar verwachting nog verder zal afnemen. Een wettelijk verbod zou wat de waterschappen betreft overbodig zijn. Deze ontwikkeling bij de waterschappen verheugt ons. Aangezien de Wet fido echter voor alle decentrale over-


16

heden geldt kan een besluit hierover niet alleen op de ontwikkelingen bij de waterschappen worden gebaseerd.

EMU-saldo openbare lichamen De Rfv merkt bij het onderwerp EMU-saldo openbare lichamen op dat: 1. decentrale overheden bij een dreigende overschrijding van de EMU-norm niet onevenredig zwaar mogen worden getroffen; 2. het Rijk daarom rekening moet houden met het, ten opzichte van het Rijk, beperkte kapitaalbeslag van decentrale overheden; 3. collectieve afspraken voor gemeenten niet of moeizaam te effectueren zijn en dat boetes niet aan de orde mogen zijn; 4. het effectiever is om met gemeenten die een substantieel beslag leggen op de ruimte afzonderlijk afspraken te maken. 5. En beveelt aan om in Europees verband de definitie van de EMU-norm te overwegen.

Reactie Alvorens in te gaan op de specifieke opmerkingen van de Rfv, willen we eerst graag op enkele algemene punten ingaan. Allereerst is Nederland verplicht om aan de Europese verplichtingen, ook vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) te voldoen. Deze verplichtingen gelden niet alleen voor de rijksoverheid, maar voor de hele Nederlandse overheid. Dit is overigens in de aanloop naar het gesloten bestuurlijk akkoord ook onderkend door de decentrale overheden. De Europese verplichtingen zijn met name van toepassing wanneer het totale EMU-saldo van de overheid in de gevarenzone komt. Dit is als het EMU-tekort de grenzen uit het SGP bedreigd. Meestal is dit niet het geval. Alleen in die gevallen dat het EMU-tekort van Nederland te veel verslechtert, gaan de verplichtingen in werking treden. Dit was bijvoorbeeld in 2004 het geval toen Nederland in de buitensporige tekortenprocedure terecht kwam omdat het EMU-tekort over 2003, de 3%-tekortgrens had overschreden. Reeds in het voorjaar van 2005 hebben we aan de gemeenten kunnen melden dat het EMU-saldo van de lokale overheid in 2005 niet zou worden genormeerd omdat het totale EMU-saldo uit de gevarenzone was. Overigens is in de komende Studiegroep Begrotingsruimte een van de onderzoeksthema’s hoe voorkomen kan worden dat Nederland weer zo snel in de gevarenzone terecht kan komen. Ondanks dat kabinet en lokale overheden gezamenlijk afspraken hebben/ worden1 gemaakt over het tekort van de lokale overheden, is er voor het geval dat de afgesproken maatregelen niet zouden worden uitgevoerd, als ultimum remedium behoefte aan de mogelijkheid een sanctie op te kunnen leggen. Daarnaast is het niet meer dan logisch dat als de Europese Unie een boete oplegt aan de Nederlandse overheid, deze boete, mits decentrale overheden hier mede debet aan zijn, in evenredigheid moet kunnen worden doorberekend aan de decentrale overheden.

1

Thans maken deze structurele afspraken deel uit van de evaluatie van de normeringssystematiek.

Het kabinet is het eens met de Rfv voor de financiële verhoudingen wanneer deze stelt dat decentrale overheden bij een dreigende overschrijding van de EMU-norm niet onevenredig zwaar mogen worden getroffen. Europese EMU-normen dienen als ultimum remedium op basis van evenredigheid doorvertaald te worden over de overheidslagen. Dit betekent dat lokale overheden niet elk jaar onderhevig zullen zijn aan de EMUafspraken, maar alleen in die (enkele) jaren dat het totale EMU-tekort de Europese afspraken dreigt te overschrijden. Wanneer dit het geval is, zal eerst bestuurlijk overleg plaatsvinden tussen het kabinet en de lokale overheden waarin eventueel aanvullende afspraken ter beheersing van het EMU-saldo kunnen worden gemaakt zodat het ultimum remedium van een sanctie niet bereikt zal hoeven te worden en noodzakelijke investe-


