Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cu/tuur en
Wetenschap
> Retouradres Postbus 16478 2500 BL Den Haag
Ministerie van Veiligheid en Justitie T.a.v. mevrouw mr. drs. N.C. Stolk Plaatsvervangend Secretaris-generaal Postbus 20301 2500 EH DEN HAAG
Rijnstraat 50 Den Haag Postbus 16478 2500 BL Den Haag www.erfgoedinspectie.nl Contactpersoon N.CJ. Chapel T +31-70-412 2666
[email protected] IPC 3500 Onze referentie 501194
Datum Betreft
4 april 2013 Inspectie duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving
Geachte mevrouw Stolk, Hierbij bied ik u de rapportage aan van de inspectie die in oktober en december 2012 is uitgevoerd naar de digitale informatiehuishouding bij het bestuursdepartement van uw ministerie. Doel van de inspectie is om antwoord te krijgen op de vraag of de systemen en organisatie zodanig zijn Ingericht dat de duurzame toegankelijkheid van de digitale informatie voldoende is gewaarborgd. Voorts om inzichtelijk te krijgen of het bestuurde pa rte ment risico's loopt op het gebied van deze 'duurzame toegankelijkheid' van digitale informatie en zo j a , welke risico's dat zijn. Te beginnen met een algemeen beeld en de voornaamste conclusies en aanbevelingen, biedt deze rapportage inzicht in de belangrijkste risico's en de mogelijkheden tot verbetering op het gebied van de duurzame toegankelijkheid. Het primaire kader voor deze inspectie vormen de Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling.
Algemeen beeld Met de Invoering van DigiJust in september 2012 werken alle directies van het bestuursdepartement digitaal. Het ministerie van Veiligheid en Justitie loopt hiermee in de pas met de andere departementen en voldoet aan de afspraak dat de kerndepartementen uiterlijk In 2015 digitaal werken. Hoewel het bestuursdepartement digitaal werkt, is de duurzame toegankelijkheid van de digitale informatie nog niet afdoende geregeld. Hierdoor is het niet zeker dat de digitale informatie op termijn nog toegankelijk, vindbaar en raadpleegbaar is.
Pagina 1 van 19
Verschillende factoren dragen aan deze situatie b i j :
oatum 4 april 2013 Onze referentie
•
DigiJust is niet als volwaardig digitaal archiefbeheersysteem in gebruik
501194
genomen. Om op termijn te kunnen voldoen aan de eisen voor duurzame toegankelijkheid heeft het bestuursdepartement besloten de archivering van digitale archiefbescheiden bij het Centraal Digitaal Depot (CDD+) van de Justitiële Informatiedienst te doen plaatsvinden. Het ligt in de bedoeling dit digitaal depot aan te laten sluiten op DWR-archief, het (virtueel) digitaal depot van het Rijk. In de verschillende documenten waarin het ministerie visie, strategie en/of beleid heeft vastgelegd is weinig expliciete aandacht voor digitale duurzaamheid. Het ministerie volgt de rijksbrede ontwikkelingen in de digitale informatiehuishouding, haakt aan op de I-Strategie Rijk en de Enterprise Architectuur Rijk en participeert in het programma DWR-documentdiensten. Vanuit die optiek geeft het ministerie aan geen eigen strategie en beleid te ontwikkelen en vast te leggen. Belangrijke categorieën van digitale archiefbescheiden, opgeslagen in bijvoorbeeld de e-mailomgeving of op gemeenschappelijk- of persoonlijke schijven, worden niet in DigiJust opgeslagen en blijven buiten beeld. In het gebruik van DigiJust bestaan er grote verschillen, per dienstonderdeel en zelfs per medewerker, in welke documenten in DigiJust worden opgeslagen. Samenvattende conclusie Het bestuursdepartement is binnen de gestelde termijn overgegaan op digitaal werken. Hiermee is een grote en belangrijke stap gezet. De duurzame toegankelijkheid van de digitale archiefbescheiden kan echter in de huidige situatie niet gegarandeerd worden. Als gevolg daarvan loopt het departement het risico dat digitale informatie onrechtmatig vernietigd wordt of tegen de regels in te lang in de systemen aanwezig blijft. Ook het risico dat er een onbeheersbare, slecht toegankelijke 'digitale achterstand' ontstaat is aanwezig.
Voornaamste aanbevelingen Ter ondervanging van bovengenoemde risico's doe ik u de volgende aanbevelingen: Stel eenduidig vast welke digitale documenten en informatie het Ministerie van Veiligheid en Justitie als digitale archiefbescheiden beschouwt.
Pagina 2 van 19
«
Zorg, voortbouwend op de rijksbreed ontwikkelde I-Strategie, v o o r een samenhangende en actuele visie en strategie voor de digitale informatiehuishouding en besteed daarin expliciet aandacht aan digitale
Datum 4 april 2013 Onze referentie
501194
duurzaamheid. • «
Stuur op zoveel mogelijk uniform gebruik van DigiJust. Zorg ervoor dat het digitale archief zo spoedig mogelijk bij CDD-i- wordt ondergebracht. Sluit aan bij DWR-archief, het digitaal depot van het Rijk.
