Tussentijdse exploitatie in gebiedsontwikkeling. De kaders van de Nederlandse wet- en regelgeving opgezocht

Tussentijdse exploitatie in gebiedsontwikkeling De kaders van de Nederlandse wet- en regelgeving opgezocht

Auteur:

René Buitenhek

Begeleider ASRE:

Dr. Ir. G.J. Peek MRICS

Tweede lezer ASRE:

Prof. Dr. E.F. Nozeman

Begeleider namens auteur:

Ir. Celine Lonis MCD

Masterthesis MSRE opleiding Amsterdam School of Real Estate Amsterdam, augustus 2012

Voorwoord Aanvankelijk had ik het voornemen het voorwoord als laatste hoofdstuk te schrijven. Maar juist het ‘voorwoord’ dient als woord vooraf. Anders kan het ook epiloog heten. Nu ik dit schrijf, ben ik met de behandeling van de casussen bezig en krijgt het onderzoek meer praktische betekenis. Het wordt zelfs leuk er aan te werken. Daarom schrijf ik dit woordje vooraf even tussendoor. In de tussentijd zogezegd. En juist die tussentijd is het onderwerp van nadere bestudering van deze scriptie. De tussentijd die ik heb leren kennen bij ING Real Estate in het project Overhoeks en vervolgens op kleinere schaal in andere ontwikkelopgaven. Even tussendoor doen, klinkt als een gemakkelijke opgave. Niets is minder waar. Net zo min als een scriptie schrijven. Ik wil een ieder bedanken voor zijn of haar inbreng. In het bijzonder dank ik Gert-Joost voor zijn inspirerende kijk op gebiedsontwikkeling en omdat hij mij niet heeft laten ontsporen. Celine, bedankt voor het helpen bedenken van het onderwerp en dat je mijn klankbord wilde zijn. Mijn grootste dankbetuiging gaat naar Annelies. Jij hebt het voor mij mogelijk gemaakt dit stuk te schrijven.

René Buitenhek Den Haag, augustus 2012

i

Samenvatting Gebiedsontwikkelingsopgaven hebben het moeilijk als gevolg van het economisch ontij. Tussentijdse exploitatie van bestaand vastgoed kan een positieve bijdrage leveren aan gebiedsontwikkelingsopgaven. Maar als deze projecten zelf al vlot getrokken moeten worden via de Crisis- en herstelwet vanwege de hoeveelheid aan en complexiteit van wet- en regelgeving, is het maar de vraag of het realiseren van tijdelijke functies zelf ook niet op belemmeringen stuit. Dit leidt tot de onderzoeksvraag: ‘Faciliteert de Nederlandse wet- en regelgeving de inzet van tijdelijke functies in gebiedsontwikkelingen?’ Het onderzoek is als volgt opgezet. Een toetsingskader is op basis van kenmerken van gebiedsontwikkeling en tussentijdse exploitatie is afgeleid. Met dit toetsingskader wordt enerzijds de wetgeving, anderzijds de praktijksituatie bevraagd. De wetgeving die bevraagd wordt betreft de gebieden ruimtelijke ordening, omgeving, bouw en huur: Wet ruimtelijke ordening, Woningwet, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Waterwet, Flora- en Faunawet, Monumentenwet, Bouwbesluit en Huurwet. De praktijktoets bestaat uit een onderzoek naar een viertal casussen: Binckhorst te Den Haag, Overhoeks te Amsterdam, Spoorzone te Tilburg en Strijp-S te Eindhoven. De gezamenlijke inzichten uit het theoretische en praktijkonderzoek leiden tot de conclusie en aanbevelingen.

Het antwoord op de centrale vraag luidt dat de Nederlandse wet en regelgeving tijdelijke functies in gebiedsontwikkelingen niet (voldoende) faciliteert. Dit antwoord is gebaseerd op de conclusie dat de termijn, waaronder een tijdelijke functie mag afwijken van het bestemmingsplan, beperkt is tot 5 jaar. Dit is een termijn die aanzienlijk korter is dan de horizon die in gebiedsontwikkeling wordt gehanteerd. Daarnaast is de proceduretermijn voor een tijdelijke ontheffing lang (26 weken) te lang. Tenslotte wordt geconcludeerd dat men met een actieve strategie (een vooropgezet doel nastreven met tijdelijke functies als middel) in tussentijdse exploitatie betere resultaten kan boeken geboekt dan met een passieve strategie (tijdelijke functies voorkomen negatieve gevolgen). Dit is voornamelijk gevolg van de houding van de shareholders dan van een het functioneren van de wetgeving.

Gepleit wordt voor een verruiming van de termijn van afwijking van het bestemmingsplan en een verkorting van de procedure. Voorts luidt een aanbeveling om in de Crisis-en herstelwet een specifieke bepaling op te nemen op het gebied van tijdelijke functies in gebiedsontwikkeling, waardoor op het gebied van de omgevingswetten gemotiveerd kan worden afgeweken. Daarnaast wordt gepleit voor het verruimen van de opzeggingsgronden van de huurovereenkomst. Tot slot wordt aanbevolen conflicterende situaties tijdig te onderkennen en te mitigeren door in een vroeg stadium een expert-team en een beheer-team aan te stellen. iii

Inhoudsopgave Voorwoord ........................................................................................................................................ i Samenvatting ................................................................................................................................. iii Inhoudsopgave .............................................................................................................................. iv 1.

Inleiding................................................................................................................................... 1 1.1 Aanleiding.......................................................................................................................... 1 1.2 Centrale vraagstelling en deelvragen ............................................................................... 2 1.3 Doelstelling ........................................................................................................................ 3 1.4 Relevantie ......................................................................................................................... 3 1.5 Begrippen en definities...................................................................................................... 4 1.6 Onderzoeksopzet .............................................................................................................. 4 1.7 Leeswijzer ......................................................................................................................... 5

2

Definitiekader: tussentijdse exploitatie in gebiedsontwikkeling ...................................... 7 2.1 Gebiedsontwikkeling en tijdelijke functies......................................................................... 7 2.2 Motivatie en typologieën tijdelijke functies ........................................................................ 9 2.3 Fasering en deelprocessen ............................................................................................. 11 2.4 Conclusie: tussentijdse exploitatie in gebiedsontwikkeling ............................................ 13

3.

Theoretisch kader: toetsingskader .................................................................................... 14 3.1 Wie: Actoren .................................................................................................................... 14 3.2 Wat: Typen onroerende goederen in tussentijdse exploitatie ........................................ 14 3.3 Waar: Ruimtelijke relaties en externe factoren ............................................................... 15 3.4 Waarom: Doel en middel................................................................................................. 16 3.5 Wanneer: Tijdsaspect ..................................................................................................... 16 3.6 Conclusie: toetsingskader ............................................................................................... 17

4.

Achtergronden van wetgeving, inventarisatie en toetsing van wetgeving ................... 19 4.1 Achtergronden van de wet- en regelgeving .................................................................... 19 4.2 Ruimtelijk ordeningsrecht ................................................................................................ 20 4.3 Omgevingsrecht .............................................................................................................. 22 4.4 Bouwrecht (publiekrechtelijk) .......................................................................................... 25 4.5 Huurrecht......................................................................................................................... 26 4.6 Overige wetten ................................................................................................................ 29 4.7 Conclusie: Wet- en regelgeving in het theoretisch toetsingskader ................................ 30

5.

Casus onderzoek ................................................................................................................. 31 5.1 Methode van casusonderzoek ........................................................................................ 31 5.2 Casusonderzoek inhoudelijk ........................................................................................... 33 5.3 Overeenkomsten in en verschillen tussen de praktijk toetsingskaders .......................... 39 5.4 Conclusie: casusonderzoek ............................................................................................ 42

6.

Synthese ............................................................................................................................... 43 6.1 Typologieën tussentijd (kwadranten model) ................................................................... 43 6.2 Theoretisch toetsingskader en praktijk toetsingskader................................................... 43

7.

Conclusies, aanbevelingen en reflectie............................................................................. 45 7.1 Conclusies ....................................................................................................................... 45 7.2 Aanbevelingen................................................................................................................. 46 7.3 Reflectie .......................................................................................................................... 47

iv

8.

Bronvermelding.................................................................................................................... 49 8.1 Literatuur ......................................................................................................................... 49 8.2 Websites.......................................................................................................................... 52

9.

Bijlagen ................................................................................................................................. 53 Bijlage 1: Overzicht interviews ................................................................................................... 53 Bijlage 2: Interviewvragen .......................................................................................................... 54 Bijlage 3: Uitwerking casus Binckhorst te Den Haag ................................................................. 55 Bijlage 4: Uitwerking casus Overhoeks te Amsterdam .............................................................. 61 Bijlage 5: Uitwerking casus Spoorzone te Tilburg ..................................................................... 66 Bijlage 6: Uitwerking casus Strijp-S te Eindhoven ..................................................................... 71 Bijlage 7: Toelichting wetteksten ................................................................................................ 77

v

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding

Nadat het woord ‘kredietcrisis’ in 2008 en vervolgens in 2010 de ‘bankencrisis’ was uitgevonden, werd in de vastgoedwereld duidelijk dat oorspronkelijke verdienmodellen tot de verleden tijd behoorden. Nu de opname-markt stagneert, enerzijds door politieke en economische instabiliteit en anderzijds door een enorme overmaat aan gebouwde omgeving, zien gemeenten en gebiedsontwikkelaars zich voor de opgave gesteld ruimtelijke ontwikkelingen van de grond te trekken, tegen de stroom in. Gebiedsontwikkelaars en projectontwikkelaars, die bij voorkeur risico-arm willen opereren en gemeenten, die graag de stedelijke ontwikkeling willen voltrekken, moeten met andere oplossingen komen. Beleggers en andere kopers willen eerst zien wat ze kopen, dus daarmee is een vicieuze cirkel gesloten. Na de periode van oorspronkelijke modellen van gebiedsontwikkeling breekt een periode aan van beheren, initiëren, groeien, verwerven, ontwikkelen, groeien etc. Het stromenmodel Gebiedsontwikkeling 3.0 (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012) dient zich aan. Tijdens de conferentie ‘Gebiedsontwikkeling in de nieuwe realiteit’ op 31 maart 2011 in Bussum trekt secretaris-generaal Siebe Riedstra vijf lijnen naar de toekomst. Essentieel zijn: kiezen voor economische meerwaarde, meer maatwerk leveren, drastisch snoeien in regels, werken vanuit de vraag en buiten de gebaande paden denken. Gebiedsontwikkeling 3.0 gaat daarin verder: door het koppelen van vastgoed, gebruik en stromen van nutsvoorzieningen in een vroeg stadium, worden visies, belangen en verdienmodellen van partners gematcht waardoor synergievoordelen zijn te behalen. De vroegere ontwikkelingsprojecten kenmerkten zich doordat ontwikkelaars opereerden vanuit een aanbodgestuurde markt. Men wist - of meende te weten - wat de consument of zakelijke gebruiker wenste. Feit is dat een overproductie in winkel- en kantorenruimte heeft plaatsgevonden, maar dat de woning-bouwmarkt stagneert. Een verschuiving van aanbodgestuurde naar vraaggestuurde markt heeft zich voltrokken. Consumenten laten zich minder dan ooit de wet voorschrijven. Het is daarom van het hoogste belang te onderzoeken wat de consument wil. Dat kan door in gebiedsontwikkelingen te experimenteren en buiten de gebaande paden te denken. Experimenteren met functies, experimenteren en innoveren met de 3.0-samenwerkingsmodellen in een vroegtijdig stadium, experimenteren met nieuwe partners en experimenteren met parkmanagement. Dit experimenteren kan men doen met het bestaande vastgoed. Dus het bestaande vastgoed, dat een overblijfsel is van een voorgaande episode, vormt de basis van het tijdelijke gebied. Hiermee kan risicoarm geëxperimenteerd worden zonder grote investeringen. De identiteit van het gebied kan een aanknopingspunt bieden voor de tijdelijkheid. Het moge duidelijk zijn dat de bestaande voorraad bepalend is voor de tussenliggende fase: tussen oude en nieuwe inrichting van het gebied. Hiermee krijgt de tussenfase een eigen betekenis en doel. Omdat het eindbeeld van een gebiedsontwikkeling in de initiatieffase in de regel onduidelijk is en bij grootschalige en langdurige opgaven aan verandering onderhevig kan zijn, is het voor de tijdelijke 1

exploitatie van belang dat de prestaties van de partners gedefinieerd worden. De wijze van samenwerking en inspanning van partners wordt nu belangrijker geacht dan het beoogde eindresultaat.

Tot slot bereikt men met de tussenfase nog een maatschappelijke aspect: door in verouderde gebieden ruimte ter beschikking te stellen aan nieuwe initiatieven (ondernemingen, kunst, cultuur, leisure etc.) worden deze gebieden als het ware teruggegeven aan de bewoners van de gemeente. Gebieden die voorheen gesloten waren voor publiek, worden nu een hotspot. Uit eigen ervaring kan gesteld worden dat burgers echt nieuwsgierig zijn naar dergelijke gebieden.

Het doel van dit onderzoek is inzicht te verkrijgen of en hoe de wettelijke kaders functioneren om het tussentijds gebruik in gebiedsontwikkelingsopgaven in te zetten. Uitdrukkelijk wordt hierbij vermeld dat de invloed van financiële haalbaarheid en marktwerking (aanbieders en consumenten) in dit onderzoek is uitgesloten. De van toepassing zijnde Nederlandse wet- en regelgeving op het gebied van plannen-bouwen-gebruiken wordt getoetst aan de voorwaarden die het tijdelijk gebruik vereist. Het draagt bij aan de bewustwording van gemeenten en ontwikkelaars van de transformatiegebieden met betrekking tot de (on)mogelijkheden van het wettelijk kader, en geeft handvatten hoe shareholders deze (on)mogelijkheden het hoofd kunnen bieden door de vraagstukken op een juiste wijze aan te pakken.

Centrale vraagstelling en deelvragen

1.2

De centrale vraagstelling voor dit onderzoek luidt: Faciliteert de Nederlandse wet- en regelgeving de inzet van tijdelijke functies in gebiedsontwikkelingen?

De centrale vraag wordt geoperationaliseerd door de volgende beschrijvende, verklarende en beoordelende deelvragen:

Definitie kader: tussentijdse exploitatie in gebiedsontwikkeling 1. Welke kenmerken legt gebiedsontwikkeling op aan tussentijds exploiteren? 2. Welke motieven liggen ten grondslag aan tussentijds exploiteren? 3. Welke typen tussentijd kunnen worden onderscheiden?

Theoretisch kader: wetgeving 4. Aan welk toetsingskader dient de wet- en regelgeving onderworpen worden? 5. Welke Nederlandse wet- en regelgeving is van toepassing? 6. Hoe wordt het faciliterend vermogen van de onderscheiden wet- en regelgeving per toetsvraag in theorie beoordeeld (theoretisch toetsingskader)? 2

Praktijkanalyse 7. Hoe wordt het faciliterend vermogen van de onderscheiden wet- en regelgeving per toetsvraag in de praktijk beoordeeld (praktijk toetsingskader)?

Synthese 8. Waarin verschilt het theoretisch toetsingskader van het praktijk toetsingskader? En wat zijn de overeenkomsten?

1.3

Doelstelling

Het doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in de faciliterende werking van de Nederlandse wet- en regelgeving ten behoeve van tussentijdse exploitatie van vastgoedobjecten in gebiedsontwikkelingsopgaven, door de te onderscheiden wetgeving te onderwerpen aan een toetsingskader, welke is gebaseerd op kenmerken van gebiedsontwikkelingen. Vervolgens wordt een viertal casussen onderworpen aan hetzelfde toetsingskader, waaruit het praktijk toetsingskader ontstaat. Het theoretisch toetsingskader en het praktijk toetsingskader worden met elkaar in verband gebracht. De verschillen en overeenkomsten leiden vervolgens tot de conclusie aanbevelingen.

1.4

Relevantie

Maatschappelijke relevantie: De maatschappelijke relevantie is gelegen in het feit dat gebiedsonwikkelingen op een andere manier vlot getrokken moeten worden dan voorheen. Daarover zijn nieuwe ideeën. Om die ideeen vorm te geven, moeten middelen ter beschikking worden gesteld. Tijdelijke inzet van bestaand vastgoed kan een van de middelen zijn. Hierbij moet men bekend zijn met de mogelijkheden en onmogelijkheden op het gebied van wet- en regelgeving.

Wetenschappelijke relevantie: De wetenschappelijke relevantie wordt bepaald door enerzijds het verkrijgen van inzicht en anderzijds oplossingsrichtingen, om de wettelijke paden te effenen ten bate van de tijdelijke inzet van vastgoed om zodoende een positief effect op gebiedsontwikkelingsopgaven te verkrijgen. Tot nog toe is geen integraal onderzoek gedaan of wetgeving zou kunnen conflicteren met tijdelijke functies in gebiedsontwikkelingsopgaven. Publicaties rondom tijdelijke functies richten zich slechts enerzijds op algemeen leegstaande vastgoedobjecten (dus zonder kader van gebiedsontwikkeling), anderzijds op een enkele rechtssector (RO, bouw, huur).

3

1.5

Begrippen en definities

Actoren:

Betrokken partijen. Te onderscheiden in shareholders en stakeholders.

Shareholders: Betrokken partijen die beschikken over de benodigde financiële en juridische middelen voor de gebiedsontwikkeling (Peek, 2009). Stakeholders: Betrokken partijen die wel een belang hebben bij de ontwikkeling, maar niet beschikken over de benodigde middelen (Peek, 2009).

1.6

Onderzoeksopzet

Dit onderzoek is een verkennend onderzoek. Het onderzoek heeft in aanvang exploratieve kenmerken (Baarde en De Goede, 2005). Door het specifieke karakter van het definitiekader (gebiedsontwikkeling) dient eerst een toetsingskader te worden ontwikkeld, omdat deze als theorie nog niet bestaat. Dat gebeurt op basis van kenmerken van gebiedsontwikkeling. Dit leidt tot de volgende onderzoeksopzet:

1. Opstellen van een definitiekader Het definitiekader is gebaseerd op een literatuurstudie. Doel van de literatuurstudie is het verkennen van de kenmerken van gebiedsontwikkeling en de inzet van tijdelijke functies.

2. Opstellen van een toetsingskader Uit de literatuurstudie volgt het theoretisch kader, dat resulteert in toetsvragen. Het geheel van toetsvragen vormt het toetsingskader.

3.Onderzoek naar de relevante wet- en regelgeving Een onderzoek wordt uitgevoerd naar welke wetgeving relevant is voor het onderzoek, waarbij de achtergronden van de wetten worden verkend. Tijdens dit onderzoek heeft een verkenningsinterview met Ministerie van Infrastructuur en Milieu plaatsgevonden. Dit interview staat los van het praktijk onderzoek. Dit verkenningsinterview had tot doel achtergronden en werking van wetgeving te verkennen.

4. Opstellen van het theoretisch toetsingskader De confrontatie tussen het toetsingskader en de relevante wet- en regelgeving levert het theoretisch toetsingskader op. Deze geldt als referentie voor het praktijkonderzoek.

5. Toetsen van vier praktijksituaties met behulp van het toetsingskader Vier praktijksituaties worden getoetst aan de hand van het toetsingskader. Dit levert het praktijk toetsingskader op. De vier praktijksituaties bestaan uit vier Nederlandse casussen en de toets vindt plaats door het houden van interviews met betrokken functionarissen. Door een semigestructureerd interview kan op de specifieke situaties worden ingegaan. Een overzicht van de 4

interviews is opgenomen in bijlage 1. De vragen die sturing gaven aan de interviews zijn weergegeven in bijlage 2.

6. Confrontatie tussen theoretisch toetsingskader en praktijk toetsingskader Conclusies worden getrokken uit de overeenkomsten en verschillen tussen beide kaders.

7. Opstellen van conclusies en aanbevelingen Tot slot volgen aanbevelingen voor overheid, gemeenten en private partijen zoals gebiedsontwikkelaars. De beperkte generaliseerbaarheid van een casusonderzoek in het algemeen (Baarda en De Goede, 2005) levert in dit onderzoek geen problemen op. Voor het trekken van betrouwbare conclusies is het van belang dat zijn de theoretisch toetsingskader en praktijk toetsingskader convergeren. Verschillen tussen beide kaders worden beschouwd als aanvullingen op het theoretisch onderzoek. Omdat de toetsvragen zijn gebaseerd op algemene kenmerken van gebiedsontwikkeling, en de casussen voldoen aan de vooraf gedefinieerde voorwaarden, zijn de resultaten van het onderzoek generaliseerbaar en van toepassing op en representatie voor andere gebiedsontwikkelingen.

In figuur 1.1 is een schematisch overzicht van de onderzoeksopzet weergegeven.

Figuur 1.1: Onderzoeksopzet

1.7 Leeswijzer De centrale vraag wordt beantwoord via een aantal deelvragen. Deze deelvragen komen in de diverse hoofdstukken aan bod en worden per hoofdstuk aangegeven. In hoofdstuk 2 wordt de context toegelicht: de kenmerken van gebiedsontwikkeling die van belang zijn voor tussentijdse exploitatie. In hoofdstuk 3 wordt de theorie uitgewerkt en worden toetsvragen afgeleid. Hier krijgt het toetsingskader vorm. In hoofdstuk 4 wordt in kaart gebracht welke wet- en regelgeving aan de toets onderworpen word en geeft een korte historische ontwikkeling van de rechtskaders weer, met daarbij de invalshoek en doel waaronder die kaders tot stand zijn gekomen Tevens komen in 5

hoofdstuk 4 de resultaten van het theoretisch toetsingskader aan de orde. Het praktijk onderzoek volgt in hoofdstuk 5. In de vier casussen wordt per casus het toetsingskader gehanteerd en bekeken welke wettelijke belemmeringen een rol speelden. In hoofdstuk 6 (Synthese) worden het theoretisch toetsingskader en het praktijk toetsingskader met elkaar in verband gebracht. Verschillen en overeenkomsten worden besproken en leiden tot de conclusies, welke in hoofdstuk 7 worden weergegeven. Tevens worden in hoofdstuk 7 enkele aanbevelingen gedaan.

6

2

Definitiekader: tussentijdse exploitatie in gebiedsontwikkeling

In dit hoofdstuk wordt de begripsbepaling omtrent gebiedsontwikkeling, het proces en de fysieke omgeving beschreven. De motieven die ten grondslag liggen aan tussentijds exploiteren zijn aanleiding om te veronderstellen dat wettelijke kaders in meer of mindere mate herkend zullen worden. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de deelvragen 1, 2 en 3: •

Welke kenmerken legt gebiedsontwikkeling op aan tussentijds exploiteren?

•

Welke motieven liggen ten grondslag aan tussentijds exploiteren?

•

Welke typen tussentijd kunnen worden onderscheiden?

Het hoofdstuk wordt afgesloten met een verkenning van de tijdschaal in relatie tot deelprocessen van gebiedsontwikkeling.

2.1

Gebiedsontwikkeling en tijdelijke functies

2.1.1

Introductie van gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling is een langdurig en complex proces op het gebied van grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen in het landelijk en stedelijk gebied. Vooral overheden initiëren dergelijke ontwikkelingen, welke nauw samenhangen met economische, sociale en andere typen ontwikkelingen (Van ’t Verlaat, 2005). Het ontwikkelgebied vormt de basis voor het ontwikkelproces. Veelal betreft het in ‘onmin geraakte’ gebieden, welke zijn verlaten door oorspronkelijke grote industrieen (zie casussen). Dergelijke gebieden kenmerken zich door een centrale ligging, verouderde ruimtelijke ordening, verouderde vastgoedobjecten en verouderde infrastructuur. Gebiedsontwikkelingsopgaven kenmerken zich ten opzichte van andere vastgoedontwikkelingen door de initiële onduidelijkheid over het uiteindelijke resultaat in de initiatieffase (Veghel, 2009). De samenwerking tussen de partners wordt gedreven door de gezamenlijke ambitie welke in verdere stadia wordt gedetailleerd. In de literatuur worden vier vormen van gebiedsontwikkeling onderscheiden: herpositionering, stedelijke vernieuwing, herstructurering en transformatie (Peek, 2007). De meest ingrijpende variant is het type ‘transformatie (gebieden)’. Peeters (2008) vat de specifieke kenmerken van transformatiegebieden samen: •

Versnipperd grondbezit

•

Aanwezigheid bestaande bedrijven

•

Vervuilde grond

•

Mix van nieuwe en oude functies gedurende de transformatie

•

Doorlooptijd van decennia

•

Slecht huidig imago. 7

Deze aspecten zijn niet alleen van invloed op de uiteindelijke transformatie van het gebied, maar zijn van wezenlijk belang op de samenwerking tussen de partners in de tussenfase. Dit betekent dat in de samenwerkingsmodellen ten behoeve van de tussenfase hiermee rekening gehouden dient te worden. Wet- en regelgeving kan eisen of voorwaarden stellen aan het tijdelijk gebruik als gevolg van een of enkele van deze kenmerken. Bijvoorbeeld tijdelijke functies die zich binnen hindercontouren van bestaande functies zouden vestigen. Een ander voorbeeld is dat bepaalde functies de combinatie met vervuilde grond slecht verdragen. Door dergelijke situaties kunnen voorgenomen tijdelijke functies en inrichtingen van het gebied er in de praktijk wel eens anders uit komen te zien. Met dergelijke veranderde inrichtingen moeten de partners flexibel kunnen omgaan. Bovengenoemde kenmerken worden in dit onderzoek als maatgevend beschouwd, vanwege het meest ingrijpend karakter. 2.1.2

Definitie tussentijdse exploitatie

In diverse publicaties en onderzoeksrapporten wordt een definitie gevormd rondom de term ‘Tijdelijk Gebruik’. Hage (2009) onderzoekt het brandingsaspect van tijdelijke exploitatie maar herkent geen tijdslimiet voor tijdelijke exploitatie. Sijbers (2009) beperkt haar definitie tot korte of middellange duur en legt een relatie tussen de tijdelijke en toekomstige functies. Daarnaast stelt zij dat ‘geen verandering van ruimtelijke ordening regelgeving noodzakelijk is’. In het kader van dit onderzoek is het van belang dat: •

het tijdsaspect duidelijk wordt gedefinieerd omdat de tussentijd gelegen is tussen twee fasen (namelijk tussen initiatieffase en realisatiefase, zie paragraaf 2.3) en van beide fasen – in tijd - volledig afhankelijk is, en

•

veranderingen in ruimtelijke ordening mogelijk zijn. Het tijdelijke gebruik mag niet gelimiteerd zijn door de oorspronkelijke inrichting van het gebied.

In deze publicatie wordt daarom de volgende definitie gevolgd voor tussentijdse exploitatie: ‘Het tussentijds benutten van voor toekomstige gebiedsontwikkeling aangemerkte gebieden of het daarop aanwezige vastgoed voor een nog onbepaalde termijn. Deze tussentijdse exploitatie vindt direct plaats nadat de oorspronkelijke functie op de gebiedsontwikkelingslocatie in onbruik is geraakt en eindigt op de dag van de fysieke ingrepen in de gebiedsontwikkeling (start realisatie)’.

Het gaat erom hoe bouwwerken, gronden en terreinen tijdelijk anders in te zetten voor gebruikers en bezoekers, lokaal, regionaal of nationaal en hoe functies zo in te richten dat de wegen naar toekomstig ander gebruik, gericht zijn op de toekomstige ontwikkelingen, zonder belemmerend of beklemmend te zijn. De tijdspanne waarbinnen tijdelijke exploitatie wordt gepleegd, wordt de tussentijd genoemd (Dzokic, 2011). De tussentijd is een hiermee een zelfstandige en afgebakende eenheid in ruimte en tijd. De tussentijd is dienstbaar aan de gebiedsontwikkelingsopgave.

8

2.2

Motivatie en typologieën tijdelijke functies

2.2.1

Motivatie voor tijdelijke functies

De redenen om bouwwerken, gronden en terreinen na hun oorspronkelijke functie niet zo maar aan ‘de elementen’ over te geven, kunnen divers zijn. Een leegstaand gebouw appelleert aan het gevoel van verkwisting: zonde van de capaciteit. Er zijn echter meer redenen om voor een tussentijdse invulling te kiezen. In de literatuur omtrent leegstand worden veelal negatieve aspecten weergegeven die het gevolg zijn van die leegstand. En veelal zijn dat ook de makkelijke aspecten: ongelijkheid (denk hierbij aan de krakersbeweging die woningnood aangrijpt om kantoren te kraken), maar ook verkwisting van kapitaal. Dat het kapitaal niet altijd publiek is maar ook privaat kan zijn, wordt dan gemakshalve vergeten.

Hieronder volgt een inventarisatie van motivaties om tijdelijke functies in leegstaande objecten te plaatsen. Hiertoe wordt een onderscheid gemaakt in de te volgen strategie: passieve en actieve strategie. Met een passieve strategie wordt bedoeld: vastgoedobjecten (noodgedwongen) tussentijds (doen) exploiteren met als doel de negatieve effecten van vertrek oorspronkelijke functies mitigeren. Hieronder kan worden verstaan: tegengaan van leegstand, tegengaan van verpaupering van de omgeving, tegengaan van versnelde veroudering van het vastgoedobject, beperking van de kans op kraak. Met actieve strategie wordt bedoeld: in de tussentijd een kansrijke ontwikkeling zien en deze inzetten voor een hoger gelegen doel. Hierbij kan men denken aan het testen van functies of onconventionele vormen van gebruik (Dzokic, 2011), het verplaatsen van functies uit de omgeving naar het transformatiegebied. Tijdelijk gebruik kan, onder voorwaarden, een bijdrage leveren aan een positief imago voor in onbruik geraakte gebieden. Er kan sprake zijn van een langdurige invloed van tussentijds gebruik op het imago van de uiteindelijke gebiedsontwikkeling (Hage, 2009). Tijdelijke functies kunnen zorgen voor een positieve verandering van gedrag en gebruik (Sijbers e.a., Peek, 2009). Tijdelijke functies kunnen als (gebieds)incubator dienen en het vergemakkelijken of tenminste versnellen van de organische groei van het proces van gebiedsontwikkeling (Wellink, 2008). Een relatief nieuwe bijdrage die tijdelijke functies kunnen hebben, is het testen van samenwerkingsmodellen voor de definitieve eindsituatie van gebiedsontwikkeling. Daar waar de traditionele vorm van gebiedsontwikkeling gekenmerkt werd door grootschalige en gelijktijdige ontwikkelingen en waar waardecreatie bereikt werd door waardeontwikkeling van de gronden. Het stromenmodel gebiedsontwikkeling 3.0 (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012) gaat meer dan ooit uit van ketenintegratie, zowel horizontaal als verticaal. Hierbij gaat het om het koppelen van vastgoed, gebruik en stromen van diverse nutsvoorzieningen. Door het bestaande vastgoed binnen de contouren van het gebied tijdelijk in gebruik te laten nemen, kan men op een tijdelijke schaal experimenteren in nieuwe samenwerkings- en verdienmodellen. Men kan de tussenliggende tijd verkorten en verlengen al naar gelang het partijen het beste uitkomt. Dit geeft ruimte om de samenwerking te testen voor de toekomstige situatie. 9

De op te stellen samenwerking moet bestendig zijn tegen een veranderende hoeveelheid onderliggend vastgoed. Tijdens de verwervingsfase kan vastgoed worden ingebracht in de samenwerking, maar tijdens de ontwikkeling kan ook vastgoed worden onttrokken aan de voorraad. Het gezamenlijk vast te stellen stedebouwkundig ontwerp zal in nauwe samenhang met de te ontwikkelen functies worden opgesteld. Ook hier geldt: experimenteer met functies en met samenhang tussen functies en met functies en hun omgeving en stel een duurzaam - door gebruikers gewenst - stedebouwkundig plan vast. Het brandingsproces zal meer dan ooit rekening moeten houden dat de tussenliggende fase een wezenlijk onderdeel is van de gebiedsontwikkeling. Doordat men voortborduurt op het bestaande vastgoed zal een imagotransformatie ontstaan vanuit het oorspronkelijke imago, via de tijdelijke naar de toekomstige bestemming. Hoewel het tijdelijk exploiteren van bestaand vastgoed in gebiedsontwikkeling vooral een mogelijkheid lijkt om risicoarm te experimenteren, mag niet vergeten worden dat – hoewel sprake is van een tijdelijk gebruik – een tijdelijke periode gemakkelijk meer dan 5 jaar kan duren. Dit raakt de kern van dit onderzoek. Men moet voldoen aan reguliere wettelijke kaders, alsof de situatie een permanente situatie betreft, behoudens uitzonderingsgevallen. Flexibiliteit, faseerbaarheid, strategische plannen en – waar nodig – aanpassing van wet- en regelgeving, zijn nieuwe sleutelbegrippen (Franzen en Luijn, 2010).

Het aantal motieven om de actieve strategie te volgen blijkt ruimer dat de passieve. De motieven die aan de passieve strategie ten grondslag liggen zijn concreter van aard en zijn gericht op de korte termijn. De motieven die aan de actieve strategie ten grondslag liggen zijn abstracter, gericht op een breder verband en gericht op een langere horizon dan de passieve strategie.

2.2.2

Typologieën tussentijd: relatie tussen strategie en visie

In het casusonderzoek wordt elke casus getypeerd. Deze typeaanduidingen dienen als meetpunt. Hierbij wordt bekeken of het faciliterend vermogen van de wetgeving voor een of meerdere typen tussentijd anders beoordeeld wordt dan de overige typen. Hiervoor is het kwadrantenmodel ontwikkeld (figuur 2.1).

De initiële onduidelijkheid met betrekking tot het eindresultaat is een onderscheidend aspect van gebiedsontwikkeling ten opzichte van andere ontwikkelingen. Dat kan ook voor de tijdschaal van de gebiedsontwikkeling gelden (Gemeente Den Haag, 2011). Wanneer een relatie wordt gelegd tussen het hebben van een beeld van het eindresultaat van de gebiedsontwikkeling en de te volgen strategie (actief of passief), ontstaat het volgende kwadrantenmodel (figuur 2.1).