17

ringen niet gehinderd worden. In het gesloten bestuurlijk akkoord is het maximale EMU-tekort voor Nederland doorvertaald naar de lokale overheden waarbij een ruime grens is gehanteerd voor de decentrale overheden van 0,5% BBP. De commissie van Besouw, Sterks, Postma die hierover eerder had geadviseerd, was tot een aandeel voor het EMU-tekort gekomen van 0,3 à 0,4% BBP. Het kabinet onderschrijft niet de conclusie van de Rfv dat de decentrale overheden, ten opzichte van het Rijk, een beperkt kapitaalbeslag hebben. Nog steeds is de EMU-schuld van decentrale overheden aanzienlijk, deze bedraagt circa 45 miljard euro (circa een kwart van de totale EMU-schuld). Ondanks dat het mogelijk lastig is om collectieve afspraken te maken en te effectueren, is dit wel noodzakelijk om aan Europese afspraken te kunnen voldoen. Ook dit is door de VNG onderkend in het bestuurlijk overleg tussen Rijk en de gemeenten. Tijdige afspraken maken over het structurele systeem ter beheersing van het EMU-saldo van lokale overheden – zoals is opgenomen in de evaluatie van de normeringsystematiek – verbetert daarbij de implementatie van de afspraken en voorkomt zoveel mogelijk dat de financiële autonomie van decentrale overheden wordt beïnvloed. Tevens kunnen de administratieve lasten dan zo klein mogelijk gehouden kunnen worden. In deze evaluatie zal samen met de UvW worden bekeken hoe voorkomen kan worden dat afspraken in het kader van de NBW/EKW mogelijk conflicteren met de Europese en binnenlandse afspraken die zijn gemaakt over het beheersen van het EMU-tekort. Immers deze investeringen zijn van groot belang en worden gedaan mede op aandringen van het kabinet. Wat op is gevallen bij het EMU-saldo van gemeenten is dat het tekort niet geconcentreerd is bij enkele grote gemeenten, maar breed verspreid is over alle gemeenten. Dit betekent dat ook een kleine gemeente een aanzienlijk tekort kan hebben. Het kabinet vindt het geen goed voorstel om de definitie van de EMU-norm te heroverwegen. De achtergrond hiervan is dat de macroeconomische invalshoek die achter het concept van het EMU-saldo zit, een goede invalshoek is om de overheidsfinanciën van lidstaten te kunnen vergelijken en te kunnen beoordelen. Daarnaast is het niet eenvoudig om in Europa afspraken te maken over een baten-lastenregistratie. Daardoor zal zo’n overstap voor jaren onduidelijkheid creëren op het terrein van de vergelijkbaarheid van de cijfers van de overheidsfinanciën van de lidstaten.

Overige onderwerpen in de adviezen Naast de punten EMU-saldo en hypothecaire leningen werd nog aandacht voor enkele andere zaken gevraagd.

Advies Rfv De Rfv gaat in zijn advies in op de resultaten van het benchmark-onderzoek naar de treasury-functie dat is gepubliceerd door BCS, en dat gebruikt is voor het evaluatierapport. Uit dit onderzoek komt onder meer naar voren dat de kwaliteit van de treasuryfunctie bij gemeenten in de afgelopen jaren is verbeterd. Bij kleinere gemeenten zijn er nog verbeteringen te realiseren. De Rfv deelt deze analyse. De Rfv heeft wel het vertrouwen dat verdere verbeteringen in de toekomst te verwachten zijn. Wij delen deze observatie van de Rfv, evenals de observatie dat de wetgever afstand dient te bewaren van de wijze waarop het doel van de Wet fido, risicobeheersing, moet worden bereikt. De instrumenten die worden aangereikt in de Wet fido en elders, bijvoorbeeld Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording hebben dan ook steeds het doel om bestuurlijk aandacht, en het maken van verantwoorde en transparante afwegingen op lokaal (provinciaal) niveau te bevorderen. De vernieuwde


18

accountantscontrole stimuleert de aandacht voor de implementatie van de wet en de door de raad gestelde regels, onder andere ten aanzien van de treasury. Wij zullen voorlopig aandacht blijven besteden aan de naleving van de Wet fido, en ook de financieel toezichthouders vragen de aandacht voor dit onderwerp te continueren. Zo zullen wij de bekendmaking van nieuwe regelgeving benutten om aandacht te vragen voor de Wet fido en de treasury. Naar aanleiding van de opmerking van de Rfv over de onduidelijkheid in de passage over het financieringsstatuut hebben we bedoelde passage aangepast.