In bijlage 1 gaat deze rapportage, aan de hand van zeven thema's, dieper in op de bevindingen en worden er aanvullende en meer gedetailleerde aanbevelingen gedaan.
Achtergrond Binnen de rijksoverheid is afgesproken dat de kerndepartementen uiterlijk in 2015 digitaal werken. Dit impliceert dat de informatiehuishouding op dat moment volledig digitaal is. Een belangrijk aspect van de digitale informatiehuishouding is het geheugen van de organisatie, zoals dit is vastgelegd in de verschillende informatiesystemen die samen het archief van het Ministerie van Veiligheid en Justitie vormen. Het spreekt voor zich dat de informatie in dit geheugen toegankelijk moet blijven, in ieder geval voor de periode dat deze informatie voor uw organisatie en andere belanghebbenden van belang is. In een digitale omgeving is de 'duurzame' toegankelijkheid niet vanzelfsprekend geregeld en geborgd. De departementen werken in verschillende projecten samen op het gebied van digitaal werken en duurzame toegankelijkheid. Met de recente oprichting van het programma DWR-Documentdiensten is deze samenwerking versterkt. Dit is een positieve en zeker ook noodzakelijke ontwikkeling, want de ministeries verwachten veel van gezamenlijke voorzieningen. Voor de Erfgoedinspectie is de digitalisering van de rijksoverheid aanleiding om 1
een inspectieprogramma uit te voeren dat zich richt op afspraken over de digitale 2
informatiehuishouding en op toegankelijkheid, selectie, bewaring en vernietiging van informatie. De inspectie bij het bestuursdepartement van uw ministerie maakt onderdeel uit van dit programma. Naast het bestuursdepartement wordt
1
Zie bijlage 4 voor een korte beschrijving van de Erfgoedinspectie
;
Zie bijlage 3 voor een contextomschrijving van deze inspectie
Pagina 3 van 19
binnen het Ministerie van Veiligheid en Justitie een soortgelijke inspectie uitgevoerd bij de Raad voor de Kinderbescherming. Van deze inspectie zult u
Datum 4 a p r i 1 2 0 1 3
Onze referentie
eveneens een rapportage ontvangen. De inspectie is uitgevoerd in de v o r m van
501194
een quick-scan met als voornaamste focus de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden. Bij het document management systeem DigiJust is gekeken naar de randvoorwaardelijke eisen en naar het daadwerkelijke gebruik van het systeem. Rijksbrede systemen als P-direct zijn in de inspectie buiten beschouwing gelaten. Graag ontvang ik van u een reactie op de in dit rapport gedane aanbevelingen. Zoals in de aankondigingsbrief is vermeld wordt deze rapportage openbaar gemaakt en op de website van de Erfgoedinspectie gepubliceerd. Een kopie van deze brief is gestuurd naar de Algemene Rijksarchivaris.
Met vriendelijke groet,
mw. drs. G.P.M. Scholte hoofdinspecteur collecties en archieven
Pagina 4 van 19
Bijlage 1
Datum 4 april 2013 Onze referentie 501194
De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief van het bestuursdepartement van het Ministerie van Veiligheid en Justitie aan de hand van zeven thema's
Digitale archiefbescheiden en digitaal archief Het digitale archief van een organisatie wordt gevormd door de informatie die in relatie tot de werkprocessen wordt gegenereerd, vastgelegd en bewaard. Deze informatie bevindt zich in de verschillende applicaties en systemen die bij het departement worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan. Bevinding In artikel 1 van de Archiefbeheersregeling Veiligheid en Justitie 2012 heeft het ministerie vastgelegd dat onder archiefbescheiden moet worden verstaan 'archiefbescheiden als bedoeld in artikel 1 van de Archiefwet 1995'. In aanvulling op de Archiefbeheersregeling wordt in de Uitvoeringsregeling Archiefbeheer Veiligheid en Justitie 2012 ingegaan op het opnemen en opslaan van archiefbescheiden in een 'registratiesysteem'. In de Vuistregels voor digitaal werken met DigiJust is vastgelegd wat er in het digitale dossier moet worden opgenomen. Impliciet wordt hiermee de definitie voor digitale archiefbescheiden verder aangescherpt, namelijk 'formele correspondentie' opgenomen in een 'zaakmap' in DigiJust, het document managementsysteem van het bestuurdepartement. Uit de verdere omschrijving blijkt dat dit breed wordt geïnterpreteerd; vanaf het eerste concept wordt alle onderliggende informatie in de zaakmap opgenomen, inclusief e-mailberichten, telefoonnotities en achtergrondinformatie. In de specifieke werkafspraken voor het werken met DigiJust is echter weer sprake van archiefwaardige stukken. Wanneer een stuk precies archiefwaardig is blijft onduidelijk. De bepalingen uit de Archiefbeheersregeling Veiligheid en Justitie 2012 en de Uitvoeringsregeling hebben betrekking op alle digitale archiefbescheiden. In de Uitvoeringsregeling wordt het digitale archief als 'een registratiesysteem' benoemd. Beide regelingen zijn nog in concept en niet vastgesteld. Deze