10

Figuur 2.1: Kwadrantenmodel tussentijd

Op de horizontale as is de toekomstige situatie uitgezet. Hiermee wordt bedoeld of men zicht heeft op het eindresultaat zowel in tijd als in ruimtelijke en functionele zin. Als gevolg van voortschrijdende inzichten kan gedurende het ontwikkeltraject de aard van de tussentijd verschuiven van het ene kwadrant naar een ander kwadrant. Wanneer men in een gebiedsontwikkelproces voor een passieve strategie kiest, heeft men het voornemen het onroerend goed in gebruik te (doen) nemen. Deze enkele hoofdreden maakt dat elke vorm – die op zijn minst niet ongewenst is – al voldoet aan die voorwaarde. Hierdoor zal men veel keuzevrijheid hebben in functies en gebruikers (dat laatste wordt uiteraard beperkt door de omvang van de markt), waardoor men zich kan plooien tussen de kaders van de wet- en regelgeving. Men heeft immers voldoende alternatieven om een invulling aan het vastgoedobject te geven die niet strijdig is met de wet- en regelgeving. Wanneer men handelt vanuit de gedachte dat de tijdelijke gebruiker iets moet bijdragen aan de gebiedsontwikkeling, houdt dit in dat men duidelijk voor een functie of combinatie van functies en/of gebruikers kiest. Wanneer men vanuit dit vertrekpunt handelt, zal men moeten toetsen aan welke voorwaarden men moet voldoen, gegeven de gekozen functie of samenstel van functies. Vervolgens moet een oplossingsrichting gedefinieerd worden om te voldoen aan de wettelijke kaders. Het is vooral een omdraaiing van het uitgangspunt ten opzichte van de passieve strategie. Maar hierdoor wordt wel duidelijk welke wettelijke kaders als knellend worden ervaren. De aanname luidt: ‘tactische en strategische tussentijd zullen leiden tot meer conflicterende situaties’.

2.3

Fasering en deelprocessen

2.3.1

Fasering

Langdurige processen zullen zelden bestaan uit slechts één fase. Veelal verkeren processen in stadia of fasen die afgesloten worden door milestones. Elk van de fasen heeft typische kenmerken en draagt op zijn eigen wijze bij aan de totstandkoming van het resultaat. Het maakt het voor partners ook duidelijk waar men zich op de tijdschaal bevindt. 11

Gebiedsontwikkeling kenmerkt zich door een viertal fasen: initiatieffase, haalbaarheidsfase, realisatiefase en de beheerfase (Peek, 2009 en Van ‘t Verlaat, 2007). Tussentijdse exploitatie kent een identieke fasering. De relatie tussen de fasen van gebiedsontwikkeling en tussentijdse exploitatie kan als volgt worden weergegeven.

Figuur 2.2: Vier fasen in gebiedsontwikkeling

Uit bovenstaande blijkt duidelijk dat de initiatieffase van de tussentijdse exploitatie samenvalt met de gebiedsontwikkeling. Tussentijdse exploitatie eindigt bij de start van de realisatie van de gebiedsontwikkeling. 2.3.2

Deelprocessen

Naast de fasering, welke min of meer tijd volgtijdig verlopen, zijn parallel enkele deelprocessen te onderscheiden in gebiedsontwikkeling. Deze deelprocessen zijn van belang om het proces van gebiedsontwikkeling te kennen zodat bij inpassing van tijdelijke functies alle randvoorwaarden bekend zijn. Peeters (2008) benoemt 6 processen: samenwerkingsproces, management exploitatiemodel, verwervingsproces, saneringsproces, brandingsproces en faseringsproces.

De eerste groep van activiteiten is gericht op samenwerking tussen publieke en private partijen. Het gaat om belanghebbenden te verbinden aan de opgave en via contractvorming, waarbij bevoegdheden, verantwoordelijkheden, risico’s, kosten en opbrengsten onder de betrokkenen worden verdeeld, te komen tot een stabiele basis voor de ontwikkeling (Peek, 2007). Het bepalen van het exploitatiemodel gaat over het maken van vijf (Peeters, 2008) keuzes: exploitatiemodel zelf, openheid, verevening van kosten, gronduitgifte prijzen en cash-flow management. De kosten en opbrengsten uit de tussentijdse exploitatie dienen hierin plaats te krijgen. De term exploitatie in deze context heeft niet dezelfde betekenis als in de context tussentijdse exploitatie. Bovenstaande keuzes zien op het ontwikkelproces an sich en zullen hier niet verder uitgewerkt worden. De derde groep van activiteiten heeft te maken met grondverwerving en 12

bestemming. De mate waarin een integrale aanpak van een gebied als geheel mogelijk is, wordt grotendeels bepaald door de verwervingsmogelijkheden en het bestemmingsplan. Verwerving kan op twee principiële wijzen plaatsvinden: integraal (dus als gebied) of partieel (per plot in een versnipperd gebied). De laatst genoemde methode heeft tot gevolg dat integrale – gebiedsgerichte – tijdelijke exploitatie wordt bemoeilijkt. Daarnaast hebben de vele eigendomsverhoudingen effecten op de complexiteit van de samenwerking tussen de partners. In veel gebiedsontwikkelingen zal sprake zijn van bodemverontreiniging. Tussen partijen zullen procesafspraken gemaakt dienen te worden inzake de risico’s en risicoverdeling en kosten van sanering en saneringsstrategie (Peeters, 2008). De saneringsstrategie zal onderdeel zijn van de faseringsstrategie en kan grote gevolgen hebben voor de inzet tijdelijke functies (milieuvraagstuk). Het brandingsproces is gericht op het beïnvloeden van het imago van het gebied. Middels branding kunnen de kernwaarden van het gebied worden gecommuniceerd nog voordat het daadwerkelijk wordt getransformeerd. Door de inzet van tijdelijke functies kan men het brandingsproces versterken. Hoewel het brandingsproces van groot belang is voor de gebiedsontwikkeling en voor de inzet van tijdelijke functies (Hage, 2009), valt het buiten de afbakening van dit onderzoek. Het faseringsproces is gericht om deelfasen (bijvoorbeeld deelgebieden) in logische en beheersbare eenheden gelijktijdig of (deels) chronologisch uit te voeren. Gebiedsontwikkeltrajecten duren in de regel 5 tot 15 jaren. Dat is een periode die vergelijkbaar is met de varkenscyclus (vastgoedcyclus). Men moet er dus op bedacht zijn dat in een langdurig proces als gebiedsontwikkelingen de markt kan en zelfs zal veranderen, afhankelijk van de economische conjunctuur. Flexibiliteit in de (deel)fasen van het gebied, is een belangrijke component om te reageren op marktveranderingen. Deze constatering is een aanvulling op de ‘initiële onduidelijkheid over het te bereiken resultaat’, namelijk er is zelfs onzekerheid gaande de fasering binnen de ontwikkelingsopgave.

2.4

Conclusie: tussentijdse exploitatie in gebiedsontwikkeling

In de voorgaande paragrafen is het begrip tussentijdse exploitatie gedefinieerd en zijn de kernmerken van tussentijdse exploitatie en gebiedsontwikkelingen verkend. Hierbij zijn de kenmerken van gebiedsontwikkeling gekoppeld aan de motivatie tussentijdse exploitatie. Tevens is een kwadrantenmodel opgesteld voor een typeaanduiding, dat in het casusonderzoek als meetpunt zal dienen. Hiermee is antwoord gegeven op de deelvragen 1, 2 en 3.

13

3.

Theoretisch kader: toetsingskader

In dit hoofdstuk worden de specifieke kenmerken van tussentijdse exploitatie verkend. In de volgende paragrafen wordt deelvraag 4 beantwoord: •

Aan welk toetsingskader dient de wet- en regelgeving onderworpen worden?

In onderstaande paragrafen wordt tussentijdse exploitatie gekenmerkt door de 5 W-vragen: wie, wat, waar, waarom, wanneer (de zogenaamde topische vragen) te stellen. Deze specifieke kenmerken zullen leiden tot toetsvragen die per paragraaf zijn weergegeven. De gezamenlijke toetsvragen worden gepresenteerd in een matrix in paragraaf 3.6. Deze toetsvragen vormen het toetsingskader waaraan relevante wet- en regelgeving wordt bevraagd in hoofdstuk 4 en vervolgens als toetsingskader van het casusonderzoek in hoofdstuk 5.

3.1

Wie: Actoren

Het aantal actoren in een gebiedsontwikkeling is doorgaans groot. De actoren zullen gedurende de verschillende fasen van het ontwikkelproces wijzigen. Dit geldt voor de identiteit van de actoren (entiteiten), het aantal actoren maar ook de samenwerkingsverbanden tussen de actoren. Dit houdt in dat gedurende de tussentijdse exploitatie de actoren dus ook kunnen wijzigen, niet in de laatste plaats omdat tijdelijke gebruikers zelf ook volatiel zijn. Wanneer actoren wijzigen, intreden of uittreden is het van belang dat bestaande structuren intact blijven. Met bestaande structuren wordt bedoeld dat overeenkomsten tussen partijen gehandhaafd kunnen worden of overdraagbaar is. Hierbij is het van belang dat actoren een duidelijk beeld hebben wie welke rol inneemt in een wettelijk kader.

Toetsvragen: •

Kunnen actoren wijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten?

•

Wat is de complexiteit van de bovengenoemde wijziging?

•

Is het duidelijk voor de shareholders wie de actoren in een specifieke wettelijk kader zijn?

3.2

Wat: Typen onroerende goederen in tussentijdse exploitatie

Door ontvlechting van de verzamelnaam ‘gebied’ in gebiedsontwikkeling komen de verschillen objecten in beeld. In de literatuur is geen verwijzing te vinden om ontwikkelgebieden te ontvlechten tot losse objecten. In dit hoofdstuk wordt door middel van dichotomie en polytomie in kaart gebracht welk type onroerend goed tussentijds geëxploiteerd kan worden. Hierbij is de volgende tweedeling gehanteerd: •

Roerend versus onroerend op basis van het Burgerlijk Wetboek (art.3:3 BW). 14

•

Gebouwd versus ongebouwd op basis van de Wabo (art. 1.1 lid 1 WABO).

Hierdoor ontstaat onderstaande matrix. Hoofdgroep (BW) Subgroep (Wabo) Typologie onroerend

roerend

gebouwd

opstallen parkeerterrein infrastructuur wegen/bruggen terreinverharding overige constructies kunstwerken

ongebouwd

landbouwgrond braakliggend bouwgrond bouwrijpe grond delfstoffen oppervlakte wateren (sloten etc)

buiten de scope van dit onderzoek

Figuur 3.1: Matrix onroerende goederen in tussentijdse exploitatie

Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de aard van in te zetten onroerend goed voor tijdelijke functies zeer divers is. Dat leidt tot de vraag of een of meerdere typen vastgoedobjecten die tussentijds ingezet kunnen worden, vrijgesteld zijn van wettelijke kaders. Dat kan zijn door een vermelding in de wet- en regelgeving van de aard van een onroerend goed of naar het gebruik van het onroerend goed.

Toetsvraag: •

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van wet- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

3.3

Waar: Ruimtelijke relaties en externe factoren

Men kenmerkt gebieden met tijdelijke functies ook als experimenteergebieden, waarin functies gehuisvest worden en waar de early-adopters zich vestigen. Dat gaat niet altijd gepaard met een ‘rustig leefmilieu’. Dit is te herleiden tot vraagstukken op het gebied van hinder, geluidsemissies etc. Het ruwe industriële en stedelijke gebied wordt geacht hier geschikt voor te zijn. Anders is het als milieu- of veiligheidscontouren de tussentijdse gebruikers in gevaar brengen of schade toebrengen. Afhankelijk van de hindercontouren, milieucontouren of anderszins, kan een gemeente afwijkingen van normen toestaan, mits men de geest van de regelgeving respecteert.

De onderlinge relaties van de functies van de tussentijdse exploitatie – kunnen divers zijn: ruimtelijk, functioneel maar ook thematisch. De term ‘ruimtelijk’ houdt in dit kader in dat men elkaar beinvloedt (de zogenaamde externe factoren (Tordoir, 2005)). Hiermee wordt bedoeld: tijdelijke functies moeten elkaar kunnen verdragen en de omgeving moet de tijdelijke functies (zowel individueel en als cluster) kunnen verdragen. 15

Het zou zo kunnen zijn dat de functies elkaar in een reguliere planologische situatie slecht verdragen, maar dat men besluit in het licht en ambitie van de tussentijdse exploitatie het gebied toch op een dergelijke wijze met deze functies in te richten. Hiertoe zal dan de wettelijke vergunning voor moeten worden verkregen. Deze externe factoren vormen een beoordelingsaspect bij een aanvraag voor afwijking van het bestemmingsplan indient.

Toetsvraag: •

Bestaat een ongewenste interactie tussen tijdelijke functies onderling en tijdelijke functies en omgeving? Welke belemmering en welke wetgeving is hierin sturend?

3.4

Waarom: Doel en middel

Uit hoofdstuk 2 kan worden opgemaakt dat het doel van elke tussentijdse exploitatie is, direct of indirect, een opbrengst te behalen. Onder directe opbrengsten wordt verstaan huuropbrengsten en dekking in de kosten voor onderhoud. Wanneer sprake is van directe opbrengsten bestaat een causaal verband tussen de activiteiten en de opbrengst. Deze causaliteit is van belang wanneer de relevante wetteksten getoetst worden, omdat de wetgever de voortbrengers van de opbrengst als zwakste partij beschermt. Onder indirecte opbrengsten wordt waardevermeerdering verstaan. Hierbij kan men denken aan waardevermeerdering die gerealiseerd wordt door de feitelijke ontwikkeling zelf, maar ook door branding of imagotransformatie. In hoofdstuk 2 werd geschetst dat brandingsstrategie één van de disciplinaire werkvelden is waarover partijen in een vroeg stadium overeenstemming dienen te bereiken.

Toetsvagen: •

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor de eigenaar beperkingen – in welke zin ook – op?

•

Leveren indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor de eigenaar beperkingen – in welke zin ook – op?

3.5

Wanneer: Tijdsaspect

Het tijdsaspect is de meest belangrijke en voornaamste aspect van tussentijdse exploitatie. De tussentijdse exploitatie is een tussenfase en wordt begrensd door het startmoment en eindmoment (zie definitie). Het eerste kenmerk betreft de start van de tussentijdse exploitatie. Van belang is dat de partijen overeenstemming hebben wanneer de start van de exploitatie plaatsvindt. De aanvang van de fase ligt bij definitie vast. Heeft men eenmaal inzicht in het startmoment, dan is het vervolgens de vraag of men de gewenste activiteit tot stand mag brengen of dat een procedure voor een onthef16

fing of vergunning doorlopen moet worden. De doorlooptijd hiervoor bepaalt in hoge mate de flexibiliteit om op ad hoc basis wijzigende functies te realiseren. Tijdelijke voorzieningen komen regelmatig voor als zeer tijdelijk (enkele maanden) en vragen daarom een korte doorlooptijd. De wens tot korte doorlooptijden wordt mede ingegeven door het deelproces faseringsstrategie om fasering van de gebiedsontwikkeling te kunnen wijzigen.

Gedurende de tussentijdse exploitatie kunnen functies elkaar opvolgen. Omdat gebiedsontwikkeling in de regel bestaat uit meerdere jaren, is voldoende tijd ter beschikking om meerdere functies serieel en parallel uit te oefenen. De duur van tussentijdse exploitatie is op voorhand echter onbepaald. Dat houdt in dat vergunningen, ontheffingen en overeenkomsten een flexibele duur moeten kennen en niet gelimiteerd zouden moeten zijn. Beperkingen in looptijden, geldigheidstermijnen et cetera werken belemmerend. Aan het eind - analoog aan de procedure-doorlooptijd bij aanvang - is het van belang een korte doorlooptijd of een bekende afgebakende zekere doorlooptijd te kennen bij het einde van de exploitatiefase. Ook hier geldt dat flexibiliteit van de fasering leidend is, maar dat bij versnellingen of vertragingen in het hoofdproces, de tussentijdse exploitatie hierop moeten kunnen reageren. Van belang is dat wanneer het eindmoment is bepaald, partijen daadwerkelijk over de gebouwen of gebieden kunnen beschikken wanneer dat moment is aangebroken. Het eindmoment van tussentijdse exploitatie kan worden bepaald op basis van de start van de realisatiefase. Een te vroeg gekozen moment waarop de tussentijdse exploitatie wordt gestopt kan negatieve effecten hebben (passieve strategie), terwijl het een zeer actief management vergt wanneer men de tussentijdse exploitatie tot het allerlaatste moment (tot aan realisatie) doet voortduren.

Toetsvragen:

3.6

•

Aanvang: kan men kan per direct starten met exploiteren?

•

Aanvang: is de proceduretermijn bekend en kort?

•

Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd?

•

Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren?

•

Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Conclusie: toetsingskader

In voorgaande paragrafen zijn de toetsvragen afgeleid die gezamenlijk het toetsingskader vormen. Deze zijn in onderstaand overzicht weergegeven.

17

Wie

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

Wat

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

Waar

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

Wanneer

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Voorbeeld wet 2

Voorbeeld wet 1

Toetsvragen:

Figuur 3.2: Toetsingskader met voorbeeld

Dit toetsingskader wordt gehanteerd bij de toetsing van de relevante wet- en regelgeving en vervolgens bij de beoordeling van het praktijkonderzoek. Hierbij wordt per casus een matrix ingevuld. De gezamenlijke uitkomsten van de vier casussen (4 matrices) bepalen de uitkomst van het praktijktoetsingskader. De verschillen en overeenkomsten in de uitkomsten tussen theoretisch en praktijkonderzoek komen in de synthese en in de conclusie aan de orde. In de matrix wordt per wettekst en per toetsvraag antwoord gegeven. De codering bestaat uit drie keuren: In de w ettekst w ordt geen onderscheid gemaakt tussen tijdelijk en permanent (eindstadium) de toetsvraag levert geen probleem op de toetsvraag kan beheerst w orden de toetsvraag levert een probleem op In de w ettekst w ordt w el onderscheid gemaakt tussen tijdelijk en permanent (eindstadium) de toetsvraag levert geen probleem op de toetsvraag kan beheerst w orden de toetsvraag levert een probleem op

Figuur 3.3: Kleurcodering toetsingskader

Hierbij wordt opgemerkt dat het niet relevant is of in een wettekst een onderscheid wordt gemaakt tussen tijdelijke functies en permanente functies. Het uiteindelijke werking van de wet is hier slechts relevant. Met beheersen wordt in dit kader bedoeld: door (tijdige) maatregelen in het proces van tussentijdse exploitatie te nemen, kunnen voorziene conflictsituaties voorkomen worden. Hiermee is antwoord gegeven op deelvraag 4. 18

4.

Achtergronden van wetgeving, inventarisatie en toetsing van wetge-

ving In dit hoofdstuk wordt een algemene kijk op de wet- en regelgeving in Nederland gegeven en vervolgens per cluster van wetten - van specifiek belang voor dit onderzoek - verder uitgewerkt. Door een korte historische verkenning verkrijgt men inzichten in de wijzen waarop de wetten tot stand zijn gekomen en welk doel zij dienen. In dit hoofdstuk worden de deelvragen 5 en 6 beantwoord: •

Welke Nederlandse wet- en regelgeving is van toepassing?

•

Hoe wordt het faciliterend vermogen van de onderscheiden wet- en regelgeving per toetsvraag in theorie beoordeeld (theoretisch toetsingskader)?

Gedetailleerd informatie over onderstaande wetten is opgenomen in bijlage 7.

4.1

Achtergronden van de wet- en regelgeving

Beleid krijgt juridisch vorm in wetten. Wetten hebben daarmee het doel de menselijke gedraging te ordenen en daarmee de leefbaarheid van ons land te vergroten. Met wetten wordt gepoogd om het gedrag van maatschappelijke actoren zoals burgers, bedrijven en uitvoerende organisaties in een bepaalde gewenste richting te sturen. Dat kan met interventies zoals communicatie en overreding, financiële prikkels zoals heffingen en subsidies, of met sanctiedreiging. Wetten bevatten dus interventies waarmee gedrag wordt gestuurd (Franken, 2001). Een tweede belangrijke functie van wetgeving is het geven van waarborgen. Dat een wet in werking is getreden wil nog niet zeggen dat deze ook feitelijk werkt. De wet doet zelf immers niets maar moet in de samenleving door burgers, instanties, bedrijven worden ‘gebruikt’. In bovenstaande doelstelling zien we een aantal begrippen die hieronder behandeld zullen worden: actoren, waarborgen en beleid.

Actoren De belangrijkste onderscheiding van het objectieve recht is de scheiding tussen privaat en publiek recht (Franken, 2001). Privaatrecht, ook wel burgerlijk recht genoemd, is gericht op de rechtsverhoudingen tussen burgers (en bedrijven) onderling. Publiekrecht daarentegen heeft betrekking op de organisatie van de overheid en de zorg voor algemene belangen. Zij regelt de verhouding tussen de overheid en de burgers. Onder ‘overheid’ wordt niet enkel de organen van de nationale overheid bedoeld, maar het geheel van het bestuurlijke bestel van de Nederlandse staat.

19

Waarborgen Eén van de doelen van wetten is het geven van waarborgen. Dit kan zijn het waarborgen van belangen van partijen. Hiermee wordt bedoeld dat niet alleen de zwakste partij beschermd is, maar de rechten en plichten van beide partijen bescherming genieten. Naast het waarborgen van belangen kan men ook denken aan het waarborgen van kwaliteitsniveaus. In dit specifieke kader kan men denken aan kwaliteitsniveau met betrekking tot bouwkwaliteit en kwaliteit van het milieu.

Beleid Elke wet vindt zijn oorsprong uiteindelijk in de samenleving. Maatschappelijke, sociale en economische veranderingen vragen om een up-to-date wetgeving. Verouderde wetgeving kan contraproductief werken. Nieuwe vormen en wijzen van samenleven (samenleving) kunnen bestaande regels overbodig maken, terwijl andere vraagstukken zich aandienen waarvoor nog geen regels bestaan. Sectorbeleid bestaat uit beleid van de diverse sectoren van overheidszorg zoals volksgezondheid, vervoer, natuurbescherming en milieuhygiëne. Facetbeleid beleid is ontstaan omdat in veel gevallen sprake was van combinatie van problemen, die door sectorbeleid beleid niet voldoende konden worden opgelost. Maatwerk op facetniveau werd dus noodzakelijk. Vrijwel nooit is er sprake van één probleem, dat door sectorale wetgeving zou kunnen worden aangepakt. In vrijwel alle gebiedsprojecten in Nederland zijn veel milieu- en ruimtelijke problemen tegelijk aan de orde in onderlinge samenhang. Die samenhang bepaalt in belangrijke mate de leefkwaliteit.

4.2

Ruimtelijk ordeningsrecht

Struiksma (2008) definieert ruimtelijke ordening als ‘een onderdeel van de overheidszorg, waarbij het er om gaat diverse aanspraken op de fysieke omgeving – ook wel aangeduid als de ruimte – tegen elkaar af te wegen en tot keuzes te komen wat betreft de inrichting en het beheer van die omgeving’. Struiksma (2008) geeft in zijn boek een zeer uitgebreide weergave van de planologische ontwikkelingen en de ontwikkelingen van de wettelijke kaders. Ruimtelijke ordening is een vorm van facetplanning, die zich over verschillende sectoren uitstrekt (bijvoorbeeld volksgezondheid, natuurbescherming, milieuhygiëne), maar vanuit één gezichtspunt te werk gaat (Lurks, 2001; Van Buuren e.a., 2009). Met de invoering van de Nota Ruimte is een koerswijziging van de overheid ingezet, namelijk ‘een verschuiving van ordening en het stellen van beperkingen naar het stimuleren van ruimtelijke ontwikkeling en het bieden van kansen daarin’ (ministerie van VROM, 2006). Dat het overheidsbeleid van ordening naar ontwikkeling is verschoven, blijkt echter niet uit het instrumentarium dat gemeenten ter beschikking staat om ontwikkelingen mogelijk te maken danwel te stimuleren, getuige het grote aantal aanmeldingen tot en met de 5e tranche van de crisis20

en herstelwet. Blijkbaar moet ingegrepen worden in het bestuurlijke instrumentarium om die ontwikkelingen alsnog mogelijk te maken. Uitwerking van die gereedschapskist ligt veeleer op het vlak van het beleid van omgevingsrecht en wordt hierna behandeld.

Het bestemmingsplan is het instrument waarmee de gemeente een integrale afweging tussen de indeling en het gebruik van de ruimte maakt. Hiermee kan de gemeente het gebruik van de ruimte sturen in de richting van de gewenste ontwikkelingen. De beschrijvingen van de toe te kennen functies kan men breed of smal kiezen. Daarmee kan het bestemmingsplan belemmerend of bevorderend werken. Bouwaanvragen worden - evenals toen het stratenplan verplicht was – getoetst aan het bestemmingsplan (Struiksma, 2008). Indien een bestemmingsplan eenmaal van kracht is - dat is een plan voor in beginsel 10 jaar - is dit plan het toetsingskader voor ruimtelijke inrichtingen en ontwikkelingen. Oudere plannen, waarin functies zeer exact zijn omschreven, vormen dan een belemmering wanneer het gebruik in de tussentijd zal afwijken. Procedures die gevolgd moeten worden om een dergelijke afwijking toe te laten, blijken voor wat betreft het resultaat ook gelimiteerd te zijn.

4.2.1

Wet ruimtelijke ordening en Besluit ruimtelijke ordening (Wro, Bro)

Artikel 3.2 Wro biedt een mogelijkheid om een tijdelijke bestemming voor maximaal 5 jaar te regelen, door het opnemen van een voorlopige bestemming in een bestemmingsplan. Indien ten tijde van het vaststellen van het bestemminsplan al duidelijkheid bestaat over de definitieve bestemming en de realisatie daarvan, kunnen via deze weg zowel de tijdelijke als de eindbestemming geregeld worden. Deze methode biedt echter geen oplossing indien nog geen duidelijkheid bestaat over de eindbestemming. Ook in situaties waarin de tussentijdse bestemming op korte termijn gerealiseerd moet worden, vergt het opstellen van een nieuw bestemmingsplan te veel tijd. De proceduretermijn voor het vaststellen van een tijdelijke bestemming bedraagt 26 weken. De proceduretermijn, en de maximum duur en zicht op de definitieve bestemming maken de functie van dit artikel al vrijwel nutteloos in onderhavig bestuderingskader.

4.2.2

Woningwet (Ww)

De Woningwet vormt de basis voor de bouw- en gebruiksvoorschriften die zijn vastgelegd in een besluit (Algemene Maatregelen van Bestuur) en een regeling Bouwbesluit 2012.

Waar de bemoeienis van de wetgever in oorsprong vooral voortvloeide uit het streven naar het tegengaan van ‘onhygiënische toestanden’, is de reikwijdte inmiddels verbreed tot veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid/CO2-reductie, duurzaamheid/milieu en ruimtelijke kwaliteit (onder meer stedenbouw en welstand) en zijn allerlei afstemmingsregels opgenomen als procedurele waarborg voor door andere wetten beschermde belangen (zoals de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer, de Wet bodembescherming en de Monumentenwet 1988). Bo21

vendien heeft die bemoeienis nu niet alleen meer betrekking op de (ver)bouw, de instandhouding, het gebruik en de sloop van woningen maar vallen alle bouwwerken onder de werkingssfeer van de Woningwet. De Woningwet maakt geen onderscheid tussen ‘bouwwerken’ en ‘tijdelijke bouwwerken’. Daardoor zijn de regels die door de Woningwet van kracht worden verklaard op bouwwerken onverminderd van toepassing op tijdelijke bouwwerken of bouwwerken die ten dienste staan van tijdelijke functies. Artikel 120a Ww biedt waarschijnlijk geen oplossing. De bedoelde AMvB is niet meer dan een algemene clausule om afwijkingen te kunnen toestaan, voor situaties waar de Woningwet in de regel niet in voorziet.

4.3

Omgevingsrecht

Onder omgevingsrecht verstaat men de rechtsgebieden die zich bezighouden met het reguleren van het gebruik en de inrichting van de fysieke leefomgeving. Op dit moment behelst het systeem 60 wetten, meer dan 100 AMvB’s en honderden ministeriële regelingen (Sorel, 2012). Het omgevingsrecht (de Wabo zelf is facetwetgeving) bestaat uit een verzameling van sectorale wetgeving. Deze sectorale structuur, in combinatie met de grote hoeveelheid regels en de complexiteit ervan, maakt het omgevingsrecht tot een beklaagd beleidsterrein. Met name de doorlooptijden worden als hinderlijk ervaren (Sorel, 2012). Hij concludeert tevens dat de procedure doorlooptijden niet zozeer bekort kunnen worden door de wetgeving te veranderen, maar ingegeven worden door de voorbereidingsfasen van projecten. Deelaspecten die onder het omgevingsrecht vallen, zijn cultuurhistorie, bodem, natuur, geluid, luchtkwaliteit, externe veiligheid, overige dossiers: geur, licht, water (Sorel, 2011). De respectievelijke wet- en regelgeving op deze aspecten zijn limitatief en imperatief. De inhoudelijke georiënteerde (milieu)normen leggen beperkingen op. Het bevoegde gezag toetst en handhaaft hierop. Het stellen van harde normen (waarborgen) maakt het objectief toetsen mogelijk. Ten aanzien van tijdelijke functies maakt de wetgever op geen enkel aspect een onderscheid ten opzichte van permanente functies. Dat lijkt aannemelijk, omdat de wetgever zich ten doel stelt de veiligheid, gezondheid en het milieu voor haar burgers te bevorderen, ongeacht de tijdschaal.

4.3.1

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), Besluit Omgevingsrecht (BOR),

Ministeriele Regeling Omgevingsrecht (MOR) In de Wabo wordt het begrip ‘bouwen’ zowel in de Wabo als in de Ww gedefinieerd. Voor de uitleg van het begrip bouwwerk wordt aansluiting gezocht bij de definitie in de gemeentelijke bouwverordening: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Het is maar de 22

vraag of een constructie naar voorstaande definitie voldoende kort aanwezig is zodat sprake is van een tijdelijk bouwwerk. In deze tekst wordt ervan uitgegaan dat een omgevingsvergunning vereist is voor verbouw activiteiten om de bestaande bouwwerken geschikt te maken voor het tussentijdse gebruik. Ook wanneer de bestemming van het tussentijds gebruik afwijkt van het vigerende bestemmingsplan, kan een aanvraag voor tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan worden gedaan via de Waboprocedure. De procedure en het beoordelingskader Wabo voor een omgevingsverguning voor het bouwen van een tijdelijk bouwwerk wijken niet af van een gewone omgevingsvergunning, zij het dat daarin ook moet worden geregeld dat het bouwwerk na verloop van de termijn waarvoor het is aangevraagd weer wordt verwijderd, de zogenaamde ‘verwijderplicht’. De volgende artikelen zijn in het bijzonder interessant als het gaat om tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan. Art. 2.12, lid 1, onder a, sub 2, Wabo, juncto Bor bijlage II, artikel 4, lid 8 biedt de mogelijkheid gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeven van evenementen, voor een maximum duur van 3 jaar en voor maximaal 15 dagen per jaar. Art. 2.12, lid 1, onder a, sub 2, Wabo, juncto Bor bijlage II, artikel 4, lid 9 is een procedureel relatief eenvoudige mogelijkheid om het tussentijdse gebruik voor langere tijd te regelen. Dat kan door gebruik te maken van de kruimelgevallenregeling. Dit kan alleen als de nieuwe functie een gebruikswijziging betreft van bouwwerken al dan niet in samenhang met uitsluitend inpandige bouwactiviteiten. Art. 2.12, lid 1, onder a, sub 3, Wabo betreft de opvolger van art. 3.10 Wro (deze is de opvolger van art. 19, lid 1 WRO). Art. 2.12, lid 2, Wabo, juncto Bor paragraaf 5.4 biedt de mogelijkheid om tijdelijk gebruik en/of bebouwing toe te laten. Dit is de zogeheten tussentijdse buitenplanse omgevingsvergunning. Hierdoor wordt het mogelijk voor een termijn tot maximaal 5 jaar af te wijken van het bestemmingsplan. Daarbij blijft de onderliggende bestemming ongewijzigd, zodat indien de omstandigheden veranderen, de oorspronkelijke bestemming weer ingevuld kan worden. Hoe praktisch deze mogelijkheid in theorie ook lijkt, in de praktijk doen zich toch bezwaren voor. Namelijk die de inzet van het instrument beperken, te weten de (te) korte geldigheidstermijn, de (te) lange totstandkomingsprocedure en de stringente voorwaarden die aan de tijdelijkheid gesteld worden. Ontheffing kan worden verleend indien ‘tijdelijk behoefte bestaat aan de ontheffing’. Het gaat niet om de tijdelijkheid van de behoefte maar om de tijdelijkheid van de voorziening. Daarbij kan het gaan om een permanente behoefte, mits het een tussentijdse voorziening betreft. Voor de toepassing van het artikel is vereist dat het aannemelijk is dat na het verstrijken van de gestelde termijn geen behoefte meer bestaat aan de tussentijdse voorziening. De tijdelijkheid dient voldoende te zijn gewaarborgd. Teneinde het tussentijdse karakter te mogen aannemen, dienen daartoe concrete en objectieve gegevens voorhanden te zijn.

