Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 1985-1986
2
Rijksbegroting voor het jaar 1986
19200 Hoofdstuk XI Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Nr. 70
BRIEF VAN DE MINISTER V A N VOLKSHUISVESTING, RUIMTE LIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-Gravenhage, 3 april 1986 In het mondeling overleg van 22 november 1984 (18 600 XI, nr. 90) met de vaste commissie voor het Milieubeheer inzake de evaluatie en financiering van de Interimwet bodemsanering, heb ik toegezegd, omstreeks 1 mei 1985, in een notitie de mogelijkheden tot schadevergoeding in verband met bodemverontreiniging uiteen te zetten. Tijdens de plenaire behandeling van het verslag van dat overleg' heb ik bij diverse onderwerpen naar deze notitie verwezen. Mede als gevolg hiervan heeft de afronding van de notitie meer tijd gevergd dan voorzien, zoals ik u ook reeds heb bericht in mijn brief van 10 mei 1985 en bij de behandeling van de begroting van mijn departement. Hierbij bied ik u de notitie aan. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, P. Winsemius
' Handelingen II, 13 maart 1 985 (pag. 4026^1050), 19 maart 1985 (pag 4 1 2 8 4145), 21 maart 1985 (pag 4211^1263) en 26 maart 1985 (pag 4 2 7 7 ^ 2 9 3 en 4 2 9 7 4309)
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
1
INHOUD SAMENVATTING Blz. 1.
Inleiding
4
2.
Met bodemverontreiniging samenhangende schade
5
2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. 2.2.
Schade soorten Beschadiging Waardevermindering Gebruiksbeperking Immateriële schade Oorzaken van de schade
6 6 6 7 7 7
3.
Mogelijkheden tot vergoeding van schade
7
3.1. 3.2. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.4.
Verhaal op de verontreiniger(s) Verhaal op contractant(en) Schadevergoeding door de saneerder(s) Gedoogplicht Saneringsbevel Vordering Verzekeringen
8 9 9 9 10 10 11
4.
Bijzondere categorieën gelaedeerden
11
4.1. 4.1.1. 4.1.2. 4.1.3. 4.2. 4.3.
Bewoners Definitieve beëindiging van de bewoning Tijdelijke beëindiging van de bewoning Handhaving van de bewoning Bouwers Agrariërs
11 12 12 13 13 13
5.
Vergelijking met andere schaderegelingen
14
5.1. 5.2.
Verontreinigingsschade Saneringsschade
14 16
6.
Standpunt
17
6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5.
Huidige schaderegeling Uitbreiding van de schaderegeling Voorkomen van schade Schadefonds Conclusie
17 18 18 19 19
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
2
SAMENVATTING 1. De in deze notitie te behandelen vraag luidt, of de mogelijkheden van derden, om in het kader van de Interimwet bodemsanering vergoeding van met bodemverontreiniging samenhangende schade te verkrijgen, voldoende zijn en zo nee, of een aanpassing van de schaderegeling van deze wet wenselijk is. Er moet daarbij onderscheid worden gemaakt tussen verontreinigingsschade en saneringsschade. Vergoeding van de eerste wordt beheerst door het commune recht, van de tweede door de Interimwet bodemsanering. 2.1. Ter beantwoording van deze vraag is het dienstig allereerst een inventarisatie van schadeposten te maken. Onderscheiden kunnen worden kosten en schaden in verband met: 1. Beschadiging, zoals de vervangingskosten van gestorven vee of van aangetaste leidingen (vervangingsschade); 2. Waardevermindering van onroerende zaken op en rondom de verontreinigde lokatie (vermogensschade); 3. Gebruiksbeperking op en rondom de verontreinigde lokatie (inkomstenschade) 2.2. Onderscheid kan worden gemaakt tussen materiële en immateriële schade. Geen uitspraak kan worden gedaan over de vraag of psychosociale problemen bij bodemverontreiniging onder laatstgenoemde schade kunnen worden gebracht. 2.3. Vervolgens kan worden bezien aan welke oorzaak de schade dient te worden toegeschreven. Vanaf het moment van ontdekking van het geval van bodemverontreiniging wordt de financiële schade zichtbaar. Door de bodemsanering wordt de schade-oorzaak geheel of gedeeltelijk weggenomen. De bodemsanering kan op haar beurt ook schade veroorzaken. 3. In het algemeen is het zo, dat er geen plicht voor de overheid bestaat om schade in verband met bodemverontreiniging te vergoeden. Voor de gedupeerde dient een rechtstitel voorhanden te zijn om zijn schade op een ander te verhalen. 3.1. Een voor de hand liggende verhaalsmogelijkheid is die op de veroorzaker van de bodemverontreiniging'op grond van een actie uit onrechtmatige daad. Daarbij zijn vaak tal van bewijstechnische problemen te overwinnen, maar recente jurisprudentie lijkt te leiden tot een verschuiving in de bewijslast. Daarnaast wordt door de Staat aan derden de mogelijkheid geboden op enigerlei wijze te participeren in de processen van de Staat, hetgeen een matigende invloed heeft op de kosten van advocaten en deskundigen. 3.2. Een andere mogelijkheid is dat de gedupeerde verhaal zoekt op degene van wie hij zijn recht op het verontreinigde grondgebied heeft verkregen, bij voorbeeld de verkoper, de verpachter of de verhuurder. Enkele acties van kopers en huurders hebben al tot succes geleid. 3.3. Tot een andere categorie behoort het verlenen van schadevergoeding door de saneerder. Indien schade ontstaat bij het betreden van het terrein, indien kosten worden gemaakt door eigen saneringswerkzaamheden en indien de eigendom of het gebruik van onroerende zaken moet worden afgestaan aan de overheid dient een schadevergoeding te worden verstrekt. 3.4. Een ruimere mogelijkheid om vergoeding van schade te krijgen is aanwezig indien de schade verzekerd is.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
3
4.1. Het is mogelijk, dat voor verontreinigings- of saneringsschade ondanks het bovenstaande geen vergoeding kan worden gevonden, als gevolg waarvan derden met de schade blijven zitten. Daarbij kan worden gedacht aan huurders van te vorderen woningen met een lage huurprijs en aan eigenaren van te handhaven woningen, die door hun situering op of nabij bodemverontreiniging sterk in waarde zijn gedaald. 4.2. Tijdens bouwwerkzaamheden kan bodemverontreiniging worden ontdekt, waarna de werkzaamheden worden stopgezet. Stagnatie is niet aan te merken als saneringsschade en komt derhalve niet voor vergoeding krachtens de Interimwet bodemsanering in aanmerking. 4.3. Indien zich bodemverontreiniging op landbouwgrond voordoet, kan het voorkomen dat gewassen worden afgekeurd of de agrarische produktie moet worden aangepast. Dergelijke maatregelen worden niet aangemerkt als saneringsmaatregel. Wel is hiervoor een wijziging van de Landbouwkwaliteitswet in voorbereiding. 5.1. De verontreinigingsschade kan in verband met haar karakter (historisch, omvangrijk, complex, moeilijk verhaalbaar, betrokkenheid overheid), zij het in beperkte mate, worden vergeleken met epidemieën, natuurrampen en molest. Deze schade dient in beginsel binnen de mogelijkheden van het commune recht te worden opgevangen. In een aantal gevallen springt de overheid bij, zoals ondermeer bij schade door luchtverontreiniging en geweldmisdrijven. Deze regelingen bieden voor de verontreinigingsschade echter geen soelaas, omdat zij niet zien op vergoeding van schade uit het verleden en van schade ten gevolge van waardevermindering en gebruiksbeperking. 5.2. De saneringsschade kan worden vergeleken met plan- en uitvoeringsschade, met de kosten voortvloeiende uit gewijzigde milieuvergunningen en met onteigeningsschade. De schaderegelingen op deze gebieden hebben geen wijdere strekking dan die van de Interimwet bodemsanering. 6. De Interimwet bodemsanering kent geen regeling voor het vergoeden van verontreinigingsschade. Het is ongewenst om de wet in die richting aan te passen, omdat: - getracht kan worden deze schade te verhalen op verontreinigers of contractanten, waarbij eventuele technische en financiële drempels worden weggenomen door de mogelijkheid tot participatie in de processen die de Staat voert; - vergelijking met andere specifieke schadevergoedingsregelingen, waarbij de Staat uitkeringen doet, de overtuiging rechtvaardigt dat de vergoedingsbasis als voldoende kan worden gekwalificeerd; - uitbreiding in de richting van vergoeding van sommige verontreinigingsschade precedentwerking heeft naar alle verontreinigingsschade en dat ook kan hebben naar andere regelingen; - er mogelijkheden zijn de schade te voorkomen; - sanering uitbreiding van de verontreinigingsschade tegengaat. De Interimwet bodemsanering kent wel een regeling voor het vergoeden van saneringsschade. Deze regeling kan in vergelijking met andere schaderegelingen en gezien de uitvoeringspraktijk als voldoende worden gekwalificeerd. 1. INLEIDING Naast aspecten van volksgezondheid en saneringstechnieken vragen de financiële aspecten van de Interimwet bodemsanering aandacht bij de
