Tussen Scylla en Charibdis: Den Haag en het verbreken van de ontwikkelingsrelatie door Indonesië
Gerard Kramer Schaakmat in Jakarta: Soeharto’s revanche op de Haagse politiek. Amsterdam: KIT Publishers, 2012; 400 blz.; 19,95 euro; ISBN: 978-94-6022-176-7
Schaakmat in Jakarta van Gerard Kramer is een prima boek. Prima vanwege de helder geschreven reconstructie van de voorvallen die ertoe leidden dat Indonesië op 25 maart 1992 de ontwikkelingsrelatie met Nederland verbrak en een einde maakte aan het Nederlandse voorzitterschap van de Inter Governmental Group for Indonesia (IGGI), het in 1967 opgerichte internationaal hulpconsortium voor Indonesië. Het boek is, zoals Anke Niehof in de Internationale Spectator van september 2012 schetst, een knap overzicht van de hoofdthema’s, de hoofdpersonen en de draaipunten in dit postkoloniale drama.
En toch is deze reconstructie incompleet. De Haagse kant van de medaille blijft op essentiële punten onderbelicht. Aangezien Kramer zijn observaties destijds vanuit zijn werkplek, te weten de Nederlandse ambassade in Jakarta, verrichtte, maakte hij wat er in Den Haag geschiedde, niet van nabij mee. Hij tracht dit manco te compenseren door spitwerk in de Haagse archieven, maar er blijven witte plekken en daardoor ook fouten.1 Er was – en dat is duidelijk voor wie mijn Postkoloniale depressies en speciale banden 2 heeft gelezen – echt wel wat meer aan de hand. Waarom geen oud-participanten geïnterviewd? Nu blijft de ratio van het Haagse optreden op belangrijke punten duister en komt Kramers queeste naar de oorzaken van de deconfiture toch vooral neer op een uitputtende opsomming van Indonesische grieven en klachten, die veelal zonder commentaar worden weergegeven. Daardoor wekt hij onbedoeld de indruk van een terecht fulminerend Indonesië en van een voortdurend falend Den Haag. Maar van een simpel schema van oorzaak en gevolg was geen sprake.3 Die witte Haagse plekken wil ik hieronder aan de orde stellen.
Terugtocht uit sanctieland Het startpunt van alle narigheid vormde in feite het spoeddebat over het Indonesische bloedbad in Dili (de hoofdstad van Oost-Timor), dat op 21 november 1991 in de Tweede Kamer plaatsvond. De voormalige Portugese kolonie Oost-Timor was in 1975 in een roerige
2 politieke situatie door Indonesië bezet. Op 12 november 1991 hadden Indonesische militairen onder demonstranten een bloedbad aangericht op de lokale begraafplaats, waarbij tussen de 75 en 100 mensen de dood vonden. Staande de vergadering namen de ministers H. van den Broek en J.P. Pronk (van Buitenlandse Zaken, respectievelijk Ontwikkelingssamenwerking) onder overweldigende druk vanuit de Tweede Kamer het besluit om het bloedbad af te straffen door sancties (er zou voorlopig geen nieuwe hulp aan Indonesië worden geboden; het desbetreffende beleidsoverleg werd opgeschort). Toen Indonesië na een snel uitgevoerd onderzoek met een voorlopig onderzoeksrapport kwam, waarin uiterst kritische noten werden gekraakt en scherpe maatregelen werden aangekondigd, besloten beide bewindslieden op 20 januari 1992 de sancties weer in te trekken via een brief aan het parlement.
Kramer heeft op dit punt fundamentele kritiek. Dat de bewindslieden de brief verstuurden was prijzenswaardig, maar dat zij dit deden onder het nodige voorbehoud was volgens hem fataal. Kramer ziet dit als een eerste beslissend moment in het proces dat leidde naar Indonesische contrasancties op 25 maart. De clausuleringen konden volgens hem alleen maar contraproductief uitwerken. Maar is deze boude stellingname correct?
