Tussen afschaffing en versterking

96

artikelen

APRIL 2014 TV CR

Tussen afschaffing en versterking Historische tradities en de toekomst van een tweehonderdjarige grondwet

C.W. van Leeuwen*

1. Inleiding

* Dr. C.W. van Leeuwen is uni­ versitair docent moderne Europese geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam. 1 Voermans 2013. 2 Adams 2013, p. 1112. De zorgen hierover worden onder andere genuanceerd in Witteveen 2008, p. 54 en in Rijpkema 2013. 3 Hirsch Ballin 2013.

Dit jaar wordt er uitgebreid stilgestaan bij het feit dat de Nederlandse grondwet 200 jaar bestaat. Om de dag te markeren waarop in 1814 de ‘Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden’ in de Amsterdamse Nieuwe Kerk door zeshonderd notabelen werd goedgekeurd organiseert het Nationaal Comité 200 jaar Koninkrijk op 29 maart 2014 een heuse ‘grondwetsdag’ met onder meer toneelvoorstellingen, scholierendebatten en een wandelroute langs de constitutionele instellingen van Den Haag. In aanloop naar deze evenementen reflecteerden politici, wetenschappers, journalisten en betrokken burgers al in november 2013 op de ‘betekenis en huidige staat van de grondwet’ tijdens en rondom de Nacht van de Rechtsstaat. Hier bleek dat de grondwet anno nu vooral zorgen oproept ten aanzien van haar functie als rechtsstatelijke waarborg. Critici stellen onder meer dat de grondwet ‘[w]einig regels [biedt], die ook nog eens ruim geformuleerd zijn’ en zo ‘veel speelruimte voor de politiek en voor com­ promissen’ laten.1 Zo er nog zichtbare constitutionele normen zijn, worden zij in het politieke debat bovendien niet als zinvolle norm, maar vooral als ‘obstakel’ ervaren.2 Niet voor niets pleiten staatsrechtgeleerden dan ook voor een nieuw ‘constitutioneel kompas’ dat de steeds verande­ rende horizonten in de politieke besluitvorming kan helpen verkennen.3 De roep om strengere constitutionele normen – of een grotere bewust­ wording daarvan – staat in schril contrast met de debatten die honderd jaar geleden werden gevoerd. Van een bewust eeuwfeest was destijds nau­ welijks sprake. Na de viering van het jubileum van het Koninkrijk in 1913 – ook toen met een landing op het strand van Scheveningen, maar ook met allerhande tentoonstellingen en manifestaties over Nederland en de Nederlanders – ging het grondwetsjubileum vrijwel ongemerkt voorbij. Alleen het dagblad De Tijd plaatste op de pagina ‘Binnenlands nieuws’ een kort berichtje over het grondwetsjubileum. Opmerkelijk genoeg