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
4
uitvoering van de bodemsaneringsoperatie, Daarbij gaat het vooral om de bestaande c.q. wenselijke bijdragen in de saneringskosten van het bedrijfsleven (collectieve heffingen, vrijwillig fonds, individueel kostenverhaal, vrijwillige sanering), de bijdragen uit de algemene middelen (totale omvang, meerjarencijfers, begrotingsartikel, budgetfinanciering), een mogelijke provinciale bijdrage en de gemeentelijke bijdragen (drempelbedrag, 10%-bijdrage, dreigende artikel 12-gemeenten). Deze onderwerpen zijn in de Tweede Kamer aan de orde geweest, zowel in het kader van de behandeling van het ontweip van de Interimwet bodemsanering, als bij de bespreking van de notitie «Evaluatie en financiering van de Interimwet bodemsanering» van 29 juni 1984, opgesteld onder andere naar aanleiding van het evaluatierapport over de Interimwet van Twijnstra Guddel'. In het evaluatierapport van Twijnstra Gudde werd de problematiek van de schade bij derden aangeroerd. In de UCV van 28 maart 1984 inzake Dordrecht en Gouderak en in het mondeling overleg van 12 september 1984 inzake Old Ruitenborgh2 kwam de specifieke schadeproblematiek van bewoners op en rond verontreinigde lokaties aan de orde. Hierop werd tevens ingegaan in het onderzoeksrapport «Psychosociale aspecten van bodemverontreiniging» aangeboden bij brief van 14 februari 1985 aan de voorzitter van de vaste Commissie voor Milieubeheer van de Iweede Kamer. Tijdens het mondeling overleg van 22 november 1984 over de notitie inzake de evaluatie en financiering van de Interimwet bodemsanering is toegezegd om in een afzonderlijke notitie in te gaan op de schade, die door derden in verband met bodemverontreiniging wordt geleden. Daarbij zou een eventuele bijstelling van de huidige vergoedingsregeling van de Interimwet bodemsanering aan de orde worden gesteld. Onder derden wordt in dit verband verstaan een ander dan de verontreiniger en de overheid. De Interimwet bodemsanering kent een wettelijke grondslag voor het vergoeden van schade ten gevolge van door de overheid getroffen saneringsmaatregelen, hetzij op onteigeningsbasis (artikel 13), hetzij op redelijke en billijke grondslag (artikel 1 7). Vergoeding van schade ten gevolge van bodemverontreiniging wordt daarentegen beheerst door de regels van het commune recht. Dat betekent ondermeer dat derden hun verhaal bij de verontreiniger dienen te zoeken. De vraag in deze notitie luidt of de mogelijkheden van derden om schadevergoeding bij bodemverontrginiging te ontvangen voldoende zijn en zo nee, of een aanpassing van de Interimwet bodemsanering op dit punt wenselijk is. Ten einde de beantwoording van deze vraag te onderbouwen zal eerst een beschrijving worden gegeven van de schade die met een geval van bodemverontreiniging kan samenhangen (hoofdstuk 2). Vervolgens worden de mogelijkheden tot vergoeding van deze schade aangegeven (hoofdstuk 3). Daarna worden aandachtspunten genoemd, ten aanzien waarvan de vraag of de mogelijkheden tot schadevergoeding voldoende zijn meer dan eens is gesteld (hoofdstuk 4). Met het doel vergelijkingsmateriaal voor het beantwoorden van deze vraag te verzamelen worden voorts vergelijkbare vergoedingsregelingen genoemd (hoofdstuk 5). Ten slotte wordt een standpunt ten aanzien van de vraag bepaald (hoofdstuk 6). 1 Kamerstukken II, 16 821, nrs. 1-30; 18100 XI, nr. 86 (blz. 49 van het rapport) en nr. 160 (schriftelijk overleg); 18 600 XI, nr. 90 (mondeling overleg). 1 Kamerstukken II, 19 100 XI, nr. 85, blz. 132-136; 18 600X1. nr. 8; Handelingen II, 28 maart 1984 (UCV 79), 2 mei 1 984 (blz. 4467-4469), 27 september 1984 (blz. 260-270, 284-285)
2. MET BODEMVERONTREINIGING SAMENHANGENDE SCHADE De beantwoording van de in de inleiding gestelde vraag of de mogelijkheden om vergoeding van schade te ontvangen voldoende zijn is eerst goed mogelijk, indien wordt aangegeven welke schade met een geval van bodemverontreiniging kan samenhangen. Een systematische en uitputten-
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
5
de opsomming van alle opgetreden en denkbare schadeposten is niet goed mogelijk in verband met de complexiteit en diversiteit van de onderhavige schade. Niettemin zijn aan de betrokken overheidsinstanties in de afgelopen vier jaar zoveel verschillende schadesituaties voorgelegd dat een globale opsomming tot op zekere hoogte mogelijk is. 2 . 1 . Schadesoorten Ten einde de opsomming van schadesoorten zo breed mogelijk op te zetten, wordt in het navolgende (nog) geen selectie aangebracht naar de oorzaak van de schade. Het is derhalve mogelijk dat schadeposten worden genoemd, die (deels) met andere oorzaken dan bodemverontreiniging samenhangen. Tevens dient in gedachten te worden gehouden, dat de schade zowel door de verontreiniging zelf als door de saneringsmaatregel kan worden veroorzaakt. Bij de opsomming worden niet betrokken de kosten van onderzoek naar en sanering van de bodem. Immers, alleen de schade van derden is aan de orde gesteld. 2.1.1.
Beschadiging
Door de verspreiding van de zich op of in de bodem bevindende verontreinigende stoffen of door de uitvoering van saneringswerkzaamheden kan aan mensen, dieren, planten en goederen schade worden toegebracht. De Interimwet bodemsanering kent een centrale plaats toe aan het voorkomen van dergelijke schade door stoffen. Criterium voor het treffen van saneringsmaatregelen is immers ernstig gevaar voor de volksgezond^ heid of het milieu, waarbij getoetst wordt aan mogelijke contacten met de verontreiniging en waarschijnlijke effecten daarvan. Mede in verband met het complex van factoren dat een rol speelt bij de effecten van stoffen is het moeilijk daadwerkelijk schadesituaties aan de inwerking daarvan toe te schrijven. Wel zijn enkele gevallen van bodemverontreiniging door klachten in deze sfeer aan het licht gekomen (onder andere stankhinder in kruipruimten, uitslag door aanraking met metalen, verbrandingsverschijnselen na val in stortkuil, dood van vissen, permeabiliteit van waterleidingbuizen). De kosten zullen zich in deze gevallen beperken tot bij voorbeeld medisch consult of vervanging van materialen. Inkomensschade treedt op, indien gewassen verontreinigd zijn. Beschadiging ten gevolge van saneringsmaatregelen doet zich vooral vooraan vegetatie en onroerende zaken. Te denken ware aan de vernietiging van gewassen door vrachtwagens of aan verzakking van gebouwen door grondwateronttrekking. De kosten van vervanging of herstel vormen hier de belangrijkste schadepost, 2.1.2.