Pagina 5 van 19
vaststelling laat trouwens al langer op zich wachten, in 2007 heeft de Erfgoedinspectie hierover al een aanbeveling gedaan. De vuistregels t o t slot, zijn
Datum 4 a p r i 1 2 0 1 3
Onze referentie
uitsluitend gericht op DigiJust en worden niet toegepast bij andere systemen als
501194
Adjust of Juris. Voor wat betreft de kantoorautomatiseringsomgeving is het formele standpunt dat er op persoonlijke en gemeenschappelijke schijven, noch in de e-mailomgeving digitale archiefbescheiden worden opgeslagen. In d e praktijk gebeurt dit echter wel. Samenvattende
conclusie
Bij het bestuursdepartement van het ministerie van Veiligheid en Justitie is geen eenduidige definitie voor digitale archiefbescheiden vastgelegd en wordt digitaal archief als synoniem aan DigiJust beschouwd. Digitale documenten en informatie opgeslagen in andere digitale systemen, zoals in de e-mailomgeving of op persoonlijke en centrale schijven, worden niet als digitaal archief beschouwd. Hierdoor ontstaat een situatie waarin belangrijke categorieën van digitale informatie buiten beeld kunnen raken, met als gevolg het risico dat informatie onbedoeld en ongewenst verloren raakt. Aanbevelingen •
Stel eenduidig vast welke digitale documenten en informatie het ministerie van Veiligheid en Justitie als digitale archiefbescheiden beschouwt, neem dit op in de Archiefbeheersregeling en gebruik dezelfde definitie in alle relevante documenten, zoals in de Uitvoeringsregeling, de Vuistregels en overige instructies en handleidingen. Stel vast in welke digitale systemen, naast DigiJust, zich archiefbescheiden bevinden.
Visie, beleid en architectuur Eén van de pijlers van de compacte rijksdienst, dat uitvoering geeft aan het streven naar een kleinere en betere overheid, is de I-strategie Rijk. Binnen dit kader is onder andere afgesproken dat de bestuurskernen van de departementen in 2015 volledig digitaal zullen werken. In het implementatieplan 2012-2015 van de I-strategie worden drie maatregelen genoemd die een directe relatie hebben met duurzame toegankelijkheid van digitale informatie: de inrichting van één informatiehuishouding, de inrichting van de digitale archivering bij het Rijk en de doorontwikkeling van de Enterprise Architectuur Rijk (EAR). Duurzame toegankelijkheid maakt expliciet onderdeel uit van deze EAR; dit is uitgewerkt in de onlangs afgeronde Doe/architectuur Digitale Duurzaamheid. Sinds kort zijn deze projecten samengebracht in het programma DWR-Documentdiensten.
Pagina 6 van 19
Het is belangrijk dat de departementen op basis van deze rijksbrede plannen en ontwikkelingen een 'eigen' aansluitende visie op en beleid voor de
oatum
4 april 2013 Onze referentie
informatiehuishouding formuleren. Dit schept duidelijkheid over de te volgen
501194
strategie en te nemen stappen om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen; inclusief expliciete aandacht voor de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie. Bevinding Het Ministerie van Veiligheid en Justitie volgt de I-strategie ontwikkelingen ministerie
op het gebied van de digitale informatiehuishouding.
neemt deel in het programma
bestuursdepartement digitaal;
DWR-Documentdiensten
In het verlengde van de I-strategie
afgesproken jaar
een informatievoorziening
van
en duurzame toegankelijkheid
iStrategie concern
geformuleerd
die het primaire proces optimaal ondersteunt.
expliciet onderdeel uit van deze
DigiJust,
2015.
Bedoeld voor het gehele
Veiligheid en Justitie, worden in deze strategie doelstellingen archiveren
en het
Rijk heeft het ministerie een eigen
van Veiligheid en Justitie opgesteld.
rijksbrede
Het
werkt, met het afronden van de implementatie
ruim voor het interdepartementaal
ministerie
Rijk en de
van digitale informatie
voor Digitaal
maken geen
iStrategie.