TV CR APRIL 2014

97

artikelen

verwees het daarbij niet naar de goedkeuring van de grondwet op 29 maart, maar naar de feestelijke inhuldiging van Willem I en dus diens eed op de grondwet, die een dag later in de hoofdstad hadden plaatsgevonden. 4 Nu leek er in 1914 ook weinig aanleiding te bestaan voor feestelijkheden rond de grondwet. Grote grondwetsmanifestaties waren niet onbekend, maar hadden een sterk politiek karakter – denk maar aan de kiesrechtde­ monstraties die de SDAP in 1911 en 1912 tijdens Prinsjesdag organiseer­ de.5 Tegelijkertijd lag in politiek Den Haag nog vers in ieders geheugen hoe in korte tijd twee staatscommissies hun tanden hadden stukgebeten op grondwetsherzieningen waarin onder meer kiesrechtuitbreiding en de financiering van het bijzonder onderwijs moesten worden geregeld.6 En in wetenschappelijke kring hadden deze mislukkingen intussen geleid tot een discussie of de grondwet zijn erestatus nog wel waard was. De vraag, opgeworpen door het teleurgestelde staatscommissielid J. Oppenheim, was na een geruchtmakende tirade van de Groningse hoogleraar H. Krabbe tegen de ‘heerschappij der grondwet’ uitgerekend in 1914 op de agenda van de Nederlandse Juristenvereniging (NJV) beland.7 Zo kon het gebeuren dat in het jaar waarin de grondwet haar eeuwfeest vierde, de staatsrechtwetenschap het grondwetsjubileum ‘herdacht’ met een discus­ sie over de vraag of de grondwet niet beter kon worden afgeschaft.8 Een grotere kloof dan die tussen de grondwetsjubilea van 1914 en 2014 is op het eerste gezicht moeilijk denkbaar. In het vervolg van deze bijdrage wordt niettemin het verband tussen de debatten uit deze beide jaren nader onderzocht. Hoe verhouden de huidige zorgen zich tot de zorgen van 1914? Na een uitvoerige bespreking van de discussies uit 1914 presen­ teert dit artikel een nieuwe manier om in grondwetsdebatten verleden en heden met elkaar in verband te brengen, namelijk in termen van de ver­ schillende tradities die in het Nederlandse grondwetsdenken kunnen worden onderscheiden. Op deze manier bezien blijkt ‘1914’ nog altijd van groot belang om de zorgen van 2014 goed te kunnen begrijpen, zo wordt vervolgens betoogd.

2. 1914: afschaffing van de grondwet? De belangrijkste toegang tot de discussies die rond 1914 over het voortbe­ staan van de grondwet plaatsvonden vormen de zeer leesbare Handelingen van de NJV-vergadering van 1914.9 Alle juristen die in de jaren voor 1914 het debat over de grondwet hadden bepaald gaven bij deze vergadering acte de présence – ook Oppenheim en Krabbe, die in 1907 met hun publi­ caties het debat over de bijzondere status van de grondwet hadden aan-

artikelen

4 ‘Het eeuwfeest van ’t constitu­ tioneele Nederland’, De Tijd, 30 maart 1914, 2. Over de feestelijk­ heden van 1913: Turpijn 2013. 5 Van der Meer e.a. 1981. 6 De commissie-De Beaufort (1905-1906) en de commissieTh. Heemskerk (1910-1911). Zie ‘Onderzoeksgids Grondwets­ commissies 1883-1983’ via http:// resources.huygens.knaw.nl/ grondwetscommissies/ onderzoeksgids. 7 Oppenheim 1907; Krabbe 1906. De rede van Oppenheim verscheen ook al in 1906, in de Verslagen en mededeelingen der Koninklijke Akademie van Wetenschappen. 8 Zie het verslag in Handelingen NJV 1914. 9 Handelingen NJV 1914.

98

artikelen

APRIL 2014 TV CR

gezwengeld. Voorafgaand aan de vergadering waren drie preadviezen ver­ schenen. Krabbes opvolger als hoogleraar staatsrecht in Groningen Ph. Kleintjes bepleitte afschaffing van de bijzondere status van de grondwet. De Amsterdamse hoogleraar J.A. van Hamel en de katholieke oud-minis­ ter J.A. Loeff verdedigden deze juist. Daarnaast deden blijkens het verga­ derverslag twee ‘inofficiële preadviezen’ de ronde: de Utrechtse hoogle­ raar J. de Louter en diens Amsterdamse evenknie A.A.H. Struycken hadden in artikelen in de pers ook hun stellingname kenbaar gemaakt en zo mede de aanloop naar het debat bepaald.10 Ogenschijnlijk bracht het vooral academische debat in de NJV-vergadering weinig teweeg. Na een dag vergaderen stemden 69 van de 87 aanwezigen voor het in stand houden van het verschil tussen wet en grondwet. Zoals velen hadden opgemerkt had een anders uitgevallen stemming vermoede­ lijk ook weinig invloed gehad: de juristenvergadering was immers geen staatscommissie, laat staan een volksvertegenwoordiging met grondwet­ gevende bevoegdheid. Ook staatscommissies konden dergelijke wijzigin­ gen overigens niet forceren: recente pogingen tot heroverweging van de grondwettelijke herzieningsprocedure van de commissies-J. Heemskerk Azn. (1883-1884), -De Beaufort (1905-1906) en -Th. Heemskerk (19101911) waren gestrand, net als een voorstel in die richting van het kabinetTh. Heemskerk in 1913. Wat de NJV-vergadering van 1914 – van enige af­ stand bezien – wel opleverde was een basis voor een nieuw perspectief op de grondwet. Dit perspectief, gevat in de formuleringen van Struycken, ontbeerde de scherpe kantjes van het veelal in scherpe bewoordingen ge­ voerde debat, maar laat de uitgangspunten van dit debat nog duidelijk te­ rugzien. Die uitgangspunten bestonden enerzijds uit kritiek op de (veron­ derstelde) negentiende-eeuwse grondwetsbenadering, anderzijds uit zorgen over de politieke praktijk van de eigen tijd.