Laat er geen misverstand over bestaan. De sancties van 21 november 1991 vormden in onze ogen (de directie Azië en Oceanië op BZ) een onzalig besluit. Wij achtten het sanctiewapen volstrekt contraproductief. Toen Indonesië eind december 1991 met zijn bijzonder hoopgevend voorlopig onderzoeksrapport tevoorschijn kwam, vonden we het moment gekomen om de sancties in te trekken. Ze zonder meer ongedaan maken, zoals onze ambassade in Jakarta voorstelde en ook wij eigenlijk wilden, was echter onmogelijk. Er waren immers twee forse obstakels. Allereerst Pronk, die daar koste wat kost (zoals ons in een gezamenlijke try out met de collega’s van het directoraat generaal internationale samenwerking [DGIS] bleek) niets van wilde weten en de resultaten van toegezegd nader Indonesisch onderzoek wenste af te wachten; op de tweede plaats het parlement, dat het Indonesische onderzoeksverslag volstrekt onbevredigend vond. Er bleek maar één methode om tussen twee klippen door te zeilen: het intrekken van de sancties en het hervatten van het opgeschorte beleidsoverleg, maar dan wel onder het strooien van oogverblindende mitsen en maren. Dit vormde de achtergrond van de tekst die uiteindelijk werd opgesteld en resulteerde in de brief van 20 januari 1992 aan de Tweede Kamer.
3 Dat er grote interne problemen waren en dat het departement tussen Scylla en Charibdis moest laveren, komt bij Kramer nauwelijks aan bod. Het vormt een fundamentele omissie in zijn boek. Dat hij vooral die clausuleringen op de korrel neemt, vloeit rechtstreeks uit deze blinde vlek voort. Voor zijn hel-en-verdoemenis-zwaaien bestaat echter weinig reden. Indien Indonesië – aldus de brief – niet aan bepaalde verlangens voldeed (VN-rapporteur Amos Wako had verzocht tot Oost-Timor te worden toegelaten teneinde over het bloedbad en de getroffen Indonesische maatregelen te rapporteren), zou Nederland met de partners binnen het forum van de Europese Politieke Samenwerking in de EU (EPS) overleg plegen over de consequenties. Dat klonk dreigend, vond ook onze ambassade in Jakarta. “Nu slaan bij de Indonesiërs de stoppen door,” was daar de reactie, zo herinnert zich Rosenberg Polak (toen handelsraad). Maar in feite was de passage over Wako een loos gebaar, omdat het overleg over diens toelating tussen de Indonesiërs en de Verenigde Naties voorspoedig verliep. Zelfs indien dat slecht afliep en de EPS er een zaak van zou willen maken, was er weinig aan de hand. De EPS wist immers haar vele papieren verklaringen zelden in concreet beleid om te zetten. Het Indonesische ministerie van Buitenlandse Zaken (Deplu) kon er over meepraten. De brief eindigde verder met een vaak gehanteerde formule: het beleidsoverleg zou worden benut om na te gaan of de Indonesiërs hun voornemens gestand deden.
De brief werkte. Dat bleek al uit het feit dat Pronk na een stevig gevecht met Van den Broek met de tekst had ingestemd. Maar ook de betrokken vaste kamercommissies toonden zich er medio februari tevreden over. De manoeuvre om Pronk en het parlement over de streep te trekken, was geslaagd. De sancties waren dankzij de clausuleringen van de baan. Ook in Indonesië begreep men blijkbaar dat de mitsen en maren bedoeld waren om interne obstakels te overwinnen; de brief werd in eerste instantie positief ontvangen, al was er in enige kranten kritiek. Ambassadeur J.H. van Roijen toonde zich tegenover ons opgelucht. Toen Indonesië en de secretaris-generaal van de VN inderdaad een akkoord bereikten en VN-rapporteur Amos Wako begin februari Dili bezocht, leek de kou uit de lucht.
Was de brief, zoals Kramer stelt, een uitermate contraproductieve zet die voor velerlei uitleg vatbaar was en ons alleen maar ellende kon bezorgen? Dit lijkt een achterafredenering. Dat juist op het moment dat Wako’s bezoek in kannen en kruiken was, aan Indonesische kant de overtuiging postvatte dat Nederland zich via de EPS op een anti-Indonesisch oorlogspad bevond, leek minder met de diplomatieke realiteit te maken te hebben dan met vrees bij president Soeharto en zijn staf dat het bloedbad in Dili in de EPS en daarbuiten allerlei
4 krachten had opgeroepen die zich via verdere sancties tegen Indonesië zouden kunnen keren. Die vrees sprak de president op 13 februari luid en duidelijk uit tegenover ambassadeur J.H. van Roijen. We wisten het in Den Haag op dat moment nog niet, maar een van de belangrijkste bronnen van deze angst zat in Den Haag in de persoon van de Indonesische ambassadeur.