Dit is wel het geval in de Justitie Informatiestandaarden 2009, waarin de Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid als verplichte standaard is opgenomen en het Centraal Digitaal Depot (CDD+) van de Justitiële Informatiedienst als te onderzoeken standaard. In het beleidsvoorstel voor digitaal informatiebeheer, Informatie raakt Justitie en de nota Visie op informatiehuishouding, beide uit 2010, wordt CDD-i- als generieke voorziening voor duurzame toegankelijkheid van digitale informatie voorzien. Samenvattende
conclusie
De verschillende documenten waarin het ministerie de eigen strategie, visie en beleid voor de digitale informatiehuishouding heeft uitgewerkt en vastgelegd leveren geen samenhangend en actueel beeld op van de zienswijze van het ministerie ten opzichte van digitaal archiveren en digitale duurzaamheid, noch van de maatregelen die het wil treffen. Sommige uitgangspunten en architectuurstandaarden zijn ingehaald door recente ontwikkelingen. Het ministerie heeft geen plannen om de eigen strategie en visie te actualiseren met als argument dat de rijksbrede ontwikkelingen daarin zullen voorzien. Daarbij wordt over het hoofd gezien dat vanuit het archiefwettelijk zorgdragerschap van het ministerie een 'eigen', compacte visie met aandacht voor duurzame digitale toegankelijkheid noodzakelijk is.
Pagina 7 van 19
Aanbevelingen •
Zorg voor een actuele en samenhangende strategie en visie op de digitale informatiehuishouding met daarin expliciet aandacht voor digitaal archiveren
Datum Onze referentie
501194
en digitale duurzaamheid. •
Maak deze strategie en visie consistent met recente interdepartementale ontwikkelingen, zoals die onder andere binnen het programma DWRdocumentdiensten plaatsvinden.
Kwaliteitsmanagement en control Kwaliteitsmanagement kan een belangrijke rol spelen bij het op orde krijgen en houden van de digitale informatiehuishouding. In het programma Informatie op orde is een samenhangend systeem van normen, audits en planning en control ontwikkeld. Centraal hierin staat de in 2009 vastgestelde Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid. De departementen hebben afgesproken de Baseline in te voeren en met audits regelmatig te toetsen of de digitale informatiehuishouding aan de regels voldoet. Ook afgezien van de Baseline blijft een vorm van kwaliteitsmanagement en/of intern toezicht op de informatiehuishouding een belangrijk instrument voor het management om in control te zijn. Met de inwerkingtreding van de Archiefregeling in 2010 is het toepassen van een kwaliteitssysteem een archiefwettelijke verplichting geworden. Bevinding Het bestuursdepartement is in 2008 begonnen met een kwaliteitssysteem voor de documentaire informatievoorziening, een initiatief dat niet tot uitvoering is gekomen. De Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid is in de Justitie Informatiestandaarden 2009 als verplichte archiefstandaard opgenomen. De invoering van de Baseline is echter niet doorgezet. In de concept Archiefbeheersregeling Veiligheid en Justitie 2012 is een bepaling opgenomen dat eens in de twee jaar door een auditdienst een controle wordt uitgevoerd op het archiefbeleid en het archiveringssysteem. Deze bepaling is nog niet tot uitvoering gebracht. Voor wat betreft de kwaliteitsbewaking in DigiJust wordt ingezet op preventie, vooral door vooraf prikkels in te bouwen die het werken met het systeem aanmoedigen en het werken buiten het systeem ontmoedigen. Daarnaast vindt beperkte controle achteraf plaats, vooral door te toetsen of een zaakmap volledig is.
Pagina 8 van 19
Samenvattende
conclusie
Het bestuursdepartement heeft geen werkend systeem van kwaliteitsmanagement of audits waarmee de kwaliteit van de digitale
oatum
A april 2013 Onze referentie
501194
informatiehuishouding wordt getoetst. De maatregelen die voor DigiJust zijn getroffen zijn beperkt van aard. Aanbeveling •
Voer de in de concept Archiefbeheersregeling Veiligheid en Justitie 2012 genoemde tweejaarlijkse audits uit.
Besturing, organisatie en personeel De eindverantwoordelijkheid voor de digitale informatiehuishouding ligt, conform het begrip zorgdragerschap in de Archiefwet 1995, bij het bestuur van een zorgdrager. Met dit gegeven als vertrekpunt is het belangrijk dat de sturing op de digitale informatiehuishouding goed is ingericht en dat de verantwoordelijkheden zijn afgebakend en zijn vastgelegd. Er moet voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te kunnen voeren en er moet voldoende kennis aanwezig zijn, in het bijzonder over de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering en duurzame toegankelijkheid. Ook dit zijn archiefwettelijke eisen, vastgelegd in het Archiefbesluit 1995. Digitaal werken impliceert dat iedere medewerker digitale archiefbescheiden creëert, bewerkt, opslaat en van metagegevens voorziet. Dit noodzaakt tot een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden en goede afspraken over het omgaan met digitale informatie, vastgelegd in een handleiding, online wiki of werkinstructies. Bevinding In verschillende documenten is, deels in concept, vastgelegd hoe de sturing op en de verantwoordelijkheden voor de informatiehuishouding bij het ministerie van Veiligheid en Justitie zijn geregeld, dan wel geregeld moet gaan worden: •
In de Archiefbeheersregeling Veiligheid en Justitie 2012 zijn de verschillende verantwoordelijkheden vastgelegd.