Waardevermindering
Onroerende zaken (grond, opstallen, installaties) op en rondom de verontreinigde lokatie kunnen niet alleen worden beschadigd of vernietigd, maar zullen meestal ook in waarde dalen. De schade die daarvan het gevolg is zal zich vooral manifesteren, zodra de onroerende zaken op de markt voor onroerende goederen en hypotheken worden gebracht, bij voorbeeld in geval van verkoop van grond of verlenging van de hypotheek. De waardeverminderende factoren verschillen per transactie. De omvang en de duur van de waardevermindering wisselt dientengevolge per onroerende zaak en de uitwaaiering van de waardevermindering naar aangrenzende onroerende zaken verschilt per geval van bodemverontreiniging. De schade door waardevermindering kan soms door de betrokken partijen in collectieve zin tot op zekere hoogte worden beïnvloed, afhankelijk van de vraag welke marktinvloed aan de bodemverontreiniging wordt toegedacht. Onzekerheden bij partijen over het gevaar voor de volksgezondheid en de te treffen saneringsmaatregelen spelen daarbij een rol. In
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
6
het rapport «Psychosociale aspecten van bodemverontreiniging» worden de collectieve perceptie van de verontreiniging en stigmatiseringsverschijnselen als belangrijke factoren genoemd. Ook leegstand en populatieverschuiving kunnen een zekere invloed op de markt uitoefenen. 2.1.3.
Gebruiksbeperking
Op een verontreinigde lokatie kan een bepaald gebruik van de bodem al dan niet tijdelijk geheel of gedeeltelijk onmogelijk worden. De beperking van het gebruik kan het verblijf op het terrein en handelingen met het terrein betreffen. Met verblijf wordt gedoeld op wonen, werken en recreëren. Bij handelingen met het terrein kan worden gedacht aan agrarische activiteiten, bouwwerkzaamheden en delfstofwinning (inclusief waterwinning). 2.1.4. Immateriële schade Bij bodemverontreiniging verdient de immateriële schade afzonderlijke aandacht. Hierbij dient niet zozeer te worden gedacht aan gederfde levensvreugde wegens lichamelijk letsel, als wel aan gederfd woongenot. Immateriële schade van iemand die als huiseigenaar hinder (stank, lawaai) ondervindt wordt blijkens de jurisprudentie wel vergoed (Hoge Raad 29 januari 1937, NJ 1937, 570, Voortse stroom; Hoge Raad 31 december 1937, NJ 1938, 517, Unitas), Geen uitspraak valt te doen over de vraag of de in het rapport «Psycho-sociale aspecten van bodemverontreiniging» beschreven onlustgevoelens en persoonlijke ongemakken door de rechter ook als immateriële schade zullen worden erkend. 2.2. Oorzaken van de schade Oorzaken van de schade samenhangend met bodemverontreiniging laten zich als volgt beschrijven. Tussen de menselijke activiteit waarbij verontreinigende stoffen op of in de bodem worden gebracht of geraken en de ontdekking van de bodemverontreiniging kan een lange periode zijn gelegen, in sommige gevallen meer dan een eeuw (bij voorbeeld gasfabrieksterreinen). Eerst na ontdekking van de bodemverontreiniging worden derden met schadeposten geconfronteerd (verontreinigingsschade). Het is overigens mogelijk dat schade daarvóór al zichtbaar is geweest, bij voorbeeld dood van vissen, maar nog niet is toegeschreven aan bodemverontreiniging. Een grote wijziging in de schadesituatie zal zich voordoen nadat saneringsmaatregelen getroffen zijn. Aangezien deze maatregelen gericht zijn op het opheffen of tegengaan van de verontreiniging, wordt vermeerdering van de schade tegengegaan. Het is mogelijk, dat de saneringsmaatregelen op hun beurt schade veroorzaken (saneringsschade). Het gaat immers om ingrijpende grondwerkzaamheden, zoals ontgraving en drainage. Het kan zijn dat het toebrengen van de schade een voorzienbare voorwaarde is, zonder welke de sanering niet kan worden verwezenlijkt, maar het kan ook zijn dat de schade te wijten is aan plotselinge gebeurtenissen of onzorgvuldige handelingen tijdens de sanering. De door de sanering veroorzaakte schade kan van directe aard zijn (sloop van een schuur; verzakking van een pand) en kan ontstaan door een nieuwe bodemverontreiniging (scheur in opslagfolie), verdere verspreiding (doorprikken van niet-doorlatende bodemlaag) en blootstelling (tijdens de ontgraving).
3. MOGELIJKHEDEN TOT VERGOEDING VAN SCHADE Het Nederlandse recht kent als een beginsel van het schadevergoedingsrecht dat iemand de door hem veroorzaakte schade moet vergoeden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
7
Dit beginsel is niet altijd tot uitvoering te brengen, waardoor het voorkomt dat degene die buiten zijn schuld schade lijdt daarvoor lang niet altijd vergoeding ontvangt. In dit hoofdstuk wordt aangegeven welke rechtsgronden voorhanden zijn om schadevergoeding van de verschillende betrokken partijen te vorderen. Ten aanzien van de vergoedingsvorm wordt vooraf het volgende opgemerkt. Schade kan worden opgeheven of beperkt langs twee wegen, te weten herstel in de oude toestand en betaling van een geldbedrag. Ten aanzien van het herstel in de oude toestand biedt de Interimwet bodemsanering belangrijke mogelijkheden. In de laatste paragraaf van het vorige hoofdstuk werd aangegeven, dat de saneringsmaatregelen verontreiniging opheffen of tegengaan, waardoor vermeerdering van de verontreinigingsschade wordt tegengegaan. In de waarde en de gebruiksmogelijkheden van onroerende zaken treedt bij voorbeeld herstel op. Ook de saneringsschade kan worden beperkt door het feit dat tot de afronding van de sanering behoort het zo veel mogelijk herstellen van de fysieke omstandigheden in overeenstemming met de aangetroffen toestand. Echter, het is niet zo dat de oude toestand (vóór de bodemverontreiniging respectievelijk vóór de bodemsanering) altijd geheel wordt hersteld De Interimwet bodemsanering richt zich immers niet op het opheffen of beperken van verontreinigings- en saneringsschade, doch op het opheffen of tegengaan van de bodemverontreiniging zelve en de gevolgen daarvan (te weten het zich voor de volksgezondheid of het milieu schadelijk verspreiden van de bodemverontreinigende stoffen). Van de schade die niet door herstel in de oude toestand wordt opgeheven, kan degene die met deze schade wordt geconfronteerd nagaan of betaling van een geldbedrag bij wijze van schadevergoeding tot de mogelijkheden behoort. 3 . 1 . Verhaal op de verontreiniger(s)
1
Kamerstukken II, 17600 xi nr. 67
Op grond van artikel 1401 van het Burgerlijk Wetboek kunnen gedupeerden van de verontreiniging hun schade trachten te verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad deze is ontstaan. Tijdens de parlementaire behandeling van het ontwerp van de Interimwet bodemsanering is uitvoerig op dit artikel ingegaan, waarbij vooral werd gewezen op de ingewikkelde bewijsvoering en het daarmee gemoeide tijd- en geldbeslag. Recente jurisprudentie lijkt evenwel een verschuiving van de bewijslast naar de verontreiniger te laten zien (Hoge Raad 8 januari 1982, NJ 614, Dorpshuis te Kamerik; Hof Arnhem 21 maart 1984, NJ 1985, 130, Botulisme te Zwartsluis; Hof 's-Gravenhage 11 december 1985, G.E.B, terrein te 's-Gravenhage). In de Interimwet bodemsanering is voor de overheid de mogelijkheid gecreëerd de onderzoeks- en saneringskosten te verhalen op de veroorzakers (artikel 2 1 , eerste lid). Bij de behandeling van het ontwerp van deze wet is door de Tweede Kamer een zwaar accent gelegd op individuele verhaalsacties, hetgeen werd herhaald met de unanieme aanvaarding van de motie-Willems van 1 5 februari 1983'. Derden kunnen zich voor het verhaal van hun schade rechtstreeks tot de Landsadvocaat wenden of kunnen een door hen zelf te voeren procedure in een later stadium met het door de Staat gevoerde proces combineren. Het verhaalde bedrag zal naar evenredigheid van de gehonoreerde schadeclaims over de partijen worden verdeeld. Van deze mogelijkheden wordt in de 20 thans lopende processen gebruik gemaakt. Zo heeft de gemeente Gouderak eigen schade in het proces gebracht en willen enkele bewoners rond de Volgermeerpolder de waardevermindering van hun onroerend goed verhalen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1 986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
8