23

4.3.2

Wet milieubeheer (Wm)

De wetgever heeft met de systematiek van de Wet milieubeheer gezorgd dat de inrichtingen en activiteiten geen nadelige effecten mogen hebben op de directe of indirecte omgeving. De kaderwet Wet milieubeheer geeft algemene regels voor verschillende onderwerpen, van stoffen en afvalstoffen tot handhaving, openbaarheid van milieugegevens en beroepsmogelijkheden. Meer specifieke regels worden uitgewerkt in besluiten (algemene maatregelen van bestuur of AMvB's) en ministeriële regelingen. De Wet milieubeheer en de daartoe in relatie staande overige besluiten en regelingen is een vergaande en uitputtende structuur van toegestane en niettoegestane activiteiten. In het activiteitenbesluit wordt de ‘zorgplicht’ gedefinieerd. Deze komt neer op de verplichting van een ieder de nadelige effecten op het milieu van inrichtingen en activiteiten uit te sluiten dan wel te beperken. Deze zorgplicht is allesomvattend en laat in beginsel niet toe dat tijdelijke functies uitgesloten worden van de besluiten en overige regelingen. Anders dan de tijdelijke afwijking (artikel 16.12 lid 4 sub b Wm) van het monitoringsplan (artikel 16.6 Wm) is niet toegestaan. Ten aanzien van het aspect luchtkwaliteit geldt dat bij de uitoefening van bevoegdheden die voorzien in de realisering van tijdelijke functies de artikelen 5.16 e.v. Wm in acht moeten worden genomen. Dat betekent dat bij dergelijke functies geen sprake kan zijn van een versoepeling van de regels die gelden voor bijvoorbeeld fijnstof en stikstofdioxide. De oorsprong van de effecten is niet relevant voor de beoordeling ervan. Dat wil zeggen dat tijdelijke functies niet anders behandeld worden dan permanente functies.

4.3.3

Wet bodembescherming (Wbb)

De Wet bodembescherming definieert eveneens de ‘zorgplicht’ in artikel 13. Dit gezichtspunt laat onverlet wat de oorzaak is van de emissie. Tussentijds of permanent is geen beoordelingskader in het licht van de Wbb. Er is geen enkele aanknopingspunt dat voor tijdelijke functies afwijkingen zijn toegestaan of dat vergunningen van tijdelijke aard andere toetsingskaders kennen. Dit houdt in dat wanneer tijdelijke functies vergund worden, te allen tijde aan de milieunomen dient te worden voldaan.

4.3.4

Waterwet (WW)

De Waterwet regelt het beheer van oppervlaktewater en grondwater en verbetert ook de samenhang tussen waterbeleid en ruimtelijke ordening. Er is geen enkel aanknopingspunt dat voor tijdelijke functies afwijkingen zijn toegestaan of dat vergunningen van tijdelijke aard andere toetsingskaders kennen. Dit houdt in dat in wanneer tijdelijke functies vergund worden, te allen tijde aan de milieunomen dient te worden voldaan.

24

4.3.5

Flora- en Faunawet (FF)

De Flora- en faunawet vormt het wettelijk kader voor de bescherming van in het wild levende inen uitheemse planten- en diersoorten. De Wet bevat een algemene zorgplicht voor een ieder en voor alle in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving.

Bescherming van de natuur op basis van de Flora- en faunawet houdt niet in dat in alle gevallen de natuur volledig ontzien moet worden. Stimulering van natuur – ook tijdelijke – wordt mede bereikt door de vergunning Tijdelijke Natuur. Hierdoor wordt het in sommige gevallen mogelijk natuur(gebied) van tijdelijke aard te (doen) ontstaan met een maximum duur van 10 jaar, zonder dat men bang hoeft te zijn dat nieuw te vestigen planten en diersoorten een belemmering voor toekomstige ontwikkeling worden. Hierbij is de aanvangsinventarisatie van belang. Wanneer deze later dan de start van de tussentijd (definitie) wordt opgesteld, bestaat de mogelijkheid dat dieren en/of planten zich vestigen in het gebied. Deze planten en dieren worden dan aangemerkt in de aanvangsinventarisatie als een oorspronkelijke diersoort of plantsoort. Deze soorten krijgen dan een volledige bescherming.

4.3.6

Monumentenwet (MW)

Onroerende zaken kunnen ingevolge de Monumentenwet zijn aangewezen als rijksmonument of als beschermd stads- en dorpsgezicht. Indien een gebouw of archeologisch terrein eenmaal is beschermd, dan is voor restauratie, sloop, verbouwing, verstoren of op een andere manier wijzigen een vergunning nodig. De aard van de verbouwing in het monument is bepalend voor de vergunning, welke deel uitmaakt van de Wabo vergunning. Deze wordt echter niet door de gemeente afgegeven maar door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. Het is nog maar de vraag of een tijdelijke verbouwing in dit kader haalbaar is. Een verbouwing voor een tijdelijke functie (uiteraard wordt object gehandhaafd) vereist een identiek traject als een verbouwing ten behoeve van een permanente functie.

4.4

Bouwrecht (publiekrechtelijk)

Bouwrecht is het geheel van rechtsregels, die tot doel hebben om bouwprocessen te regelen en te waarborgen. Bouwrechtelijke bepalingen zijn publiekrechtelijk van aard, waar het stedenbouwkundige zaken betreft en privaatrechtelijk van aard waar het gaat om afspraken tussen opdrachtgever, architect en aannemer. In het kader van dit onderzoek is de privaatrechtelijke kant van bouwrecht niet relevant. De privaatrechtelijke kant betreft immers de organisatie van het verwezenlijken van een bouwwerk, roerend of onroerend, tussen partijen onderling. Eind 19e eeuw werd voorafgaand aan de invoering van de eerste Woningwet 1901, onderkend dat de overheid voor beleid voor volkshuisvesting - als direct gevolg van de slechte woonomstandigheden van arbeiders - moest zorgdragen. 25

Voor de bouwtechnische gegevens werd het Bouwbesluit 2003 ingevoerd. Gemeenten mochten geen bouwtechnische voorschriften meer opnemen in de bouwverordeningen. In 2007 worden het Bouwbesluit 2003 en de bouwverordening rechtstreeks bindend voor de burger. In 2010 werd de bouwregelgeving opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

4.4.1

Bouwbesluit (Bb)

Een van de voordelen van toepassing van artikel 2.12 Wabo in samenhang met 45 Ww is dat geen toetsing van de bouwaanvraag voor tijdelijke bouwwerken aan de redelijke eisen van welstand plaatsvindt. Daarnaast gelden ingevolge het Bouwbesluit voor niet permanente bouwwerken de bouwtechnische eisen die (tenminste) aan bestaande bouwwerken worden gesteld en niet aan de zwaardere eisen voor nieuwbouw (artikel 1.13 Bb 2003 en art. 1.14 Bb 2012). In beginsel gelden de kwaliteitseisen voor alle bouwwerken die in het Bouwbesluit genoemd worden. In enkele gevallen geldt het kwaliteitsniveau voor bestaande bouwwerken dus ook voor bestaande bouwwerken waarin tijdelijke functies worden geplaatst, dan wel ‘rechtens verkregen niveau’. Bij tijdelijke bouw gaat het om een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.23, lid 1, van de Wabo en artikel 5.16, lid 1, van het Bor, met een beperkte instandhoudingstermijn. Voor tijdelijke bouwwerken gelden afwijkende (lichtere) eisen dan voor reguliere bouwwerken. Deze regels zijn dusdanig specifiek dat hier verder niet op ingegaan wordt.

De technische uitvoeringsvereisten beïnvloeden de facilitering van tijdelijke functies nauwelijks. Slechts de beperkte proceduretijd voor tijdelijke bouwwerken en de uitsluiting van de welstandscommissie kunnen een positieve invloed hebben. De kwaliteitseisen voor permanente bouwwerken – ook al is de functie slechts tijdelijk – kan inhouden dat gewijzigd gebruik voor grote investeringen kan zorgen.

4.5

Huurrecht

Met ingang van 1838 werd het Burgerlijk Wetboek met daarin het huurrecht ingevoerd. Het huurrecht had slechts betrekking op woonruimten (Kerpestein, 2005). In die tijd genoot een huurder bescherming zodat de verhuurder de huurder niet eenvoudig uit de verhuurde woning kon zetten. Dit was gebaseerd op de gedachte dat er voldoende woningen waren, waar verhuurder zelf een woning kon huren. Vanaf 1950 genoot de huurder aanvullende bescherming op grond van de huurwet. De gedachte hierachter was dat door de woningschaarste die in de Tweede Wereldoorlog was ontstaan, huurders niet zo maar op straat mochten worden gezet. De huurwet had ook betrekking op bedrijfsruimten. Specifieke regelgeving voor middenstandsbedrijfsruimte ontstond pas begin jaren ’50. Detailhandelsruimte was schaars en de politiek vond dat de huurder beschermd diende te worden, enerzijds om de balans te herstellen ten opzichte van de sterkere 26

verhuurder en anderzijds om de gelegenheid te krijgen om de noodzakelijke investeringen terug te verdienen. Daarnaast vond men de plaatsgebondenheid van de detailhandelsruimte een belangrijk aspect: een locatie is voor een huurder niet inwisselbaar voor een andere locatie. Op 1 augustus 2003 is het huurrecht voor de laatste maal gewijzigd. De laatste wijziging betrof met name een vereenvoudiging en uniformering van de wet.

In het kader van het huur wordt een onderscheid gemaakt tussen de huurovereenkomst en een andere bijzondere overeenkomst: de bruikleenovereenkomst. Omdat de bruikleenovereenkomst geen onderdeel is van boek 7, titel 4 BW waarin het huurrecht is ondergebracht, wordt deze vorm van privaatrechtelijke overeenkomst als een bijzondere vorm behandeld (boek 7A, titel 13).

4.5.1

Huur en verhuur

Het regime van het huurrecht is vastgelegd in boek 7, titel 4 van het Burgerlijk Wetboek. Het huurrecht onderscheidt 3 regimes: woonruimte, middenstandsbedrijfsruime en overige bedrijfsruimten.

Voor elk van deze drie regimes heeft de wetgever een sectie ingericht, elk met artikelen van regelende, semi-dwingende of dwingend rechtelijke aard. De wetgever heeft – terecht of onterecht – de verhuurder aangemerkt als een van nature en positie sterkere partij ten opzichte van de huurder.

Het regime voor woonruimte is zeer strikt. De huurder wordt in hoge mate beschermd door enerzijds de huurbescherming en anderzijds de ontruimingsbescherming. De regeling is voor een groot gedeelte dwingend rechtelijk van aard. Het regime voor middenstandsbedrijfsruimten is ook strikt. Niet alleen de huur en ontruimingsbescherming is voor de huurder goed geregeld, ook de huurtermijn is bepaald. Afwijkingen kunnen slechts worden overeengekomen, indien dat van tevoren aan de kantonrechter is voorgelegd. Zelfs huurprijzen en de ontwikkeling hiervan zijn gereguleerd. Het regime voor overige ruimten is vooral regelend van aard, hoewel de ontruimingsbescherming van dwingend rechtelijke aard is. Voor het tot stand brengen van een huurovereenkomst is er geen enkele belemmering. Er geldt geen vormvereiste, dat wil zeggen dat een mondelinge overeenkomst ook als een huurovereenkomst kan worden aangemerkt. Echter is het niet op voorhand mogelijk om zekerheid te verkrijgen over de daadwerkelijke bereidheid van de huurder om aan het einde van een huurtermijn het gehuurde te verlaten. Overigens zal dan via de voorzieningenrechter een kort geding aangespannen moeten worden om het gehuurde te laten ontruimen.

27

Bij verkoop van een onroerend goed gaat de huurovereenkomst mee naar de nieuwe eigenaar. In dit kader wordt de uitdrukking ‘koop breekt geen huur’ veelal gebezigd. Men doet er goed aan een principiële keuze te maken onder welk regime men de huurverhoudingen wenst te regelen. Directe opbrengsten (tegenprestatie) kunnen belemmeringen voor de tussentijdse exploitatie oproepen (ontruimingsbescherming). Indirecte opbrengsten (brandings- en imagotransformatie) zullen geen belemmeringen oproepen.

Het afzien van de wettelijke beschermingen (afhankelijk van het regime) is echter niet altijd mogelijk, ook al komen partijen dat goed gemotiveerd overeen. Met 8 miljoen vierkante meter bedrijfsruimte te huur in Nederland, kan men niet langer spreken van schaarste. Met lagere huurprijzen dan tevoren, komt de hoogte van de investeringen ten opzichte van de totale huisvestingslasten in een ander daglicht te staan. In het kader van de tussentijdse exploitatie ligt het nog weer anders. Daarin zijn partijen doorgaans goed geïnformeerd over de toekomstige ontwikkelingen van het gebied, de mogelijkheden en onmogelijkheden van het vastgoedobject, in tijd en in ruimte. Deze maatschappelijke ontwikkelingen zijn echter nog niet voorzien in de wettekst van 2003 en zijn evenmin opgenomen in de wettekst van de crisis- en herstelwet.

4.5.2

Bruikleen

Bruikleen kan ook worden gezien als een bijzondere vorm van huren: de bruiklener levert aan de uitlener geen tegenprestatie. Dit houdt in dat de bruiklener geen huur betaalt maar ook geen ‘huur in natura’, zoals bijvoorbeeld bewakingsdiensten. Indien dat wel het geval is, zal de kantonrechter de overeenkomst als een huurovereenkomst kwalificeren, ondanks dat partijen bedoelden een bruikleenovereenkomst te sluiten. Kenmerkend voor deze titel (titel 13) is dat het geen bepalingen van dwingend rechterlijke aard bevat. Partijen zijn dus vrij om specifieke afspraken overeen te komen, naar eigen inzicht. Met betrekking tot de opzegtermijn zijn partijen wel gehouden tot de eerste bepaalde termijn.

Ook voor de bruikleenovereenkomst geldt dat een dergelijke overeenkomst bijzonder snel tot stand kan komen. Beëindiging van een dergelijke overeenkomst is ten opzichte van de drie respectievelijke huurregimes eenvoudiger. Echter heeft ook in dit geval de uitlener nimmer de zekerheid op voorhand dat bruiklener daadwerkelijk het gebruikte zal verlaten. Ook hier geldt dat indien bruiklener niet voornemens is te vertrekken, de kwestie aan de voorzieningenrechter moet worden voorgelegd. Gronden op een toewijzing van de vordering zijn voor de uitlener zijn gunstiger dan onder het huurregime.

28

4.6

Overige wetten

4.6.1

Crisis- en herstelwet

De Crisis- en herstelwet (Chw) is op 31 maart 2010 in werking getreden. Het doel van de wet is werkgelegenheid en duurzaamheid te stimuleren voor situaties door een verdergaande integratie van ruimtelijke ordening en milieu mogelijk te maken. Vooralsnog gelden de tussentijdse maatregelen tot 1 januari 2014. De economische situatie was aanleiding van de wet. Het is vooral een politieke wet dat tot stand kwam onder het kabinet Balkenende IV, waarvan de oorsprong lag bij het Ministerie van Algemene Zaken (interview Min. I en M). Het is vooral een wet die gericht is op versoepeling van milieu en ruimtelijke ordeningsprocedures (publiekrechtelijk), maar niet ingrijpt op relaties tussen burgers (privaatrechtelijk). In dat kader wordt paragraaf 4.5 gememoreerd.

Art. 2.3 Chw en ontwikkelingsgebieden Weliswaar is volgens artikel 2.3 eerste lid Chw het gebiedsontwikkelingsplan gericht op een optimalisering van de milieugebruiksruimte met het oog op het versterken van een duurzame ruimtelijke en economische ontwikkeling van dat gebied en biedt artikel 2.3, eerste lid, Chw de mogelijkheid om in bepaalde gebieden waar milieunormen in de weg staan tijdelijk af te wijken van milieunormen, maar bij deze regeling gaat het telkens om een gebiedsgerichte aanpak. De artikelen zijn bedoeld om permanente functies tijdelijk te laten afwijken van milieuregelgeving. Zij zijn niet gericht op het mogelijk maken van tijdelijke functies. Daarbij is de Wro niet genoemd bij de wetten waarvan tijdelijke afwijking mogelijk is (art. 2.3. vijfde lid, Chw). Of een gebied als een art.2.3 Chw gebiedsontwikkeling wordt aangewezen is nog maar de vraag. Daarnaast geldt een restrictie met betrekking tot welke wetten mag worden afgeweken. Welke afwijkingen vervolgens zijn toegestaan dient in een besluit te worden genomen. Ook hierin geldt een relatief lange aanloopperiode als een kritiek pad. Daarnaast zal duidelijk moeten zijn welke invulling aan het gebied in de tussentijd wordt gegeven.

Art. 2.4 Chw en innovatieve projecten Bij innovatieve projecten is het afwijken van de Wro wel mogelijk, maar het merendeel van tijdelijke functies zal vermoedelijk niet kunnen worden aangemerkt als innovatief project.

Art. 5.1 Chw en nadere regels Artikel 5.1 Chw zou wel enige opening kunnen bieden. Het eerste lid bepaalt dat bij AMvB nadere regels kunnen worden gesteld die gericht zijn op de versnelling van de ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten. Dit geldt echter wel voor specifieke (categorieen van) projecten, gebiedsontwikkelingsplannen en projectuitvoeringsbesluiten. Artikel 6 van de toelichting van de Eerste Tranche (Stb. 2010, 289) geeft aan over Strijp-S: ‘…. Een (tijdelijke) bestemming van deze panden is van belang om het gebied de komende jaren op een leefbaar niveau te houden en (voor later) op een hoger peil te krijgen. ….. Tijdelijke ontheffingen om ruimte te geven aan creatieve initiatieven

29

in monumentale gebouwen, gelden nu voor een periode van vijf jaar en zijn daarmee ontoereikend voor een ontwikkeling als Strijp-S. Een aanvulling op de Wro (koppelen van ontheffingsperiode aan een plantermijn) is daarom nodig. Om Strijp-S succesvol te herontwikkelen is aanwijzing als experiment, waarbij langer tijdelijk gebruik mogelijk wordt gemaakt, van belang.’.

4.7

Conclusie: Wet- en regelgeving in het theoretisch toetsingskader

In de voorgaande paragrafen zijn de relevante Nederlandse wetteksten onderscheiden. Vervolgens zijn de individuele wetten getoetst aan de criteria die zijn opgesteld aan de hand van de kenmerken van tussentijdse exploitatie. Dat leidt tot onderstaande theoretisch toetsingskader.

Toetsvragen:

Wie

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

Wat

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

Waar

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

Wanneer

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Chw

BW: Bruikleen

BW: Huur - art. 7:230a BW ruimte

BW: Huur - art 7:290BW ruimte

BW: Huur-wonen

Bb

MW

FF

waterwet

Wbb

Wm

Wabo, BOR, MOR, Barro

Ww

Wro, Bro

Theoretisch toetsingskader

Figuur 4.1: Theoretisch toetsingskader

De relevante wetteksten zijn onderscheiden en weergegeven in figuur 4.1. Beoordeling van de wetteksten leidt tot de volgende theoretische conclusies: •

Er bestaat geen vrijstelling van wetgeving voor specifieke typen onroerende goederen,

•

Externe factoren (negatieve wederzijdse beïnvloeding) dient te worden vermeden,

•

Directe opbrengsten uit exploitatie (huurpenningen) kunnen belemmerend werken (huuren ontruimingsbescherming),

•

De procedures voor vergunningen in het kader van Wro en Wabo worden als lang beschouwd, de termijn waaronder de afwijking van het bestemmingsplan wordt vergund is te kort,

•

Huurrecht kan belemmerend werken bij huurbeëindiging en ontruiming.

•

De Crisis- en herstelwet lijkt niet gericht te zijn op tussentijdse exploitatie.

Hiermee is antwoord gegeven op de deelvragen 5 en 6. 30

5.

Casus onderzoek

In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van het casusonderzoek. Het casusonderzoek dient om het theoretisch toetsingskader (hoofdstuk 4) te toetsen aan de praktijksituatie, waardoor inzicht verkregen wordt of de belemmeringen die theoretisch zijn onderscheiden, ook in de praktijk worden ervaren. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op deelvraag 7: •

Hoe wordt het faciliterend vermogen van de onderscheiden wet- en regelgeving per toetsvraag in de praktijk beoordeeld (praktijk toetsingskader)?

In paragraaf 5.1 wordt ingegaan op de methode die is toegepast in het casusonderzoek. In 5.2 wordt het casusonderzoek inhoudelijk weergegeven. In bijlage 3 tot en met 6 zijn de casusbeschrijvingen weergegeven.

5.1

Methode van casusonderzoek

Door de heterogeniteit van de vastgoedmarkt in het algemeen en gebiedsontwikkelingen in het bijzonder, is gekozen voor een casusonderzoek van vier grootschalige gebiedsontwikkelingen en zijn per casus een of meerdere betrokkenen geïnterviewd. Dit hing af van de functie en de rol in het ontwikkelproces van de geïnterviewden. Een factor van betekenis is de doorlooptijd van dit onderzoekstraject: deze is beperkt, waardoor niet alle relevante gebiedsontwikkelingen in Nederland aan onderzoek onderworpen kunnen worden. Het casusonderzoek bestaat uit de volgende 2 delen: •

Theoretisch onderzoek naar openbaar beschikbare project informatie, zoals beleidsdocumenten, brochures, internetportals etc. Hieruit kan blijken of shareholders vastgoedobjecten tussentijds exploiteren danwel daartoe voornemens zijn,

•

Interviews met medewerkers van de projecten. De interviews zijn afgenomen middels een half-gestructureerd interview. Deze methode geeft ruimte aan de verschillende invalshoeken van de diverse medewerkers van de projecten.

5.1.1

Selectiecriteria casussen

De betrouwbaarheid van de bijdrage aan de resultaten van de individuele casussen moet hoog zijn. Dat wordt bereikt door vooraf selectiecriteria op te stellen waaraan de casussen dienen te voldoen en vervolgens alleen die casussen te onderzoeken die daaraan voldoen.

De onderzochte casussen dienen te voldoen aan de volgende voorwaarden: •

Het project is een grootschalige gebiedsontwikkeling,

•

Lange doorlooptijd van de tussentijd: deze dient minimaal meerdere jaren te beslaan. 31

•

Tijdelijke exploitatie dient een beleidsmatige keuze te zijn en als zodanig in beleidsdocumenten benoemd (gemeentelijk) of anderszins bekend zijn,

•

In de casus dient ervaring met tussentijdse exploitatie te zijn opgedaan danwel ervaring in de voorbereiding daartoe,

•

De vastgoedobjecten die tussentijdse worden geëxploiteerd dienen divers van aard te zijn (grond, opstallen).

•

De te selecteren casussen dienen gezamenlijk een mix van tenminste 3 typen tussentijd te zijn.

Voorts is het wenselijk dat: •

De gebiedsontwikkeling is opgenomen in de Crisis- en herstelwet, art. 2.3 of 2.4, in het bijzonder in het kader van tijdelijke functies.

•

De masterplanning en inzichten met betrekking tot de realisatie van de gebiedsontwikkeling zijn onder het huidig tijdsgewricht gewijzigd.

Omdat gedurende de interviews de inzichten convergeerden is besloten het aantal casussen te beperken tot de volgende gebiedsontwikkelingen: Binckhorst te Den Haag, Overhoeks te Amsterdam, Spoorzone te Tilburg en Strijp-S te Eindhoven (verificatiebeginsel, Leezenberg, 2011). Hierdoor is een mix ontstaan in actoren: publiek en privaat, in schaalgrootte, in tijdshorizon en in actieve en passieve strategie. Met betrekking tot de voorwaarde tot opname in de Crisis- en herstelwet komt alleen Strijp-S in aanmerking (Ministerie Infrastructuur en Milieu, 2011a). De casus Binckhorst dient als referentie casus voor met name het strategietype (onvoorzien). De andere casussen zijn zo geselecteerd dat strategische en tactische tussentijden vertegenwoordigde zijn.

5.1.2

Selectiecriteria functionarissen

De selectie van geïnterviewden heeft plaatsgevonden volgens een vooraf opgezette strategie. Deze strategie is belangrijk omdat dat het de relevantie van de geïnterviewden in sterke mate bepaalt. Deze personen dienen te voldoen aan de volgende criteria: •

De geïnterviewden moeten actief hebben meegewerkt in de casus in hun rol waarover ze geïnterviewd worden.

•

De geïnterviewden werken bij een organisatie die zelf vastgoedobjecten in gebieden (gebiedsontwikkeling) heeft geëxploiteerd of daartoe activiteiten heeft ontplooid of dat voor derden heeft gedaan.

Tijdens de interviews bleek dat de rol van de geïnterviewden sterk verschilden: in de casussen Binckhorst en Overhoeks bleken de overall-manager (gebiedsmanager respectievelijk projectdirecteur) de inhoudelijke taken te hebben gedelegeerd. Hierdoor is besloten andere functionaris32

sen te interviewen: de bouwinspecteur resp. de projectjurist. Beide zijn inhoudelijk specialist op de juridische kaders. Daarnaast zijn in beide casussen operationele experts geïnterviewd: de vastgoedmanagers. Het geheel van interviewresultaten van de functionarissen per casus gaf een totaalbeeld. In tegenstelling tot bovenstaande is voor de casussen Spoorzone Tilburg en Strijp-S wel één functionaris per casus geïnterviewd. In beide gevallen betrof het programmamanagers die een centrale rol vervulden in het proces van ontwikkeling en tussentijdse exploitatie. Hierdoor was het niet noodzakelijk andere functionarissen te interviewen.

5.2

Casusonderzoek inhoudelijk

5.2.1

Casus Binckhorst te Den Haag

Een uitgebreide casusbeschrijving is opgenomen in bijlage 3. De Binckhorst is een bedrijventerrein in Den Haag (130 ha) met enerzijds hoogwaardige kantoorlocaties anderzijds autodemontage-bedrijven en een aantal ruimte-extensieve en milieuhinderlijke bedrijven. Het gebied wordt gedurende een periode van circa 20 jaar een organische en gefaseerde wijze ontwikkeld. In onderstaand figuur zijn de antwoorden van het praktijk toetsingskader voor Binckhorst weergegeven. De tussentijd wordt getypeerd als een onvoorziene tussentijd, immers het eindbeeld en eindmoment zijn onbepaald en men volgt een passieve strategie. De tijdelijke functies zijn niet afgestemd op het eindbeeld.

Toetsvragen:

Wie

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

Wat

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

Waar

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

Wanneer

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Figuur 5.1:Praktijk toetsingskader casus Binckhorst

33

Chw

BW: Bruikleen

BW: Huur - art. 7:230a BW ruimte

BW: Huur - art 7:290BW ruimte

BW: Huur-wonen

Bb

MW

FF

waterwet

Wbb

Wm

Wabo, BOR, MOR, Barro

Ww

Wro, Bro

Binckhorst

Toetsingskader met betrekking tot Wie: Het bezit van de percelen in de Binckhorst is sterk versnipperd. De gemeente zet vastgoedobjecten enkel tussentijds in indien zij eigenaar is van de vastgoedobjecten. Wijzigende actoren spelen geen rol van betekenis. De complexiteit van het in- en uitstappen uit het proces is laag. Actoren kunnen wijzigen zonder de bestaande condities van tijdelijke functies aan te tasten. De shareholders weten wie actoren voor een specifiek wettelijk kader zijn.

Toetsingskader met betrekking tot Wat: De gemeente gaat ervan uit dat er altijd getoetst moet worden of en welke regelgeving van kracht is. Dit geldt ook voor onbebouwde gronden.

Toetsingskader met betrekking tot Waar: Tussen tijdelijke functies onderling en tussen tijdelijke functies en omgeving mogen geen ongewenste effecten optreden. Wetgeving op gebied van milieu en veiligheid zijn hierin sturend. Gemeentelijke verordeningen worden gehandhaafd.

Toetsingskader met betrekking tot Waarom: Opbrengsten uit tussentijdse exploitatie leiden niet tot belemmeringen die zouden kunnen leiden tot een stagnatie van het primaire ontwikkelproces.

Toetsingskader met betrekking tot Wanneer: De gemeente start met verhuren direct nadat de objecten in eigendom zijn verworven. Vergunningstrajecten vangen pas aan wanneer concrete gebruikers de aanvraag doen. De termijnen in procedures zijn bekend en worden geaccepteerd. Door de onzekere exploitatietermijn wordt aan flexibiliteit en voortijdige beëindiging niet gedacht. 5.2.2

Casus Overhoeks te Amsterdam

Een uitgebreide casusbeschrijving is opgenomen in bijlage 4. Overhoeks is het voormalige Shellterrein (tot 1990 in gebruik door Shell) tegenover het Centraal Station, op de Noordelijke IJ-oever. Het beslaat circa 20 ha. De gebiedsontwikkeling is vertraagd en De Toren Overhoeks en het GrootLab zijn uiteindelijk niet tussentijdse in gebruik genomen. Echter alle voorbereidingen om de gebouwen tijdelijk in gebruik te geven waren al getroffen.

In onderstaand figuur zijn de antwoorden van het praktijk toetsingskader voor Overhoeks weergegeven. De tussentijd wordt getypeerd als een tactische tussentijd, immers het eindbeeld is nog niet bekend, maar men volgt een actieve strategie. De tijdelijke functies zijn niet specifiek op het eindbeeld afgestemd. 34

Toetsvragen:

Wie

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

Wat

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

Waar

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

Wanneer

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Chw

BW: Bruikleen

BW: Huur - art. 7:230a BW ruimte

BW: Huur - art 7:290BW ruimte

BW: Huur-wonen

Bb

MW

FF

waterwet

Wbb

Wm

Wabo, BOR, MOR, Barro

Ww

Wro, Bro

Overhoeks

Figuur 5.2: Praktijk toetsingskader casus Overhoeks

Toetsingskader met betrekking tot Wie: ING Real Estate (tezamen met Ymere) zou als verhuurder optreden. De actoren van de gebiedsontwikkeling zouden – in principe – niet wijzigen. Eigendomsgrenzen blijven in de tussentijd intact. De complexiteit van het in- en uitstappen uit het proces is laag. Actoren kunnen wijzigen zonder de bestaande condities van de tijdelijke functies aan te tasten. De shareholders weten wie de actoren voor een specifiek wettelijk kader zijn.

Toetsingskader met betrekking tot Wat: ING Real Estate gaat ervan uit dat er altijd getoetst moet worden of en welke regelgeving van kracht is. Dit geldt ook voor de omliggende (onbebouwde) gronden. Van vrijstellingen is geen sprake.

Toetsingskader met betrekking tot Waar: De onderlinge functies hadden geen voorzienbare negatieve effecten onderling: kantoorfunctie en daghoreca zouden goed naast elkaar functioneren, terwijl avondhoreca en kantoorfunctie volgtijdig gebruik maken van de benodigde (milieu)ruimte, zowel intern als extern. In het GrootLab zou het kinderdagverblijf een geluidproductie kunnen hebben, wat een negatief effect zou hebben gehad op de kantoorfuncties. Onderlinge negatieve effecten – voor zover verwijtbaar aan verhuurder – kunnen aangemerkt worden als gebrek in de zin van art. 7:290 BW. Van negatieve externe effecten van de omgeving op de tijdelijke functies was geen sprake door de geïsoleerde ligging. Omgekeerd gold hetzelfde.

35

Toetsingskader met betrekking tot Waarom: Alle functies en gebruikers dienen binnen de brandingsstrategie te passen. De opbrengsten uit tijdelijke exploitatie dienen om de investeringskosten (om de gebouwen geschikt te maken voor het beoogde gebruik) te dekken. De opbrengsten uit tussentijdse exploitatie kunnen leiden tot belemmeringen die zouden kunnen leiden tot een stagnatie van het primaire ontwikkelproces (ontruiming).

Toetsingskader met betrekking tot Wanneer: De aanvangsperiode is kort. Slechts het sluiten van huurovereenkomsten zou de aanvangsperiode beïnvloeden. De aanvraag omgevingsvergunning – bouw zou geen nadelig effect op de tussentijdse exploitatie hebben gehad. Overige wetgeving zou niet voor conflict situaties hebben gezorgd. 5.2.3

Casus Spoorzone te Tilburg

Een uitgebreide casusbeschrijving is opgenomen in bijlage 5. De Spoorzone is een transformatiegebied centraal gelegen in de stad. In het hart van Spoorzone ligt het deelgebied De Werkplaats (ca. 13 ha). De transformatie duurt 15 tot 20 jaren.

Toetsvragen:

Wie

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

Wat

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

Waar

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

Wanneer

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Chw

BW: Bruikleen

BW: Huur - art. 7:230a BW ruimte

BW: Huur - art 7:290BW ruimte

BW: Huur-wonen

Bb

MW

FF

waterwet

Wbb

Wm

Wabo, BOR, MOR, Barro

Ww

Wro, Bro

Spoorzone

Figuur 5.3: Praktijk toetsingskader casus Spoorzone

Toetsingskader met betrekking tot Wie: De gemeente Tilburg treedt op als verhuurder of anders een stichting namens de gemeente. De actoren van de gebiedsontwikkeling wijzigen– in principe – niet gedurende de tussentijd. Eigendomsgrenzen blijven in de tussentijd intact. De objecten zullen gesloopt worden respectievelijk gehandhaafd. De shareholders weten wie de actoren voor een specifiek wettelijk kader zijn. 36

Toetsingskader met betrekking tot Wat: De gemeente gaat ervan uit dat er altijd getoetst moet worden of en welke regelgeving van kracht is. Dit geldt ook voor de omliggende (onbebouwde) gronden. Van vrijstellingen is geen sprake.

Toetsingskader met betrekking tot Waar: Alle gebouwen worden in gebruik genomen voor culturele functies waar grote aantallen mensen samen komen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de tijdelijke functies voor overlast/hinder voor de omgeving kunnen zorgen, als gevolg van grote aantallen mensen, het tijdstip waarop deze mensen komen (avond), geluidproducerende activiteiten (muziek) en de aard van de mensen (jongeren). Door de geïsoleerde ligging van het gebied, wordt niet verwacht dat de hoge concentratie van mensen in het gebied in de praktijk negatieve effecten zal hebben. Andersom geeft het treinspoor wel een negatief effect op de tijdelijke functie (hinder en veiligheid). Dit wordt niet als een conflictsituatie beschouwd. Men studeert op de mogelijkheid om de tijdelijke afwijking van de milieunorm (via de Chw) hierop toe te passen.