•
In de iStrategie wordt een voorstel gedaan over de toekomstige rol van de ClO's en integraal managers (binnen het concern) in de 'governance over de informatievoorziening'. In het document Informatievoorziening in het Dienstencentrum is de inrichting van de informatievoorzieningsfunctie beschreven.
Pagina 9 van 19
Samengevat levert dit het volgende model op: De eindverantwoordelijkheid voor de informatiehuishouding is belegd bij de CIO van het ministerie. Het ClO-office
Datum 4 a p n l
2 0 1 3
Onze referentie
maakt deel uit van de directie Informatisering proceseigenaren
verantwoordelijk
en Inkoop. De directeuren
voor de informatie,
specifiek voor de
die in DigiJust terecht komt dan wel terecht moet komen. Uiteindelijk medewerker,
op basis van de werkafspraken,
welke informatie
is verantwoordelijk
beheer van het systeem en voor de ondersteuning
van
taken, de relatie tussen opdrachtgever
gewenste organisatie omgeving
en formatie,
voorziening in het
informatie in
voor het
directies. en dienstverlener
inclusief de competenties
nodig zijn, zijn in detail uitgewerkt
501194
bepaalt de
en documenten
DigiJust opgenomen worden. Het Dienstencentrum De verschillende
zijn als
die in de
in het document
en de
digitale
Informatie-
Dienstencentrum.
Uitgaande van dit document zijn er voldoende medewerkers om de toekomstige dienstverlening te verrichten. Anders ligt het voor de kennis en competenties in een digitale omgeving. Hier is het bestuursdepartement bezig met een inhaalslag en volgen medewerkers per team en individueel opleidingen en trainingen. Met de invoering van DigiJust zijn op basis van Centrale richtlijnen voor digitaal werken m e t DigiJust per organisatieonderdeel aparte werkafspraken gemaakt. De medewerkers geven vervolgens zelf invulling aan deze werkafspraken, er wordt niet op gestuurd of gecontroleerd. Sommige medewerkers plaatsen alle informatie die zij genereren en ontvangen in DigiJust, inclusief e-mail bestanden. De meesten beperken zich echter tot de formeel vastgestelde uitgaande brieven en stukken die de lijn ingaan. Binnen ieder dienstonderdeel zijn key-users opgeleid die de gebruikers kunnen ondersteunen bij vragen over het systeem, maar ook voor het toepassen van bijvoorbeeld naamgevingconventies. Samenvattende
conclusie
Bij het bestuursdepartement is bij de invoering van DigiJust veel aandacht geschonken aan communicatie en ondersteuning in de vorm van vuistregels, werkafspraken en key-users. Met het inrichten van de informatievoorzieningsfunctie in het Dienstencentrum wordt de organisatie verder aangepast op het digitaal werken. De drie documenten waarin de besturing en de inrichting van de informatievoorzieningsfunctie zijn vastgelegd, zijn deels nog in concept of betaversie en vertonen weinig samenhang. Zo wordt er in de conceptbeheersregels niets vermeld over de rol van de CIO. Aanbeveling .
Breng de verschillende voorstellen voor de besturing en verdere inrichting van de informatiehuishouding (zie onder bevindingen) op één lijn en stel deze vast.
Pagina 10 van 19
Toegankelijkheid
Datum
In de digitale omgeving neemt de hoeveelheid informatie exponentieel toe. Dit
onze referentie
geldt ook voor de informatie in de documentmanagement systemen die op grote
501194
4 april 2013
schaal worden geïmplementeerd. Het is belangrijk dat deze digitale informatie goed toegankelijk is en blijft. Een eerste vereiste voor een goed toegankelijk en raadpleegbaar digitaal archief is duidelijkheid over welke digitale archiefbescheiden er worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Het tweede vereiste is dat de digitale informatie geordend, beschreven en beheerd wordt, waarbij zowel de inrichting van de systemen als de wijze waarop medewerkers informatie in het systeem opslaan en verwerken van belang is. Belangrijke voorwaarden hierbij zijn onder andere het toekennen van metadata en het eenduidig nakomen van afspraken op bijvoorbeeld de naamgeving en omschrijving. Voorwaarden van andere aard liggen op het gebied van de gebruiksvriendelijkheid van het systeem, zoals een goede zoekfunctionaliteit, gemakkelijke en intuïtieve navigatie en een overzichtelijke indeling. Alleen dan kunnen medewerkers worden verleid om het digitale systeem ten volle te gebruiken. Bevinding Het document management systeem DigiJust staat bij het bestuursdepartement centraal in de archivering van digitale archiefbescheiden. Maar ook in andere applicaties, zoals Adjust, Juris, het parlementair documentatie systeem Paminco of het bij het Personeel Service Center gebruikte eDoc worden digitale archiefbescheiden opgeslagen en beheerd. Hetzelfde geldt, hoewel dit wordt ontmoedigd en officieel niet de bedoeling is, voor de e-mailomgeving en de netwerkschijven. Om de digitale archiefbescheiden in DigiJust goed toegankelijk te maken en te houden, zijn er op verschillende niveaus voorzieningen getroffen, zoals het op dossier- en zaakniveau toepassen van een ordeningsstructuur, het toekennen van metadata, werkinstructies voor het gebruik van DigiJust en een op metadata en full-text werkende zoekfunctionaliteit. Veel van deze voorzieningen zijn er op gericht dat digitale archiefbescheiden op een eenduidige manier in DigiJust worden opgenomen. De praktijk blijkt echter weerbarstig en in het gebruik van DigiJust bestaan er, per medewerker en per dienstonderdeel, opvallende verschillen. Bijvoorbeeld in welke digitale informatie door de medewerker wordt opgenomen; dit varieert van alle informatie, inclusief e-mail en concepten, tot alleen de formele documenten. Deze verschillen worden mede veroorzaakt doordat werkafspraken per dienstonderdeel worden gemaakt met onderlinge variaties in het toekennen van metadata en naamgeving tot gevolg. Controle en correctie achteraf vindt niet plaats. Een andere oorzaak is dat
Pagina 11 van 19
DigiJust niet door alle medewerkers als even gebruiksvriendelijk wordt
Datum
.