3.2. Verhaal op contractant(en) De rechthebbende op een verontreinigd perceel kan zich w e n d e n tot degene van wie hij zijn recht heeft verkregen. In koopcontracten betreffende onroerende zaken is doorgaans een exoneratieclausule o p g e n o m e n (afstand van recht o m ontbinding wegens wanprestatie of verborgen gebreken te vragen). Slechts wanneer de koper in staat is aan te tonen, dat zijn rechtsvoorganger hem inlichtingen had moeten of kunnen verschaffen over de (mogelijkheid van) bodemverontreiniging, kan de overeenkomst w o r d e n o n t b o n d e n , eventueel met aanvullende schadevergoeding. Deze weg w o r d t in de praktijk wel b e w a n d e l d . Uit de jurisprudentie zijn enkele succesvolle pogingen bekend, zoals doorbreking van een exoneratieclausule (Rb. 's-Gravenhage 13 april 1 9 8 4 , G.E.B, terrein te 's-Gravenhage), een beroep op dwaling wegens bodemverontreiniging (Pres. Rb. Assen 8 mei 1984, KG 1 9 8 4 , 159, Oude gasfabriek E.H.weg te Smilde) en nakoming van een leveringsplicht voor bouwrijpe grond (Rb. Rotterdam 1 juni 1 9 8 4 , Vuilstort Groenhovenweg te Gouda). Deze praktijk heeft in een aantal gevallen mede geleid tot een expliciete risicoverdeling voor bodemverontreiniging in nieuwe contracten. In de w o n i n g b o u w doet zich op dit punt thans een discussie voor tussen gemeenten als leveranciers van b o u w g r o n d en bouwers: over en weer w o r d e n vrijwaringen geëist. In verband met het door de Staatssecretaris van Volkhuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer geuite voornemen o m voorafgaand bodemonderzoek in de b o u w verplicht te stellen zal het risico op ontdekking van bodemverontreiniging tijdens of na de b o u w worden verkleind. Daarnaast w o r d t door hem een overleg tussen de partijen geïnitieerd, met het doel dat zij het overblijvende risico voor ontdekking van bodemverontreiniging regelen. Huurders trachten hun gederfd w o o n g e n o t te compenseren in de huurprijs. Er zijn reeds huurcommissies, die bij het bepalen van het aantal huurpunten rekening houden met aanwezige bodemverontreiniging. Verzoeken o m de jaarlijkse huurverhoging a c h t e r w e g e te laten zijn afgewezen, o m d a t bodemverontreiniging geen t e k o r t k o m i n g of gebrek zoals omschreven in bijlage IV van het Besluit huurprijzen w o o n r u i m t e is. In het vernieuwde puntenstelsel w o r d t de aanwezigheid van bodemverontreiniging wel als minpunt aangemerkt. 3.3. Schadevergoeding door de saneerder(s) De Interimwet bodemsanering onderscheidt drie situaties, waarin aanspraak kan w o r d e n gemaakt op vergoeding van door onderzoek en saneringsmaatregelen veroorzaakte schade: 1. gedoogplicht (artikel 11); 2. saneringsbevel (artikel 12); 3. vordering (artikel 13). In de hierna volgende paragrafen w o r d e n deze drie situaties uitgewerkt. Algemene voorwaarde voor het recht op schadevergoeding is, dat de toe te brengen schade een noodzakelijk gevolg is van de sanering. Zoals opgemerkt in paragraaf 2.2. is het niet uitgesloten, dat de schade het gevolg is van plotselinge gebeurtenissen of onzorgvuldige handelingen tijdens de sanering. De saneerder dekt zijn aansprakelijkheid voor dergelijke schade door verzekering (zie 3.4.) 3 . 3 . 1 . Gedoogplich
t
Degene die vrijwillig dan wel g e d w o n g e n het uitvoeren van onderzoek en sanering op zijn grondgebied gedoogt, w o r d t een vergoeding van de daaruit voortvloeiende schade toegekend (artikel 1 7). Gedeputeerde Staten bepalen de hoogte van de schadevergoeding naar redelijkheid en
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 9 8 5 - 1 9 8 6 , 19 2 0 0 hoofdstuk XI, nr. 70
9
billijkheid, voor zover op andere wijze niet in een vergoeding is of kan worden voorzien. Van rijkswege wordt - mits vooraf instemming was verleend - een volledige bijdrage in de vergoeding verstrekt (artikel 19, derde lid). Inmiddels is in een reeks gevallen van beperkte schade een vergoeding in verband met vrijwillige medewerking verleend; een gedoogplicht behoefde nimmer te worden opgelegd. De geringe noodzaak tot schadevergoeding is gelegen in het feit, dat enerzijds een element van de saneringsmaatregelen bestaat uit terugbrenging in de aangetroffen toestand (herstel van tuinen, nutsleidingen, verhardingen) en anderzijds dat van gebruiksbeperking in de meeste gevallen geen sprake is. 3.3.2. Saneringsbevel Degene die vrijwillig dan wel gedwongen zelf saneringsmaatregelen conform de Interimwet bodemsanering op zijn grondgebied uitvoert, kan een vergoeding van de daarmee gemoeide kosten ontvangen. De vergoeding wordt door de Minister naar redelijke en billijke maatstaven toegekend, voor zover op andere wijze hierin niet is of kan worden voorzien. Bij de bepaling hiervan speelt een belangrijke rol of en zo ja, in hoeverre de uitvoerder van de sanering zelf aan de verontreiniging heeft bijgedragen. Hoewel een enkel bedrijf in het kader van artikel 12 van de Interimwet zelf de sanering van een geval van bodemverontreiniging op zijn terrein ter hand heeft genomen, is in nog geen enkel geval tot uitbetaling van een schadevergoeding overgegaan. Met enkele bedrijven die op vrijwillige basis willen saneren vindt thans overleg plaats over de eventueel toe te kennen schadevergoeding. De oorzaak van het uitblijven van schadevergoeding is naar alle waarschijnlijkheid dat het overgrote deel van de vrijwillige saneringen buiten de overheid om, althans buiten de Interimwet bodemsanering om, worden uitgevoerd. Meestal betreft het een veroorzaker die - wellicht in verband met het besef van eigen verantwoordelijkheid of de vrees voor negatieve publiciteit - de sanering geheel op eigen kosten uitvoert. Door het Interprovinciaal Overleg voor Milieubeheer is een globale inventarisatie van deze saneringen uitgevoerd. In het kader van de inbouw van de Interimwet in de Wet bodembescherming zal op de resultaten hiervan worden ingegaan. Zoals aangegeven in de brief van 29 juni 1984 inzake de evaluatie en financiering van de interimwet bodemsanering zal een zwaarder accent worden gelegd op het realiseren van vrijwillige saneringen. Dit voornemen zal zodanig worden uitgevoerd dat, voordat een sanering met overheidsfinanciën wordt uitgevoerd, de veroorzaker meer in de gelegenheid zal worden gesteld zelf maatregelen te treffen. Hierdoor zal de noodzaak tot het betalen van schadevergoedingen mogelijkerwijs toenemen. 3.3.3. Vordering Degene, die in het kader van de Interimwet bodemsanering vrijwillig dan wel gedwongen tijdelijk of blijvend zijn onroerende zaak verlaat om de uitvoering van sanering of onderzoek mogelijk te maken, heeft recht op een schadevergoeding. Tegenover de vordering van de eigendom of het gebruik van onroerende zaken of daarop gevestigde beperkte rechten staat een schadevergoeding op onteigeningsbasis. De waardeverminderende invloed van de bodemverontreiniging wordt bij het bepalen van de hoogte van de vergoeding buiten beschouwing gelaten. Zulks gebeurt niet indien daar geen reden voor is, bij voorbeeld indien de tot schadevergoeding gerechtigde de onroerende zaak eerder reeds voor een gereduceerd bedrag had aangekocht. De schadevergoeding wordt vastgesteld op basis van adviezen van onafhankelijke taxateurs van beide partijen. Deze taxateurs gaan bij hun deskundige adviezen uit van de Vorderingswet en de onteigeningswet. De
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
10
praktijk leert dat voor eigenaren-bewoners een bedrag w o r d t getaxeerd, dat hen in staat moet stellen elders gelijkwaardig w o o n g e n o t te vinden. Voor huurders is de vergoeding wettelijk gefixeerd op twee maal de jaarhuur. Ook bedrijfsschade valt onder de vergoedingscomponenten. In het kader van de uitvoering van de Interimwet zijn inmiddels 291 w o n i n g e n , 14 bedrijfsgebouwen, 9 garageboxen en 101 tuinen zonder gebruikmaking van de vorderingsbevoegdheid op onteigeningsbasis aangekocht. Hierbij is een bedrag van totaal f 5 1 111 0 0 0 aan schadevergoedingen uitbetaald. Daarnaast is eenmaal tot vordering van de eigendom zonder schadevergoeding overgegaan (E.M.K. terrein). 3.4. Verzekeringen Voor zover bekend is het voor de gelaedeerde op voorhand niet mogelijk een verzekering af te sluiten tegen schade bij t o e k o m s t i g e ontdekking van een in het verleden veroorzaakt geval van bodemverontreiniging. Het is evenwel niet uitgesloten te achten dat verzekeraars bereid zijn dit risico te dekken, nadat bodemonderzoek het risico op ontdekking heeft verkleind. Van een andere orde is de vraag naar verzekering van de aansprakelijkheid voor het veroorzaken van de schade. Naar algemeen w o r d t aangenomen dekten de bedrijfsaansprakelijkheidsverzekeringen van vóór 1973 milieuschade, zij het in beperkte mate (alleen beschadiging). Sindsdien is schade ten gevolge van sluipende verontreiniging uitgesloten. Echter, voor deze categorie zijn sinds 1981 afzonderlijke polissen op de markt en op 1 maart 1985 hebben enkele tientallen verzekeraars gezamenlijk een milieuaansprakelijkheidsverzekering ingevoerd. Voor toekomstige verontreiniging is het voorts van belang te noemen de mogelijkheid van artikel 17 van het o n t w e r p van de W e t bodembescherming om het stellen van financiële zekerheid te verplichten voor potentiële veroorzakers. De sanerende overheid heeft doorgaans een aansprakelijkheidsverzekering afgesloten. Daarin zijn specifieke rubrieken over milieuschade (bij voorbeeld bij tijdelijke opslagplaatsen voor verontreinigde grond) opgenomen. De Stichting Rationalisatie en Automatisering g r o n d - , water- en w e g e n b o u w heeft in april 1985 een deelcatalogus Bodemsanering ter visie gelegd, waarin ondermeer de verzekering van de saneringswerkzaamheden is gestandaardiseerd.