De Indonesische ambassade als factor Ambassadeur Bintoro Tjokroamidjojo was ontwikkelingseconoom; hij was geen beroepsdiplomaat en was nog nooit eerder ambassadeur geweest. Met het reilen en zeilen van een parlementaire democratie en de Europese Unie had hij nauwelijks ervaring. De sancties emotioneerden Bintoro diep, merkten wij in persoonlijke contacten. Net als zijn president zag hij Pronk (die als minister voor ontwikkelingssamenwerking in 1978 al met sancties dreigde en in de loop van 1991 dit wapen tot tweemaal toe in stelling had gebracht) als de grote boosdoener. Dat in dit geval, zoals we hem duidelijk trachtten te maken, Van den Broek medeverantwoordelijk was en juist de druk van het parlement beslissend, bracht hem in grote verwarring. Het maakte de verkoop van onze argumenten bepaald niet gemakkelijker.
Toen de brief van 20 januari werd verzonden, vertelden we hem en zijn staf uitvoerig dat de mitsen en maren ‘window dressing’ waren. Het stuitte echter op diep ongeloof. Duidelijk werd dat Bintoro dacht dat het sanctiewapen nog steeds in volle omvang op tafel lag en dat het risico bestond van een olievlekwerking via de EPS. Dat Nederland in EPS-verband continu allerlei door Portugal ingediende, anti-Indonesische verklaringen afzwakte, ging er niet in. Dat Nederland voortdurend probeerde een brug te slaan tussen Indonesië en Portugal teneinde de kwestie-Oost-Timor op te lossen, was een nauwelijks bekend gegeven. Toen de chef van de directie Azië en Oceanië daarop aan de ambassadeur nog eens de Nederlandse rol binnen de EPS toelichtte, brak hij het gesprek abrupt af. Bepaald griezelig was onze ontdekking in de loop van februari dat Bintoro niet aan het ministerie van Buitenlandse Zaken (Deplu) rapporteerde, maar via een rechtstreekse lijn aan de president, zonder dat Deplu er tussen zat. Wat konden we doen? Onze enige hoop was dat het goed geïnformeerde Deplu Bintoro’s rapportage zou corrigeren. Per slot had Nederland op 13 februari een EPS-verklaring over Oost-Timor in gunstige richting kunnen sturen; iets waarover Deplu zijn tevredenheid uitsprak.
Verlamming Maar de Indonesische reactie op de brief van 20 januari 1992 was niet het enige dat problemen gaf. Intussen liepen de overleg- en besluitvormingslijnen op BZ volstrekt vast.
5 Problematisch was dat de besluitvorming primair bij de koppige Pronk lag en dat deze hooguit bij zware druk in actie kwam. De relatie tussen beide bewindslieden bleek inmiddels bijzonder slecht. Illustratief is het lot van het zeer geheime knalrode codebericht dat in de loop van februari werd doorgeseind.4 Daarin rapporteerde ambassade Tokio dat de Japanse regering uiterst verontrust was over interne Indonesische discussies over de vraag of men het Nederlandse IGGI-voorzitterschap diende te beëindigen en door de Wereldbank te laten overnemen! Het codebericht werd op BZ in een verbijsterd stilzwijgen ontvangen. De collega’s van DGIS wuifden het bericht weg. En ook onze ambassade in Jakarta zweeg. Nam men ook daar het bericht niet serieus? Niemand deed navraag. Niemand kwam in actie.
Inmiddels ging het, zoals Kramer helder schetst, na de aanvankelijk positieve stemming van eind januari fout. Toen de medio januari gearriveerde ambassadeur Van Roijen uiteindelijk op 13 februari 1992 aan de president zijn geloofsbrieven aanbood, liet deze de westerse landen een krachtige waarschuwing horen tegen het leggen van een directe relatie tussen ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten. Dit was een bijzonder teleurstellende ontwikkeling, maar ook nu hoopten we dat Deplu de president zou bijspijkeren. De Indonesische minister van Buitenlandse Zaken, Ali Alatas, die een uitstekende relatie had met minister Van den Broek, had eind januari aangekondigd een bezoek aan Den Haag te willen brengen. We keken er vol verwachting naar uit. Dat was bij uitstek de gelegenheid om het tij te keren!