4 april 2013
.
.,
beoordeeld.
Onze referentie
Tot slot nog de opmerking dat alleen DigiJust en de zich daarin bevindende
501194
digitale archiefbescheiden zich binnen regie en bereik van het Dienstencentrum bevinden. Officieel worden er geen archiefbescheiden opgeslagen op persoonlijke en gemeenschappelijke schijven of in de e-mailomgeving, in de praktijk gebeurt dit wel. Deze digitale archiefbescheiden en die in overige applicaties als Adjust onttrekken zich aan de waarneming van het Dienstencentrum. Samenvattende
conclusie
De digitale informatiehuishouding bij het ministerie van Veiligheid en Justitie geeft een versnipperd beeld te zien. Positief is dat in DigiJust de formele binnenkomende en uitgaande digitale documenten consequent en toegankelijk worden opgeslagen. Maar daarnaast kan het zeer uiteenlopen welke andere digitale archiefbescheiden worden opgenomen en welke niet. Ook buiten DigiJust worden digitale archiefbescheiden opgeslagen en bewaard. Omdat er bovendien in DigiJust geen bewaartermijnen worden toegekend en er dus niet geselecteerd en vernietigd wordt (zie volgend hoofdstuk), is de kans groot dat er na verloop van tijd een enorme hoeveelheid aan digitale informatie ontstaat die mogelijk niet goed toegankelijk is. Alles bijeen genomen zijn alle ingrediënten voor een toekomstige digitale achterstand aanwezig. Aanbevelingen •
Leg vast welke digitale informatie en documenten in DigiJust als archiefbescheiden worden opgenomen (zie hiervoor ook onder het hoofdstuk digitaal archief en digitale archiefbescheiden). Zorg er voorts voor dat de juiste metadata, omschrijving en naamgeving aan deze digitale archiefbescheiden worden gekoppeld. Pas de bovenstaande aanbeveling ook toe op de digitale archiefbescheiden in andere applicaties waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden.
Selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst, waarin de bewaartermijnen zijn opgenomen en waarin is opgenomen welke archiefbescheiden als blijvend te bewaren worden beschouwd. De Archiefwet verbiedt voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden en
Pagina 12 van 19
verplicht tot vernietiging nadat de bewaartermijn is verstreken. Voortijdige vernietiging kan tot gevolg hebben dat belangrijke informatie onbedoeld 3
a
a
s
a
J
verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen
Datum 4 april 2013 Onze referentie
501194
of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Bevinding Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft de beschikking over vastgestelde selectielijsten. In afwachting van de nieuwe selectiemethodiek worden de 3
selectielijsten echter al enige tijd niet onderhouden, waardoor ze niet langer actueel en geheel dekkend zijn. Het ministerie neemt deel aan de pilot 'nieuwe selectiemethodiek' en verwacht dat er in deze pilot meer duidelijkheid zal ontstaan over de bewaartermijnen. In DigiJust is er rekening mee gehouden dat aan een zaakmap een bewaartermijn moet worden toegekend. Van deze voorziening wordt geen gebruik gemaakt, ook al omdat nog niet alle bewaartermijnen bekend zijn. Er vindt dan ook geen vernietiging van digitale archiefbescheiden plaats in DigiJust. In het Strategisch Informatie Overleg (SIO) met het Nationaal Archief is afgesproken dat wordt onderzocht of het mogelijk is om op basis van oude informatiebeheersplannen en de uitkomsten van de prepilot 'nieuwe selectiemethodiek' B- en V-kenmerken in DigiJust toe te kennen. Eventuele vernietiging van digitale archiefbescheiden in andere applicaties of opgeslagen in de kantoorautomatiseringsomgeving valt onder verantwoordelijkheid van de integraal managers, onttrekt zich aan de waarneming van het Dienstencentrum en vindt niet plaats op basis van een selectielijst. Samenvattende
conclusie
Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeft geen volledig overzicht van de bewaartermijnen. Mede daardoor en in afwachting van de uitkomsten uit de pilot 'nieuwe selectiemethodiek' wordt het kenmerk 'bewaren' of'vernietigen' en de daarbij behorende bewaartermijnen niet in DigiJust toegekend. Dit kan selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden in de toekomst bemoeilijken. Aanbevelingen Zorg ervoor dat er op korte termijn actuele bewaartermijnen vastgesteld worden. Pas de bewaartermijnen uit de selectielijsten toe op de digitale archiefbescheiden in DigiJust en in de andere digitale systemen.