Toetsingskader met betrekking tot Waarom: De Gemeente Tilburg hecht grote waarde aan de kwartiermakersfunctie die tijdelijke functies hebben. Zij moeten on-brand zijn. Opbrengsten worden wel gegenereerd, maar zijn niet marktconform. De gebruikers zijn maatschappelijke instanties die in hoge mate afhankelijk zijn van de gemeente. Belemmeringen als gevolg van opbrengsten worden niet herkend.

Toetsingskader met betrekking tot Wanneer: In de aanloop heeft men veel tijd verloren laten gaan. Natuuraspecten (die uit zichzelf groeien c.q. gedijen, zonder menselijke ingreep) spelen geen rol van betekenis. Hiervoor is het gebied te stedelijk. De duur van de opstartfase wordt beïnvloed door de technische bouwvereisten. De ontheffing voor afwijking van bestemmingsplan wordt niet als conflicterend ervaren. De termijn van tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan (5 jaar) wordt wel als te kort ervaren.

5.2.4

Casus Strijp-S te Eindhoven

Een uitgebreide casusbeschrijving is opgenomen in bijlage 6. Strijp-S is een voormalig Philips terrein. Het gebied is circa 27 ha groot en ligt ten noordwesten van het stadscentrum. Beoogd is hier een gevarieerd, hoogstedelijk programma met een omvang van circa 300.000 m2 aan toe te voegen bestaande uit wonen, werken, cultuur en voorzieningen.

37

In onderstaand figuur zijn de antwoorden van het praktijk toetsingskader voor Strijp-S weergegeven. De tussentijd wordt getypeerd als een strategische tussentijd, immers het eindbeeld is bekend en men volgt een actieve strategie. De tijdelijke functies zijn specifiek op het eindbeeld bepaald.

Toetsvragen:

Wie

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

Wat

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

Waar

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

Wanneer

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Chw

BW: Bruikleen

BW: Huur - art. 7:230a BW ruimte

BW: Huur - art 7:290BW ruimte

BW: Huur-wonen

Bb

MW

FF

waterwet

Wbb

Wm

Wabo, BOR, MOR, Barro

Ww

Wro, Bro

Strijp S

Figuur 5.4: Praktijk toetsingskader casus Strijp-S

Toetsingskader met betrekking tot Wie: De gemeente Eindhoven heeft een coördinerende, sturende en initiërende rol. De actoren van de gebiedsontwikkeling wijzigen– in principe – niet gedurende de tussentijd. De eigendomsgrenzen van percelen zullen wijzigen. Deze wijziging zal in een later stadium, dat wil zeggen vlak voor levering, plaatsvinden. De objecten zullen gesloopt worden respectievelijk gehandhaafd (rijksmonument). Het ten dele slopen van gebouwen is niet aan de orde. De shareholders weten wie de actoren voor een specifiek wettelijk kader zijn.

Toetsingskader met betrekking tot Wat: De partners gaan ervan uit dat er altijd getoetst moet worden of en welke regelgeving van kracht is. Dit geldt ook voor de omliggende (onbebouwde) gronden. Van vrijstellingen is geen sprake.

Toetsingskader met betrekking tot Waar: De tijdelijke functies (voornamelijk kantoor, daghoreca, retail) veroorzaken - door hun aard - geen of weinig overlast/hinder op de omgeving. Het optreden van externe negatieve effecten van de interne omgeving (bouwactiviteiten) op de tijdelijke functies wordt als zodanig als integraal aspect van de tijdelijkheid beschouwd en gecontracteerd in de huurovereenkomsten.

38

Door de geïsoleerde ligging van het gebied wordt niet verwacht dat de externe omgeving negatieve effecten zal hebben op de tijdelijke functies.

Toetsingskader met betrekking tot Waarom: De Gemeente Eindhoven hecht grote waarde aan het op gang brengen van een economisch cultureel cluster. De opbrengsten uit tussentijdse exploitatie zijn relatief groot/marktconform. Opbrengsten uit tussentijdse exploitatie leiden niet tot belemmeringen die zouden kunnen leiden tot een stagnatie van het primaire ontwikkelproces.

Toetsingskader met betrekking tot Wanneer: Enige tijd tussen verwerven en de feitelijke in gebruik name is wel verloren gegaan, maar onvermijdbaar. De objecten zullen tussen 10-15 jaar tussentijds gebruikt worden. Die tijd acht men noodzakelijk vanuit de gebiedsontwikkelingsopgave. De procedure voor ontheffing voor afwijking van bestemmingsplan wordt niet als conflicterend ervaren. De termijn van tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan (5 jaar) wordt wel als te kort ervaren. Hiervoor is met succes een beroep gedaan op de Crisis- en herstelwet. Natuuraspecten (die uit zichzelf groeien c.q. gedijen, zonder menselijke ingreep) spelen geen rol van betekenis. Hiervoor is het gebied te industrieel.

5.3

Overeenkomsten in en verschillen tussen de praktijk toetsingskaders

In deze paragraaf worden de resultaten uit de vier casussen onderling vergeleken en geconsolideerd tot één praktijktoetsingskader (resultaat). Bij de samenvoeging is de meest negatieve uitspraak leidend voor het gezamenlijke resultaat.

5.3.1

Overeenkomsten en verschillen in typologie tussentijd (kwadranten model)

Op basis van de typenaanduiding van strategieën (voorzien, onvoorzien, tactisch en strategisch) kan niet gesteld worden dat grote verschillen in de beoordeling van het faciliterend vermogen van de wetgeving waarneembaar zijn. De houding van de betrokkenen van de drie casussen met een actieve strategie (Overhoeks, Spoorzone en Strijp-S) hebben wel een overeenkomst. De ambitie van de shareholders lijkt van positieve invloed op het probleemoplossend vermogen. Ambitie leidt tot een actieve strategie. Gesteld kan dus worden dat actieve strategieën (strategisch en tactisch) succesvoller blijken dan passieve strategieën in het wettelijk regelen van tussentijdse exploitatie. Strijp-S is een goed voorbeeld van ambitie en de wijze waarop - onder toepassing van de Crisisen herstelwet - deze ambitie de wettelijke mogelijkheden verruimt.

39

Toetsvragen:

Wie

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

Wat

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

Waar

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

Wanneer

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Chw

BW: Bruikleen

BW: Huur - art. 7:230a BW ruimte

BW: Huur - art 7:290BW ruimte

BW: Huur-wonen

Bb

MW

FF

waterwet

Wbb

Wm

Wabo, BOR, MOR, Barro

Ww

Wro, Bro

Praktijk toetsingskader

Figuur 5.5: Praktijk toetsingskader (geconsolideerd)

5.3.2

Overeenkomsten en verschillen in actoren

Alle casussen kenmerken zich door een dominante positie van de gemeente in het proces. Enerzijds door haar positie als eigenaar of shareholder van een gebied, anderzijds vanuit haar rol als autoriteit die sturing geeft binnen de eigen gemeentegrenzen. Niet alle functionarissen van gemeenten zijn zich bewust van de vrijheid die gemeenten hebben ten opzichte van het regulerende karakter van de rijksoverheid.

Het aantal actoren (met uitzondering van gebruikers zelf) is relatief klein. Hoewel de gemeente Den Haag stuurt op een organische groei door toekomstige gebruikers zelf, is ook in deze casus slechts de gemeente shareholder, waar het tussentijdse exploitatie betreft. Door de lange doorlooptijden kunnen actoren in- en uittreden, zonder het proces en procedure van tussentijdse exploitatie te verstoren. Een wijziging van wisselende actoren is niet complex te noemen.

Het is in alles casussen voor de shareholders duidelijk wie de actoren in een specifiek wettelijk kader zijn. Indien het niet de gemeente zelf is die vastgoedobjecten zal doen exploiteren, is zij wel de gesprekspartner voor haar ontwikkelpartners die de tussentijdse exploitatie voor haar rekening neemt.

5.3.3

Overeenkomsten en verschillen in objecten

Alles casussen gaan uit van tussentijds gebruik van onroerende goederen, gebouwd en ongebouwd. Met name de gebouwde zaak (opstallen) is een veel gebruikt object om tussentijds te

40

exploiteren. De ongebouwde zaak, zoals een stuk grond, wordt in mindere mate ingezet. De reden hiervoor ligt meestal in het milieuaspect (bodemvervuiling). De vastgoedobjecten die tijdelijk worden ingezet vallen alle onder de hoofdstructuur van de onderscheiden wet- en regelgeving. De bekendheid met dergelijke vastgoedobjecten is groot. Shareholders zijn daarom goed geïnformeerd aan welke wet- en regelgeving voldaan moet worden. Geen van de typologieën van onroerende goederen is vrijgesteld van enige wetgeving binnen deze hoofdstructuur.

5.3.4

Overeenkomsten en verschillen in locatie

Het leefmilieu van tijdelijke functies wordt als ‘hoogstedelijk’ beschouwd, waardoor onderlinge beïnvloeding van de tijdelijke functies aanwezig is. Dit is inherent aan de tijdelijke functies. Vanwege de geïsoleerde ligging van de ontwikkelgebieden oefenen de tijdelijke functies geen negatieve effecten uit op de omgeving. De omgeving kan echter wel negatieve effecten op de tijdelijke functies uitoefenen zoals veiligheidsrisico’s (treinspoor) of gezondheidsrisico’s. Deze risico’s zijn in beginsel niet aanvaardbaar. De gemeente Den Haag benadert de Binckhorst niet als een tijdelijk gebied, maar als een oorspronkelijk gebied in transitie. Zij stelt zich minder flexibel op bij de afwijking van de (eigen) gemeentelijke verordeningen om daarmee een kans aan tijdelijke functies te geven dan de gemeente Tilburg en Eindhoven.

5.3.5

Overeenkomsten en verschillen in motivatie

Alle casussen met een actieve strategie (Overhoeks, Spoorzone en Strijp-S), bleken succesvol te zijn in de voorbereiding en/of realisatie van tussentijdse exploitatie. Dit gold zowel in financiële zin als voor de mix van functies: programmatisch management. Slechts één casus (Binckhorst) gaf aan dat het enkel om de opbrengsten uit tussentijdse exploitatie gaat, terwijl de beleidsnotities aangaven dat tussentijdse exploitatie een middel is om de economische ontwikkelingen te sturen en aan te jagen. De drie casussen met een actieve strategie gaven aan dat de tussentijd een fundament is onder de gebiedsontwikkeling. Dat opbrengsten gegenereerd moeten worden, vindt men gebruikelijk. Er zijn immers ook investeringen te verwachten. Opbrengsten (direct of indirect, geldelijk of kwalitatief ) kunnen belemmeringen opleveren. Dit inzicht wordt door slechts een casus ondersteund (Overhoeks).

5.3.6

Overeenkomsten en verschillen in tijdsaspect

Omdat men het tijdsaspect voor de Binckhorst min of meer heeft losgelaten, is van timing geen sprake. In feite is geen sprake meer van een natuurlijk startmoment. De andere casussen ken41

merken zich door een relatief trage opstartfase. De proceduretermijn van een aanvraag voor afwijking van het bestemmingsplan (26 weken) doet hieraan geen goed, maar was niet van wezenlijke invloed. Het niet tijdig anticiperen op alle facetten van tussentijdse exploitatie was hieraan debet. Er is dus geen sprake van onbekendheid van de van kracht zijn proceduretermijnen van de wettelijke kaders maar het betreft het niet tijdig op de agenda zetten van het fenomeen tussentijdse exploitatie. Men gaat ervan uit – men bleek nog geen negatieve ervaringen te hebben opgedaan met het actief beëindigen van tussentijdse exploitatie – dat het snel beëindigen van deze tussentijdse fase mogelijk is. De beroepsmogelijkheid van huurders (ontruimingsbescherming) is niet eerder aan de orde geweest bij de shareholders, met uitzondering van Overhoeks.

5.4

Conclusie: casusonderzoek

In dit hoofdstuk is de methode van casusonderzoek uitgewerkt. Tevens zijn de resultaten van vier casussen per casus weergegeven. Per casus is een praktijk toetsingskader opgesteld. De gezamenlijke resultaten leiden tot het geconsolideerde praktijk toetsingskader. Dit praktijk toetsingskader wordt in hoofdstuk 6 gerelateerd aan het theoretisch toetsingskader (hoofdstuk 4). De verschillen in inzichten tussen de geïnterviewden, (gemeente) publiek of ING (privaat), bleken voornamelijk te kunnen verklaard uit het feit dat de publieke partijen ordenings- en omgevingsvraagstukken als hun taak beschouwen en conflicten hiermee anders opvatten dan private partijen. Daarnaast begeven publieke partijen zich in mindere mate op het private vlak van huur/verhuur. Private partijen herkennen vraagstukken op dat gebied daardoor eerder. Hiermee is antwoord gegeven op de deelvraag 7.

42

6.

Synthese

In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op deelvraag 8: •

Waarin verschilt het theoretisch toetsingskader van het praktijk toetsingskader? En wat zijn de overeenkomsten?

De vergelijking heeft tot doel de eventuele verschillen te verklaren. Overeenkomsten en verschillen leiden tot conclusies en aanbevelingen.

6.1

Typologieën tussentijd (kwadranten model)

Een passieve strategie ondervindt niet minder belemmeringen in de wetgeving. Een actieve strategie daarentegen impliceert een ambitie die tevens voor een probleemoplossende houding van shareholders kan zorgen.

6.2

Theoretisch toetsingskader en praktijk toetsingskader

Tussen het theoretisch toetsingskader en het praktijk toetsingskader blijken drie wezenlijke verschillen en twee overeenkomsten aanwijsbaar te zijn. Deze zijn in figuur 6.1 omcirkeld (volgende pagina).

Verschillen: •

Geen enkel onroerend goed geniet vrijstelling van wet- en regelgevingskader. Dit vormt echter geen belemmering voor de shareholders.

•

Ongewenste interacties tussen tijdelijke functies onderling en tussen tijdelijke functies en omgeving vormen in tegenstelling tot de veronderstelling geen belemmeringen. De verklaring hiervoor is dat gemeenten hier vanuit hun rol en expertise vroegtijdig mee kunnen omgaan en deze als een feit beschouwen waarmee men dient om te gaan.

•

De termijnen (zowel huurtermijn als beëindigingstermijn) die in het huurrecht worden gehanteerd zijn afhankelijk van het regime. Beëindiging van de huurrelatie dient vooraf geregeld te worden.

•

De privaatrechtelijke kant lijkt een onderbelichte expertise binnen de betrokken gemeenten te zijn. Dat is te verklaren uit de rol die de gemeente op zich neemt: het dienen van het publieke belang. Dat zij ook een privaatrechtelijke rol kan aannemen, houdt niet per definitie in dat zij de privaatrechtelijke kant ook daadwerkelijk beheerst.

Overeenkomsten: •

Het huurregime waaronder gebruikers kunnen worden gecontracteerd houdt verband met de tegenprestatie die van de gebruikers kan worden verlangd. Directe opbrengsten kunnen daarom een belemmering zijn. Dit wordt niet altijd onderkend. Mogelijk houdt dit verband met de verklaring uit het vorige punt. 43

•

Het voldoen aan de voorwaarden om een benodigde vergunning in het kader van Wabo te verkrijgen (inclusief een ontheffing van het bestemmingsplan) wordt als een langdurig beschouwd. Echter het is een duidelijke procedure waarvan de termijnen vastliggen. Dit wordt daarom als een beheersbaar aspect beschouwd.

Toetsvragen:

BW: Huur - art 7:290BW ruimte

BW: Huur - art. 7:230a BW ruimte

BW: Bruikleen

Chw

BW: Bruikleen

Chw

waterwet

Wbb

Wm

Wabo, BOR, MOR, Barro

BW: Huur - art. 7:230a BW ruimte

Toetsvragen:

BW: Huur-wonen

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

BW: Huur - art 7:290BW ruimte

Wanneer

Bb

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

BW: Huur-wonen

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

MW

Waar

Bb

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

FF

Wat

MW

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

FF

Wie

Ww

Wro, Bro

Theoretisch toetsingskader

Wie

Kunnen actoren w ijzigen zonder de bestaande condities van tussentijdse exploitatie aan te tasten? Hoe groot is de complexiteit van bovengenoemde w ijziging? Is het duidelijk voor de shareholders w ie de actoren in een specifieke w ettelijk kader zijn?

Wat

Zijn (groepen van) onroerende goederen vrijgesteld van w et- en regelgeving als het gaat om tussentijdse exploitatie?

Waar

Ongew enste interactie van tijdelijke functies vormt geen belemmering?

Waarom

Leveren directe opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op? Leveren Indirecte opbrengsten uit tussentijdse exploitatie voor eigenaar leveren beperkingen – in w elke zin ook - op?

Wanneer

Aanvang: kan men per direct starten met exploiteren? Aanvang: is de proceduretermijn opstart bekend en kort? Exploitatietermijn: is de termijn onbepaald en niet gemaximeerd? Einde: kan men per direct eindigen met exploiteren? Einde: is de proceduretermijn bekend en kort?

Figuur 6.1: Confrontatie theoretisch toetsingskader en praktijk toetsingskader Hiermee is antwoord gegeven op de deelvraag 8.

44

waterwet

Wbb

Wm

Wabo, BOR, MOR, Barro

Ww

Wro, Bro

Praktijk toetsingskader

7.

Conclusies, aanbevelingen en reflectie

In dit hoofdstuk volgen de conclusies en aanbevelingen die voortkomen uit de synthese. Tot slot volgt de reflectie, waarin het onderzoek, inhoud en methode, wordt geëvalueerd.

7.1

Conclusies

In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de centrale vraagstelling: Faciliteert de Nederlandse wet- en regelgeving de inzet van tijdelijke functies in gebiedsontwikkelingen?

Geconcludeerd wordt dat Nederlandse wet- en regelgeving de inzet van tijdelijke functies in gebiedsontwikkelingen niet faciliteert. Deze conclusie is gebaseerd op de volgende cruciale en principiële aspecten.

Publiekrechtelijk (ruimtelijke ordening en omgevingsrecht) is met name het stringente kader van bestemmingsplannen een probleem voor shareholders. Afwijking van het bestemmingsplan is het instrumentarium waaronder het tussentijdse gebruik vergund kan worden. Om tijdelijke afwijkingen van bestemmingen mogelijk te maken is de maximale duur van 5 jaar beslist te kort. Een ruime termijn voor de afwijking van het bestemmingsplan moet mogelijk gemaakt worden.

Het sectorale karakter van de wetten waaruit het omgevingsrecht bestaat, is niet zodanig flexibel dat het onder omstandigheden mogelijk is om, ten behoeve van de realisering van tijdelijke functies, tijdelijk (en gemotiveerd) af te wijken van de grenswaarden. Hiervoor voorziet de wetgever, via de Crisis- en herstelwet, in de mogelijkheid om van geval tot geval, gemotiveerd af te kunnen wijken van die sectorale wetgeving door integraal sectoraal beleid.

Het privaatrechtelijk spanningsveld wordt (nog) niet herkend. Dit kan worden verklaard uit het feit dat, indien zich een ongewenste situatie zich voordoet, partijen in de regel tot een compromis of vergoeding komen. Het komt er dus op neer dat het huurrecht geen zwaarwegende of onoverkomelijke belemmeringen oproept.

Door te veel onzekerheden in de masterplanning of onvoldoende integratie tussen gebiedsontwikkelingsopgaven en tussentijdse exploitatie wordt op de inzet van tijdelijke functies niet geanticipeerd. Hierdoor worden conflictsituaties in het wettelijk kader niet (tijdig) onderkend en loopt men vertraging op. Deze vertraging is echter niet toe te schrijven aan het wettelijk kader zelf.

45

Een actieve strategie impliceert een ambitie die tevens voor een probleem-oplossende houding van actoren kan zorgen. Ruimte voor tijdelijke afwijkingen kunnen slechts met voldoende draagvlak worden onderbouwd. Een passieve strategie ondervindt niet meer of minder belemmeringen in de wetgeving, maar de wijze waarop men de vraagstukken hanteert, kan anders zijn.

7.2

Aanbevelingen

In deze paragraaf zijn aanbevelingen voor de praktijk en voor de wetenschap weergegeven.

7.2.1

Aanbevelingen voor de praktijk

Aanbevelingen voor de overheid (wetgever) •

De conclusie pleit voor verruiming van de huidige regelgeving. Dat kan door art. 5.18 lid 1 Bor buiten werking te verklaren en hiervoor tijdelijke planologische afwijkingen voor een termijn van 10 jaar (of langer) aan artikel 4 van bijlage II Bor als categorie toe te voegen (zoals in kamerstuk 33135, memorie van toelichting ook al is verwoord).

•

Voorts wordt gepleit voor het afschaffen van de uitgebreide procedure voor tijdelijke afwijking van bestemmingsplan. Hiervoor dient een reguliere procedure in de plaats te komen (8 weken).

•

In de Crisis-en herstelwet, voor tijdelijke functies een uitzonderingspositie opnemen. Hierbij zal de nadruk moeten liggen op de integratie van tussentijdse exploitatie in de gebiedsonwikkelingen. Afwijkingen van de in de Chw genoemde wetten dienen door de aanvrager onderbouwd te worden.

•

Op hindervereisten, zeker als de gehinderde de tijdelijke functie zelf betreft, moet men kunnen afwijken, mits voldoende gemotiveerd. Deze aanbeveling houdt verband met voorgaande aanbeveling.

•

In het huurrecht zou de wetgever in het bijzonder voor tijdelijke functie de huurtermijnbescherming en de ontruimingsbescherming buiten toepassing moeten verklaren. Opzeggingsgronden dienen verruimd te worden voor zowel middenstandsbedrijfsruimten als voor overige bedrijfsruimten. Dit zou onderdeel kunnen uitmaken van de Crisis- en herstelwet. Dit vereist een interdepartmentale samenwerking, op het gebied van privaat- en publiekrechtelijke wetgeving (interview Ministerie van Infrastructuur en Milieu).

Aanbevelingen voor gemeenten (bevoegd gezag) •

Gemeenten hebben meer bewegingsvrijheid. Zoek de ruimte binnen de wettelijke kaders op en respecteer de geest van de kaders. Gemeenten blijken meer bewegingsvrijheid binnen de wettelijke kaders te hebben, dan wordt gedacht door de medewerkers. Afwijkingen van gemeentelijke verordeningen is mogelijk, waardoor ontwikkelingen op laag 46

schaalniveau gefaciliteerd kunnen worden. De overheid tracht drempels weg te nemen, maar laat de verantwoordelijkheid bij de gemeenten liggen om het instrumentarium juist in te zetten (interview Ministerie van Infrastructuur en Milieu).

Aanbevelingen voor de partners (publieke en private partijen) •

Zorg voor ambitie en visie (kwadrantenmodel). Hanteer een actieve strategie, gebaseerd op ambitie en zo mogelijk visie. Hanteer uitgangspunten en resultaatvereisten en zorg dat met voldoende draagvlak de kaders van de wetgeving opgezocht worden.

•

Beschouw de invulling van de tussentijd als een integraal aspect in het proces van gebiedsontwikkeling. Niet de wet- en regelgeving is bepalend maar het proces zelf. Wanneer partijen tijdig afspraken maken over de samenwerking, ambitie, fasering, sanering en doorlooptijden, kan men eveneens afspraken maken over de tussentijd.

•

Formeer een expert-team. Een van de kenmerken van tussentijdse exploitatie is de veelomvattendheid van werkvelden en specialismen. Om in een vroegtijdig stadium de masterplanning om te kunnen zetten in een tussentijdse exploitatieplanning, dienen ook de knelpunten op wet- en regelgevingsgebied zo snel mogelijk onderkend te worden. Dat kan als alle vertegenwoordigers van de disciplines zitting hebben in het expert-team.

•

Formeer een beheerteam. De tussentijdse exploitatie is een bewerkelijk proces. Vele aspecten komen om de hoek kijken, de hoeveelheid informatie kan groot zijn. Men zal alle beheerdetails goed moeten beheersen, wil men op een beheerste wijze door dit proces stappen. Verlies van informatie kan voor problemen zorgen.

7.2.2

Aanbevelingen voor de wetenschap

In dit onderzoek is voorbijgegaan aan de financiële haalbaarheid om verouderde vastgoedobjecten voor een relatief korte periode weer in gebruik te nemen. Deze haalbaarheid wordt bepaald door de hoogte van de investeringskosten in relatie tot de terugverdientijd. Het zou voor een vervolgonderzoek interessant zijn of een generiek investeringskosten niveau en generieke minimale exploitatietermijn kunnen worden onderscheiden.

De haalbaarheid van tussentijdse exploitatie wordt mede bepaald door de gebruikersmarkt. Een vervolgonderzoek zou licht kunnen doen schijnen op de vraag hoeveel vierkante meters men in een ontwikkelgebied gelijktijdig kan exploiteren in samenhang met de individuele metrages per functie.

7.3

Reflectie

In deze paragraaf wordt teruggekeken op enkele gemaakte keuzes in het onderzoek.

47

Het operationaliseren van het toetsingskader bleek lastiger dan voorzien. Veel toetsvragen bleken te herleiden te zijn op de nu resterende vragen.

Er zijn buitenlandse studies op het gebied van tijdelijke functies maar richten zich niet (niet verrassend) op het gebied van Nederlandse wetgeving. Daarom is gekozen om geen casussen van andere landen te bestuderen.

Aanvankelijk stonden meerdere casussen op de selectie lijst. Maar omdat verwacht werd dat uitbreiding van het praktijk onderzoek met meer casussen geen aanvullende inzichten voor het geconsolideerde praktijk toetsingskader zou opleveren (de verkregen casuskaders waren al zeer homogeen en in lijn met het theoretisch kader), is de uiteindelijke selectie beperkt tot de vier casussen. Van doorslaggevende factor bij de selectie was de beschikbaarheid van informatie via openbare bronnen en de kwaliteit van die openbare informatie.

48

8.

Bronvermelding

8.1

Literatuur

Baarda, D.B., M.P.M. de Goede en J. Teunissen (2005). Basisboek kwalitatief onderzoek: Handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Bommel, R. van en E. A. Minderhoud (2010). Tijdelijke functies in transformatiegebieden. Tijdschrift voor bouwrecht, 2010 oktober nr. 10, 945-952.

Braakensiek, M. en S. Hammink (2011). Leegstand is slopend, braakliggen doet afbreuk : juridische oplossingen voor tussentijdse transformaties. Bulletin RO-totaal, 2011 augustus nr. 5, 6-10.

Buuren, P.J.J. van, A.A.J. de Gier, A.G.A. Nijmeijer en J. Robbe (2009). Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht. Deventer: Kluwer Deventer. Dzokic, A., M. Neelen en I. de Kievith (2010). Grondwet voor de tussentijd. Haarlem: Sun Trancity.

Franken, H., P.W. Brouwer, P.B. Cliteur en M.A Loth (2001). Encyclopedie van de rechtswetenschap. Deventer: Gouda Quint.

Gemeente Den Haag (2009). De Binckhorst op weg naar een nieuwe toekomst, het integraal ontwikkelingsplan als ‘denkraam’ voor de komende decennia. Den Haag.

Gemeente Den Haag (2011). Gebiedsaanpak Binckhorst, Gemeente Den Haag, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Afdeling Stedenbouw en Planologie. Den Haag.

Gemeente Tilburg (2011). De werkplaats, masterplan spoorzone Tilburg. Tilburg.

Hout J. in ’t en B. Rademaker (2011). Woningwet, Bouwen en de omgevingsvergunning. Den Haag: Sdu Uitgevers. Jacobs, J.P.H. (2010). Tijdelijke verhuur bij 230a-bedrijfsruimte. Huurrecht : nieuwsbrief, 1 april nr. 2, 25-31.

Kerpestein, G.M. (2005). Huur en verhuur van bedrijfsruimte. Proefschrift, Hilarius Publicaties, Leiden.

49

Kloosterman, A.M. (2010). Tijdelijke verhuur van woonruimte op grond van de Leegstandwet. Huurrecht : nieuwsbrief, 1 april nr. 2, 6-13.

Kruizinga-Huisman, I. (2011). De ontwikkeling van de bouwregelgeving en de gevolgen daarvan voor de rechtszekerheid van de burger. Afstudeerscriptie, Open Universiteit Nederland.

Leezenberg, M. en G. de Vries, (2010). Wetenschapsfilosofie voor de Geesteswetenschappen. Amsterdam: University Press.

Lurks, M. (2001). De spanning tussen centralisatie en decentralisatie in de ruimtelijke ordening. Den Haag: Stichting Instituut voor Bouwrecht.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2011a). Rapportage praktijkervaringen Crisis- en herstelwet. Evaluatie 2010-2011. Den Haag.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2011b). Aanpak en eerste gedachten Omgevingswet. Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit. Stand van zaken november 2011. Den Haag.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012). Investeren in gebiedsontwikkeling nieuwe stijl. Handreikingen voor samenwerking en verdienmodellen. Den Haag.

Ministerie van Vrom (2006). Nota Ruimte. Ruimte voor ontwikkeling. Katern over nieuw ruimtelijk beleid in 2006. Den Haag.

Nijmeijer, A.G.A. (2012). Het wetsvoorstel voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het (gedeeltelijke) herstel van het beroepsrecht van decentrale overheden. Tijdschrift voor bouwrecht, februari nr. 2, 112-114.

Peek, G.J. e.a. (2007). Realising envisioned connections. An introduction to urban area development for private area developers. Delft: Delft University of Technology in corporation with ING Real Estate Development.

Peek, G.J. (2011). Van disciplinair raamwerk naar denkraam. Real Estate Research Quarterly, augustus 2011, 16-26.

Peeters, N.Y. (2008). Een leidraad voor de procesafspraken bij herontwikkeling van een transformatiegebied. Afstudeerscriptie, Amsterdam School of Real Estate. 50

Praag, D.L. van (2010). Tijdelijke verhuur bij 290-bedrijfsruimte. Huurrecht : nieuwsbrief, 1 april nr. 2, 18-25.

Rappard, A.G.A. van (2010). De Bruikleenovereenkomst. Een goed alternatief? Huurrecht, Nieuwsbrief 2, april, 31-35.

Rossel, H.J. (2010). Tijdelijke verhuur van woonruimte in de vorm van tussenhuur (diplomatenclausule). Huurrecht : nieuwsbrief, 1 april nr. 2, 3-6.

Sijbers, S., G.J. Peek (2010). Tijdelijke functies transformatiegebieden. Real Estate Research Quarterly, juli 2010, 5-10. Sijbers, S. (2009 ). De waarde van tijdelijke functies. Een praktisch onderzoek naar de toepasbaarheid en toegevoegde waarde van tijdelijke functies op de gebiedsidentiteit van stedelijke transformatieopgaven. Afstudeerscriptie, Amsterdam School of Real Estate.

Sorel, N. (2012). Omgevingsrecht in de praktijk. S+RO, 01/2012, 54-55.

Sorel, N., E. Buitelaar, L. van den Broek, M. Galle en F. Verwest (2011). Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Steenmetser, T.H.G. en W. de Lange (2003). Huurrecht. Wetteksten. Den Haag: Sdu Uitgevers B.V..

Struiksma, J. (2008). Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht. Amsterdam. Tordoir, P.P. (2005). Stad en welvaart. Beleid voor de nieuwe stedelijke economie. Den Haag: Kenniscentrum Grote Stedenbeleid.

Veghel, G.H.M. van (2009). MSRE Gebiedsontwikkeling, syllabus. Amsterdam.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2009). Tijdelijke verhuur via de Leegstandwet. Den Haag: VNG.

Zeeuw, F. de ( 2007). Engel uit het marmer. Delft: Technische Universiteit Delft.

51

Zeiger, E.A. en E.C. Matiasen (2011). Het plaatsen van een bouwwerk ten behoeve van tussentijdse huisvesting : een beschrijving van de wettelijke (on)mogelijkheden in de bouwregelgeving (Deel 2). Bulletin RO-totaal, 2011 nr. 1, 12-16.

8.2

Websites

www.aedesnet.nl www.amsterdam.nl www.archined.nl www.cultureelerfgoed.nl www.denhaag.nl www.infomil.nl www.innovatienetwerk.org www.gebiedsontwikkeling.nu www.noordzeeloket.nl www.overhoeks.nl www.pbl.nl www.strijp-s.nl www.tijdelijkandersbestemmen.nl www.tilburgspoorzone.nl www.wdoc.nl www.wetten.nl www.wikipedia.nl

52

9.