4. BIJZONDERE CATEGORIEËN GELAEDEERDEN De in het vorige hoofdstuk genoemde mogelijkheden o m vergoeding van geleden schade te verkrijgen sluiten niet uit, dat gelaedeerden een deel van de schade voor eigen rekening moeten nemen. Immers, het kan zijn dat een rechtstitel ontbreekt of dat het gaat o m schade die niet of moeilijk verhaalbaar is en waarvoor evenmin vergoeding in het kader van de Interimwet bodemsanering mogelijk is. Uit het parlementaire overleg en de uitvoeringspraktijk van de Interimwet is naar voren gekomen, dat er drie categorieën zijn die in dit verband aandacht vragen, namelijk bewoners, bouwers en agrariërs. 4.1.
Bewoners
Onder de gevallen van bodemverontreiniging nemen de bewoonde locaties een bijzondere positie in, aangezien personen op of direct naast de verontreinigde lokatie w o n e n . De consequenties daarvan voor de bewoning kunnen drieërlei zijn: definitieve beëindiging, tijdelijke beëindiging of handhaving van de bewoning. Criterium is de vraag of het in het belang van de uitvoering van het saneringsprogramma noodzakelijk is tot ontruiming van de w o n i n g over te gaan. Saneringstechnische redenen zijn daarbij bepalend.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1 9 8 5 - 1 9 8 6 , 19 200 hoofdstuk XI, nr. 7 0
11
Bestaan de saneringsmaatregelen uit verwijdering van de dragende grond, het aanbrengen van ingrijpende isolatievoorzieningen of het aanmerkelijk verlagen van de grondwaterstand, dan zal amovering van de bestaande bebouwing en daarmee definitieve beëindiging van de bewoning niet snel vermijdbaar zijn. Bij verwijdering van niet-dragende grond (bij voorbeeld tuinen), het aanbrengen van isolatievoorzieningen in de woning (bijvoorbeeld in de kruipruimte) of in de nabije omgeving (bij voorbeeld het slaan van damwanden) kan de hinder voor de bewoners zodanig zijn, dat ontruiming van de woning noodzakelijk is. In dat geval verdient tijdelijke ontruiming met terugkeer van de oorspronkelijke bewoners de voorkeur. Slechts indien de daarmee gemoeide kosten de kosten van ontruiming met aankoop van de woning overtreffen wordt tot het laatste besloten. In alle hierboven niet genoemde situaties wordt in het kader van de Interimwet bodemsanering niet tot ontruiming overgegaan, ook al staat de woning op of nabij de bodemverontreiniging. De noodzaak tot ontruiming is uit saneringsoogpunt dan immers niet aanwezig. De drie hierboven onderscheiden situaties worden hierna afzonderlijk besproken. 4.1.1. Definitieve beëindiging van de bewoning In paragraaf 3.3.3. is de grondslag aangegeven om schadevergoeding te krijgen bij definitieve beëindiging van de bewoning. In het algemeen kan worden gesteld, dat de onteigeningsschadeloosstelling de meest volledige compensatie biedt die mogelijk is. Voor eigenaren-bewoners wordt niet alleen de marktwaarde van de woning (zender invloed van de verontreiniging) vergoed, maar ook de verhuis- en herinrichtingskosten, de overdrachtskosten (notaris, makelaar) en de redelijkerwijs gemaakte deskundigenkosten (advocaat, taxateur). Eveneens worden oplossingen geboden voor dubbele financieringslasten, het meenemen van de hypotheek naar de nieuwe woning en verlies op aanzienlijke bouwkundige verbeteringen (onrendabele verbeteringskosten). Voor huurders wordt krachtens de onteigeningswet een genormeerde schadevergoeding geboden. Deze beloopt twee maal de werkelijk betaalde jaarhuur ter dekking van de verhuis- en herinrichtingskosten. Door huurders aangebrachte aanzienlijke verbeteringen kunnen door de overheid met toestemming van de eigenaar rechtstreeks aan hen worden vergoed, voor zover sprake is van een aanmerkelijke waardevermeerdering van de woning. Ten aanzien van de huurdersvergoeding moet worden opgemerkt, dat de wettelijke normering aan de huurprijs in geval van achtergebleven huren leidt tot een vergoeding die niet altijd alle verhuis- en herinrichtingskosten dekt. Ofschoon met achtergebleven huren rekening wordt gehouden in de onteigeningspraktijk bij vrijwillig vertrek uit de woning door vergoeding op basis van de economische jaarhuur (dit is de huurprijs van vergelijkbare woningen in de directe omgeving) en ofschoon in de nieuwe woning vanwege de hogere huur doorgaans rechten ontstaan op (meer) huursubsidie, zal niet altijd in een kostendekkende vergoeding kunnen worden voorzien. Door de gemeente Ouderkerk werd in deze een eigen verantwoordelijkheid aanvaard in de vorm van een eenmalige tegemoetkoming aan de uit de Zellingwijk te Gouderak verhuisde huurders. 4.1.2. Tijdelijke beëindiging van de bewoning De schadevergoeding in geval van tijdelijke beëindiging van de bewoning wordt gebaseerd op het Vorderingsbesluit van 18 mei 1966 (Stb. 230), dat voorziet in een vergoeding van de huurwaarde, vermeerderd met een vergoeding van bijkomende schade als rechtstreeks en onvermijdelijk gevolg van de ontruiming (bij voorbeeld kosten van inboedelopslag en van vervangende tijdelijke huisvesting).