3
Onderdeel van de nieuwe selectie aanpak, waarin een nieuwe methodiek, een nieuw instrumentarium en snellere procedures van waardering en selectie worden ontwikkeld. Pagina 13 van 19
Datum 4 april 2013
Digitale d u u r z a a m h e i d
Onze referentie 501194
De bewaartermijn van digitale archiefbescheiden wordt bepaald vanuit allerlei regelingen en bepalingen en kan soms erg lang zijn. Dit geldt zeker voor digitale archiefbescheiden die betrekking hebben op het beleidsproces, die worden aangemerkt als digitaal cultureel erfgoed en daarmee een onbeperkte bewaartermijn hebben. Digitale bestanden en archiefbescheiden moeten gedurende deze bewaartermijn leesbaar, interpreteerbaar en in authentieke vorm reproduceerbaar blijven. Ook moeten deze digitale bestanden voorbereid zijn op overbrenging naar een e-depot. Deze digitale duurzaamheid is niet vanzelfsprekend; in tegendeel, als er geen actief onderhoud plaats vindt kan de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden niet worden gegarandeerd. Het is daarom noodzakelijk om al bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen die aan de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie worden gesteld en aan de maatregelen die getroffen moeten worden om de digitale duurzaamheid te kunnen waarborgen. Dit zijn eisen en maatregelen als het gebruik van open standaarden, tijdige conversie en migratie en de authenticiteit van de digitale archiefbescheiden. Bevinding Bij de ontwikkeling van DigiJust is rekening gehouden met de archiefwettelijke eisen voor duurzame toegankelijkheid. In afwachting van de ontwikkelingen rond het digitaal depot worden de functionaliteiten die deze duurzame toegankelijkheid waarborgen echter niet gebruikt. Het ministerie van Veiligheid en Justitie gaat het Centraal Digitaal Depot (CDD+) van de Justitiële Informatiedienst gebruiken als digitaal depot. Dit digitaal depot zal gaan fungeren als bewaarplaats binnen de federatie van bewaarplaatsen die samen DWR-archief gaan vormen. Het ministerie neemt deel aan het programma DWR-Documentdiensten en is lid van de klankbordgroep DWR-archief. Voor wat betreft de overige digitale archiefbescheiden, die niet is DigiJust zijn opgenomen, zijn geen voorzieningen getroffen voor de duurzame toegankelijkheid. Dit is inclusief de digitale archiefbescheiden die in de periode vóór de invoering van DigiJust op persoonlijke en centrale schijven en in de e-mailomgeving zijn opgeslagen. Samenvattende
conclusie
Met de invoering van DigiJust bij het bestuursdepartement Veiligheid en Justitie is de digitale duurzaamheid van de digitale archiefbescheiden en -bestanden nog
Pagina 14 van 19
niet zeker gesteld. Het ministerie zet in op het CDD+ van de Justitiële Informatiedienst als digitaal depot en bewaarplaats binnen DWR-archief om in de toekomst de digitale duurzaamheid te kunnen realiseren.
Datum
4 april 2013 Onze referentie
501194
Aanbeveling •
Zorg ervoor dat de digitale archivering zo spoedig mogelijk bij CDD+ wordt ondergebracht en sluit met dit digitaal depot als bewaarplaats aan bij de federatie van bewaarplaatsen DWR-archief, het digitaal depot van het Rijk.
Pagina 15 van 19
Datum
Bijlage 2
4aprii2oi3 Onze referentie 501194
Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen wordt gevormd door de neerslag van de inspectiegesprekken zoals vastgelegd in de nota van bevindingen door de hieronder genoemde documenten en door gegevens uit de monitor 20112012 van de Erfgoedinspectie. De nota van bevindingen is voor wederhoor afgestemd met de gesprekspartners bij het ministerie van Veiligheid en Justitie. Ook de concept rapportagebrief is voor wederhoor aan het ministerie voorgelegd en op 21 maart 2013 besproken.