Bijlagen

Bijlage 1: Overzicht interviews

Datum

Geïnterviewde

Functie

Organisatie

Mevrouw F. Gutter

Sr. Beleidsmedewerker

Ministerie I en M

De heer B. Rademaker

Sr. Beleidsmedewerker

Ministerie I en M

Gemeente Den Haag

Algemeen: 4 mei 2012

Casus Binckhorst te Den Haag: 9 mei 2012

De heer L. Cramer

Gebiedsmanager Binkhorst

15 mei 2012

De heer Y.R. Smith

Vastgoedbeheerder

Gemeente Den Haag

22 mei 2012

De heer J. van der Goes

Bouwinspecteur

Gemeente Den Haag

Casus Overhoeks te Amsterdam: 14 mei 2012

De heer O. Wittebrood

Projectdirecteur

ING Real Estate

21 mei 2012

De heer J. Kwakkelstein

Bedrijfsjurist

ING Real Estate

22 mei 2012

Mevrouw C.L. Lonis

Projectontwikkelaar

ING Real Estate

Programmamanager

Gemeente Tilburg

Programmamanager

Gemeente Eindhoven

Casus Spoorzone Tilburg: 30 mei 2012

De heer L. Kuijsters

Casus Strijp-S te Eindhoven: 30 mei 2012

De heer J. Roijmans

53

Bijlage 2: Interviewvragen Interview in het kader van onderzoek naar faciliterend vermogen van Nederlandse weten regelgeving tbv tijdelijke functies in gebiedsontwikkelingen Onderdeel 1: Algemene project/casus omschrijving Onderdeel 2: Gebiedsontwikkeling Onderdeel 3: Ervaring met conflicterende situaties Onderdeel 4: Oplossingen Onderdeel 5: Afsluiting Onderdeel 1: Algemene project/casus omschrijving • Bij welke organisatie bent u werkzaam/vertegenwoordigt u? • Wat is uw functie? • Wat is de transformatieopgave? • Wat is het tijdelijke programma? • Wat is voor u een tijdelijke functie? Wat is tussentijds exploiteren? • Hoe is de houding van de gemeente tav tijdelijke functies? Faciliterend of Stimulerend om eea rond krijgen? • Hoe is het management tbv tijdelijk exploitatie geregeld? Onderdeel 2: Gebiedsontwikkeling • Welke specifieke eisen stelt GBO aan tijdelijke functies denkt u? (wie, wat, waar waarom, wanneer)? • Hoe is het traject tot de fysieke ingebruikname van tijdelijke functies verlopen? Onderdeel 3: Ervaring met conflicterende situaties • Welke grootste obstakels mbt wetgeving bent u in dit project tegen aangelopen? Concrete voorbeelden. • Goede en slechte ervaringen? en laat ruimte voor het meedenken in oplossingen. • In welk onderdeel (ro, omgeving, bouw, huur, overig) zat de grootste obstakel? • Zet de disciplines op een rijte van zwaarte van obstakel • Hoe ervaart u de wetgeving mbt RO? • Idem omgeving? • Idem milieu, monumenten etc? • Idem bouw? • Idem huurrecht? • Idem Chw? • wat zou je met kennis van nu anders doen? Was het anders gegaan met de Chw? Onderdeel 4: Oplossingen • Welke kritische ingrepen hebben geleid tot succes? • Over welke aspecten moeten afspraken worden gemaakt? Tijd, geld, eigendom • Welke oplossingen staan in beginsel ter beschikking? • Welke oplossingen heeft u gevonden? • Op welke gebieden: wetgeving of procesmatig? • Wat zou u graag willen veranderen in de wet- en regelgeving in dit kader? Onderdeel 5: Afsluiting • Heeft u nog belangrijke opmerkingen voor dit onderzoek?

54

Bijlage 3: Uitwerking casus Binckhorst te Den Haag Selectie criteria •

een transformatiegebied waarbij vooral de gemeente Den Haag eigen bezit heeft en dat ook tijdelijk exploiteert.

•

Grootschalige ontwikkeling: 130 ha waarbij het aantal vierkante meters tijdelijke functies groot is, maar niet bekend bij partijen.

•

Tijdelijke exploitatie is opgenomen in publieke documenten.

•

Het project is opgenomen in de 3e tranche van de crisis- en herstelwet. Dit is echter beperkt tot het deelproject Rotterdamse baan.

•

Doorlooptijd bedraagt minimaal 20 jaar (tot 2030).

•

Vastgoedobjecten bestaan uit kantoren, bedrijfsruimten, terreinen die als kantoor resp. kantoor/kinderopvang/leisure ingezet zullen/kunnen worden.

•

De masterplanning en het programma is onder het tijdsgewricht gewijzigd .

Beschrijving project/gebied De Binckhorst is een bedrijventerrein in Den Haag (op de grens met Voorburg). Het beslaat een oppervlak van circa 130 ha. De Binckhorst wordt begrensd door de spoorlijnen Den Haag - Gouda en Amsterdam - Rotterdam, de Trekvliet, de Broeksloot en de A12. De Binckhorst is een gemengd bedrijventerrein met enerzijds hoogwaardige kantoorlocaties zoals het hoofdkantoor van KPN en het Internationaal Strafhof aan de Maanweg en anderzijds autodemontage-bedrijven en een aantal ruimte-extensieve en milieuhinderlijke bedrijven, zoals een afvalcentrale en een asfaltcentrale. Op de Binckhorst staan twee bekende bedrijfsverzamelgebouwen voor startende ondernemers: Binck 36 en de Caballero Fabriek.

Figuur B3.1: Ligging Binckhorst

De ontwikkeling van de Binckhorst is te verdelen in twee delen. Tussen 2005 en 2009 hebben gemeente en marktpartijen gezamenlijk plannen opgezet om het gebied volgens de ‘traditionele’ planningstrategie te transformeren (Masterplan (2006) en gesloten planproces via PPS met als eindproduct het Integraal Ontwikkelingsplan (IOP)). Vanaf 2009 groeide het besef dat deze manier van gebiedsontwikkeling geen doorgang meer vindt en wordt het traject omgezet in een open organisch planproces met inbreng van meerdere partijen in het gebied. De gemeente blijft ver55

antwoordelijk voor de hoofdstructuur die de ontwikkeling door de markt mogelijk maken. Hieronder wordt onder andere verstaan: het uitplaatsen van hindergevende bedrijven (om nieuwe functies zoals wonen mogelijk te maken) en het aanleggen van de hoofdinfrastructuur zoals de Binckhorstlaan. Het organische model gaat uit van de onderstaande principes: Organisch proces: De Binckhorst wordt niet schoongeveegd en ruimtelijk en programmatisch opnieuw ingevuld, maar een langzame transformatie die past bij het gebied. De ontwikkelingen zijn niet gebaseerd op een vastomlijnd plan, maar worden gestuurd binnen de ‘richtlijnenkaart’. In de nieuwe planvorming is meer ruimte voor bestaande eigenaren en initiatiefnemers in het gebied. Niet de gemeente bepaalt wat, wanneer en waar ontwikkeld wordt, maar de huidige en toekomstige eigenaren (en dat zijn ook projectontwikkelaars) en gebruikers zijn leidend. De rol van de gemeente verschuift van een regisserende naar een faciliterende rol. Haar taak is vooral het geschikt maken van het gebied voor ontwikkeling door de markt. Dit doet zij door de aanleg van een verbeterde infrastructuur (Rotterdamsebaan) en het bepalen van ruimtelijke randvoorwaarden. Programmatisch flexibel: de gemeente is nog steeds voornemens om een gemengd woonwerkgebied te realiseren. De organische planvorming maakt harde uitspraken over uiteindelijke programma echter onmogelijk.

Opgave voor de tussentijd In deze paragraaf wordt een beschrijving van het tussentijdse programma gegeven, bestaande uit: de objecten, het voorgenomen tussentijdse gebruik, het tijdsaspect, De objecten De ca. 30 objecten en 200 verhuurbare eenheden die in aanmerking komen om in de tussentijd tijdelijk worden geëxploiteerd, bestaan uit kantoren, woningen en bedrijfsruimten en lege percelen. Lege percelen maken ook deel uit van het bezit.

Het voorgenomen tussentijdse gebruik en het bestemmingsplan Hoewel de gemeente aangeeft de bijdrage van tijdelijke functies te onderkennen (impuls geven aan het gebied of een locatie en andere ontwikkelingen uitlokken, Gemeente Den Haag (2011)), laat zij de initiatieven over aan de marktpartijen. Dat houdt in dat zij op verzoeken vanuit de markt acteren. Het functies van voorgenomen tussentijds gebruik staan dus tevoren nog niet vast.

56

Tijdsaspect en fasering De Gemeente heeft met het nieuwe beleid (Gemeente Den Haag (2011)) een stringente planning en fasering losgelaten. Wel geeft zij aan dat ontwikkelingen zich op een korte, middellange en lange termijn zullen voltrekken, maar vervolgens dat ‘om de paar jaar de ontwikkelingen in het gebied beziet’. Tussentijdse exploitatie wordt aangegaan voor vijf tot tien jaar.

Eigendom Alle objecten die tussentijds worden geëxploiteerd zijn eigendom van de gemeente Den Haag. Het bestand objecten in het gebied is een zeer versnipperd bezit, ingegeven door het verwervingsproces. Omstreeks 2005 is men gestart met verwerving: wat vrij kwam en aangeboden werd (Wvg), werd vervolgens afgewogen op diverse factoren. In geval van positief oordeel heeft men de locatiedaadwerkelijk verworven. In de meeste gevallen betrof het een verhuizing van een bedrijf dat het object in eigendom had en het niet langer als een produktiemiddel wilde gebruiken.

De toetsing Het casus onderzoek bestaat uit een drietal interviews met drie verschillende functionarissen van de zijde van de exploiterende partij, in dit geval de Gemeente Den Haag. Vanuit de regierol is de gebiedsmanager Cramer geïnterviewd, vanuit vergunnings-inhoudelijk perspectief de bouwinspecteur en, vanuit een centrale rol, de vastgoedmedewerker Smith. Aanvankelijk was het de bedoeling een project-jurist te interviewen, echter deze bleek enkel betrokken te zijn bij de totstandkoming van het nieuwe bestemmingsplan, het gebied rondom de Rotterdamsebaan. Hiervoor is de bouwinspecteur in de plaats getreden.

Wat is tussentijds exploiteren? Alle geïnterviewden geven aan dat tussentijds exploiteren het in gebruik (doen) nemen van de ter beschikking staande objecten tot aan het moment van (her)ontwikkeling is. Omdat de fasering en tijdschaal in principe onbepaald is, is dat moment van ontwikkeling ook onbepaald. Sturing hierop is daarmee onmogelijk.

Welke kenmerken en functies bezit tussentijds exploiteren? Wie: De gemeente heeft een rol als shareholder met 2 petten. Enerzijds publiekrechtelijk, anderzijds privaatrechtelijk. Gemeente Den Haag treedt op als eigenaar en verhuurder optreden, de privaat rechtelijke kant. Daarnaast treedt zij op als publiekrechtelijk lichaam, het bevoegd gezag, het vergunning verlenende orgaan en opsteller van het bestemmingsplan.

57

De actoren binnen de kaders van de gebiedsontwikkeling zullen zeer zeker wijzigen. De gemeente beschikt niet over alle gronden, zij beschikt slechts over meerdere solitaire locaties. De verwerving vindt slechts plaats rondom de Rotterdamsebaan. Indien kandidaten (met een ontwikkelplan) zich melden bij de gemeente om een locatie in het gebied te ontwikkelen, zal het ontwikkelplan getoetst worden op haalbaarheid en wenselijkheid. Dit houdt in dat (reeds in bezit zijnde) percelen verkocht kunnen worden, gesplitst of opstallen (deels) gesloopt. Alle varianten zijn denkbaar, aldus Smith. Eigendomsgrenzen blijven in de tussentijd mogelijk niet intact.

Wat: De objecten zijn reeds beschreven in paragraaf 7.7.2. Lege percelen maken ook deel uit van het bezit. Deze worden in gebruik gegeven aan kandidaten, wanneer zij daarom verzoeken. Deze percelen kunnen echter sterk vervuild zijn, als gevolg van de voorgaande en inmiddels verdwenen functie. Zo is de plaats vaar een autosloperij zat dermate vervuild, dat het niet veilig is op het perceel te lopen zonder veiligheidsschoenen. Een ander perceel is vervuild, waardoor een aanvraag om tot een volkstuinen-gebied te worden ingericht niet gehonoreerd kon worden.

Waar: Tussen tijdelijke functies onderling en tussen tijdelijke functies en omgeving mogen geen ongewenste effecten optreden. Wetgeving op gebied van milieu, veiligheid zijn hierin sturend. Door de aanwezigheid van industrieën kunnen tijdelijke functies niet geplaatst worden agv hindercirkels en milieucirkels. Gemeentelijke verordeningen worden gehandhaafd.

Waarom: De gemeente geeft aan dat het doel tweeledig is: negatieve effecten van leegstand voorkomen en het beperken van kosten van het hebben van de objecten door het genereren van inkomsten (huurpenningen). Deze huren staan onder grote druk, mede door de grote mate van leegstand op de vastgoedmarkt, maar ook door het tijdelijke en onzekere karakter voor de huurders. De kwaliteit van de objecten en de kwaliteit van de omgeving speelt hierin een negatieve rol, stelt Smith. Huurders moeten we een functie uitoefenen die past binnen het gebied, maar in de praktijk is de gemeente niet te kieskeurig op het gebied van branding. Hiermee wordt deze tussentijd getypeerd als een onvoorziene tussentijd, immers toekomstig beeld ontbreekt en men volgt een passieve strategie.

58

Wanneer: Objecten die verworven werden, werden doorgaans als verlaten bedrijfs-productiemiddel aangeboden. Dat wil zeggen: bedrijven die zich elders vestigden en deze objecten niet lange gebruikten en daarom besloten deze objecten te verkopen. De objecten waren in beginsel leeg. Vanaf dat moment is getracht de objecten in gebruik te doen nemen. Aanvankelijk voor een beperkte termijn, momenteel voor onbepaalde tijd. Deze onbepaalde termijn is ingegeven door gebrek aan getailleerde planning waarop gestuurd zou moeten worden. Daarnaast verwacht de gemeente een hogere huur te ontvangen wanneer een huurder gecontracteerd wordt voor een onbepaalde huurtermijn. De periode van de tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan bedraagt 5 jaar. Deze termijnen worden los van elkaar gezien en niet met elkaar in overeenstemming gebracht.

Welke Nederlandse wet- en regelgeving is van toepassing? De gemeente is zich sterk bewust van haar rol en zal geen enkele risico nemen, waar het gaat om uitzonderingen (precedentwerking) maken voor huurders en gebruikers. De verschillende afdelingen handhaven daarom volgens de regels. De afdelingen vergunningen en de afdeling beheer hebben daarmee niet altijd dezelfde belanggen. Dit komt vooral tot uiting in de procedure Aanvraag Omgevingsvergunning, waarbij het kritieke pad een (tijdelijke) afwijking van het bestemmingsplan blijkt. In beginsel is de gemeente bereid zich ‘soepel’ op te stellen, echter zij heeft zich ook te houden aan de geldende wetgeving (Awb) hieromtrent, geeft Smith aan. Voor de gemeente zijn vervolgens de aspecten milieu en veiligheid van groot belang. Tijdelijke functies mogen geen milieubelastende activiteiten verrichten. Hiermee volgen tijdelijke functies het regime dat geldt voor reguliere functies. Met betrekking tot het Bouwbesluit zijn geen specifieke problemen gerezen. Voldoen aan het Bouwbesluit vergt slechts een hogere investering van verhuurder of huurder. In elk geval speelt hierin de terugverdientijd die veelal groter is dan 5 jaar een rol. Deze periode wordt doorgaans beperkt door de tijdelijke ontheffing van bestemmingsplan. Het huurrecht wordt niet gezien als een risico, ook niet op het punt van ontruiming. Men neemt in de huurovereenkomst een clausule op waarin huurder afziet van verhuisvergoeding. Indien huurder niet tot ontruiming overgaat, zullen dan passende maatregelen worden gezocht (commercieel of procedureel). Bij de totstandkoming van de overeenkomsten wordt daarmee vooralsnog geen rekening gehouden.

Welke ingrepen zijn mogelijk voor een verbeterde faciliterende werking? Smith geeft aan dat een langere termijn voor de tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan wenselijk is, waardoor gebruikers meer zekerheid hebben en de terugverdien mogelijkheden voor huurder en verhuurder groter zijn. 59

De procedure om een aanvraag voor de tijdelijke ontheffing te verlenen is kort en verloopt soepel. De crisis-en herstelwet zou geen toegevoegde waarde hebben, anders dan op het gebied van de termijn voor de tijdelijke ontheffing.

Welk wettelijk kader was het grootste obstakel? De te korte termijn voor de tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan wordt gezien als grootste obstakel. De procedure voor een wijziging van het bestemmingsplan is te kostbaar en te tijdrovend.

Welke ingrepen zijn gedaan om dit obstakel te passeren? Daar waar de termijn voor de tijdelijke ontheffing zal verstrijken, zal opnieuw gekeken worden door de gemeente welke maatregel alsdan worden getroffen. Men schuift het vraagstuk voor zich uit. De betrokken afdelingen binnen de gemeente functioneren zelfstandig. De geïnterviewden zijn goed op de hoogte van het overall beleid en elkaars activiteiten. Hiermee kunnen we stellen dat min of meer sprake is van een expert-team.

60

Bijlage 4: Uitwerking casus Overhoeks te Amsterdam Selectie criteria •

Grootschalige ontwikkeling: 20 ha waarbij circa 25.000 m2 tijdelijke functies

•

Tijdelijke exploitatie is niet opgenomen in publieke documenten, echter uit – inside information – is bekend dat de inzet van tijdelijke functies een strategische keuze is.

•

Staat niet op de Chw, dat wil zeggen tot en met de vierde tranche.

•

De doorlooptijd van fase 2 bedroeg minimaal 2 jaar.

•

Vastgoedobjecten bestaan uit kantoor en laboratorium die als kantoor resp. als kantoor/kinderopvang/leisure/museum ingezet zullen/kunnen worden.

Beschrijving casus Overhoeks Overhoeks is het voormalige Shellterrein (tot 1990 in gebruik door Shell) tegenover het Centraal Station, op de Noordelijke IJ-oever. Dit terrein wordt ontwikkeld door de Gemeente Amsterdam, Ymere en ING Real Estate Development, tot een gemengd stedelijke woon- en werkwijk met ongeveer 2.200 woningen (4.000 bewoners),70.000 m2 bvo kantoren waarvan 60.000 m2 bvo maatschappelijk en (stedelijke) voorzieningen. De gemeenteraad heeft op 20 oktober 2006 het bestemmingsplan Overhoeks vastgesteld. Het bestemmingsplan is sinds 2008 onherroepelijk. De herontwikkeling van het gebied is mogelijk doordat Shell de onderzoekswerkzaamheden heeft geconcentreerd in het nieuw gebouwde Shell Technology Centre Amsterdam (STCA) dat in 2009 haar deuren heeft geopend.

Het Stedenbouwkundig Plan bestaat uit een aantal te onderscheiden deelgebieden: In het noordelijk deel van het plangebied komt de zogenaamde Residentieel Kwartier (fase 1). Achter Toren Overhoeks (fase 2) komt de Strip (fase 3), een strook met hoogbouw waar het accent naast wonen, ook ligt op werken en (stedelijke) voorzieningen. Het SP gaat uit van hergebruik van de beeldbepalende gebouwen Toren Overhoeks en het naastgelegen Groot Lab. De Strip en de Residentieel Kwartier Campus worden met elkaar verbonden door de aan te leggen groene Scheg, met daaronder een parkeergarage.

Figuur B4.1: Overzichtsfoto en ligging Overhoeks 61

Overzicht Gebiedsontwikkeling Overhoeks Opgave voor de tussentijd In deze paragraaf wordt een beschrijving van het tussentijdse programma gegeven, bestaande uit: De objecten, het voorgenomen tussentijdse gebruik, het tijdsaspect.

De objecten De objecten die tussentijds worden ingezet voor tijdelijke functies bestaan uit 2 gebouwen: het markante kantoorgebouw Toren Overhoeks en het voormalige Shell laboratorium GrootLab. Tussen beide gebouwen ligt een perceel grond dat tijdelijk als parkeerterrein zal dienst doen. Toren Overhoeks bestaat uit 18 bouwlagen (totaal 9787 m2 vvo), waarvan op de begane grond een auditorium en op de 17e verdieping een uitzichtcabine. De overige bouwlagen hebben dienst gedaan als kantoorruimte en zijn als zodanig ingericht (afgewerkt) Het GrootLab heeft dienst gedaan als laboratorium en deze is dan ook als zodanig herkenbaar. De inrichting en afwerking heeft een industriële onderzoeks-afwerking, compleet met zuurkasten en labtafels. Het GrootLab bestaat uit 3 lobben of kwadranten (de 4e is eigenlijk nooit gebouwd). Elk kwadrant bestaat uit 4 bouwlagen en een souterrain. Het totale oppervlak bedraagt 13657 m2 vvo.

Het voorgenomen tussentijdse gebruik en het bestemmingsplan Branding (imago) is in het project Overhoeks een belangrijk aspect (overhoeks.nl). De functies en de gebruikers moeten voldoen aan de gestelde voorwaarden. Functies die voldoende ‘on-brand’ worden geacht zijn: •

Voor de Toren Overhoeks: Kantoorfuncties voor de normale bouwlagen, daghoreca op de begane grond en mogelijk avondhoreca in de uitzichtcabine. Het vigerende bestemmingsplan laat deze functies toe, met uitzondering van (eventuele nachthoreca).

•

Voor de het GrootLab: kantoorfuncties per kwadrant binnen een bedrijfssector (totaal 2 kwadranten) en een kwadrant alternatief, bij voorkeur ondersteunend aan het gebied (mogelijk kinderopvang).In het souterrain is avond horeca geprojecteerd. Het bestemmingsplan laat al deze functies toe.

Tijdsaspect en fasering ING Real Estate had het voornemen om de twee objecten tussentijds te verhuren tot aan de start van de ontwikkeling van fase 2 (verbouwing en uitbreiding van Toren en GrootLab naar definitieve invulling). In eerste instantie zou die periode 1 jaar beslaan, maar is vanwege de terugverdientijd al op 2 jaar gesteld. Mogelijk kon de start van fase 2 uitgesteld worden, waardoor de tussentijd 3 jaar zou bestaan.

62

Eigendom De gebiedsontwikkeling Overhoeks is een samenwerking van de Gemeente Amsterdam (Noordwaarts), Ymere en ING Real Estate. Het eigendom van de Toren Overhoeks en van het GrootLab berust bij de gemeente Amsterdam. De gemeente heeft de 2 objecten bij ING Real Estate in bruikleengegeven (bruikleenovereenkomst). De objecten bleven in de tussentijd eigendom van de gemeente en zouden pas worden overgedragen (verkocht) bij start ontwikkeling (bouw). De objecten zouden niet worden gesplitst of deels afgebroken. Tijdens de tussentijdse exploitatie zou geen bouwdeel worden afgebroken of werkzaamheden worden verricht.

De toetsing Het casus onderzoek bestaat uit een drietal interviews met drie verschillende functionarissen van de zijde van de exploiterende partij, in dit geval ING Real Estate. Vanuit de regierol is de projectdirecteur Wittebrood geïnterviewd, vanuit juridisch inhoudelijk perspectief de jurist Kwakkelstein en vanuit de centrale rol, de projectontwikkelaar Lonis. Wat is tussentijds exploiteren? Alle geïnterviewden geven aan dat tussentijds exploiteren het in gebruik (doen) nemen van de ter beschikking staande objecten tot aan het moment van (her)ontwikkeling is. Wittebrood voegt daaraan toe dat het gebruik wel binnen de brandingsstrategie moet passen. Dit tussentijds exploiteren vergt een actieve rol.

Welke kenmerken en functies bezit tussentijds exploiteren? Wie: ING Real Estate (tezamen met Ymere) zou als verhuurder optreden. De gemeente had een rol als shareholder met 2 petten. Enerzijds publiekrechtelijk, anderzijds privaatrechtelijk. De actoren van de gebiedsontwikkeling zouden – in principe – niet wijzigen. Eigendomsgrenzen blijven in de tussentijd intact. De objecten zouden (her)ontwikkeld worden, waarbij het vierde kwadrant toegevoegd zou worden. Het voornemen was om de objecten vervolgens te verkopen aan een belegger.

Wat: De objecten zijn reeds beschreven in paragraaf 7.6.2.

Waar: De Toren Overhoeks zou grotendeels als kantoor in gebruik genomen worden, terwijl de begane grond een dag/avond horeca zou worden. In het GrootLab zou deels kantoren en deels kinderdagverblijf komen. In het souterrain werd avond horeca (waaronder geluid producerende activiteiten) geprojecteerd. 63

De onderlinge functies hadden geen voorzienbare negatieve effecten onderling: kantoorfunctie en dag horeca zouden goed naast elkaar functioneren, terwijl avond horeca en kantoorfunctie volgtijdig gebruik maken van de benodigde ruimte, zowel intern als extern. In het GrootLab zou de nachthoreca functie geen negatief effect hebben op de overige functies als gevolg van het tijdvenster. Echter zou het kinderdagverblijf een geluidproductie kunnen hebben dat een negatief effect zou hebben gehad op de kantoorfuncties. Dit zou de nodige aanpassingen vergen. Onderlinge negatieve effecten – voor zover verwijtbaar aan verhuurder – kunnen aangemerkt worden als gebrek in de zin van art. 7:290 BW. Van negatieve externe effecten van de omgeving op de tijdelijke functies was geen spraken doordat de afstand van de bestaande bebouwing voldoende groot was. Omgekeerd gold hetzelfde. Waarom: ING stelt heel duidelijk: tussentijdse exploitatie is deel van het brandings-proces. Alle functies en gebruikers dienen binnen de brandingsstrategie te passen. Daarnaast geeft Wittebrood aan dat opbrengsten uit tussentijdse verhuur noodzakelijk waren om de investeringskosten (om de gebouwen geschikt te maken voor het beoogde gebruik) te dekken. Hiermee wordt de tussentijd getypeerd als een tactische tussentijd, immers het eindbeeld is niet bekend, maar men volgt een actieve strategie.

Wanneer: Hoewel de objecten al geruime (inmiddels al jaren) leegstonden, is - als onderdeel van de samenwerkingsovereenkomst – bepaald dat ING het beheer van de object op zich zou nemen vanaf 2010. De planning voor de ontwikkeling van de fase waarin de onderhavige objecten zijn gelegen zou niet eerder dan 2013 zijn. Hiermee is de tussentijd bepaald. De terugverdientijd diende minimaal 2 jaren te zijn. Doordat de objecten niet eerder aan ING werden overgedragen, kon niet eerder met tussentijdse exploitatie worden gestart. Wittebrood beaamde dat juist hierdoor negatieve effecten konden optreden, maar dat ook natuur-effecten zouden kunnen optreden. Hiervoor waren nog geen afspraken gemaakt.

Welke Nederlandse wet- en regelgeving is van toepassing? Deel van de processen bij ING Real Estate is een uitgebreide risico-analyse. Hierin werd niet het bestemmingsplan als een risico gezien (de bestemming geeft ruime omschrijving), maar juist de vorm waaronder gebruikers gecontracteerd zouden worden. Wittebrood geeft aan dat juist de objecten op tijd leeg hebben, zodat de start van de ontwikkelingsfase kan plaatsvinden.

64

Kwakkelstein geeft aan dat dat extra aanleiding was de samenwerking en contractering tussen de tussentijdse partners (property-managementbureau, Gemeente Amsterdam, ING Real Estate en huurder) extra uit te werken. Het risico van een onzekere huurtermijn (huurbescherming) en vervolgens ontruimingsbescherming, met of zonder onderhuurders, vormde onderwerp van nadere studie. Ten aanzien van milieu bestonden geen principiële en voorzienbare risico’s. Ten aanzien van de bouwregelgeving werden de objecten in functionele en veilige staat gebracht. Veranderingen door huurder werden geacht veilig te worden aangebracht en in overeenstemming met regelgeving. Het bouwbesluit vormde daarom geen principiële last, anders dan dat de noodzakelijke investeringen verhoogd werden en daarmee de terugverdientijd.

Welke ingrepen zijn mogelijk voor een verbeterde faciliterende werking? De belangrijkste ingreep is vooral tijdig in expert-team alle mogelijke belemmeringen scannen. Deel van dit team zal zeker de gemeente moeten zijn. De gemeente zal voor haar taak van publiekrechtelijk lichaam, tenminste een faciliterende rol moeten aannemen. In Overhoeks had de gemeente geen rol in het expert-team. De houding van de gemeente werd als dualistisch ervaren: enerzijds vanuit Broedplaatsen (Economische Zaken, www.broedplaatsen.nl) gestimuleerd anderzijds vanuit de ontwikkelende rol een neutrale niet-faciliterende rol aangenomen.

Wittebrood stelt dat met name op het vlak van huurrecht meer flexibiliteit met betrekking tot ontruiming mag komen. Maar tegelijkertijd geeft hij aan dat bij een verruiming van de wetgeving, deze ruimte ingenomen wordt en vervolgens om aanvullende ruimte in de wetgeving zal worden gevraagd. Met andere woorden: we moeten het er maar mee doen.

Welk wettelijk kader was het grootste obstakel? Het huurrecht werd gezien als grootste obstakel, met name op het gebied van de huurdersbescherming: huur- en ontruimingsbescherming.

Welke ingrepen zijn gedaan om dit obstakel te passeren? De geïnterviewden geven aan dat niet zo zeer het probleem van het huurrecht is gerepareerd, maar dat het risico van niet- tijdige ontruiming is onderkend, niet overgedragen kon worden, maar wel beperkt. Dit beperkte risico diende geaccepteerd te worden en permanent gemonitord.

65

Bijlage 5: Uitwerking casus Spoorzone te Tilburg Selectie criteria •

een transformatiegebied waarbij vooral de gemeente eigen bezit heeft en dat ook tijdelijk exploiteert.

•

Grootschalige ontwikkeling: deelgebied De Werkplaats 13 ha. Het aantal tijdelijke functies groot is,

•

Tijdelijke exploitatie is opgenomen in publieke documenten.

•

Het project is opgenomen in de 4e tranche van de crisis- en herstelwet.

•

De doorlooptijd bedraagt circa 15 tot 20 jaar.

•

Vastgoedobjecten bestaan uit kantoren, bedrijfsruimten, terreinen, werkplaatsen,

•

De masterplanning en het programma is onder het tijdsgewricht gewijzigd.

Beschrijving casus Spoorzone De Spoorzone is een omvangrijk gebied, centraal gelegen in de stad. Het gebied strekt zich, aan weerszijden van het spoor uit van de Ringbaan West tot de Ringbaan Oost. Het heeft een lengte van ruim 2,5 kilometer en een totale bruto oppervlakte van circa 75 hectare. In het hart van Spoorzone ligt het deelgebied De Werkplaats (ca. 13 ha). De Werkplaats is het voormalige NSterrein aan de noordkant van het station van Tilburg. Ontwikkelaar Credo/VolkerWessels en de gemeente gaan deze plek transformeren tot een plek om te wonen, werken, leren en uit te gaan. De plek moet ruimte bieden voor een Stadscampus, een hotel, congrescentrum en de bibliotheek van de toekomst.

Figuur B5.1: Ligging Spoorzone

Binnen De Werkplaats vallen onder meer de projecten: Stadscampus, Burgemeester Brokxlaan, Clarissenhof, Koepelhal en Verensmederij. Behalve De Werkplaats, kent de Spoorzone meer deelprojecten. Het station wordt verbouwd en gerenoveerd, de Vormenfabriek krijgt een nieuwe bestemming en aan Tilburg Talent Square (complex voor huisvesting van internationale studenten) en Twee! (appartementencomplex aan de Lochtstraat) wordt al gebouwd.

66

Opgave voor de tussentijd In deze paragraaf wordt een beschrijving van het tussentijdse programma gegeven, bestaande uit: de objecten, het voorgenomen tussentijdse gebruik, het tijdsaspect,

De objecten De objecten die tussentijds worden ingezet in het deelgebied De Werkplaats voor tijdelijke functies bestaan uit 3 gebouwen: locloods, de verensmederij en de koepelhal. Alle gebouwen liggen aan het spoor en aan de noord-zijde van de gebouwen ligt een perceel grond. Het zijn alle door NedTrain gebruikte functionele opstallen, productie middelen: •

locloods (4500 m2): invulling wordt onderzocht (5 jaar)

•

verensmederij (4000 m2): jongeren centrum met meerdere functies (5 jaar)

•

koepelhal (2000 m2) : evenementen hal (10 jaar)

Het voorgenomen tussentijdse gebruik en het bestemmingsplan Bij gebrek aan echte en oorspronkelijke industrie is voor het centrum gebied gekozen voor Social Innovation. Hoog stedelijke functies worden hier toegestaan. Tijdelijke functies moeten passen binnen de strategie van het project. Het definitieve globale bestemmingsplan voor het gebied is inmiddels vastgesteld. Bij de koepelhal, die tijdelijke voor 10 jaar zal worden geëxploiteerd, zal via een uitwerkingsplan worden vergund. Voor de overige tijdelijke functies zal een afwijking van bestemmingsplan worden verleend voor 5 jaar, via Wabo. Tijdsaspect en fasering De Gemeente houdt vast aan de tijdsplanning van de gebiedsontwikkeling Spoorzone waarbij de locloods en de verensmederij over 5 jaar gesloopt zullen worden. Alle vergunningen en overeenkomsten zullen daarom voor 5 jaar worden aangegaan. Voor de koepelhal geldt iets anders: deze ligt aan de rand van het gebied en zal veel later aan snee zijn. Men hanteert nu een periode van 10 jaar, waardoor de investeringen terug verdiend kunnen worden. Versnellingen en vertragingen worden niet ingecalculeerd, maar men is zich wel bewust dat het wel wenselijk is.

Eigendom Het eigendom van de gebouwen en percelen onder de opstallen berust bij de gemeente Tilburg. De gemeente investeert in de gebouwen om ze geschikt en veilig te maken voor het beoogde gebruik. Tijdens de tussentijdse exploitatieperiode zal geen bouwdeel gebouwd of afgebroken worden.

67

De toetsing Dit casusonderzoek bestaat uit een interview met een functionaris van de zijde van de exploiterende partij, in dit geval de gemeente Tilburg. Vanuit de regierol is de programmamanager concept ontwikkeling Kuijsters geïnterviewd. Deze had voldoende concrete ervaringen, waardoor andere functionarissen niet betrokken behoefden te worden.