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
12
4.1.3. Handhaving van de bewoning In de Merwedepolder te Dordrecht hebben bewoners te maken gehad met een probleem, door hen zelf het vrije woonkeuze-probleem genoemd. Eigenaren, die op een verontreinigde lokatie woonden en daarvan noch om saneringstechnische redenen noch vanwege een acuut gevaar voor de volksgezondheid behoefden te vertrekken, wilden om psycho-sociale of andere redenen de wijk verlaten, maar konden het verlies op de verkoop van hun woning niet dragen. Aanvankelijk is met name door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland aangevoerd, dat als gevolg van de keuze voor een relatief minder dure saneringsvariant (isolatie) schade overblijft bij de bewoners, die bij een keuze voor een dure saneringsvariant (ontgraven) niet was overgebleven. Deze redenering kan dezerzijds - onverminderd een eventueel afwijkend rechterlijk oordeel - niet worden gevolgd omdat ervan wordt uitgegaan dat deze schade niet valt onder het begrip saneringsschade en voor vergoeding derhalve geen grondslag in de wet te vinden is. Door de gemeente Dordrecht is uiteindelijk een regeling voor eigenaren-bewoners getroffen met eenmalige medewerking van het Rijk in de sfeer van de nieuwbouwcontingenten'. Daarnaast trof zij ook een regeling voor huurders in het betrokken gebied. In de Merwedepolder te Dordrecht en Old Ruitenborgh te Hengelo heeft zich tevens de problematiek van de zogenaamde randbewoners aangediend. In zekere zin is hun probleem vergelijkbaar met het hierboven geschetste, met dien verstande dat de woning op schone grond in de nabijheid van de bodemverontreiniging staat. De waardevermindering van de woning en de wens om te vertrekken kan evenwel in sommige gevallen even sterk zijn. Er wordt dezerzijds van uitgegaan - vanzelfsprekend zal daarbij een eventueel afwijkend rechterlijk oordeel worden gerespecteerd dat ook hier geen sprake is van saneringsschade en evenmin van een wettelijke grondslag voor het toekennen van een schadevergoeding. Door de gemeente Hengelo werd een regeling getroffen voor de eigenaren-bewoners in de directe nabijheid van de bodemverontreiniging in de wijk Old Ruitenborgh. 4.2. Bouwers De ontdekking van bodemverontreiniging tijdens de uitvoering van bouwwerkzaamheden kan wegens stagnatie grote financiële schade met zich brengen. Meermalen is om vergoeding van de schade door bouwstagnatie gevraagd, met het argument dat de omvang van dtTsuhade direct afhankelijk is van de duur van de sanering. Ook is getracht extra bouwkosten (bij voorbeeld voor de fundering) in rekening te brengen. Voorop zij gesteld dat de sanering weer velerlei gebruik van de bodem mogelijk maakt. Zoals gesteld in het vorige hoofdstuk houdt dit niet in, dat in alle gevallen de bodemverontreiniging zodanig wordt opgeheven, dat het oorspronkelijke gebruik ongewijzigd kan worden hervat. Het kan ook zijn dat sanering om capacitaire of financiële redenen moet worden uitgesteld. Een oplossing voor de in de tussentijd geleden schade kan in het kader van de Interimwet niet worden geboden, omdat er dezerzijds van wordt uitgegaan - ook in dit geval heeft de rechter vanzelfsprekend het laatste woord - dat er geen sprake is van saneringsschade en voor vergoeding derhalve geen grondslag in de wet te vinden is. 4.3. Agrariërs 1
Kamerstukken il, 1983-1984,18 100X1, nr 78
Op diverse plaatsen zijn in het landelijke gebied (landbouwgrond, recreatieterrein, natuurterrein, visgrond e.d.) gehalten aan schadelijke stoffen aangetroffen, die het in bepaalde gevallen niet goed meer
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
13
mogelijk maken de daaraan gegeven bestemming daadwerkelijk te realiseren. Met name bij verontreinigde landbouwgronden kan het voorkomen dat de grond niet meer voor een voortgezette agrarische produktie geschikt is en gewassen moeten worden afgekeurd, vooral indien geen sanering in het kader van de Interimwet bodemsanering plaatsvindt of indien aan de sanering geen hoge prioriteit kan worden toegekend. Het beëindigen of aanpassen van het landbouwgebruik kan niet worden gezien als een saneringsmaatregel. Immers, uitsluitend het verwijderen of isoleren van de bodemverontreiniging en van de verspreiding daarvan in het milieu kan als saneringsmaatregel worden aangemerkt. Het achterwege laten van consumptie of verbouw van gewassen gaat de verspreiding van de bodemverontreinigende stoffen als zodanig niet tegen, doch snijdt alleen één van de blootstellingswegen naar de mens af. Het gaat hier met andere woorden om verontreinigingsschade. Opgemerkt moet worden dat een wijziging van de Landbouwkwaliteitswet in voorbereiding is, die het mogelijk moet maken maatregelen met betrekking tot de produktie te treffen indien van verontreiniging sprake is. Voor de goede orde zij gesteld, dat het gebruik als landbouwgrond in het kader van de provinciale prioriteitsstelling vergelijkbaar is met waterwingebieden en bewoonde lokaties. In de Kempen en Twente wordt thans onderzoek verricht, dat antwoord moet geven op de vraag hoe diffuse verontreiniging van de bodem kan worden gesaneerd. Bij gebruiksbeperking als gevolg van de sanering voorziet de Interimwet bodemsanering zoals hiervoor gesteld in vergoeding van de inkomensschade.
5. VERGELIJKING MET ANDERE SCHADEREGELINGEN Ten einde conclusies te kunnen trekken over de wenselijkheid tot aanpassing van de schaderegeling in het kader van de Interimwet bodemsanering, is het van belang een vergelijking te treffen met andere regelingen. Daarbij dient te worden nagegaan wat voor soort vergoedingen andere schaderegelingen bieden. Bij de onderstaande vergelijking met de schaderegelingen is onderscheid gemaakt tussen verontreinigingsschade en saneringsschade. 5.1. Verontreinigingsschade Een vergelijking van verontreinigingsschade met andere schadegebieden is mogelijk, indien sprake is van een aantal overeenkomsten in het schadekarakter. Van de verontreinigingsschade kan de volgende karakteristiek worden gegeven: a. De schade is in het verleden ontstaan. Het sluipende karakter van de milieuschade kan hier buiten beschouwing blijven, aangezien het feit van de ontdekking van de bodemverontreiniging voor de derde een plotselinge en onzekere gebeurtenis is. b. De schade is omvangrijk. Het gaat niet zo zeer om beschadiging als wel om economische verliezen als gevolg van waardevermindering en gebruiksbeperking. c. De schade is complex. Er hebben vaak verscheidene handelingen of gebeurtenissen tegelijk of achtereenvolgens plaatsgevonden. d. In verband met de onder a. tot en met c. genoemde kenmerken zijn aanspreekbare veroorzakers niet altijd te vinden. e. De neiging van de derde om van de overheid vergoeding van de verontreinigingsschade te vragen is reeds groot in verband met de hiervoor genoemde kenmerken. Deze neiging wordt versterkt doordat de overheid zich heeft belast met het treffen van (schadebeperkende en •opheffende) saneringsmaatregelen. Daarnaast is het voor de gedupeerde in sommige gevallen moeilijk onderscheid te maken tussen de sanerende overheid en de overheid die destijds vergunning voor de veroorzakende activiteit heeft gegeven.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
14