Eind februari 1992 zette Nederland zichzelf echter schaakmat en de oorzaak was Jan Pronk. Op 26 februari bracht minister Alatas zijn bezoek aan Den Haag, als sluitstuk van een reis langs verschillende landen die zich naar aanleiding van ‘Dili’ kritisch tegenover Indonesië hadden opgesteld. De bedoeling was evident om de temperatuur van het water te meten. 5 Minister Pronk meende echter een onverbloemde ode af te moeten steken aan “de directe koppeling” tussen mensenrechten en ontwikkelingshulp. De wens van de minister om als IGGI-voorzitter een inspecterend werkbezoek te brengen aan het opstandige Atjeh, werd de befaamde druppel die de emmer deed overlopen. Dit was fataal. In 1978 waren minister Van der Stoel en het kabinet er nog in geslaagd een toen ook al in verband met de mensenrechten met sancties zwaaiende Pronk in zijn hok te krijgen, nu lukte dat niet meer.
We beseften het: het zit fout, maar ook nu bleek BZ verlamd. Het enige dat de verlamming had kunnen doorbreken, was een waarschuwend ‘most immediate’-telegram uit Jakarta. Het unieke van een telegram is dat het in één slag alle betrokken geledingen van het departement bereikt en ook in één slag aan andere departementen kan worden doorgestuurd. In een totaal
6 vastgelopen situatie een perfect instrument om dingen in beweging te krijgen. Kramer overwoog een dergelijke evaluatie onder een opsomming van alle mogelijke nare scenario’s, maar durfde het bij gebrek aan bewijs niet aan, schrijft hij openhartig. Toch had een dergelijk telegram, vergezeld van een advies tot gerichte actie, het departement, Van den Broek en uiteindelijk ook het kabinet een handvat gegeven om in actie te komen. Desondanks was ook het departement niet vrij te pleiten. We hadden zelf kunnen brainstormen over mogelijke scenario’s en acties. We hadden zeker onze ambassade minimaal om commentaar en advies kunnen vragen. Van den Broek ondernam nog wel iets; hij haalde het kabinet op 28 februari nog over tot concessies (het beleidsoverleg zou starten zonder nog navraag te doen over het bloedbad), maar daarbij onderschatte hij toch de situatie. Het gebrek aan gegevens wreekte zich. “Op de werkvloeren in Den Haag en in Jakarta wisten we dat het helemaal mis was en dat de klap elk moment kon vallen. Hoe die klap eruit zou zien, wisten we echter niet.”6
Elk drama kent zijn Cassandra. In dit geval was dit handelsraad Rosenberg Polak, die in de weken daarvóór op de ambassade voortdurend zware waarschuwingen had laten horen. Hij had ze ook per persoonlijk posttelegram aan hoge ambtenaren op BZ en op het ministerie van Economische Zaken toegezonden. Begin maart had hij (inmiddels met verlof in Nederland) op ons advies contact met de plaatsvervangend directeur politieke zaken en met het Indonesië-bureau op DGIS. Het resulteerde in een persoonlijk gesprek met minister Pronk. De minister weigerde hem echter te geloven. Op 25 maart 1992 velde Indonesië het vonnis.
Pas later, nadat de klap was gevallen, werden ons en de ambassade de mechanismen duidelijk in de Indonesische besluitvorming die zo’n onzalige rol hadden gespeeld: een president die zijn belangrijkste besluiten grotendeels volstrekt langs Deplu heen nam en die zich daarbij vooral baseerde op de rapportage van de door hem persoonlijk benoemde, maar totaal onervaren Indonesische ambassadeur in Den Haag.
Fatale drukken op de knop Had deze fatale ontwikkeling kunnen worden voorkomen? Het antwoord is, denk ik, ‘ja’. In een oorzaak-gevolg-constructie geloof ik nog steeds niet; wél in een sequentie van opeenvolgende gebeurtenissen die op zich zelf in geval van niet falende Nederlandse en Indonesische beleidsapparaten omkeerbaar waren geweest. Vooral Alatas’ bezoek aan Den Haag bood de kans de zaken te keren. Het was echter een door niets of niemand tegengehouden Pronk die met zijn Atjeh-wens en tirade tegen Alatas de beslissende druk op
7 de knop gaf. En het was vervolgens president Soeharto die zijn zet al langer op de rails had staan, maar nu het definitieve besluit nam tot contrasancties. Het waren – ik ben het met Kramer volledig eens – Pronk en Soeharto die de fatale drukken op de knop gaven. Daaraan moet echter een derde factor worden toegevoegd: het Nederlandse parlement.