Wat is tussentijds exploiteren? De geïnterviewde geeft aan dat een tijdelijke functie moet kwartier maken in een gebied, die bijdraagt aan de branding van het gebied en in de richting waar men heen wil. De tijdelijke functie moet mentaal veroveren, moet aan brandingsopdracht voldoen: brug tussen oude en nieuwe functies. Bij een tijdelijke functie heeft men geen winstoogmerk maar moeten de eigenaarskosten (onderhoud etc.) moet wel opgebracht worden, maar de investeringen niet. Het mag iets kosten (want bij leegstand zijn er ook die kosten). Als de huurprijs te hoog wordt is er geen interesse uit de markt en anders moet de gemeente subsidie verstrekken.

Welke kenmerken en functies bezit tussentijds exploiteren? Wie: De gemeente Tilburg treedt als verhuurder op, of anders een stichting namens de gemeente. De actoren van de gebiedsontwikkeling zouden – in principe – niet wijzigen gedurende de tussentijd. Eigendomsgrenzen blijven in de tussentijd intact. De objecten zullen gesloopt worden resp. gehandhaafd.

Wat: De objecten zijn reeds beschreven in paragraaf 7.4.2.

Waar: De gebouwen zullen alle in gebruik genomen worden voor culturele functies waar grote aantallen mensen samen komen. Hierbij moet opgemerkt worden dat de tijdelijke functies voor overlast/hinder op de omgeving kunnen zorgen als gevolg van grote aantallen mensen, het tijdstip waarop deze mensen komen (avond), geluidproducerende activiteiten (muziek) en de aard van de mensen (jongeren). Omdat het gebied relatief afgelegen is gesitueerd, wordt niet verwacht dat dit negatieve effecten zal hebben in de praktijk. Andersom geeft het treinspoor wel een negatieve effect op de tijdelijke functie (geluidhinder). Men studeert op de mogelijkheid om de tijdelijke afwijking van de milieunorm (via de Chw) hierop toe te passen. De tijdelijke afwijking (voor 10 jaar) zou passen op de tijdelijke exploitatietermijn voor de koepelhal. 68

Waarom: De Gemeente Tilburg hecht grote waarde aan de kwartiermakersfunctie die tijdelijke functies hebben. Zij moeten on-brand zijn. Het mag ook geld kosten. Het succes van de integrale gebiedsontwikkeling hangt in enige mate af van de inzet van deze tijdelijke functies, is de opvatting. Hiermee wordt de tussentijd getypeerd als een strategische tussentijd, immers het eindbeeld is bekend en men volgt een actieve strategie. De tijdelijke functies zijn specifiek op het eindbeeld bepaald.

Wanneer: Hoewel de objecten al geruime tijd (NedTrain is gefaseerd vertrokken) leegstonden, is men naar de opvatting van Kuijsters veel te laat begonnen met ‘het maken van het huiswerk’. Hierdoor is tijd verloren gegaan en heeft men onnodige risico’s gelopen (kraak, negatieve effecten van leegstand).’ Elk jaar dat men verliest is weer een jaar minder terugverdientijd’, aldus Kuijsters. Voor natuur-aspecten (die uit zichzelf groeien c.q. gedijen, zonder menselijke ingreep) is men niet bang. Hiervoor is het gebied te stedelijk.

Welke Nederlandse wet- en regelgeving is van toepassing? De gemeente is zich sterk bewust van haar rol en maatschappelijke positie en zal geen enkele risico nemen, waar het gaat om veiligheid en milieu. De regelgeving voortvloeiend uit de Wro en de Wabo worden als vanzelfsprekend ervaren. De omgevingswetten daarentegen worden wel als belemmerend ervaren, maar niet als onoverkomelijk. Vanuit haar publieke rol en bevoegd gezag zijn deze voorschriften bekend en verplicht te handhaven, ook voor zichzelf. Bouwvoorschriften die van toepassing zijn, zijn bekend en worden toegepast. Voor het private recht, huur en bruikleen, worden als relatief onbekend terrein ervaren, waardoor extern advies noodzakelijk is. De aanwezigheid van cultureel erfgoed heeft geen belemmerende werking op de aanwendingsmogelijkheden van dat erfgoed. De reden hiervoor is dat het geen monumenten (Rijks of gemeentelijk) zijn. Men (afdeling Spoorzone) behandelt de objecten wel als monument, maar wettelijk worden geen specifieke vereisten gesteld. Men wenst de objecten ook niet tot monument aan te wijzen omdat slecht belemmeringen met zich mee zou brengen, waar mogelijk geen of weinig opbrengsten tegenover zouden staan.

Welke ingrepen zijn mogelijk voor een verbeterde faciliterende werking? De belangrijkste ingreep is vooral tijdig in expert-team alle aspecten van tussentijdse exploitatie onderzoeken. Wet- en regelgeving enerzijds, anderzijds marktbewerking en branding. Daar de 69

gemeente Tilburg zelf een initiërende rol heeft, zal dit expert-team uit gemeente ambtenaren met eventueel externen specialisten zijn. Daarnaast zal tussentijdse exploitatie onderdeel van het gebiedsontwikkelproces moeten zijn.

Verder geeft Kuijsters aan dat de afwijking van het bestemmingsplan langer moet kunnen worden toegestaan, tot 10 jaar. Overige regelgeving geeft geen problemen, maar de hoeveelheid en complexiteit (sectorale wetgeving) maakt dat het een lastige pakket is.

Welk wettelijk kader was het grootste obstakel? Afwijkingen van bestemmingsplan worden niet als een hinderlijk obstakel gezien. Een verlenging tot 10 jaar is evenwel zeer wenselijk. Ten aanzien van hinder (geluid van omgeving op tijdelijke functie) ziet men belemmeringen, maar men weet nog niet hoe men hiermee moet omgaan. Het Bouwbesluit en de regels met betrekking tot (brand)veiligheid wordt als belemmerend ervaren. Kuijsters geeft aan dat door het zwembad/geluidsbox-incident, men zeer doordrongen is van het feit dat men een publieke functie heeft en zich geen fouten mag veroorloven. Het huurrecht wordt wel als een belangrijke obstakel gezien, maar men weet nog niet in hoeverre dat ook daadwerkelijk in de praktijk tot conflicterende situaties kan leiden. Andere wetgeving wordt echter geaccepteerd zoals het is. Men is hieraan gewend vanuit haar rol van bevoegd gezag.

Welke ingrepen zijn gedaan om dit obstakel te passeren? Om de afwijking van het bestemmingsplan mogelijk te maken voor een periode van 10 jaar, wacht men het definitief worden van de crisis- en herstelwet af (kamerstuk 33135). Indien deze wet controversieel verklaard wordt, of het niet haalt door de Kamer, zal men een verzoek indienen om in een volgende tranche van de Chw opgenomen te worden, waarbij de afwijking tot 10 jaar wordt vastgesteld. Met betrekking tot (geluid)hinder / milieuruimte onderzoekt men of de titel onder 2.2 en 2.3 van de Crisis- en herstelwet ruimte biedt om de tijdelijke functies te kunnen vergunnen. Aan de voorschriften uit het Bouwbesluit wordt niet afgeweken. Dat de kosten van ingrepen hoog zijn, is de consequentie die aanvaard wordt. Echter zal men creatief omgaan met de vereisten, zonder afbreuk aan die voorschriften te doen. Ten aanzien van het huurrecht heeft men nog niet zicht op de mogelijke problematiek met betrekking tot huur- en ontruimingsbescherming. Er zijn danook geen concrete maatregelen getroffen. In het algemeen stelt Kuijsters dat de crisis-en herstelwet – door haar facetregels een goede ingreep zou kunnen zijn, om tijdelijke functies gemakkelijker te kunnen vergunnen. 70

Bijlage 6: Uitwerking casus Strijp-S te Eindhoven Selectie criteria •

Een transformatiegebied waarbij vooral de gemeente eigen bezit heeft en dat ook tijdelijk exploiteert.

•

Grootschalige ontwikkeling: 27 ha. Het aantal tijdelijke functies is groot.

•

Tijdelijke exploitatie is opgenomen in publieke documenten.

•

Het project is opgenomen in de 1e tranche van de crisis- en herstelwet.

•

De doorlooptijd bedraagt circa 15 jaar.

•

Vastgoedobjecten bestaan uit kantoren, bedrijfsruimten, terreinen, werkplaatsen,

•

De masterplanning en het programma is onder het tijdsgewricht gewijzigd.

Beschrijving casus Strijp-S Het plangebied Strijp-S ligt ten noordwesten van het stadscentrum van Eindhoven, tussen het stadscentrum en de stedelijke ringweg en het bestaat uit vier te ontwikkelen deelgebieden: De Driehoek (gebied tussen Torenallee en Philitelaan), De Kastanjevelden (gebied tussen Kastanjelaan en Schootsestraat en de Torenallee), De Philitelaan (gebied begrensd door en inclusief Philitelaan en Mathildelaan), De openbare ruimte van de Torenallee. Strijp-S is een binnenstedelijke gebiedsontwikkeling met een omvang van ruim 27 hectare. Het gebied kent een cluster van totaal 150.000 m2 te herontwikkelen (rijks-)monument. Beoogd is hier een gevarieerd, hoogstedelijk programma met een omvang van circa 300.000 m2 aan toe te voegen bestaande uit wonen, werken, cultuur en voorzieningen. Strijp-S wordt als ontwikkelingsgebied gezien als een van de grootste maar tegelijkertijd ook één van de meest complexe binnenstedelijke herontwikkelingen die momenteel in Nederland plaatsvindt. Het gebied is eigendom van de gemeente Eindhoven die het in ontwikkeling heeft gegeven aan de Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij tussen ontwikkelaar Koninklijke Volker Wessels Steven NV enerzijds én de gemeente anderzijds. In het GEM wordt het gebied uitgegeven aan de diverse opstalontwikkelaars. Zorg dragen voor de ontwikkeling van de openbare ruimte is eveneens een taak van het GEM. Park Strijp C.V. zorgt voor de verwerving, (her) ontwikkeling, exploitatie en vervreemding van de onroerende goederen op Strijp-S. Uit 1929 stammen het Ketelhuis en de Machinekamer. Het Klokgebouw uit 1928. De gebouwen uit die tijd, 1927-1930, zijn rijksmonument. Het Veemgebouw werd in 1942 gebouwd. En is rijksmonument.

71

Figuur B6.1: Ligging Strijp-S

Opgave voor de tussentijd Hierboven is al gesproken over de moeilijkheid om een stedelijk gebied om te vormen tot een mixed-use gebied. De transformatie van Strijp-S bestaat uit een combinatie van strategische initiatieven en het laagdrempelig faciliteren van (vaak nog prille) marktinitiatieven. Om een dergelijke herontwikkeling te laten slagen is het een voorwaarde dat bestaande panden, die in de toekomst wegbestemd zijn, beschikbaar blijven voor genoemde marktinitiatieven en daarmee tussentijds gebruik. Aan marktinitiatieven lijkt geen gebrek, echter vooral in de hand gewerkt door het ontbreken van andere ruimtelijke projecten in de gemeente Eindhoven. De totaal ca. 80.000 m2 bebouwing die voor tijdelijke functies wordt ingezet, worden hoofdzakelijk gebuikt in de culturele (met focus op design en media) sector. Daarnaast staan algemene voorzieningen tijdelijk ter dienst: parkeerterreinen, (dag)horeca, bijeenkomstruimten, retailruimten, theater, museum en een hal voor evenementen. De openbare ruimte is deels oorspronkelijk en deels opnieuw ingericht. Strijp-S is deels in constructie en deels in gebruik. Hierdoor is de dynamiek hoog en krijgt het gebied een hoog stedelijk karakter. De objecten die opgave vormen voor de tussentijdse gebruik zijn alle gebouwen van industriële aard danwel oorspronkelijk kantoren. De toetsing Dit casusonderzoek bestaat uit een interview met een functionaris van de zijde van de initiërende en sturende partij, in dit geval de gemeente Eindhoven. Vanuit de regierol is de programmamanager concept ontwikkeling Roijmans geïnterviewd. Deze had voldoende concrete ervaringen, waardoor andere functionarissen niet betrokken behoefden te worden.

Wat is tussentijds exploiteren? De geïnterviewde geeft aan dat een tijdelijke functie in Strijp-S een voorloper moet zijn op de ambitie die Strijp-S toegedicht heeft: het moet een 2e binnenstad worden met een fundament op cultuur: media en design. Tijdelijke functies zijn een fundament onder de gebiedsontwikkeling. Het gebied moet (het gebied heette De Verboden Stad) zo snel mogelijk worden teruggegeven aan de stad. 72

Bij een tijdelijke functie had men aanvankelijk wel een winstoogmerk maar gaandeweg zag men ook de kwalitatieve opbrengsten. De kwantitatieve (directe) opbrengsten maken wezenlijk deel uit van de gebiedsexploitatiebegroting.

Welke kenmerken en functies bezit tussentijds exploiteren? Wie: De gemeente Eindhoven heeft een coördinerende en sturende en initiërende rol. Woningcorporatie Trudo is eigenaar van de gebouwen die tussentijds worden geëxploiteerd. Centrale regie van de herontwikkeling vindt plaats vanuit de PPS-constructie tussen de gemeente en Volker Wessels. De actoren van de gebiedsontwikkeling wijzigen – in principe – niet gedurende de tussentijd. De eigendomsgrenzen van percelen zullen wijzigen. Deze wijziging zal in een later stadium, dat wil zeggen vlak voor levering, plaatsvinden. De objecten zullen gesloopt worden resp. gehandhaafd (rijksmonument). Het ten dele slopen van gebouwen is niet aan de orde.

Wat: De objecten zijn reeds beschreven in paragraaf 7.5.2.

Waar: De gebouwen zullen alle in gebruik genomen worden voor kantoor, atelier en horeca functies waar gezamenlijk circa 1.700 mensen werken. Hierbij moet opgemerkt worden dat de tijdelijke functies – door hun aard - geen of weinig overlast/hinder op de omgeving zullen zorgen. De ambitie van het gebied is mixed-use hoog stedelijk niveau. De bewoners (te ontwikkelen woningen) worden alle gescreend op hun leefstijl. Daarnaast wordt in de overeenkomsten (huur) opgenomen dat het een gebied in ontwikkeling is, met hoog stedelijk karakter. Hieruit mag men (bewoners, dus interne omgeving) opmaken dat enige overlast te verwachten is, voorts geduld moet worden. Waarbij men ervan uitgaat – op basis van de geselecteerd leefstijl – dat de bewoners de ‘hinder’ zelfs aantrekkelijk vinden. Externe negatieve effecten van de omgeving (bouwactiviteiten) op de tijdelijke functies wordt ook als aantrekkelijk en ruw beoordeeld, aldus Roijmans. ‘Het zijn early-adopters’.

Waarom: De Gemeente Eindhoven hecht grote waarde aan het op gang brengen van een economisch cultureel cluster. Het mes snijdt aan meerdere kanten: hoog opgeleid talent dat voorheen de stad verliet (voor andere Europese steden op gebied van design en media) kan zich in een eigen milieu vestigen in de stad. Bij het beperken van andere ruimtelijke projecten, krijgt it gebied veel aandacht en toe73

stroom. Hier wordt letterlijk kwartier gemaakt en zelfs op een commerciële wijze. Dat wil zeggen dat de opbrengsten uit tussentijdse exploitatie groot zijn. De inzet van tussentijdse exploitatie is van wezenlijk belang voor de ontwikkeling van het gebied. Met het woord ontwikkeling wordt hier bedoeld: volwassen worden. Hoewel de transitie in volle gang is, is het gebruik van het gebied al langzaam aan het volwassen worden. Een andere ontwikkeling dus. Hiermee wordt de tussentijd getypeerd als een strategische tussentijd, immers het eindbeeld is bekend en men volgt een actieve strategie. De tijdelijke functies zijn specifiek op het eindbeeld bepaald.

Wanneer: De gemeente heeft als gevolg van de economische crisis de lijst met ruimtelijke projecten beperkt en Strijp-S (als onderdeel van Spoorzone) met enkele andere grootschalige bouwprojecten prioriteit gegeven. Het gebied Strijp-S is circa 3 jaar geleden gekocht door de gemeente. De opstallen waren toen verlaten door Philips en de terreinen waren niet publiek toegankelijk. Enige tijd tussen verwerven en feitelijke in gebruik name is wel verloren gegaan, maar onvermijdbaar. Voor natuur-aspecten (die uit zichzelf groeien c.q. gedijen, zonder menselijke ingreep) is men niet bang. Hiervoor is het gebied te industrieel. De objecten zullen tussen 10-15 jaar tussentijds gebruikt worden. Die tijd acht men noodzakelijk vanuit de gebiedsontwikkelingsopgave.

Welke Nederlandse wet- en regelgeving is van toepassing? De gemeente Eindhoven is zich sterk bewust van haar rol en maatschappelijke positie maar ook van haar positie en rol om economische bedrijvigheid te initiëren en te stimuleren. Dit houdt enerzijds is dat voldaan wordt aan de regelgeving, maar dat men zeker ook met gezond verstand naar deze regelgeving kijkt, toepast en handelt naar de geest van de voorschriften.

De regelgeving voortvloeiend uit de Wro en de Wabo worden als vanzelfsprekend ervaren. De omgevingswetten daarentegen worden wel als belemmerend ervaren, maar niet als onoverkomelijk. Vanuit haar publieke rol en bevoegd gezag zijn deze voorschriften bekend en verplicht te handhaven, ook voor zichzelf. Bouwvoorschriften(Bouwbesluit) die van toepassing zijn, zijn bekend en worden toegepast. Het private recht, huur en bruikleen, worden als onderdeel van de verhuur-activiteiten aan Trudo over gelaten. Op dit gebied verwacht men geen specifieke knelpunten in de loop van de tijd. De aanwezigheid van Rijksmonumenten heeft geen bijzondere belemmerende werking op de aanwendingsmogelijkheden van dat erfgoed.

74

De heer Roijmans herkent dit scala aan wet- en regelgeving als de belangrijkste figuren waarbinnen tussentijdse exploitatie zich aftekent.

Welke ingrepen zijn mogelijk voor een verbeterde faciliterende werking? De belangrijkste ingrepen bestaat uit het vrijmaken van capaciteit voor het programmateam: een account voor vergunningen, toezicht en handhaving en liaison voor de wetgeving en handhaving. Daarnaast moet de gemeente een ‘mindset’ binnen de gemeente(functionarissen) creëren dat de gemeente in dat specifieke gebied economische ontwikkelingen wil initiëren en dat men daarvoor van de geldende gemeentelijke verordeningen mag en kan afwijken, om zodoende tussentijdse ontwikkelingen mogelijk te maken (bijvoorbeeld parkeernorm). Dergelijke afwijkingen horen bij de gereedschapskist van de gemeente, maar moet deze wel durven benutten. Minister Schultz van Haegen (IenM) heeft tijdens een bezoek aan de gemeente Eindhoven aangegeven dat zij van gemeenten verwacht dat zij ook zelf ‘de handschoen oppakken’. Welk wettelijk kader was het grootste obstakel? Afwijkingen van bestemmingsplan worden niet als een obstakel gezien. Een verlenging tot 10 jaar is minimaal vereist terwijl 15 jaar wenselijk is. Voor Strijp-S is via de crisis- en herstelwet in 15 jaar voorzien. Ten aanzien van milieu en (externe) veiligheid ziet men wel belemmeringen, maar de heer Roijmans benadrukt dat de gemeente voldoende gereedschappen heeft om daar flexibel mee om te gaan (‘energie centrale met veiligheidscontouren: ga met gezond verstand met de regelgeving om. Binnen die contouren kun wel zelfredzame personen toelaten maar niet bejaarden etc. in het geval waarin vluchten een belangrijk aspect is.).

Het Bouwbesluit en de regels met betrekking tot (brand)veiligheid worden niet specifiek als belemmerend ervaren. Het huurrecht wordt niet als obstakel gezien. De verhuring is in handen van Woningcorporatie Trudo. Andere wetgeving wordt echter geaccepteerd zoals het is. Men is hieraan gewend vanuit haar rol van bevoegd gezag.

Welke ingrepen zijn gedaan om dit obstakel te passeren? In de eerste tranche van de crisis- en herstelwet is Strijp-S opgenomen, waarbij een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan mogelijk is geworden voor 15 jaar. Achteraf is men van mening dat het vaststellen van het definitieve bestemminsplan in 2008 tot een te stringent – tot op kavel-niveau – kader heeft geleid, dan werkbaar voor tussentijdse exploitatie bleek.

75

Roijmans stelt dat de gemeente voldoende gereedschappen heeft om ‘verantwoord te faciliteren van creativiteit en flexibiliteit met respect voor wet- en regelgeving’ (door te handelen naar de bedoeling van de wet- en regelgeving, niet de letter).

In het algemeen geeft Roijmans aan dat de crisis-en herstelwet – door haar facetregels een goede maatregel is om tussentijdse exploitatie met inachtneming van de eigen ambities mogelijk te maken.

76

Bijlage 7: Toelichting wetteksten Deze bijlage dient om de lezer van het rapport, in relatief weinig woorden, bekend te maken met het toepassingsgebied, de achtergronden en structuren van de onderzochte relevante wetteksten. Deze bijlage is samengesteld door op basis van deskresearch. De onderstaande teksten zijn ontleend aan openbare informatiebronnen zoals internet en andere publicaties. De teksten bevatten citaten. De bronnen waaraan deze teksten zijn ontleend zijn vermeld in de literatuurlijst.

77

Ruimtelijke ordeningsrecht Wet ruimtelijke ordening (Wro), Besluit ruimtelijke ordening (Bro), Uitvoerende wetgeving: Besluit van 21 april 2008 tot uitvoering van de Wet ruimtelijke ordening (Besluit ruimtelijke ordening), Besluit van 22 augustus 2011, houdende algemene regels ter bescherming van nationale ruimtelijke belangen (Besluit algemene regels ruimtelijke ordening) (noordzeeloket.nl).

De Wet ruimtelijke ordening bevat het wettelijke kader voor het voeren van ruimtelijk ordeningsbeleid waarbinnen de bij het gebruik van een gebied betrokken belangen tegen elkaar kunnen worden afgewogen. De Wet strekt zich uit tot het Nederlandse grondgebied met inbegrip van de territoriale zee en de exclusieve economische zone (artikel 1.1). De Wet ruimtelijke ordening voorziet in structuurvisies op rijksniveau; provinciaal niveau en gemeentelijk niveau (Hoofdstuk 2). Deze structuurvisies bevatten de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van het betrokken gebied. Gemeenten stellen tevens een bestemmingsplan vast (Hoofdstuk 3). Het rijk en de provincie hebben in bepaalde gevallen de bevoegdheid in afwijking van het bestemmingsplan een inpassingsplan vast te stellen. Voor het rijk geldt deze bevoegdheid ook ten aanzien van provinciale inpassingsplannen. Voor gebieden die geen deel uitmaken van het grondgebied van een gemeente of een provincie kan, voor zover zulks bij algemene maatregel van bestuur is bepaald, een rijksbestemmingsplan worden vastgesteld (artikel 10.3). Onder de gebieden die provinciaal en gemeentelijk zijn ingedeeld bevindt zich het gedeelte van de territoriale zee tot 1 kilometer uit de kust (vastgesteld bij Wet van 2 november 1990 houdende regeling provincie en gemeentegrenzen langs de Noordzeekust van Den Helder tot en met Sluis; de Wet van 8 november 1980 tot provinciale indeling van de Waddenzee en de Wet van 12 december 1985 tot gemeentelijke indeling van de Waddenzee). Voorbij die afstand is de Noordzee niet provinciaal en gemeentelijk ingedeeld. De overheid heeft aangegeven dat de komende jaren de mogelijkheden zullen worden verkend voor het opstellen van een rijksbestemmingsplan Noordzee. Structuurvisies geven voor een gebied een samenhangende visie op het voor dat gebied door de bestuursorganen van het vaststellende overheidsniveau te voeren ruimtelijk beleid. De Wet onderscheidt twee soorten structuurvisies. De eerste is een structuurvisie die primair wordt opgesteld voor een gebied. De tweede is de zogenaamde aspectstructuurvisie. In deze laatste visie worden afzonderlijke aspecten van het ruimtelijk beleid uitgewerkt. De Wet vereist dat een structuurvisie de hoofdlijnen bevat van de voorgenomen ontwikkeling van het gebied waarop de visie betrekking heeft en de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijk beleid. Een structuurvisie dient tevens in te gaan op de vraag hoe de voorgenomen ontwikkeling naar verwachting gerealiseerd zal worden. In de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening zijn bepalingen opgenomen ten aanzien van het overgangsrecht tussen de huidige Wet ruimtelijke ordening en zijn voorganger, de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze bepalingen stellen onder andere de figuur van de planologische 78

kernbeslissing (PKB) onder de oude wet gelijk aan structuurvisies op rijksniveau onder de huidige Wet ruimtelijke ordening. Concrete beleidsbeslissingen in de PKB’s behouden op basis van het overgangsrecht hun gelding tot en met het moment waarop de PKB komt te vervallen, dan wel de beleidsbeslissingen worden vervangen door een algemene regel. Alle ruimtelijke rijksbelangen uit de eerder uitgebrachte PKB’s (en uit de nog aan te nemen structuurvisie) die juridische borging vragen, worden gewaarborgd in de AMvB Ruimte, ook wel aangeduid als het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro).

Woningwet (Ww) Op 2 augustus 1902 trad de Woningwet 1901 in werking. Het belangrijkste doel van deze wet was ‘het bevorderen van de volksgezondheid door verbetering van de woontoestanden’. Daartoe bevatte de wet een aantal middelen, zoals de plicht voor gemeenteraden om een bouwverordening vast te stellen om ‘een streng toezicht’ op de bouw van woningen en op bestaande woningen te verkrijgen. Ook voorzag de wet in maatregelen ter verbetering van woningen en in de mogelijkheid om over te gaan tot (gedeeltelijke) ontruiming van woningen bij ‘overbevolking’ en tot onbewoonbaarverklaring van woningen die in zeer slechte staat verkeerden. Sinds de inwerkingtreding van de Woningwet 1901 is de aard van de publiekrechtelijke bemoeienis van de wetgever met bouwwerken eigenlijk niet wezenlijk veranderd: evenals toen is ook nu nog de burger (in zijn hoedanigheid van opdrachtgever, ontwerper, bouwer, eigenaar of gebruiker) primair verantwoordelijk voor de kwaliteit van het bouwwerk, moeten bouwwerken ook nu nog ten minste aan een aantal door de overheid gestelde kwaliteitseisen voldoen en is ook nu nog bij het uitoefenen van het toezicht op de naleving van de wet een belangrijke rol voor de gemeente weggelegd. De omvang, inhoud en vorm van die overheidsbemoeienis zijn in de loop der tijd wel veranderd. Waar de bemoeienis van de wetgever in oorsprong vooral voortvloeide uit het streven naar het tegengaan van ‘onhygiënische toestanden’, is de materiële reikwijdte inmiddels verbreed tot veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid/CO2-reductie, duurzaamheid/milieu en ruimtelijke kwaliteit (onder meer stedenbouw en welstand) en zijn allerlei afstemmingsregels opgenomen als procedurele waarborg voor door andere wetten beschermde belangen (zoals de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer, de Wet bodembescherming en de Monumentenwet 1988). Bovendien heeft die bemoeienis anno nu niet alleen meer betrekking op de (ver)bouw, de instandhouding, het gebruik en de sloop van woningen maar vallen alle bouwwerken onder de werkingssfeer van de Woningwet. En waar de rijksbemoeienis in oorsprong vooral ordenend en procedureel van aard was, omvat de rijksverantwoordelijkheid sinds 1992 ook de inhoudelijke normstelling in de bouwtechnische voorschriften (Bouwbesluit 2003) en worden zulke voorschriften sindsdien conform de wens van de bouwpraktijk zoveel mogelijk in de vorm van landelijke uniforme prestatie-eisen op het niveau van het gehele bouwwerk gegoten. Ook in ordenende en procedurele zin is in de recente periode sprake van toenemende rijksbe79

moeienis: sinds 1992 berust de verantwoordelijkheid voor het afbakenen van de categorie ‘bouwvergunningsvrije bouwwerken’ niet meer bij de gemeenten maar bij het Rijk en sinds 2003 is hetzelfde het geval ten aanzien van de indieningsvereisten voor het aanvragen van een bouwvergunning. Dergelijke wijzigingen van de bouwregelgeving zijn in de loop der tijd nodig gebleken om aansluiting te blijven houden bij allerlei technologische, maatschappelijke, bestuurlijke en politieke ontwikkelingen. Dat is ook nu nog steeds het geval. Sinds de laatste integrale tekstplaatsing van de Woningwet in het Staatsblad (Stb. 2002, 590) is die wet bijvoorbeeld dertig maal gewijzigd. De meest recente wijzigingen betreffen de wijzigingen in verband met de inwerkingtreding van de Wet van 26 februari 2011 tot wijziging van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek en de Woningwet in verband met het plegen van onderhoud door verenigingen van eigenaars op 1 juli 2011 (Stb. 2011, 123). Door de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de daarmee samenhangende regelgeving kunnen de voorschriften van de bouwparagraaf van de Woningwet slechts in samenhang met die Wabo-voorschriften toepassing vinden. Om die reden wordt in dit boek niet alleen op de voorschriften van die bouwparagraaf maar ook op de relevante samenhangende Wabo-voorschriften ingegaan (In ‘t Hout, 2012).

80

Omgevingsrecht Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), Besluit Omgevingsrecht (Bor), Ministeriele Regeling Omgevingsrecht (Mor) De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voegt verschillende stelsels van vergunningen, ontheffingen en meldingen (toestemmingen) op het gebied van ruimte, bouwen, milieu, natuur en monumenten samen tot één geïntegreerde omgevingsvergunning. De Wet is als volgt opgebouwd: •

Begripsbepalingen (Hoofdstuk 1);

•

De omgevingsvergunning (Hoofdstuk 2);

•

Voorbereidingsprocedures (Hoofdstuk 3);

•

Financiële bepalingen (Hoofdstuk 4);

•

Bestuursrechtelijke handhaving (Hoofdstuk 5);

•

Inwerkingtreding beschikkingen en rechtsbescherming (Hoofdstuk 6);

•

Verdere bepalingen (Hoofdstuk 7);

•

Overgangs- en slotbepalingen (Hoofdstuk 8).

De Wet voorziet in een algemeen verbod zonder omgevingsvergunning verschillende gespecificeerde projecten uit te voeren (artikel 2.1). Het gaat daarbij om plaatsgebonden activiteiten die op een of andere manier van invloed zijn op de fysieke leefomgeving, waaronder activiteiten die vallen binnen het bereik van de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer, de Monumentenwet 1988 en de Mijnbouwwet. Voor mijnbouwwerken in de EEZ blijft de vergunningplicht op basis van de Mijnbouwwet onverminderd in stand, aangezien de werkingssfeer van de Wabo zich niet uitstrekt tot de EEZ. Verscheidene andere wetten bevatten toestemmingen voor het verrichten van activiteiten die niet per definitie alleen plaatsgebonden zijn. Voor zover zij wel plaatsgebonden zijn, worden zij bij de omgevingsvergunning aangehaakt (incidenteel geïntegreerd). Hierbij gaat het onder andere om ontheffingen in het kader van de Wet bodembescherming en de Wet milieubeheer en handelingen waarvoor een vergunning is vereist op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. De Wet is nader uitgewerkt in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het besluit en de regeling vervangen hetgeen voorheen in diverse wetten, uitvoeringsbesluiten en -regelingen was geregeld, waaronder het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer van de Wet milieubeheer. Het Besluit omgevingsrecht wijst onder andere de verschillende vergunningplichtige en vergunningvrije activiteiten aan, wie bevoegd gezag is voor de vergunningverlening en de wijze waarop een dergelijke vergunningaanvraag moet geschieden. Het Besluit omgevingsrecht wijst in artikel 3.3 de Minister van I&M aan als het bestuursorgaan dat bevoegd is om, in overeenstemming met de Minister van I&M, te beslissen op een vergunningaanvraag die betrekking heeft op activiteiten met betrekking tot een inrichting die behoort tot een categorie die in bijlage I, onderdeel C, is aangewezen en die geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen op of in de territoriale zee op een plaats die niet deel uitmaakt van een gemeen81

te of provincie. Bijlage I vermeldt onder andere bepaalde inrichtingen die vallen binnen het bereik van de Ontgrondingenwet en windmolenparken. De Minister van EL&I is het bevoegd gezag voor een inrichting die in hoofdzaak een mijnbouwwerk is en mijnbouwwerken, niet zijnde inrichtingen (www.noordzeeloket.nl).

Met de komst van Wabo wordt het begrip ‘bouwen’ zowel in de Wabo als in de Ww gedefineerd. In artikel 1.1, eerste lid van Wabo wordt onder bouwen verstaan: ‘plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten’. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo bevat vervolgens het verbod een bouwwerk te bouwen zonder een omgevingsvergunning. Artikel 1, eerste lid, onder a, van de Ww gaat uit van dezelfde definitie van ‘bouwen’ als de Wabo. Net zoals de Wabo koppelt de Ww in haar concrete normstelling het begrip ‘bouwen’ vervolgens aan de begrippen gebouw of bouwwerk, als zijnde de begrippen van bouwen. Voor de uitleg van het begrip bouwwerk wordt aansluiting gezocht bij de definitie in de gemeentelijke bouwverordening: ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren’. Of een constructie naar voorstaande definitie voldoende lang aanwezig is dat sprake is van een tijdelijk bouwwerk, is zeer casuïstiek. In deze tekst wordt ervan uitgegaan dat een omgevingsvergunning vereist is. De procedure en beoordelingskader Wabo voor een omgevingsverguning voor het bouwen van een tijdelijk bouwwerk wijkt niet af van een gewone omgevingsvergunning, zij het dat daarin ook moet worden geregeld dat het bouwwerk na verloop van de termijn waarvoor het is aangevraagd weer wordt verwijderd ‘verwijderplicht’ (Zeiger e.a., 2011).