Resumerend kan van verontreinigingsschade worden gesteld, dat het om omvangrijke, complexe en moeilijk verhaalbare schade uit het verleden gaat, bij de oplossing waarvan de overheid betrokken is. Andere gebieden, die qua schadesituatie min of meer aan deze karakteristiek voldoen, zijn epidemieën, natuurrampen en molest. Op al deze gebieden is meer dan eens de vraag gesteld of de overheid de schade kon vergoeden. De algemene lijn die door de wetgever tot nog toe wordt gevolgd, is dat er voor de Staat geen plicht tot vergoeding van de onderhavige schade bestaat. Het ligt niet in de bedoeling een ieder die buiten zijn schuld schade lijdt schadeloos te stellen. Anders kan dit worden, indien deze schade de bestaanszekerheid aantast. Met de bestaande instrumenten (bijvoorbeeld steunverlening aan individuele bedrijven, borgstelling voor landbouwbedrijven en als sluitstuk de bijstand voor degenen die hun inkomen verliezen) wordt de bestaanszekerheid gewaarborgd. Op een aantal gebieden is evenwel een aanvullende regeling getroffen. De belangrijkste worden hier genoemd en vergeleken met de verontreinigingsschade. - Bij wet is twee keer besloten tot vergoeding van schade met een rampkarakter, namelijk de Wet op de Materiële Oorlogsschade (Stb. 1950, K31) en de Wet op de Watersnoodschade (Stb. 1953). Nadien werden de oorlogsuitkeringen ingebed in het sociale zekerheidsstelsel en zijn voor overstromingen dergelijke voorzieningen niet meer getroffen. Verschillen met de verontreinigingsschade zijn, dat uitsluitend zaakschade in het geding is en dat de schade naar haar aard niet verhaalbaar is. - Artikel 64 van de Wet inzake de luchtverontreiniging (Stb. 1970, 580) voorziet in de instelling van een Fonds Luchtverontreiniging. Daaruit kan onverhaalbare schade worden vergoed. Het fonds wordt gevoed uit heffingen op brandstoffen. Verschillen met de bodemverontreinigingsschade zijn, dat de schade niet in het verleden is ontstaan, waardoor een combinatie met heffingen mogelijk is, en dat uitsluitend zaakschade in het geding is. - In de Wet voorlopige regeling schadefonds geweldsmisdrijven (Stb. 1975, 536) wordt een uit de algemene middelen te voeden fonds in het leven geroepen, waaruit onverhaalbare schade ten gevolge van een opzettelijk geweldsmisdrijf kan worden vergoed. Verschillen met de verontreinigingsschade zijn, dat de schade niet in het verleden is ontstaan en dat uitsluitend letsel- en overlijdensschade tot een maximum van f 2 5 0 0 0 in het geding zijn. - De Wet aansprakelijkheid nucleaire schepei» (Stb. 1973, 536) en de Wet aansprakelijkheid kernongevallen (Stb. 1979, 225) regelen, dat de Staat algemene middelen beschikbaar stelt voor schade door een kernongeval, bij nucleaire schepen voor zover de exploitant geen zekerheid kan stellen voor zijn risico-aansprakelijkheid ter zake en bij kerninstallaties maximaal 1 miljard gulden, voor zover uit anderen hoofde beschikbare middelen ontoereikend zijn. Verschillen met de verontreinigingsschade zijn, dat de schade niet in het verleden is ontstaan, waardoor een combinatie met risico-aansprakelijkheid en verplichte zekerheid mogelijk is, en dat uitsluitend personenen zaakschade in het geding zijn. Concluderend kan worden gesteld, dat de onverhaalbare schade, waarop bovengenoemde aanvullende regelingen betrekking hebben, slechts beperkt voorkomt bij bodemverontreiniging. Deze regelingen zien immers niet op: - schade uit het verleden; - schade ten gevolge van waardevermindering en gebruiksbeperking, doch in het bijzonder op aantoonbare beschadiging in verband met ongewone voorvallen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
15
5.2. Saneringsschade Het komt regelmatig voor, dat de overheid bij het nemen van een besluit tot het verrichten van een activiteit in het algemeen belang schade berokkent aan een individueel belang. In het navolgende zal een drietal categorieën van wettelijke schaderegelingen worden behandeld, namelijk die voor plan- en uitvoeringsschade, voor schade ten gevolge van het intrekken of wijzigen van vergunningen en voor onteigeningsschade. Er is een aantal wettelijke regelingen op het gebied van de plan- en uitvoeringsschade. Genoemd kunnen worden artikel 13, vierde lid, van de Boswet, artikel 15, vierde lid, van de Monumentenwet, artikel 26, eerste lid, van de Ontgrondingenwet, artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en artikel 18, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet. Deze wetten hebben met artikel 17 van de Interimwet bodemsanering gemeen, dat zij uitgaan van een redelijke en billijke vergoeding van de door de overheid veroorzaakte schade. Een verschil tussen deze schadevergoedingsartikelen enerzijds en artikel 11 in samenhang met artikel 1 7 van de Interimwet bodemsanering anderzijds is, dat het overheidsingrijpen bij bodemsanering naar zijn aard een schadebeperkende maatregel is, die mede ter wille van de gedupeerde wordt getroffen. Terzijde moet het volgende over ter plaatse geïsoleerde verontreiniging worden opgemerkt. De Interimwet bodemsanering voorziet niet in schadevergoeding bij verminderde gebruiksmogelijkheden. Deze vloeit dan immers niet uit de sanering maar uit de verontreiniging voort. Gesteld dat een redelijke grondexploitatie in zo'n situatie alleen nog door bestemmingswijziging kan worden gegarandeerd, dan voorziet artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening evenmin in een schadevergoeding, omdat moet worden uitgegaan van de feitelijke toestand. Dit punt is actueel, bij voorbeeld ingeval een woningbouwvereniging bouwgrond aankoopt, ontdekt dat de grond verontreinigd is en de overheid besluit tot isolatie, waardoor de geldende bestemming niet langer kan worden gerealiseerd. Met betrekking tot de schade ten gevolge van het intrekken of wijzigen van milieuvergunningen geldt als beginsel, dat de overheid daarop niet valt aan te spreken. De vergunninghouder dient alle kosten voortvloeiende uit milieuhygiënische voorschriften voor eigen rekening te nemen. Het kan evenwel zo zijn, dat nieuwe overheidsvoorschriften leiden tot bovennormale voorzieningen of kosten, die de concurrentieverhouding ten opzichte van soortgelijke bedrijven ernstig aantasten. In dat geval kan de vergunningverlener een naar billijkheid te bepalen vergoeding toekennen van kosten of schade, die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de vergunninghouder behoren te blijven. Meestal gaat het om investeringskosten, maar soms ook om (gekapitaliseerde) exploitatieverliezen en afschrijvingsverliezen. Een schadevergoedingsartikel komt voor in de Afvalstoffenwet (artikel 55, eerste lid, en 90), de Wet geluidhinder (artikel 124), de Hinderwet (artikel 26a, eerste lid) en de Wet inzake de luchtverontreiniging (artikel 63). De schadevergoeding voor het treffen van milieuvoorzieningen geschiedt onafhankelijk van de financieel-economische positie van het individuele bedrijf. Een vergelijking kan worden gemaakt met artikel 12 van de Interimwet bodemsanering. Dit artikel geeft de minister immers de bevoegdheid een rechthebbende te bevelen saneringsmaatregelen te treffen, eventueel tegen een redelijke en billijke schadevergoeding ingevolge artikel 17. Het bevel zou kunnen worden gericht tot elke (toevallige) rechthebbende tot het terrein. Blijkens de toelichting bij het wetsontwerp zal het artikel vooral worden toegepast ten aanzien van evidente verontreinigers. Uitgangspunt bij het verlenen van de schadeloosstelling op basis van het onteigeningsrecht is, dat de onteigende daarmee een gelijkwaardige
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
16
onroerende zaak kan aanschaffen en ook voor het overige in zijn oorspronkelijke vermogenspositie wordt hersteld. Artikel 13 van de Interimwet bodemsanering verwijst naar de Vorderingswet (en impliciet de onteigeningswet). Op enkele punten vindt een aangepaste toepassing plaats: a. In het vierde lid wordt bepaald: «Bij de bepaling van de schadevergoeding blijft de verontreiniging van de bodem buiten beschouwing, voor zover de tot schadevergoeding gerechtigde daardoor niet ongerechtvaardigd wordt verrijkt». Het eerste zinsdeel betreft een combinatie van verontreinigings- en saneringsschade. De waardevermindering is als zodanig aan te merken als verontreinigingsschade. Er van uitgaande dat waardevermeerdering als gevolg van de sanering normaal is, ontneemt de vordering van een onroerende zaak aan de rechthebbende de kans om deze vermeerdering af te wachten. Dit element kan worden aangemerkt als saneringsschade en wordt derhalve gecompenseerd. De ongerechtvaardigde verrijkingsaftrek vindt plaats indien de onroerende zaak met wetenschap omtrent de verontreiniging al tegen gereduceerde prijs was verkregen of indien de rechthebbende tevens veroorzaker is. b. Naast de marktwaarde van de onroerende zaak wordt vergoed de eventuele persoonlijke schade als gevolg van een aanzienlijke inkorting van het gebruiksgenot van de door of op kosten van de bewoner aangebrachte aanmerkelijke bouwkundigen verbeteringen (Leidraad bodemsanering, deel III, blz, 5). Met betrekking tot de huurdersvergoeding is niet alleen een vergelijking met de onteigeningswet maar ook met de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing mogelijk. Zoals uitvoerig voorgerekend tijdens de UCV inzake Dordrecht en Gouderak komt men met de daarvoor geldende verhuisvergoeding en huurgewenningsbijdrage niet tot hogere bedragen.