Dat Soeharto zijn ultieme besluit persoonlijk nam, los van zijn eigen ministerie van Buitenlandse Zaken, geeft overigens wel te denken. Schaakmat schetst hoe juist Soeharto’s isolement (dat in 1994 manifest werd) een van de oorzaken werd van zijn uiteindelijke val. Spiegelde zich dit niet al in 1992 af? Dat juist deze president, zoals ook Kramer stelt, het ongelukkige besluit nam koningin Beatrix uit te nodigen voor een staatsbezoek op de uiterst omstreden datum van 17 augustus 1995, past in het beeld.7
Joop de Jong is historicus. Hij werkte in 1991–1995 op het ministerie van Buitenlandse Zaken als Hoofd van het Bureau Zuidazië en Indonesië. De auteur dankt Conrad van Tooren en Daan Rosenberg Polak voor hun bijdrage en commentaar, alsook Bert van der Zwan, hoofd van de Historische Afdeling op het ministerie van Buitenlandse Zaken, voor de inzage in de relevante dossiers. Noten 1 Zo werd het besluit tot sancties op 21 november 1991 door Van den Broek en Pronk gezamenlijk genomen. Wij zagen vanaf de ambtenarentribune hoe beide bewindslieden hierover overleg voerden. Van een eenzijdig besluit van Pronk tegen Van den Broek in, zoals men in Indonesië en ook Kramer veronderstelde, was geen sprake. 2 J.J.P. de Jong, ‘Postkoloniale depressies en speciale banden. De Nederlands-Indonesische relaties 1949-1999’,. in: Martin Elands, Uit Indonesië. De erfenis van de soevereiniteitsoverdracht, Den Haag, 2000. 3 Onduidelijk bij dit alles blijft overigens het opereren van de ambassade. Zij fungeerde allesbehalve als louter boodschapper en deed haar uiterste best het beleid te verkopen en weerwoord te bieden aan de Indonesische verwijten. Maar het hoe en wat zijn in het boek onderbelicht. 4 Kramer in Jakarta werd overigens op 16 maart door Japanse collega’s hetzelfde meegedeeld. De code waarvan het bestaan mij door twee collega’s werd bevestigd, is overigens nergens in de archieven te traceren; evenmin het overzicht van alle beleidszetten en contrazetten, dat ik vrijwel meteen na ‘25 maart 1992’ opstelde. 5 Sommige BZ-collega’s zijn van mening dat de president op dat moment al het besluit had genomen de ontwikkelingsrelatie met Nederland stop te zetten. Dat Soeharto een dergelijke stap in overweging had, lijkt wel duidelijk. Ervan uitgaande dat de president erg bevreesd was voor een gezamenlijke actie van westerse landen en Nederland er daarbij van verdacht gangmaker te zijn, lijkt het echter logischer dat hij pas een definitief besluit nam nadat Alatas in de betrokken hoofdsteden de temperatuur van het water had gemeten. 6 De jong, a.w. noot 2, blz. 41. 7 Het blijkbaar ook nu weer niet geraadpleegde Deplu reageerde er later verbaasd op. Dat de Nederlandse regering er positief op reageerde, was in verband met de voorspelbare opschudding uitermate ondoordacht. Wij kantten ons er dan ook tegen en waarschuwden voor de politieke repercussies van een bezoek pal op 17 augustus 1995. Toen eenmaal het besluit was gevallen, adviseerden wij tevergeefs dat de regering de betekenis van 17 augustus 1945 uitvoerig zou toelichten. De onafhankelijkheidsproclamatie vormde immers voor Nederland geen enkel probleem, omdat Nederland de Republiek Indonesië reeds via het akkoord van Linggadjati in 1946 de facto had erkend. De door ons opgestelde uiterst positieve speech van premier Kok reflecteerde dat, in tegenstelling tot de speech van de koningin. Kramer leunt in zijn commentaar op het staatsbezoek zwaar op de interne BZ-discussies en een evaluatie van mijn hand in 2004. Het was correcter geweest indien hij de origine had weergegeven.