Advies VNG De VNG adviseert voorts om in artikel 212 in lid 2 onder c Gemeentewet de passage «alsmede inzake de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening» te laten vervallen. Dergelijke regels zijn regels over de ambtelijke organisatie, een bevoegdheid van het college. Wij kunnen met deze opmerking instemmen, en zullen de wijziging meenemen in het beperkte wetgevingstraject dat voortvloeit uit deze evaluatie. De VNG gaat voorts in op de wens van de NVVK tot een ophoging van de grens van het sociaal krediet van 130% naar 150% van het bruto minimumloon. De VNG heeft begrip voor deze wens. Zij neemt hierbij in ogenschouw dat in de afgelopen jaren de ontwikkeling van het bruto minimumloon achter is gebleven bij de ontwikkeling van het reëel besteedbare inkomen in het algemeen. Het voornaamste doel van de grens voor sociaal krediet van 130% bruto minimumloon is dat de groep mensen die niet of niet op redelijke voorwaarden een krediet kunnen afsluiten bij een commerciële instelling, terecht kunnen bij een Gemeentelijke kredietbank. Bij de 7e nota naar aanleiding van het verslag met betrekking tot het Voorstel van wet tot wijziging van de Faillissementswet in verband met herziening van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen1 is aangegeven dat de groep mensen die geen commercieel krediet kunnen verkrijgen afgedekt is onder de huidige wet Fido. Behalve dat mensen met een inkomen onder de 130% van het bruto minimumloon een sociaal krediet kunnen verkrijgen, bestaat er een aanvulling op deze grens. Mensen met een hoger inkomen (> 130% van het bruto minimumloon), die niet of niet op redelijke voorwaarden terecht kunnen bij reguliere banken of financieringsmaatschappijen, kunnen aanspraak maken op een krediet bij een gemeentelijke kredietbank wanneer – sprake is van een borgstelling door de overheid of een overheidsinstantie; of – de kredietnemer een leeftijd van 65 jaar of ouder heeft; of – de kredietnemer een tijdelijke verblijfsvergunning heeft; of – de kredietnemer beschikt over een schriftelijke afwijzing van een gelijke kredietaanvraag bij een financiële instelling met een vergunning op grond van de Wet op het consumentenkrediet; of – de kredietnemer een achterstandsmelding van het Bureau Kredietregistratie heeft.

1

Kamerstuk 29 942, nr. 6, blz. 35.

Het kabinet is van mening dat op de wijze de beoogde doelgroep voor sociaal krediet adequaat is gedefinieerd. Een algemene verhoging van de inkomensgrens voor sociaal krediet zou volgens het kabinet niet noemenswaardig bijdragen aan bestrijding van de, ook door de regering gesignaleerde, ongewenste groei van de schuldenproblematiek. Hiervoor worden


19

andere maatregelen ingezet die effectiever worden geacht en waaraan niet de nadelen kleven die gepaard zouden gaan met een hogere inkomensgrens voor sociaal krediet.