Art. 2.12, lid 1, onder a, sub 2, Wabo, juncto Bor bijlage II, artikel 4, lid 8 Biedt de mogelijkheid gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeven van evenementen, voor een maximum duur van 3 jaar en voor maximaal 15 dagen per jaar.

Art. 2.12, lid 1, onder a, sub 2, Wabo, juncto Bor bijlage II, artikel 4, lid 9 Een procedureel relatief eenvoudige mogelijkheid om het tussentijdse gebruik voor langere tijd te regelen, is door gebruik te maken van de kruimelgevallen regeling. Dit kan alleen als de nieuwe functie een gebruikswijziging betreft van bouwwerken al dan niet in samenhang met uitsluitend inpandige bouwactiviteiten (Braakensiek e.a., 2011).

Art. 2.12, lid 1, onder a, sub 3, Wabo Betreft de opvolger van art. 3.10 Wro (deze is weer de opvolger van art. 19, lid 1 WRO), (Bommel e.a., 2011).

82

Art. 2.12, lid 2, Wabo, juncto Bor paragraaf 5.4 Een mogelijkheid om tijdelijk gebruik en/of bebouwing toe te laten, is de zogenoemde tussentijdse buitenplanse omgevingsvergunning. Hierdoor wordt het mogelijk voor een termijn tot maximaal 5 jaar af te wijken van het bestemmingsplan. Daarbij blijft de onderliggende bestemming ongewijzigd, zodat indien de omstandigheden veranderen, de oorspronkelijke bestemming weer ingevuld kan worden. Hoe praktisch deze mogelijkheid in theorie ook lijkt, in de praktijk doen zich toch bezwaren voor, die de inzet van het instrument beperken, te weten de (te) korte geldigheidstermijn, de (te) lange totstandkomingsprocedure en de stringente voorwaarden die aan de tijdelijkheid gesteld worden (Braakensiek, 2011). In de praktijk blijkt dit artikel (en in het verleden art. 3.22 Wro) een aantal elementen te omvatten, die toepassing van deze ontheffing bemoeilijkt, met name bij het realiseren van tijdelijke functies in afwachting van de totstandkoming van een definitieve ontwikkeling. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van art. 3.22 Wro en nu art. 2.12 Wabo volgt dat ontheffing kan worden verleend indien ‘tijdelijk behoefte bestaat aan de ontheffing’. Evenals onder de WRO (art. 17) gaat het niet om de tijdelijkheid van de behoefte maar om de tijdelijkheid van de voorziening. Daarbij kan het handelen om een permanente behoefte, mits het een tussentijdse voorziening betreft. Voor de toepassing van het artikel is vereist dat aannemelijk is dat na het verstrijken van de gestelde termijn geen behoefte meer bestaat aan de tussentijdse voorziening. De tijdelijkheid dient voldoende te zijn gewaarborgd. Teneinde het tussentijdse karakter te mogen aannemen, dienen daartoe concrete, objectieve gegevens voorhanden te zijn. Maximum duur 5.16: max 5 jaar woningbouw andere functies langer (Bommel e.a., 2010).

Wet milieubeheer (Wm) De Wet milieubeheer is een kaderwet die algemene regels bevat voor de bescherming van het milieu, waaronder een aantal algemene onderwerpen die voorheen verspreid waren te vinden in verschillende sectorale milieuwetten. De Wet bevat geen specifieke bepaling waaruit het toepassingsgebied kan worden opgemaakt. Dit betekent dat de Wet van toepassing is op het gehele Nederlandse grondgebied, inclusief de territoriale zee. Hoofdstuk 7 (de voorschriften voor de milieueffectrapportage), Hoofdstuk 12, titel 3 (de voorschriften omtrent rapportage door bepaalde inrichtingen) en Hoofdstuk 16, titel 2 (de voorschriften omtrent inrichtingen die broeikasgassen uitstoten) zijn ook van toepassing in de EEZ (zie artikelen 7.2, 7.2a, 12.19, 16.3 en 16.48). De Wet voorziet in de toedeling van bevoegdheden en procedures voor het gebruik van deze bevoegdheden. De Minister van I&M is de voornaamste verantwoordelijke Minister. Daarnaast voorziet de Wet ook in bepaalde verantwoordelijkheden voor de Minister van EL&I. De Wet bevat een aantal normatieve elementen, waaronder een algemene zorgplicht voor het milieu. Dit houdt volgens de Wet in ieder geval in dat ‘een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, 83

dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken’ (artikel 1.1a). De belangrijkste hoofdstukken uit de Wet hebben betrekking op: •

Milieubeleidsplannen en programma’s (Hoofdstuk 4);

•

Milieukwaliteitseisen (Hoofdstuk 5);

•

Milieueffectrapportages (Hoofdstuk 7);

•

Inrichtingen (Hoofdstuk 8);

•

Afvalstoffen (Hoofdstuk 10);

•

Verslag-, registratie- en meetverplichtingen (Hoofdstuk 12);

•

Procedures voor vergunningen en ontheffingen (Hoofdstuk 13);

•

Handel in emissierechten (Hoofdstuk 16).

De Wet vereist dat de Ministers van I&M, EL&I en OC&W ten minste eenmaal in de vier jaar een nationaal milieubeleidsplan vaststellen, dat met het oog op de bescherming van het milieu richting geeft aan van rijkswege in de eerstvolgende vier jaar te nemen beslissingen en dat naar verwachting tevens richting zal kunnen geven aan in de daarop volgende vier jaar te nemen beslissingen (artikel 4.3). Daarnaast moeten zij jaarlijks een nationaal milieuprogramma vaststellen (artikel 4.7). De Wet bevat ook regels voor het opstellen van milieubeleidsplannen en programma’s op provinciaal, regionaal en gemeentelijk niveau. Hoofdstuk 7 bevat algemene regels ten aanzien van milieueffectrapportages (m.e.r.). Die regels zijn nader uitgewerkt in het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.) dat onder andere de activiteiten aanwijst die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu en m.e.r.-(beoordelings)plichtig zijn. De regels over milieueffectrapportages zijn recentelijk gewijzigd om met behoud van de milieudoelstelling te komen tot minder en eenvoudigere regels en meer samenhang in het systeem van milieubeoordelingen voor plannen en projecten. De wijzigingen leiden er ten opzichte van de huidige mer-regelgeving voor projecten toe dat een aantal vereisten niet meer verplicht is voorgeschreven (www.noordzeeloket.nl).

Wet bodembescherming (Wbb) De Wet bodembescherming is gericht op het voorkomen en bestrijden van bodemverontreiniging en op de sanering van bestaande bodemverontreiniging. De Wet is van toepassing op het gehele grondgebied, waaronder tevens de territoriale zee valt. De Wet is als volgt opgebouwd: •

Algemeen (Hoofdstuk I);

•

Technische commissie bodem (Hoofdstuk II);

•

Algemene bepalingen ter bescherming van de bodem (Hoofdstuk III);

•

Algemene bepalingen in geval van verontreiniging van de bodem (Hoofdstuk IV);

•

Vrijstelling en ontheffing (Hoofdstuk V); 84

•

Onderzoek in het belang van de bescherming van de bodem (Hoofdstuk VI);

•

Financiële bepalingen (Hoofdstuk VII);

•

Beroep op de administratieve rechter (Hoofdstuk VIII);

•

Verdere bepalingen (Hoofdstuk IX);

•

Handhaving (Hoofdstuk X);

•

Overgangs- en slotbepalingen (Hoofdstuk XI).

Kern van de Wet wordt gevormd door de algemene bepalingen voor de bescherming van de bodem (hoofdstuk III). Daarin is onder andere een verplichting opgenomen voor ieder die op of in de bodem handelingen verricht en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken (artikel 13). Een ander belangrijk deel van de Wet wordt gevormd door de bepalingen voor de aanpak van bodemverontreiniging (Hoofdstuk IV). De saneringsregeling voor waterbodems die voorheen was opgenomen in de Wet bodembescherming is nu opgenomen in de Waterwet. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wet bodembescherming ligt vooral bij verschillende decentrale overheden. In het geval van rijkswateren, met inbegrip van de Noordzee berusten de taken en bevoegdheden onder de Wet hoofdzakelijk bij de Minister van I&M (www.noordzeeloket.nl).

Waterwet (WW) Op 22 december 2009 is de Waterwet van kracht geworden. De Waterwet regelt het beheer van oppervlaktewater en grondwater en verbetert ook de samenhang tussen het waterbeheer en de ruimtelijke ordening. De infomatie hieronder is ingedeeld volgens de hoofdstukken van de Waterwet. Met de Waterwet zijn er ook veranderingen opgetreden ten aanzien van indirecte lozingen. In de Waterwet zijn acht wetten, met betrekking tot het waterbeheer, geheel of soms gedeeltelijk geïntegreerd. Deze wetten komen daarmee te vervallen, hetgeen resulteert in een vermindering van regels, een vereenvoudiging van het vergunningenstelsel en minder administratieve en bestuurlijke lasten. De Waterwet is in tegenstelling tot een voorganger, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, niet van toepassing op indirecte lozingen, die vallen nu uitsluitend onder de Wet milieubeheer. •

Hoofdstuk 1 van de Waterwet bevat de algemene bepalingen. Hierin worden een aantal begrippen en geografische bepalingen uit de Wet nader omschreven.

•

Hoofdstuk 2 gaat in op de doelstellingen en normen van de Waterwet. Het gaat daarbij om normen voor waterkeringen, waterkwantiteit en waterkwaliteit. 85

•

In hoofdstuk 3 wordt de organisatie van het waterbeheer nader omschreven. Het hoofdstuk voorziet in de toedeling van beheer en de toedeling van enkele bijzondere zorgplichten. Ook wordt ingegaan op interbestuurlijke samenwerking (zoals het sluiten van waterakkoorden) en op de regels die gaan over het toezicht door het hoger gezag.

•

Hoofdstuk 4 beschrijft het planstelsel op het terrein van het waterbeheer. Hierbij wordt ingegaan op het nationaal waterplan, het regionaal waterplan (van de provincies), het beheerplan rijkswateren en het waterbeheerplan van de waterschappen.

•

Hoofdstuk 5 van de Waterwet geeft verschillende bevoegdheden aan de beheerder voor de realisatie van het waterbeheer. Ingegaan wordt op de legger, het peilbesluit, het zogenoemde projectplan, gedoogplichten en op instrumenten in verband met gevaar voor waterstaatswerken.

•

Hoofdstuk 6 geeft regels voor handelingen in het watersysteem, zoals lozingen op oppervlaktewater, het onttrekken van grondwater of het bouwen op een dijk. Het beschrijft in het bijzonder het stelsel van vergunningen en de algemene regels voor activiteiten in, op, onder of boven watersystemen.

•

Hoofdstuk 7 beschrijft de financiële bepalingen uit de Waterwet. In de eerste plaats betreft dit het heffingstelsel voor rechtstreekse lozingen in oppervlaktewater. Verder zijn in dit hoofdstuk enkele bepalingen over de provinciale heffing op grondwateronttrekkingen, leges bij vergunningaanvragen, schadevergoeding en subsidies opgenomen.

•

Hoofdstuk 8 gaat in op de bepalingen voor de handhaving van de Waterwet.

•

Hoofdstuk 9 van de Waterwet is momenteel leeg. Bij de totstandkoming van de Waterwet was dit het hoofdstuk 'Rechtsbescherming', dat slechts 9 dagen heeft bestaan. Het kende een bijzondere regeling van de zogenoemde ‘bestuurlijke lus'.

•

Hoofdstuk 10 van de Waterwet bevat een aantal bepalingen over implementatie van internationale regelgeving, instelling commissie en evaluatie van de Waterwet.

De Waterwet is de wettelijke grondslag voor diverse besluiten en regelingen. Het Waterbesluit en de Waterregeling zijn daarvan prominente voorbeelden. Bij verschillende besluiten en regelingen vormt de Waterwet samen met andere wetten de wettelijke grondslag, zoals bijvoorbeeld bij de lozingenbesluiten (www.infomil.nl). Flora- en Faunawet (FF) De Flora- en faunawet vormt het wettelijk kader voor de bescherming van in het wild levende inen uitheemse planten- en diersoorten. De Wet integreert de verschillende wettelijke regelingen die voorheen dienden ter bescherming van in- en uitheemse planten en dieren in Nederland, waaronder (Hoofdstuk V van) de Natuurbeschermingswet 1967; de Vogelwet; de Wet bedreigde uitheemse diersoorten en de Jachtwet. De Wet bevat geen specifieke bepaling waarin het toepassingsgebied is aangegeven. Dit betekent dat de Wet van toepassing is op het Nederlandse grondgebied, inclusief de territoriale zee. 86

Een wetswijziging om de werkingssfeer van de Flora- en faunawet uit te breiden tot de EEZ is momenteel in behandeling bij het parlement. De Wet bevat een algemene zorgplicht voor een ieder voor alle in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving (artikel 2). Kern van de Wet wordt gevormd door hoofdstukken II en III. Hoofdstuk II heeft betrekking op de aanwijzing van beschermde in- en uitheemse planten- en diersoorten. De Wet bepaalt dat als beschermde inheemse diersoort worden aangemerkt: a) alle van nature in Nederland voorkomende soorten zoogdieren, waaronder alle zeezoogdieren, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij AMvB aangewezen soorten en met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis; b) alle van nature op het Europese grondgebied van de lidstaten van de EU voorkomende soorten vogels, waaronder alle zee- en kustvogels, met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij AMvB aangewezen soorten; c) alle van nature in Nederland voorkomende soorten amfibieën en reptielen; en d) alle van nature in Nederland voorkomende soorten vissen, waaronder een groot aantal zeevissen, met uitzondering van de soorten waarop de Visserijwet van toepassing is. Andere dier- en plantensoorten zijn bij AMvB aangewezen als beschermd (Besluit van 28 november 2000, houdende aanwijzing van dier- en plantensoorten ingevolge de Flora- en faunawet). De aanwijzing geschiedt bij ministeriële regeling indien dit noodzakelijk is ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de EU of andere volkenrechtelijke organisaties. Een dergelijke aanwijzing is vervat in de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet. Hoofdstuk III bevat algemene verbodsbepalingen ten aanzien van de planten- en diersoorten die zijn aangewezen als beschermd. De belangrijkste verboden zijn: •

Het verbod op het doden, verwonden, vangen en opzettelijk verontrusten van beschermde inheemse diersoorten (artikelen 9 en 10);

•

Het verbod op het beschadigen, vernielen, verstoren, uithalen of wegnemen van nesten, holen en andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van beschermde inheemse diersoorten (artikel 11);

•

Het verbod op het zoeken, rapen, uitnemen of beschadigen van eieren van beschermde inheemse diersoorten (artikel 12);

•

Het verbod op de handel, het vervoer en het onder zich hebben van beschermde dieren of ervan afkomstige producten (artikel 13);

•

Het verbod om dieren of eieren van dieren in de vrije natuur uit te zetten, met uitzondering van aangewezen vissoorten waarop de Visserijwet van toepassing is (artikel 14).

De Wet bevat tevens een verbod om zonder vergunning van de Minister van EL&I van een Nederlands schip uit walvissen (gedefinieerd als ‘baleinwalvissen en potvissen’) te vangen of te doden dan wel aan boord van een zodanig schip walvissen te verwerken (artikel 12a). Deze be87

paling was voorheen opgenomen in de Wet op de Walvisvangst 1960 die inmiddels is ingetrokken. De overige hoofdstukken van de Wet hebben onder andere betrekking op: •

De aanwijzing als beschermde leefomgeving en de gevolgen die daaruit voortvloeien (Hoofdstuk IV);

•

Bijzondere bepalingen omtrent faunabeheereenheden en faunabeheerplannen en de jacht, bijzondere vrijstellingen, ontheffingen en vergunningen, waaronder de omgevingsvergunning (Hoofdstuk V);

•

Het faunafonds (Hoofdstuk VI);

•

Toezicht, straf en dwangbepalingen (Hoofdstuk VIII).

Met betrekking tot de verbodsbepalingen uit Hoofdstuk III geldt een uitgebreid stelsel van uitzonderingen, dat geregeld is in Hoofdstuk V en een aantal lagere regelingen (www.noordzeeloket.nl).

Tijdelijke natuur Een aanvraag voor een ontheffing voor tijdelijke natuur wijkt op een aantal punten af van een reguliere Flora- en faunawet aanvraag voor een ruimtelijke ingreep Deze tussentijdse ontheffing wordt verstrekt voor een maximale periode van 10 jaar. De mogelijkheid wordt opengehouden om na de periode van 10 nogmaals

Het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw &Innovatie (EL&I) wil de ontwikkeling van tussentijdse natuur in Nederland bevorderen. In een beleidslijn is beschreven wat onder tussentijdse natuur wordt verstaan en waarom en hoe het ministerie de ontwikkeling daarvan wil stimuleren. Op dit moment weren veel terreineigenaren natuur - m.n. beschermde soorten - uit hun terrein om kosten en vertraging tijdens de bouw te voorkomen. Daarmee werkt de Flora- en faunawet voor dit soort terreinen anders uit dan beoogd.

Het idee is nu om ruimte te scheppen voor tussentijdse natuur in de 35.000 hectare die jaarlijks braak ligt in afwachting van de uiteindelijke inrichting. Dit gebeurt door terreineigenaren de mogelijkheid te geven van te voren een ontheffing Flora- en faunawet aan te vragen voor het opruimen van de ontstane natuur.

Naast algemene gegevens over het project (ligging, planning, contactpersonen, etc.) zijn de volgende zaken van belang: •

Een ontheffing kan worden aangevraagd voor de maximale toegestane periode van 10 jaar (conform de concept Beleidslijn Tussentijdse Natuur). De mogelijkheid wordt opengehouden om na de periode van 10 jaar verlenging aan te vragen.

•

De ontheffing wordt aangevraagd voor ruimtelijke ingrepen.

88

•

De ontheffing wordt aangevraagd vanuit het belang ‘Bescherming van flora en fauna (belang b)’. De ontheffing wordt tevens aangevraagd in het belang van ‘Onderzoek’ (Flora en faunawet art 75, lid 6, aanhef en onder a).

•

M.b.t. planten wordt ontheffing aangevraagd voor artikel 8 en wel voor ‘vernielen’, ‘uitsteken’ en ‘van groeiplaats verwijderen’ en voor artikel 13 (‘onder zich hebben’).

•

M.b.t. dieren wordt ontheffing aangevraagd voor artikel 9 (voor ‘doden’, ‘vangen’, ‘verwonden’, ‘bemachtigen’ en ‘met het oog daarop opsporen’), artikel 11 (voor ‘beschadigen’, ‘vernielen’, wegnemen’ en ‘verstoren’), voor artikel 12 (‘zoeken’, ‘rapen’, ‘beschadigen’ en ‘vernielen’) en voor artikel 13 (‘vervoer en onder zich hebben’).

•

Er moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden voor Tussentijdse Natuur: a) de uiteindelijke bestemming ligt onherroepelijk vast; b) aan eventuele compensatievoorwaarden in het kader van de Flora- en faunawet, die de bestemmingswijziging mogelijk maken, is voldaan; c) de uiteindelijke bestemming is nog niet gerealiseerd; d) er vindt, tussen het moment van bestemmingswijziging en het moment van daadwerkelijke bestemmingsrealisatie, natuurontwikkeling plaats; e) er zit minimaal één groeiseizoen tussen het toestaan van natuur en de realisatie van de uiteindelijke bestemming.

Soorten •

Een ontheffing wordt aangevraagd voor de zogenaamde tabel 3 soorten, ofwel de soorten van bijlage 1 van Besluit vrijstelling Flora- en faunawet en van bijlage IV van de Habitatrichtlijn (zie achterin formulier ‘Aanvraag Flora en Fauna vs4[1]). De ontheffing kan ook worden aangevraagd voor tabel 2 soorten, maar meestal wordt voor deze categorie een gedragscode gebruikt.

•

Er moet worden onderbouwd voor welke soorten ontheffing wordt aangevraagd. Het gaat om soorten die nog niet in het gebied aanwezig zijn, maar waarvan wel de kans bestaat dat zij verschijnen.

•

Het kan voorkomen dat zich toch een soort vestigt waarvoor geen ontheffing is aangevraagd. In de tot nu toe genomen besluiten is daartoe de volgende zin opgenomen: ‘De ontheffing geldt voor de soorten die hierboven zijn genoemd. Het is echter mogelijk dat zich in de toekomst soorten gaan vestigen die niet in deze ontheffing zijn genoemd of die hierboven zijn afgewezen. Als soorten worden

•

aangetroffen op welke deze ontheffing geen betrekking heeft moet u deze melden bij Dienst Regelingen. De ontheffing zal dan worden aangepast.’

•

Aangeraden wordt om de natuurontwikkeling te monitoren tijdens en vlak voor afronding van de periode van Tussentijdse Natuur. Op deze manier kan worden geleerd hoe effectief tussentijdse natuur is. Als de ontheffing is aangevraagd op grond van Onderzoek is

89

een (lichte) vorm van monitoring zelfs verplicht. Dit kan worden uitgevoerd i.s.m. een lokale natuurorganisatie (www.innovatienetwerk.org).

Monumentenwet (MW), Wet op de archeologische monumenten In de Monumentenwet 1988 is geregeld hoe gebouwde monumenten (daaronder begrepen ‘groene’ monumenten) en archeologische monumenten aangewezen kunnen worden als wettelijk beschermd monument. De Monumentenwet 1988 heeft niet alleen betrekking op de aanwijzing van rijksmonumenten, maar ook op bescherming van stads en dorpsgezichten en op de omgang met archeologische waarden en opgravingen. Daarnaast bevat de Monumentenwet 1988 een vergunningstelsel voor de omgang met archeologische rijksmonumenten. Voor deze monumenten is een monumentenvergunning op grond van de Monumentenwet 1988 vereist. Voor het wijzigen, verstoren of slopen van een beschermd monument is een vergunning verplicht. Het is strafbaar als deze activiteiten zonder vergunning worden uitgevoerd. Een vergunning moet vooraf worden aangevraagd. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed beslist op aanvragen om een monumentenvergunning voor archeologische rijksmonumenten. Het zonder meer opgraven van archeologische resten is op grond van de Monumentenwet 1988 niet toegestaan. De wet bevat voorschriften met betrekking tot de opgravingsvergunning en het melden van archeologische vondsten. Ook zijn gemeenten op grond van de Monumentenwet 1988 gehouden om de belangen van de archeologische monumentenzorg in hun bestemmingsplannen te verankeren. De Monumentenwet 1988 vormt de basis voor de subsidieregelingen voor instandhouding en restauratie van rijksmonumenten. Daarnaast is een aantal beleidsregels vastgesteld met betrekking tot de uitvoering van de Monumentenwet 1988 (www.cultureelerfgoed.nl).

90

Bouwrecht Bouwbesluit (Bb) Het Bouwbesluit 2012 (per 1 april 2012) is een verzameling bouwtechnische voorschriften waaraan alle bouwwerken in Nederland, zoals woningen, kantoren, winkels en ziekenhuizen minimaal moeten voldoen. Ook verbouwingen vallen er onder. Het nieuwe Bouwbesluit bevat: •

Bouwtechnische eisen

•

Gebruiksvoorschriften uit het Besluit brandveilig gebruik (Gebruiksbesluit)

•

Gebruiksvoorschriften en stedenbouwkundige voorschriften uit de Model bouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Aansluitvoorschriften voor nutsvoorzieningen uit de Model bouwverordening

•

Voorschriften voor het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden uit de Model bouwverordening.

Het aantal voorschriften is hiermee met ongeveer een derde teruggebracht. Door de integratie krijgt de gebruiker een beter inzicht in de onderlinge samenhang. Ook zal de gebruiker hierdoor minder snel voorschriften over het hoofd zien. En door het overhevelen van diverse voorschriften uit de Model bouwverordening is de landelijke uniformiteit gewaarborgd. Wat zijn de belangrijkste veranderingen? •

De loze opstelruimte voor een lift bij kleine woongebouwen vervalt.

•

De eisen voor verbouwingen zijn duidelijker geworden. Het ‘verbouwniveau ’is daarom nu zonder tussenkomst van de gemeente vast te stellen. Hierdoor is de indiener niet meer afhankelijk van de gemeente voor het verkrijgen van een ontheffing of het afwijken van het nieuwbouwniveau. Dat was een veelgehoorde belemmering bij hergebruik van bijvoorbeeld kantoorgebouwen (functieverandering naar woonfunctie). Deze vervalt nu.

•

Er is een nieuwe systematiek voor brandveiligheidseisen. De regels voor de indeling in compartimenten worden eenvoudiger. Daarnaast is de systematiek van de eisen voor vluchten veranderd. Het niveau van eisen verandert overigens niet. De nieuwe systematiek heeft als uitgangspunt dat mensen op elk punt van een voor personen bestemde vloer een vluchtmogelijkheid moeten hebben. Een tweede vluchtroute is pas nodig als de gevaarsituatie dat vereist. Dit alles zal leiden tot eenvoudiger en meer intuïtief toepasbare voorschriften.

•

Ook de gebruiksvoorschriften worden eenvoudiger. In het nieuwe besluit worden de situaties waarbij een automatische doormelding naar de brandweer verplicht is sterk verminderd. Verder is de uitleg en inkadering van een aantal begrippen voor kamergewijze verhuur en woonfuncties voor de zorg verbeterd.

•

Er wordt anders met het aantal personen in de ruimte omgegaan. Het niveau van eisen verandert niet meer sprongsgewijs met het veranderen van de bezettingsgraadklasse (het oude Bouwbesluit kende slechts vijf klassen). De nieuwe eisen houden rekening met het

91

aantal personen dat in het gebouw of een gedeelte daarvan aanwezig kan zijn. De eisen zijn nu dus gebaseerd op het werkelijke aantal personen (www.aedesnet.nl).

92

Huurrecht Algemeen In onderstaand schema is de structuur van het huurrecht weergegeven.

Figuur 0.1: Overzicht structuur van het huurrecht (Steenmetser, 2003)

Huurrecht in het Burgerlijk Wetboek (Boek 7 titel 4) De huurovereenkomst Huur wordt gedefinieerd in het Burgerlijk Wetboek: ‘Huur is de overeenkomst waarbij de ene partij, de verhuurder, zich verbindt aan de andere partij, de huurder, een zaak of een gedeelte daarvan in gebruik te verstrekken en de huurder zich verbindt tot een tegenprestatie’ (ex. Art. 7:201 BW lid 1). De hoofdregels met betrekking tot huur zijn in het Burgerlijk Wetboek opgenomen in Boek 7 titel 4. Art. 7:201-231 BW zijn op alle vormen van huur en verhuur van toepassing. Daarnaast gelden voor woonruimte art. 7:232-282 BW en voor bedrijfsruimte art. 7:290-310 BW. Op bebouwde onroerende zaken die niet kunnen worden aangemerkt als woonruimte of detailhandelsbedrijfsruimte zijn art. 7:232-30 BW niet van toepassing. Daarvoor geldt slechts art. 7:230a BW. Dit systeem van wetgeving brengt met zich mee dat telkens aan de hand van het huurobject en de overeengekomen bestemming beoordeeld moet worden welke bepalingen van toepassing zijn.

Woonruimte (Diplomatenclausule: Tijdelijke verhuur van woonruimte in de vorm van tussenhuur)

Drie gevallen van tussenhuur De wetgever heeft gekozen voor een systeem waarin huurovereenkomsten - ook als zij uitdrukkelijk voor een beperkte duur zijn aangegaan - tegen de wil van de huurder alleen kunnen eindigen 93

als de verhuurder zich kan beroepen op één van de in de wet opgenomen beëindigingsgronden (art. 7:274 lid 1 BW). In drie specifieke situaties kan de verhuurder echter met vrij grote mate van zekerheid bewerkstelligen dat hij een overeenkomst tot tijdelijke verhuur ook daadwerkelijk kan doen eindigen aan het einde van de met de huurder afgesproken periode. Er moet zich dan een situatie voordoen die valt onder de omschrijving van, art. 7:274 lid 2 onder a, b of c BW: •

De verhuurder heeft de woning nog niet eerder zelf bewoond of verhuurd en wil de woning zelf betrekken na afloop van de met de huurder afgesproken termijn,

•

De verhuurder is zelf de vorige bewoner van de woning en wil deze na afloop van de met de huurder afgesproken termijn weer zelf betrekken.

•

De verhuurder heeft aan de vorige huurder van de woning het recht gegeven om de woning opnieuw te betrekken na afloop van de met de nieuwe huurder afgesproken termijn en wil de oude huurder daartoe de gelegenheid geven.

De situatie waarin de eigenaar van een woning die woning op termijn vrij van huur wil verkopen wordt niet vermeld in art. 7:274 lid 2 BW. Dat betekent dat een eigenaar die zijn woning tijdelijk wil verhuren om de periode tot de levering van de woning aan de koper te overbruggen, zich langs deze weg niet de garantie kan verschaffen dat hij de huurder op het afgesproken tijdstip ook daadwerkelijk tot ontruiming kan dwingen, zelfs niet als hij uitdrukkelijk bedingt dat de huurder op dat tijdstip moet ontruimen. Hij kan echter onder omstandigheden wel gebruikmaken van de mogelijkheden die de Leegstandwet biedt (Rossel, 2010).

Overige voorwaarden voor een geslaagd beroep op de beperkte duur van de overeenkomst Voor een geslaagd beroep van de verhuurder op het overeengekomen tijdelijke karakter van de huurovereenkomst in ieder geval vereist is dat de situatie waarin de verhuurder verkeert onder één van de omschrijvingen van art. 7:274 lid 2 BW valt. Daarnaast moet aan enkele andere voorwaarden worden voldaan: •

Vanzelfsprekend moeten huurder en verhuurder uitdrukkelijk een huurovereenkomst voor bepaalde tijd hebben gesloten.

•

De verhuurder moet uitdrukkelijk bedingen dat de gehuurde woning na afloop van de afgesproken buurperiode moet worden ontruimd (art. 7:274 lid 2 BW (aanhef)).

•

Eindigt ook in de in art. 7:274 lid 2 BW beschreven situaties niet automatisch zodra de afgesproken periode is verstreken, zelfs niet als verhuurder en huurder uitdrukkelijk overeenkomen dat de huurverhouding zonder opzegging zal eindigen bij het verstrijken van de overeengekomen huurtermijn. De verhuurder moet de huurovereenkomst tijdig en op de juiste wijze opzeggen legen het einde van de overeengekomen termijn en zich daarbij beroepen op het uitdrukkelijk overeengekomen beding dat de woning na afloop van de

94

overeengekomen termijn moel worden ontruimd (art. 71274 lid 1 onder b (in samenhang met lid 2) BW).

Middenstandsbedrijfsruimte (art. 7:290 BW) Algemeen De 290-bedrijfsruimte betreft een specifieke categorie, zo blijkt uit de wettekst. Blijkens artikel 7:290 BW dient het te gaan om een ‘gebouwde onroerende zaak of gedeelte daarvan, die krachtens overeenkomst van huur en verhuur is bestemd voor de uitoefening van een kleinhandelsbedrijf, van een restaurant- of cafébedrijf, van een afhaal of besteldienst of van een ambachtsbedrijf, een en ander indien in de verhuurde ruimte een voor het publiek toegankelijk lokaal voor rechtstreekse levering van roerende zaken of voor dienstverlening aanwezig is; een gebouwde onroerende zaak of gedeelte daarvan die krachtens zulk een overeenkomst bestemd is voor de uitoefening van een hotelbedrijf; een onroerende zaak die krachtens zulk een overeenkomst is bestemd voor de uitoefening van een kampeerbedrijf’. Tot de 290-bedrijfsruimte worden ook gerekend ‘de onroerende aanhorigheden, de bij het een en ander behorende grond en de, mede gelet op de bestemming van die bedrijfsruimte, afhankelijke woning’. De 290-bedrijfsruimte wordt ook wel middenstandsbedrijfsruimte of detailhandelsbedrijfsruimte genoemd.

Karakter van de wet: semi-dwingend Afwijkingen op de semi-dwingendrechtelijke bepalingen zijn toegestaan, mits deze door de kantonrechter vooraf zijn goedgekeurd. Daarnaast zijn afwijkingen toegestaan mits niet ten nadele van huurder is afgeweken (Praag, 2010).

Huurtermijnen Een huurtermijn bedraagt minimaal vijf jaar. Wordt niet opgezegd, dan geldt na de eerste vijf jaar van rechtswege een verlenging met wederom vijf jaar. Is de eerste periode langer dan vijf jaar, dan volgt een verlenging tot en met jaar tien. Daarna wordt de overeenkomst voortgezet voor onbepaalde tijd, tenzij uit de overeenkomst een bepaalde tijd voortvloeit of partijen een bepaalde tijd overeen zijn gekomen. Een uitzondering van twee jaar of korter is toegestaan, echter bij voortgezet gebruik volgt van rechtswege een omzetting van twee in vijf jaar, tenzij bijtijds een andere overeenkomst is gesloten die onder art. 7:292 lid 1 BW valt dan wel bijtijds goedkeuring is gevraagd voor een daarvan afwijkende overeenkomst. Bij een niet-rechtsgeldige termijn wordt de huurperiode op basis van het wettelijke systeem van rechtswege omgezet in een rechtsgeldige termijn.

95

Opzegging De huurovereenkomst met betrekking tot een 290-bedrijfsruimte moet altijd worden opgezegd. Hiervoor gelden vereisten: per aangetekende brief (of deurwaardersexploot), inachtneming van een termijn van tenminste één jaar. Voor een huurtermijn korter dan twee jaar is opzegging niet vereist tenzij dit is overeengekomen. Geen opzegging is vereist bij een huuropzegging met wederzijds goedvinden. Verhuurder is verplicht om de gronden van opzegging te vermelden (na 5 resp. 10 jaren). Deze zijn na vijf jaar: •

De bedrijfsvoering van de huurder is niet zoals een goed huurder betaamt;

•

Duurzaam eigen gebruik door verhuurder. Hieraan zijn echter stringente voorwaarden verbonden.