De
inspectiegesprekken
De inspectiegesprekken hebben plaatsgevonden op 2, 4 en 10 oktober 2012 en op 12 en 18 december 2012. Deelnemers aan deze gesprekken waren: Ministerie van Veiligheid en Justitie dhr. W.R. van der Ende, kwartiermaker Dienstencentrum IV De heer mr. M.A. Engelsman, beleidsadviseur TBS bij de directie Sanctie- en preventiebeleid dhr. D. Feijen, medewerker functioneel applicatiebeheer dhr. F. R. Groustra, IT-architect dhr. J.N. van Heek, functioneel applicatiebeheerder dhr. mr. dr. R.H. van den Hoogen, coördinerend Beleidsmedewerker bij de directie Rechtsbestel dhr. G. Kleine, adviseur Dienstencentrum IV dhr. H. Kruuk, coördinator advies en ondersteuning dienstencentrum dhr. drs. G.J. Rinckes, beleidmedewerker bij de Directie Veiligheid en bestuur dhr. ing. W.H.A. Schel, coördinerend senior beleidsmedewerker bij de directie Politie en Veiligheidsregio's dhr. C. Tichelaar, medewerker Personeel Service Center mw. drs. F.C.C.M. Wallebroek, adviseur Informatisering Erfgoedinspectie Mevrouw drs. M. Koomen De heer N.C.J. Chapel, inspecteur Pagina 16 van 19
Datum 4 april 2013 De documenten
Onze referentie 501194
iStrategie ministerie van Veiligheid en Justitie, versie 1.0, BETA, 25 april 2012. Informatie raakt Justitie, beleidsvoorstel digitaal informatiebeheer, versie 1.0, definitief, 25 juni 2010. Visie op informatiehuishouding, nota aan de pSG, 4 november 2010. Monitor Erfgoedinspectie 2011-2012, archieven ministerie van Veiligheid en Justitie, Erfgoedinspectie 2012. Vuistregels voor digitaal werken met DigiJust, Ministerie van Veiligheid en Justitie, maart 2012 | Publicatie-nr. j-13598. Archiefbeheersregeling Veiligheid en Justitie 2012, concept, versie 0.995, 14 december 2 0 1 1 . Uitvoeringsregeling Archiefbeheer Veiligheid en Justitie 2012, concept, versie 0 9 9 1 , 14 december 2 0 1 1 . Communicatieplan kwaliteitssysteem DIV, concept, versie 1.0, 19 september 2008. Justitie Informatiestandaarden 2009, Standaardisatiecommissie, 18 oktober 2009. Informatievoorziening in het Dienstencentrum, versie 0.9, concept, 29 juni 2012. Stand van zaken digitalisering Rijk, inventarisatie 2012, concept versie 0.4, 24 september 2012. Verslag van het 2 Strategisch Informatieoverleg VenJ/NA, 19 september e
2012.
Pagina 17 van 19
Datum
Bijlage 3
4
2013
Onze referentie 501194
Duurzame digitale toegankelijkheid; een onderzoek v a n de Erfgoedinspectie De Erfgoedinspectie voert een onderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, u i t onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de centrale overheid. Hierbij zal een vergelijking worden gemaakt met de situatie in 2005, zoals door de Erfgoedinspectie beschreven in het rapport Een dementerende overheid? In dit rapport werd gewezen op het risico dat er bij ondeugdelijk beheer van digitale informatie ernstige gaten in het bedrijfsgeheugen ontstaan. Belangrijk onderdeel van het onderzoek zijn de inspecties die tussen 2 0 1 1 en 2013 bij 30 organisaties worden uitgevoerd. Deze organisaties vormen een doorsnee beeld van de centrale overheid. De bevindingen uit deze inspecties worden aangevuld met de uitkomsten van de monitor 2011-2012 van de Erfgoedinspectie. In een later stadium zullen drie themagerichte onderzoeken naar digitaal archiefbeheer uitgevoerd worden. In een drietal overkoepelende rapporten zal de Erfgoedinspectie over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden bij de centrale overheid rapporteren. Het eerste rapport Beperkt houdbaar? is eind 2012 gepubliceerd en aan de Tweede Kamer toegezonden. Tevens ontvangt elke van de geïnspecteerde zorgdragers een samenvattend rapport met aanbevelingen. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving voldoende wordt gewaarborgd.
Pagina 18 van 19
Bijlage 4
Datum 4 april 2013 Onze referentie 501194
De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid De Erfgoedinspectie houdt toezicht op een belangrijk deel van het Nederlandse erfgoed. De Erfgoedinspectie ziet in opdracht van de minister van OCW toe op de informatiehuishouding van de centrale overheid, op het behoud en beheer van de rijkscollectie, de nationaal beschermde cultuurvoorwerpen en -verzamelingen, de archeologische en gebouwde monumenten, de archeologische opgravingen en vondsten en de beschermde stads- en dorpsgezichten. Voor wat betreft het toezicht op de informatiehuishouding ligt de focus van de Erfgoedinspectie op de archivering en de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden, zowel in de vorm van gegevens als documenten, zowel digitaal als niet-digitaal. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuurorganen voor wat betreft de openbaar gezag taak en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie.
Pagina 19 van 19