Advies UvW De UvW onderschrijft eveneens de conclusie dat de Wet fido in voldoende mate aan zijn doelstellingen heeft voldaan. De UvW heeft echter kanttekeningen bij de wijziging van de renterisiconorm. Het bezwaar van de waterschappen tegen de nieuwe renterisiconorm betreft uitsluitend de hoogte ervan. De financieringsbehoefte en het risicoprofiel van waterschappen is anders dan dat van provincies en gemeenten. De vaste schuld is over het algemeen aanzienlijk omvangrijker dan het begrotingstotaal, de nieuwe renterisiconorm betekent daarom een beperking ten opzichte van de oude. De UvW betoogt dat voor de waterschappen een andere, hogere, renterisiconorm zou moeten geleden. Ter motivering wijst de UvW onder meer op het feit dat waterschappen, ter uitvoering van hun wettelijke taken, veel investeringen moeten doen. Voorts wijzen de waterschappen op hun grote weerstandsvermogen omdat hun inkomsten grotendeels bestaan uit eigen belastingen. Wat betreft dit laatste merken wij op dat het niet de bedoeling is dat burgers door hogere lasten opdraaien voor rentesprongen. Waterschappen zullen hun renterisico, onder andere met de renterisiconorm, moeten beheersen en zorgen dat mogelijke stijgingen kunnen worden opgevangen. We onderkennen echter dat het financieringsprofiel van waterschappen, verband houdend met hun wettelijke taken, ertoe leidt dat de rentekosten als gevolg van langer lopende leningen sterk stijgen als ze genoodzaakt worden tot een grotere spreiding, en dat niet in een enkel geval maar over een groot deel van de sector. De lastenverzwaring die daaruit voortvloeit weegt niet op tegen de voordelen van de verdergaande beperking van het budgettair risico door de nieuwe norm. We stemmen daarom in met de vaststelling van een ander percentage voor de waterschappen, zij het dat we dat, gelet op het globaal karakter van de norm, willen bepalen op 30% van de begroting. Een overgangsregime is, nu op macroniveau geen aanscherping van de renterisiconorm plaatsvindt, niet nodig. Als er in een individueel geval overgangsproblemen zijn, kunnen deze worden opgelost door gebruik te maken van de ontheffingsmogelijkheid. De periode waarvoor de renterisiconorm wordt berekend stemt overeen met de meerjarenraming van gemeenten en provincies. De veronderstelling van de UvW dat het om een periode van in totaal drie jaar zou gaan werd veroorzaakt door een, inmiddels opgeheven, onduidelijkheid in de tekst. Samenvatting en conclusies

1

Ook gelet op de bevindingen van BCS.

De Wet fido is een effectief instrument dat in het veld breed gedragen wordt en tot verbeteringen heeft geleid. Dit komt onder meer naar voren in de enquête die BCS in het najaar van 2004 onder de gemeenten heeft gehouden. De wens om met behulp van de Wet fido, vooral de voorschriften rond het financieringsstatuut, een betere inbedding en meer bestuurlijke aandacht te genereren lijkt echter (nog) niet in voldoende mate te zijn gerealiseerd1. De evaluatie leidt tot de volgende conclusies en voornemens. • Er is geen aanleiding om de Wet fido op veel punten te wijzigen. Een enkele aanpassing is nodig in de wet en de ministeriële regelingen, met name op het punt van de renterisiconorm en het toezicht. • De renterisiconorm wordt sterk vereenvoudigd. De beoogde rente-


20

•

•

• • • •

•

risiconorm is in de kern dat de jaarlijkse aflossingen niet meer dan 20% mogen bedragen van de begroting. De inrichting van de kasgeldlimiet blijft onveranderd, wel wordt voor het gemeenschappelijke regelingen in uitzonderlijke gevallen mogelijk een afwijkende limiet vast te stellen. De bepaling in de regeling Uitzettingen en derivaten dat openbare lichamen middelen ook mogen uitzetten bij een financiële instellingen die een vergelijkbare kredietwaardigheid heeft als een financiële instelling met een A-rating, komt te vervallen. De afspraken met de gemeentelijke kredietbanken blijven ongewijzigd. De voorschriften voor het beleggingsbeleid nazorgfondsen blijven ongewijzigd. Het verstrekken van hypothecaire leningen aan gemeentelijk, provinciaal en waterschapspersoneel zal worden verboden. Het toezicht op de kasgeldlimiet en de renterisiconorm wordt meer proportioneel en gestroomlijnd: het wordt een onderdeel van het reguliere begrotingstoezicht. De politieregio’s zullen niet meer onder de Wet fido vallen, de definitie van openbaar lichaam in het kader van deze wet wordt daartoe aangepast.

Indien de Kamer instemt met de conclusies en voornemens, zal dienovereenkomstig de desbetreffende regelgeving aangepast worden waaronder een wetsvoorstel tot beperkte wijziging van de Wet fido. Wanneer de onderhavige regelgeving op punten aangepast wordt, zal Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de decentrale overheden naast de wijzigingen weer uitgebreid informeren over de consequenties die aan een verantwoord financieringsbeleid verbonden zijn. De Minister van Financiën, G. Zalm De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J. W. Remkes De Minister van Verkeer en Waterstaat, K. M. H. Peijs


21

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Recommend Documents