Voorts na tien jaar: •

Indien de huurder niet instemt met een redelijk aanbod voor een nieuwe huurovereenkomst;

•

Indien de verhuurder een krachtens een geldend bestemminginsplan liggende bestemming wil verwezenlijken;

•

Indien de belangen van verhuurder bij beëindiging van de huurovereenkomst zwaarder wegen dan de belangen van de huurder bij voortzetting.

Het bovenstaande geldt niet voor de huurovereenkomst voor twee jaar of korter of indien aan de kantonrechter toestemming is gevraagd voor afwijkende bepalingen.

De wettelijke huurbescherming Stemt de huurder niet in met de opzegging, dan kan de verhuurder vorderen dat de kantonrechter de beëindigingsdatum van de huurovereenkomst vaststelt (Steenmetser, 2003).

Huurprijs De huurder geniet een hoge mate van huurprijsbescherming. Een typische bescherming voor de 290-bedrijfsruimte. Gezien het kader wordt deze bescherming niet verder uitgewerkt.

Bijzondere regelingen De overeenkomst voor twee jaar of korter Op grond van artikel 7:301 lid 1 BW zijn de artikelen 7:291 t/m 7:300 BW niet van toepassing op een huurovereenkomst die wordt aangegaan voor de duur van twee jaar of korter. Dit heeft tot gevolg dat, als partijen uitdrukkelijk afspreken dat een huurovereenkomst voor deze maximale duur van twee jaar wordt aangegaan, de overeenkomst na afloop daarvan van rechtswege eindigt. Dit betekent dat zowel de termijnbescherming als de huurbescherming en de minimale opzegtermijn van één jaar niet van toepassing zijn. De huurder beschikt in dat geval dus niet over 96

huurbescherming en de verhuurder kan dan ook bij het einde van de overeenkomst zonder meer verlangen dat de huurder vertrekt. Het is van groot belang dat in de huurovereenkomst zorgvuldig de termijn wordt omschreven. Duidelijk moet worden geregeld dat de huurovereenkomst voor de desbetreffende kortere duur dan twee jaar. (of maximaal twee jaar) wordt aangegaan en bij voorkeur wat daarbij de beweegredenen zijn geweest- Gebeurt dat niet, dan loopt de verhuurder zonder meer een risico dal de rechter later oordeelt dat een reguliere huurovereenkomst is aangegaan. Een tweede gevaar dat op de loer ligt, is te vinden in artikel 7:301 lid 2 BW. Op het moment dat het feitelijke gebruik van de ruimte langer dan twee jaar heeft geduurd, geldt van rechtswege een overeenkomst voor de duur van vijf jaar. Hierop komt dan wel in mindering de op dat moment reeds verstreken termijn van twee jaar. In dat geval kan de huurder dus in volle omvang aanspraak maken op huurbescherming. De verhuurder moet erop bedacht zijn dat de wet het woord 'gebruik' hanteert. Dit betekent dat hij de huurder voor bet verstrijken van de termijn van twee jaar uitdrukkelijk en schriftelijk moet vragen het gehuurde uiterlijk op de einddatum leeg en ontruimd aan hem ter beschikking te stellen. Immers, doel hij dat na die termijn, dan staat vast dal het gebruik langer dan twee jaar heeft voortgeduurd en kan de huurder dus - bijzondere omstandigheden daargelaten - aanspraak maken op huurbescherming. Dit geld! in beginsel ook indien partijen zijn overeengekomen dal de overeenkomst na die twee jaar van rechtswege eindigt.

Goedkeuring van afwijkende bedingen Onder het recht zijn afwijkingen mogelijk van de gehele regeling met betrekking tot de huur van 290-bedrijfsruimte, behalve van artikel 7:307 BW. Het is niet mogelijk het daarin ten gunste van de huurder gecreëerde recht om een ander in zijn plaats te stellen, af te nemen. Andere afwijkingen zijn wel mogelijk. Dus ook voor wat betreft de huurperiode, het beperken van de huurbescherming en het laten vervallen of beperken van de opzegtermijn. Artikel 7:291BW regelt de goedkeuring van afwijkende bedingen. In lid 3 wordt bepaald op grond waarvan goedkeuring voor een afwijkend beding door de rechter kan worden verleend.

Uit deze bepaling volgt dat goedkeuring alleen kan worden verzocht van een tussen partijen overeengekomen beding. Verder volgt hieruit dat de rechter een eigen verantwoordelijkheid heeft en dat hij moet nagaan of de huurder de wettelijke bescherming nodig heeft en of er andere omstandigheden spelen op grond waarvan afwijking van de wet gerechtvaardigd is. Een huurder is namelijk in de fase voorafgaand aan het totstandkoming van een huurovereenkomst eerder bereid akkoord te gaan met een beperking van zijn rechten omdat hij weet of veronderstelt dat de verhuurder anders niet bereid is tot verhuur over te gaan (Praag, 2010).

97

Overige bedrijfsruimte (art. 7:230a BW) Algemeen De 230a-bedrijfsruimte betreft een restcategorie. Blijkens artikel 7:230a lid I BW dient het te gaan om een gehuurde gebouwde onroerende zaak of een gedeelte daarvan die geen woonruimte of 290-bedrijfsruimte is. De omschrijving is negatief geformuleerd. Van de 230a-bedrtfsruimte dient te worden onderscheiden de onbebouwde onroerende zaak, bijv. een parkeerplaats. De onbebouwde onroerende zaak valt niet onder de werking van artikel 7:230a BW omdat het niet aan het vereiste ‘gebouwde onroerende zaak’ voldoet. Hoewel de 230a-bedrijfsruimte een restcategorie betreft, is het toepassingsgebied veel breder dan de aanduiding doet vermoeden. Niet alleen verhuurde kantoren. fabrieken, banken, pakluizen, praktijkruimten, werkplaatsen, bioscopen, reisbureaus vallen binnen deze categorie maar ook bijvoorbeeld verhuurde loodsen, opslagruimten, garages, kerken, magazijnen, (sport)scholen etc.. In de praktijk blijkt het niet altijd eenvoudig te zijn om vast te stellen of sprake is van 230a-bedrijfsruimre of van 290-bedrijfsruimte. De rechter beantwoordt deze vraag aan de hand van alle omstandigheden van het geval zoals die waren ten tijde van het sluiten van de huurovereenkomst. De enkele omstandigheid dat tijdens de loop van de huurovereenkomst de inrichting van het gehuurde en/of het gebruik ervan wordt gewijzigd, brengt geen verandering van het toepasselijke huurregime met zich mee. Van belang hierbij is dat de bewoordingen van de overeenkomst niet van doorslaggevende betekenis zijn. Deze kwalificatievragen komen vaak pas aan de orde op het moment dat de huur is opgezegd en de ontruiming is aangezegd.

Contractvrijheid In tegenstelling tot de verhuur van woonruimte en winkelruimte is er voor de artikel 230abedrijfsruimie in de wet buiten artikel 7:230a niets bepaald dat specifiek voor deze categorie huurobjecten geldt. Als gevolg daarvan gelden naast het al genoemde artikel slechts de algemene bepalingen van het huurrecht, te weten de artikelen 7:201 BW tot en met 7:230 BW. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat daarnaast ook de artikelen 7:309 BW en 7:310 BW van toepassing zijn verklaard op de 230a-bedrijfsruimte. Laatstgenoemde artikelen gaan over de situatie dat de huur wordt beëindigd in verband met afbraak van het gehuurde in het algemeen belang. Bij gebreke aan een (semi-) dwingendrechtelijke regeling zijn contractspartijen vrij om overeen re komen wat zij willen. In de wet staan geen beperkingen voor wat betreft duur- en termijnbescherming. Indien partijen dat willen kunnen zij in de overeenkomst aansluiten bij de regels voor andere huurobjecten, bijvoorbeeld bij de vijf + vijfjaarstermijn van artikel 7:290 BW.

Welke mogelijkheden heeft een verhuurder voor tussentijdse verhuur? Optie I: Verhuur voor bepaalde tijd

98

Nu partijen wij zijn de duur van de overeenkomst te bepalen kan de verhuurder er voor kiezen een huurovereenkomst aan te gaan voor bepaalde tijd, in dit geval bijvoorbeeld voor de duur van 11 maanden. Volgens artikel 7:228 lid I BW eindigt een voor bepaalde tijd aangegane overeenkomst zonder dat daartoe opzegging vereist is, op het moment dat die tijd is verstreken. Daarbij dient wel de kanttekening ie worden geplaatst dat de huurder - als gevolg van de ontruimingsbescherming die hierna nog aan de orde komt – niet verplicht is om ervoor zorg te dragen dat ook daadwerkelijk ontruimd is op de datum waarop de huurovereenkomst is geëindigd. Partijen hebben overigens de mogelijkheid om in deze overeenkomst voor bepaalde tijd op te nemen dat tussentijdse opzegging mogelijk is.

Optie II: Verhuur voor onbepaalde tijd In de wet is bepaald dat een huurovereenkomst die voor onbepaalde tijd is aangegaan of voor onbepaalde tijd verlengd, eindigt door opzegging (artikel 7:228 lid 2 BW). Dit artikel is van regelend recht, afwijking is dus mogelijk. Van belang is dat ook in dit geval de huurder niet verplicht is ervoor zorg te dragen dal ook daadwerkelijk ontruimd is op de datum waarop de huurovereenkomst is geëindigd.

Opzeggingsformaliteiten Partijen mogen, zowel in het geval van een overeenkomst voor bepaalde lijd met tussentijdse opzeggingsmogelijkheid als bij een overeenkomst voor onbepaalde tijd, zelfbepalen welke opzeggingsformaliteiten in acht moeten worden genomen. AIs partijen daarover niets hebben afgesproken dan geldt de algemene regel dat opzegging moet plaatsvinden tegen een voor huurbetaling overeengekomen dag op een termijn van tenminste één betaaltermijn. Als partijen hierover wel concrete afspraken hebben gemaakt, bijvoorbeeld een langere opzegtermijn, dan gaan de bepalingen in de overeenkomst vóór de wettelijke bepalingen. Afwijking kan ook stilzwijgend worden overeengekomen of moeten worden aangenomen als gevolg van het gebruik of van de redelijkheid en billijkheid. Anders dan voor woonruimte en 290-bedrijlsruimte geldt bij 230a-bedrtfsruinrle niet de eis dal de opzegging schriftelijk moet geschieden. Hoewel niet wettelijk voorgeschreven. is het verstandig on de opzegging per brief met bericht van ontvangstbevestiging of per deurwaardersexploot te laten plaatsvinden. zodat aantoonbaar is dat de opzegging de huurder op het juiste moment heeft bereikt. Immers, naar vaste rechtspraak (HR 4 juni 2004, NJ 2004, 411) is het de verzender die op grond van artikel 3:37 lid 3 BW moet aantonen dat de opzegging de huurder redelijkerwijs heeft bereikt. Het risico dat de huur niet is geëindigd, ligt dus geheel bij de opzeggende verhuurder. In tegenstelling tot de huur van woonruimte en 290-bedrijfsruimte behoeft de verhuurder geen in de wet genoemde opzeggingsgrond te hebben. De verhuurder is ook niet verplicht om in de opzeggingsbrief de reden voor opzegging te vermelden. Wel moet in geval van opzegging door de 99

verhuurder de ontruiming uitdrukkelijk aan de huurder worden aangezegd. De enkele huuropzegging geldt niet als een ontruimingsaanzegging. De verhuurder kan de ontruiming niet legen een eerdere datum aanzeggen dan de datum waarop de huurovereenkomst zal eindigen.

Optie III: beëindiging met wederzijds goedvinden De verhuurder heeft ook de mogelijkheid om gedurende de huurovereenkomst met de huurder in overleg te treden over een beëindiging van de huurovereenkomst met ‘wederzijds goedvinden’. Daarbij maakt het niet uit of de overeenkomst voor bepaalde of voor onbepaalde tijd is aangegaan. Beide partijen zullen het eens moeten worden over de condities waaronder deze beëindiging plaatsvindt. Het is aan te raden de beëindiging van de huurovereenkomst schriftelijk goed vast te leggen, met name de datum waarop de huurder het gehuurde ontruimd dient te hebben. De instemming van de huurder moet ondubbelzinnig blijken; duidelijk moet zijn dat de huurder ten tijde van het instemmen met de beëindiging wist wal hij deed. Groot voordeel voor de verhuurder bij deze optie, beëindiging met wederzijds goedlinden, is dat hij zekerheid verkrijgt. Op de einddatum van het contract is de huurder gehouden het gehuurde ook daadwerkelijk leeg en ontruimd op te leveren aan de verhuurder. Belangrijk voordeel van deze optie is dat daarmee direct hel risico van een (mogelijk) beroep door de huurder op ontruimingsbescherming wordt voorkomen.

De ontruimingsbescherming Bij het verstrijken van de bepaalde tijd en bij opzegging door de verhuurder (in geval van contract voor onbepaalde tijd) heeft de huurder ontruimingsbescherming (artikel 7:230a lid I BW). Dat betekent dat de huurder in beginsel van rechtswege (dus zonder dat hij daarvoor iets hoeft te doen) twee maanden na de datum waartegen de ontruiming is aangezegd, ontruimingsbescherming geniet. De huurder is dus niet verplicht het gehuurde op de aangezegde ontruimingsdatum te verlaten. Deze termijn vangt aan op de datum waartegen ontruiming is aangezegd. Pas aan het einde van de twee maandentermijn moet hij ontruimen als hij zich in die periode niet tot de rechter heeft gewend. Binnen deze termijn van twee maanden kan de huurder een verzoekschrift indienen bij de kantonrechter met het verzoek om de termijn waarbinnen hij het gehuurde moet ontruimen. te verlengen. Het is niet mogelijk om het recht van de huurder op ontruimingsbescherming contractueel uit te sluiten, tenzij daar een voor de huurder nog gunstigere regel voor in de plaats komt.

Te late indiening verlengingsverzoek Als de huurder her verzoekschrift te laat indient, wordt hij niet-ontvankelijk verklaard. Dan verblijft de huurder, na afloop van de termijn van twee maanden zonder recht of titel in het gehuurde. Als de huurder het gehuurde niet vrijwillig verlaat, dan kan de verhuurder er voor kiezen een kort gedingprocedure te starten en direct ontruiming van het gehuurde vorderen. De verhuurder kan er ook voor kiezen de mondelinge behandeling van het verzoek en de niet100

ontvankelijkheidsverklaring van de huurder door de kantonrechter af te wachten en vervolgens te ontruimen.

De procedure De indiening van het verlengingsverzoek schorst de verplichting van de huurder om tot ontruiming over te gaan. De huurder kan van het gehuurde gebruik blijven maken tot het moment dat de rechter een beslissing heeft genomen. In de praktijk moel een verhuurder er rekening mee houden dat een schorsingsprocedure - gerekend vanaf datum indiening verzoek tot en met datum uitspraak – al gauw twee tot vier maanden in beslag neemt. In combinatie met de eerste twee maanden, moet een verhuurder zich er bewust van zijn dat een huurder in de regel al gauw vier tot zes maanden ontruimingsbescherming verkrijgt, nog afgezien van de inhoud van de uitspraak. De verhuurder kan na zijn ontruimingsaanzegging slechts afwachten of de huurder wel of geen verzoekschrift indient. Het is voor de verhuurder niet mogelijk om op voorhand een verklaring voor recht te vorderen dat verlenging van de ontruimingstermijn niet gerechtvaardigd is.

Belangenafweging De rechter die op het verzoek beslist, kan de vordering tot verlenging van de termijn slechts toewijzen als de belangen van de huurder of van de onderhuurder aan wie bevoegdelijk is onderverhuurd, door de ontruiming ernstiger worden geschaad dan dat de belangen van de verhuurder zouden worden geschaad bij voortzetting van het gebruik door de huurder. De huurder (en onderhuurder) moet(en) dus ernstiger zijn gedupeerd dan de verhuurder. Indien beiden in gelijke mate in hun belangen worden geschaad, dient het verzoek te worden afgewezen. Bij de afweging door de rechter dienen alle omstandigheden van het geval mee te worden gewogen. Van belang kan bijvoorbeeld zijn hoe lang de huurder al wist dat hij het gehuurde moest verlaten, welke opzeggingstermijn de verhuurder heeft gehanteerd, de reden voor beëindiging, het belang van de huurder bij die specifieke locatie en bijvoorbeeld de vraag of de huurder gemakkelijk vergelijkbare ruimte elders zal kunnen vinden. Bij een overeenkomst voor bepaalde tijd, kan van belang zijn wal er tussen partijen vooraf is besproken over de reden voor de bepaalde tijd. Als daar van tevoren al een goede reden voor is genoemd, kan de rechter tot de conclusie komen dat alle redelijkheid en billijkheid in de weg staan aan een beroep van de huurder op ontruimingsbescherming. Uiteraard is het wenselijk dat deze reden in correspondentie in de overeenkomst is vermeld, aangezien in dat geval eenduidig is aan te tonen dat dat tussen partijen is besproken.

Verplichte afwijzingsgronden Als de verhuurder aannemelijk maakt dat van hem niet kan worden verwacht dat de huurder het gehuurde nog langer in gebruik heeft omdat er sprake is van ofwel onbehoorlijk gebruik van het verhuurde ofwel wanbetaling ofwel ernstige overlast aan de verhuurder of medegebruikers, dan is de rechter verplicht het verlengingsverzoek af te wijzen, zelfs in het geval dat de belangen van de 101

huurder bij instandhouding van de overeenkomst prevaleren. De huurder heeft in deze gevallen dus wel recht op de eerste twee maanden ontruimingsbescherming maar zijn verzoek lot verlenging zal worden afgewezen.

Afwijzing verzoek Als de rechter het verzoek afwijst, stelt hij het tijdstip vast waarop ontruiming alsnog moet plaatsvinden. De rechterlijke beschikkling waarin de rechter dit bepaalt, levert een executoriale titel op. Dat wil zeggen, dat in het geval de huurder het gehuurde niet op tijd heeft ontruimd, de verhuurder direct tot ontruiming met behulp van de deurwaarder kan overgaan.

Termijnverlenging De wetlelijke schorsingstermijn van twee maanden kan de eerste maal worden verlengd tot een jaar (dus met ter hoogste 10 maanden). Vervolgens kan deze termijn nog tweemaal worden verlengd met telkens een jaar. In de tweede en derde verlengingsprocedure gelden dezelfde toe- en afwijzingsgronden als in de eerste verlengingsprocedure. Het verzoek lot verlenging moet worden ingediend uiterlijk een maand voor het verstrijken van de termijn van de voorafgegane schorsing van de ontruimingsverplichting.

Huurprijs Gedurende de verlenging blijft de huurder aan de verhuurder een gebruiksvergoeding verschuldigd. Omdat de huurovereenkomst inmiddels formeel is beëindigd, is geen sprake meer van een huurprijs. Verder blijven alle rechten en verplichtingen die in de huurovereenkomst zijn opgenomen tussen partijen van kracht, zoals die golden toen de huurovereenkomst nog liep.

290- of 230a bedrijfsruimte: voorvragen Een ander processueel lastig punt in de schorsingsprocedure betreft de zogenaamde 'voorvragen'. Een schorsingsprocedure kan gecompliceerd worden indien de huurder de toepasselijkheid van artikel 7:230a BW ter discussie stelt. Dit verweer (deze voorvraag) werpt hij als eerste op. De rechter dient daar een beslissing over te nemen alvorens hij aan de belangenafweging van artikel 7:230a BW toekomt. Processueel gezien levert dit vaak interessante discussies en hoger beroepsprocedures op'. Gevolg is echter wel dat de beoogde relatiefkorte schorsingsprocedure een langdurige aangelegenheid wordt met als bijkomstigheid dat de huurder blijft zitten en de verhuurder gedurende langere tijd in onzekerheid verkeert over de werkelijke datum van de ontruiming (Jacobs, 2010).

102

Bruikleen (art. 7A:1777 t/m 1790 BW) De bruikleenovereenkomst: wettelijk kader De wettelijke bepalingen bevatten geen (semi-)dwingend recht, zoals in het huurrecht vaak het geval is. Het staat partijen dus volledig vrij om in hun bruikleenovereenkomst van de wettelijke bepalingen af te wijken. Alleen van art. 7 A: 1777 BW, waarin het begrip bruikleen staat omschreven, kan niet worden afgeweken.

Definitie bruikleenovereenkomst De overeenkomst van bruikleen is de overeenkomst waarbij de ene partij - de uitlener - aan de andere partij – de bruiklener- een zaak, een gedeelte van een zaak, of een vermogensrecht tijdelijk en om niet in gebruik geeft en de andere partij zich verbindt om het geleende terug te geven op het tijdstip dat uit de overeenkomst of de wet voortvloeit. Alhoewel dat niet blijkt uit de tekst van art. 7A:1777 BW, waarin het begrip bruikleen staat omschreven, kunnen ook vermogensrechten onderwerp zijn van een bruikleenovereenkomst.

De grens tussen bruikleen en huur Partijen kunnen niet afwijken van art. 7 A: 1777 BW waarin de bruikleenovereenkomst wordt omschreven. De kwalificatie van de overeenkomst staat niet ter vrije bepaling van partijen. Als de overeenkomst bijvoorbeeld niet verplicht tot teruggave van de uitgeleende zaak (waarmee niet voldaan is aan de omschrijving van art. 7 A: 1777 BW), is geen sprake van een bruikleenovereenkomst, ook al hebben partijen die wei als zodanig aangeduid.

Tegenprestatie Ditzelfde uitgangspunt geldt voor de huurovereenkomst. In art. 7:201 BW wordt de huurovereenkomst gedefinieerd als de overeenkomst waarbij een zaak in gebruik wordt gegeven en de huurder zich verbindt tot een tegenprestatie. Als partijen een tegenprestatie (als bedoeld in art. 7:201 BW) overeenkomen voor het gebruik van een zaak, dan is geen sprake van een bruikleenovereenkomst, maar van een huurovereenkomst. Het maakt daarbij niet uit welke naam partijen boven hun overeenkomst hebben vermeld. Het benoemen van een huurovereenkomst als een bruikleenovereenkomst heeft dus niet tot gevolg dat de huurbepalingen niet van toepassing zijn. De tegenprestatie kan uit iets anders bestaan dan betaling van een geldsom. De tegenprestatie moet wei overeengekomen zijn en dus een verplicht karakter hebben. Een vrijwillige betaling of een op eigen houtje uitgevoerde verbouwing door de bruiklener leidt er niet toe dat de overeenkomst daardoor als een huurovereenkomst kan worden aangemerkt. De overeengekomen tegenprestatie dient bovendien voldoende bepaalbaar te zijn. De kantonrechter Rotterdam oordeelde dat het betalen van overheidsbelastingen, verbruiksvergoedingen voor gas, water en elektra en het schoonhouden van het pand slechts gezien kan worden als de verplichtingen van de bruiklener om als een goed huisvader voor bewaring en behoud van de geleende zaak zorg te dragen. 103

De afspraak dat toekomstige bewoners een woning zelf opknappen en geschikt maken voor bewoning kan zowel op overeenkomst van bruikleen als op een huurovereenkomst duiden. Met een gebruiksovereenkomst wordt veelal beoogd een ruimte voor korte duur in gebruik te geven. Daarbij bestaat de legitieme behoefte van de uitlener om de reguliere 'gebruikerslasten' gedurende die peri ode voor rekening van de bruiklener te laten komen. Vermeden moet echter worden dat de vergoeding die door de bruiklener wordt betaald meer omvat dan de daadwerkelijke verbruikskosten. Dan is sprake van een op geld waardeerbare tegenprestatie en zal de rechter de overeenkomst als huurovereenkomst - met de bijbehorende huurbescherming - kunnen kwalificeren.

Gebruik door de bruiklener In art. 7A:1781 lid 1 BW is de verplichting van de bruiklener vastgelegd om als een goed huisvader voor 'de bewaring en bet behoud' van de geleende zaak zorg te dragen. Schiet de bruiklener te kort in deze verplichting dan pleegt hij wanprestatie en kan de uitlener de bruikleenovereenkomst buitengerechtelijk - dat wil zeggen zonder rechterlijke tussenkomst - ontbinden. Wat de zorg van een goed bruiklener inhoudt, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Betreft het geleende een woning of bedrijfsruimte dan kan voor de invulling van dit criterium aansluiting worden gezocht bij het goed huurderschap als bedoeld in art. 7:213 en 7:217 BW. In deze artikelen is bepaald dat de huurder als een goed huurder voor bet gehuurde dient zorg te dragen en verplicht is de kleine herstellingen voor zijn rekening te nemen. In art. 7 A: 1781 lid 2 BW is bepaald dat de bruiklener geen ander gebruik van de zaak mag maken dan volgt uit de aard van de zaak of de overeenkomst. Hieruit volgt reeds dat, indien bijvoorbeeld een woning in gebruik wordt gegeven, het niet is toegestaan om die zonder toestemming van de uitlener als bedrijfsruimte te gaan gebruiken. Desondanks verdient het aanbeveling expliciet in de bruikleenovereenkomst op te nemen voor welk doel de zaak moet worden gebruikt. Uit de wet volgt geen verbod op onderverhuur of onder bruikleen. De bruiklener kan het geleende in gebruik geven of onderverhuren aan een derde, zelfs als hij daarvoor niet de toestemming heeft van de uitlener. De uitlener die niet wil dat bet geleende door de bruiklener aan een derde in gebruik wordt gegeven, of wordt verhuurd. al een daartoe strekkend verbod in de bruikleenovereenkomst op moeten nemen.

Gebreken en schade De uitlener hoeft er, in tegenstelling tot een verhuurder, niet voor in te staan dat bet geleende beschikbaar is gedurende de overeengekomen termijn en dat bet de eigenschappen bezit die nodig zijn voor het normale gebruik. Op de uitlener rust dus in beginsel ook niet de verplichting om gebreken die zijn ontstaan tijdens de looptijd van de bruikleenovereenkomst te herstellen. Dat kan uitzondering lijden indien dit een situatie tot gevolg zou hebben die naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn. Het staat partijen vrij om bij het aangaan van 104

de bruikleenovereenkomst andere afspraken te maken. Op grond van art. 7 A: 1790 BW is de uitlener wel aansprakelijk voor schade ontstaan ten gevolge van gebreken aan de zaak die hem bekend waren en waarvan hij geen melding heeft gedaan aan de bruiklener. Ook van deze bepaling kan echter contractueel worden afgeweken. In art. 7 A: 1789 BW is bepaald dat als de bruiklener voor het behoud van de zaak - in verband met dreigende schade - buitengewone noodzakelijke onkosten heeft moeten maken, die zo dringend waren dat hij daarover geen overleg heeft kunnen plegen, de uitlener gehouden is deze kosten te vergoeden. Einde bruikleenovereenkomst Het tijdstip waarop de bruiklener het geleende moet teruggeven wordt primair bepaald door de overeenkomst. Het staat ter vrije bepaling van partijen om overeen te komen voor welke duur de bruikleenovereenkomst wordt aangegaan en hoe die kan worden beëindigd. Indien de overeenkomst wordt aangegaan voor onbepaalde tijd, verdient het aanbeveling een opzegtermijn overeen te komen. De wet voorziet in een aanvullende regeling voor de overeenkomst die is aangegaan voor een bepaalde tijd en voor de overeenkomst die is aangegaan voor een bepaald gebruik. Op grond van art. 7 A: 1787 BW kan de uitlener de zaak niet opeisen voordat de duur waarvoor de bruikleenovereenkomst is aangegaan is verstreken, of (bij gebreke van een bepaalde tijd) zodra het heeft gediend waartoe het werd uitgeleend. Van een bruikleenovereenkomst voor bepaalde tijd is sprake als partijen een duidelijke termijn hebben afgesproken, maar ook als zij een termijn zijn overeengekomen waarvan de duur onzeker is, bijvoorbeeld tot aan opzegging. Ook indien dat niet uitdrukkelijk in de overeenkomst is opgenomen, kan die overeenkomst met inachtneming van een redelijke termijn worden opgezegd. Dat volgt uit HR 15 april 1966, NJ 1966, 302 (Sanders/Sanders) waaruit bleek dat de bruikleenovereenkomst voor onbepaalde tijd (zonder opzeggingsbeding) met inachtneming van een redelijke termijn kan worden opgezegd. Het is afhankelijk van de omstandigheden van het geval welke termijn redelijk is. Hoe langer de bruikleenovereenkomst heeft geduurd des te langer kan de opzegtermijn als vuistregel worden aangenomen. De uitlener kan in beginsel zonder opgave van redenen de bruikleenovereenkomst opzeggen. De omstandigheden van het geval kunnen echter met zich meebrengen dat de overeenkomst alleen kan worden opgezegd als de bruiklener daarvoor een dringende reden heeft. Op grond van art. 7 A:1788 BW kan de uitlener ook via de rechter tussentijds teruggave vorderen indien hij de uitgeleende zaak door onverwachte omstandigheden dringend zelf nodig heeft. Uitgangspunt is dat het moet gaan om omstandigheden die bij het sluiten van de overeenkomst niet werden voorzien. Deze onvoorziene omstandigheid moet leiden tot een dringend belang bij de voortijdige teruggave. De rechter zal daartoe pas beslissen na een belangenafweging. Art. 7 A: 1788 BW behelst kortom een toepassing van art. 6:258 BW, waarin is bepaald dat een overeenkomst kan worden ontbonden in geval van onvoorziene omstandigheden. In tegenstelling tot verhuur gaan de rechten en plichten uit de bruikleenovereenkomst bij overdracht van de zaak niet over op de opvolgend eigenaar onder bijzondere titel. De koper - de verkrijger onder bijzondere titel - van een in bruikleen gegeven zaak is dus niet gebonden aan de bruikleenovereenkomst. 105

Vanaf bet moment van overdracht verblijft de voormalig bruiklener zonder recht of titel in bet pand en kan de nieuwe eigenaar in beginsel ontruiming vorderen. In art. 7 A:1780 BW is bepaald dat de verbintenissen die voortvloeien uit een overeenkomst van bruikleen niet eindigen door de dood van de uitlener of de bruiklener, maar dat die overgaan op hun erfgenamen. Ook van deze bepaling kan contractueel worden afgeweken. Daartoe bestaat in beginsel ook wel aanleiding aangezien aan een bruikleenovereenkomst veelal bijzondere en/of persoonlijke omstandigheden ten grondslag zullen liggen waarvan aannemelijk is dat de erven zich daar niet aan gebonden achten.

Oplevering De bruiklener is verplicht om het geleende aan het einde van de overeenkomst terug te geven op het tijdstip dat in de overeenkomst is bepaald of uit de wet voortvloeit, bij gebreke waarvan hij zonder in gebrekestelling in verzuim is (art. 6:83 sub a BW). Uit het arrest HR 30 april 1937, NJ 1937, 900 (Stellema/Blank) kan worden afgeleid dat de bruiklener de zaak moet teruggeven in de staat waarin hij die heeft ontvangen. Dat reguliere slijtage als gevolg van normaal en/of het overeengekomen gebruik voor rekening van de uitlener komt, zoals dat ook in veel buurovereenkomsten wordt overeengekomen, volgt uit art. 7 A:1784 BW. Door de bruiklener veroorzaakte schade dient door hem te worden hersteld. Is dat niet mogelijk of verkeert bij daarmee in verzuim dan is de bruiklener aansprakelijk voor de schade die de uitlener ten gevolge daarvan heeft geleden, tenzij hij kan bewijzen dat hij niet tekort is geschoten in zijn verplichting om als een goed huisvader voor de geleende zaak zorg te dragen. Het ontstaan van de schade is in dat geval niet toerekenbaar aan de bruiklener (Rappard, 2010).

106

Overige wetten Crisis- en herstelwet (Chw) Op 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking getreden. De Chw omvat twee categorieën van maatregelen: •

Tijdelijke maatregelen voor aangewezen (categorieën van) projecten en bevoegdheden

•

Permanente wijzigingen van bijzondere wetten en lagere regelgeving

De permanente wijzigingen zijn voor zover van belang aangepast in de hoofdstukken over de diverse milieuonderwerpen. De kern van de tussentijdse maatregelen in de Chw is dat met nieuwe en/of aangepaste (versnelde) procedures doelgericht wordt gewerkt aan werkgelegenheid en duurzaamheid. Met deze wet is via een aantal nieuwe voorzieningen voor een aantal situaties een verdergaande integratie van ruimtelijke ordening en milieu mogelijk. De kans, dat onderdelen uit deze wet permanent worden is groot. Vooralsnog gelden de tussentijdse maatregelen tot 1 januari 2014. In bijlage I van de Chw zijn categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten opgenomen en in bijlage II van de Chw zijn concrete ruimtelijke en infrastructurele projecten opgenomen. Voor de projecten uit de bijlagen zijn een aantal bestuursrechtelijke mogelijkheden uit de Chw van toepassing. Daardoor kan een versnelde ontwikkeling of verwezenlijking plaats vinden, vooral door versnelling in de fase bij de bestuursrechter. Voor de concrete projecten uit bijlage II is bovendien niet noodzakelijk, dat in het kader van het maken van een milieueffectrapport alternatieven onderzocht hoeven worden. Bij ruimtelijke plannen zal dus eerst gekeken moeten worden of het onder plan onder de genoemde bijlagen valt want dan is de Chw van rechtswege van toepassing. Naast de procedurele versnellingen worden bij de tussentijdse maatregelen uit de Chw zes bijzondere voorzieningen geïntroduceerd, namelijk: •

ontwikkelingsgebieden

•

innovatie,

•

radarzonering

•

tussentijdse verhuur te koop staande woningen

•

versnelde uitvoering van bouwprojecten

•

versnelde uitvoering van lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis.

Voor wat betreft de integratie van ruimtelijke ordening en milieu zijn vooral ontwikkelingsgebieden en innovatie van belang. De ontwikkelingsgebieden en innovatieve experimenten worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen.

107