6. STANDPUNT Uitgaande van hetgeen hiervoor is beschreven kan thans worden overgegaan tot het bepalen van een standpunt over de in deze notitie behandelde vraag. Het eerste deel van deze vraag luidt, of de mogelijkheden van derden om in het kader van de Interimwet bodemsanering vergoeding van met bodemverontreiniging samenhangende schade te verkrijgen, voldoende zijn. Het tweede deel van de vraag luidt - indien het eerste deel ontkennend wordt beantwoord - of een aanpassing van de schaderegeling van genoemde wet wenselijk is. # 6 . 1 . Huidige schaderegeling Met betrekking tot de mogelijkheden van derden om vergoeding van met bodemverontreiniging samenhangende schade te verkrijgen, is in het voorgaande het volgende gebleken. De vergroting van de verontreinigingsschade wordt in belangrijke mate tegengegaan door het treffen van saneringsmaatregelen en kan voor het overige worden verhaald op onder andere verontreinigers. De saneringsschade wordt op basis van de Interimwet bodemsanering vergoed. Het kan echter zijn, dat de saneringsmaatregelen en verhaalsacties de verontreinigingsschade maar in beperkte mate tegengaan - met name bij handhaving van in waarde verminderde woningen, stopzetting van bouwwerkzaamheden en produktiebeperking in de landbouw. Ook kan het zijn dat bepaalde elementen van de saneringsschade niet worden vergoed - met name bij ontruiming van goedkope huurwoningen. Naar de huidige opvattingen bestaat er voor de overheid gelet op het eerderver melde algemene rechtsbeginsel geen plicht om schadevergoeding uit te keren.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1 986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
17
Hierbij zij verwezen naar de opsomming in paragraaf 5.1 van wetten die in min of meer vergelijkbare schadesituaties ook niet in vergoeding van deze schadesoort voorzien. Op grond van het bovenstaande is de overtuiging dan ook gerechtvaardigd dat de mogelijkheden van de Interimwet bodemsanering om schadevergoeding te verkrijgen voldoende zijn. 6.2. Uitbreiding van de schaderegeling Een zodanige uitbreiding van de schaderegeling, dat daaronder compensatie voor verontreinigingsschade valt, wordt ongewenst geacht. In de eerste plaats kan worden verwezen naar de zojuist geformuleerde overtuiging dat het huidige schadevergoedingsrecht als voldoende kan worden gekwalificeerd. Voorts zou vergoeding van de onderhavige schade leiden tot overschrijding van een principiële lijn binnen de schaderegeling van de Interimwet bodemsanering tussen verontreinigingsschade en saneringsschade, als gevolg waarvan er precedentwerking tot alle verontreinigingsschade optreedt. Daarnaast kan een uitbreiding van de schaderegeling ook precedentwerking hebben voor andere beleidsterreinen. Waardevermindering en bouwstagnatie zijn wijd verbreide verschijnselen. Het bieden van een oplossing in verontreinigingssituaties zal zeker grond geven aan een beroep op de overheid, om ook in andere, vergelijkbare situaties de helpende hand te bieden. Ten slotte zij opgemerkt, dat het ongewenst is de saneringsmaatregelen niet langer op de bodemverontreiniging zelf doch op daarvan afgeleide zaken (zoals financiële schade bij derden) te richten. 6.3. Voorkomen van schade Ook met de overtuiging dat de huidige schaderegeling als voldoende kan worden gekwalificeerd en een uitbreiding van deze regeling ten aanzien van verontreinigde woonwijken, bouwlokaties en landbouwgronden ongewenst is, moet worden bezien in hoeverre het mogelijk is het ontstaan van de schade te voorkomen. Een mogelijkheid om schade te voorkomen doet zich voor in de situatie van te handhaven woningen op of nabij verontreinigde locaties. Hier wordt de bewoners niet door de overheid gevraagd de woning te verlaten, maar achten bewoners zelf vertrek uit de woning gewenst. In het rapport «Psycho-sociale aspecten van bodemverontreiniging» wordt uitvoerig ingegaan op de achtergronden van de wens om uit het betreffende gebied te kunnen verhuizen. Onzekerheden over het gevaar voor de volksgezondheid en de maatregelen van de overheid daartegen, de sfeer in de woonwijk en bovenal de wijze, waarop men door de overheid wordt behandeld, worden als belangrijkste oorzaken genoemd. De aanbevelingen van het rapport liggen dan ook voornamelijk in andere sferen dan die van het verlenen van schadevergoedingen. Op deze aanbevelingen wordt ingegaan door middel van aanpassingen van de Leidraad bodemsanering en door overleg met het Interprovinciaal Overleg voor Milieubeheer en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten over in bijzondere saneringsgevallen te treffen maatregelen. Bij opvolging van deze aanbevelingen zal in een aantal gevallen schade kunnen worden beperkt. Ook op bouwlokaties kunnen zoals eerder gezegd preventieve maatregelen worden getroffen. Het in een zo vroeg mogelijk stadium inventariseren van gegevens over mogelijke bodemverontreiniging op de lokatie sluit voor een belangrijk deel verrassingen uit. Bij brief van 1 april 1985 aan enkele bij het woningbouw betrokken instanties heeft de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangekondigd, dat hij voornemens is een dergelijke inventarisatie verplicht te stellen voor de gesubsidieerde bouw
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
18
en zal bezien in hoeverre op de langere termijn alle bouw aan een dergelijke plicht kan worden onderworpen. Ondanks dit onderzoek blijft het mogelijk, dat bodemverontreiniging tijdens de bouw wordt ontdekt. Voor dit risico zou door de partijen financiële dekking kunnen worden gezocht. Ook in de sfeer van de aan- en verkoop van landbouwgronden kan bodemonderzoek een deel van de schadeproblematiek in de toekomst voorkomen. Daarbij moet worden opgemerkt, dat isolatie van verontreinigde landbouwgronden niet tot de voorkeursoplossingen behoort. Overigens wordt gebruiksbeperking ten gevolge van isolatievoorzieningen als saneringsschade aangemerkt en wordt derhalve voorzien in de mogelijkheid van schadevergoeding. 6.4. Schadefonds Tijdens de behandeling van het wetsontwerp bodembescherming in de Tweede kamer is toegezegd in deze notitie expliciet in te gaan op de eventuele oprichting van een fonds voor verontreinigingsschade. Ten aanzien van de noodzaak tot oprichting van een dergelijk fonds zij in de eerste plaats verwezen naar het in de voorgaande paragrafen gestelde. De in aanmerking komende schade is een aftelsom van een reeks schadebeperkende invloeden, namelijk de saneringsmaatregelen, de verhaalacties en de mogelijkheden om de schade te voorkomen. Mede in vergelijking met andere regelingen bestaat de overtuiging dat van een voldoende vergoedingsbasis sprake is. Daarnaast wordt het ook ongewenst geacht een fonds in het leven te roepen, en wel op de navolgende gronden. Het is ongewenst ten behoeve van fondsvorming algemene middelen vrij te maken, aangezien de afweging voor de besteding van de algemene middelen zou worden ingeperkt door aan fondsen gekoppelde bestenv mingen. Een alternatieve voeding (bij voorbeeld heffingen) of vervanging van de fondsconstructie door een rechtstreeks te stellen financiële zekerheid bij bodembedreigende werkzaamheden kan zoals eerder aangegeven niet worden toegepast op in het verleden ontstane verontreiniging. De vergoedingscriteria voor een schadefonds vormen ten slotte eveneens een obstakel. Met name moet hierbij gedacht worden aan het vaststellen van de omvang, de onverhaalbaarheid en de onafwendbaarheid van de schade. Daarbij moet in ogenschouw worden genomen, dat schadevergoeding ter zake van waardevermindering en gebruiksbeperking tot vele malen hogere uitgaven aanleiding geven dan vergoeding van enkel beschadiging. Ook dient rekening te worden gehouden met een inhaaleffect in de eerste jaren, omdat het om schade uit het verleden gaat. 6.5. Conclusie De Interimwet bodemsanering kent geen regeling voor het vergoeden van verontreinigingsschade. Het is ongewenst om de wet in die richting aan te passen, omdat: - getracht kan worden deze schade te verhalen op verontreinigers of contractanten, waarbij eventuele technische en financiële drempels worden weggenomen door de mogelijkheid tot participatie in de processen die de Staat voert; - vergelijking met andere specifieke schadevergoedingsregelingen waarbij de Staat uitkeringen doet de overtuiging rechtvaardigt, dat de vergoedingsbasis als voldoende kan worden gekwalificeerd; - uitbreiding in de richting van vergoeding van sommige verontreinigingsschade precedentwerking heeft naar alle verontreinigingsschade en dat ook kan hebben naar andere regelingen; - er mogelijkheden zijn de schade te voorkomen; - sanering uitbreiding van de verontreinigingsschade tegengaat.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
19
De Interimwet bodemsanering kent wel een regeling voor het vergoeden van saneringsschade. Deze regeling kan in vergelijking met andere schaderegelingen en gezien de uitvoeringspraktijk als voldoende worden gekwalificeerd.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1 986, 19 200 hoofdstuk XI, nr. 70
20