10 Van Hamel 1914; Kleintjes 1914; Loeff 1914. Op de twee ‘in­ formele preadviezen’ wees Oppenheim in Handelingen NJV 1914, p. 144. Het betrof een bijdrage van De Louter in het Utrechtsch Dagblad die helaas niet kon worden teruggevonden en een artikelenserie van Struycken in Vragen des tijds, later gebundeld in Struycken 1914. 11 Oppenheim 1907, p. 64-69, 73. 12 Handelingen NJV 1914, p. 120.

2.1 ‘Constitutie-fabrikanten’ en ‘liefhebberij-juristen’ onder vuur In de discussie die rond 1914 het beeld van de grondwet bepaalde stond de tegenstelling tussen een ‘stroeve’ tegenover een ‘lenige’ grondwet cen­ traal. De stroeve Nederlandse grondwet, de op zichzelf logische erfenis van de door vele omwentelingen geplaagde grondwetmakers van 1814, vormde de kern van de problemen die anno 1914 werden ervaren.11 Afgezien van de Amsterdamse advocaat H. Verkouteren, een uitgespro­ ken voorstander van het Engelse constitutiemodel, namen weinigen dit Van Hogendorp en zijn tijdgenoten kwalijk – Verkouteren zou tijdens de NJV-vergadering uitgerekend over de weinig theoretische grondwet van 1814 opmerken: ‘Wij meenden toen in allen ernst, dat een volk een Grondwet kon bestellen bij een philosoof, zooals men nu een taart bestelt bij een banketbakker.’12 De door Verkouteren bedoelde kritiek werd door

TV CR APRIL 2014

artikelen

anderen echter breed gedeeld waar het de grondwetsmakers uit de Bataafse periode en de tijdgenoten van Thorbecke betrof. Onder andere de Utrechtse hoogleraar B.C. de Savornin Lohman hekelde ter vergade­ ring de ‘doctrinaire, deductieve, natuurrechtelijke grondwetsinterpretatie’ van deze ‘constitutie-fabrikanten’. Lohman noemde daarbij expliciet Thorbecke als voorbeeld. Deze had immers gesteld dat ‘de gewone wetge­ ver zijn bestaan en zijn recht enkel uit de Grondwet [ontleent]’.13 Net als onder meer Oppenheim en Kleintjes bestreed Lohman de doctri­ naire interpretatie van de grondwet als ultieme bron van recht vooral door te wijzen op de gebleken onhoudbaarheid in de praktijk. Zo had Oppen­ heim er al in 1907 op gewezen dat lang niet alle grondwetsbepalingen als basis voor andere wetgeving dienden. Kleintjes weerlegde tijdens de NJVvergadering daarnaast de veronderstelde ‘aanwakkerende kracht’ van de grondwet door de aandacht te vestigen op de al sinds 1848 vastgelegde, maar nooit verder uitgewerkte bepaling over administratieve rechtspraak. Ook stelde hij vast dat in 1848 wel was gebleken dat de strenge waarborg van de herzieningsprocedure weinig waard was ‘wanneer het rechtsbe­ wustzijn [tot hervorming] dwingt’.14 Met een sluitende alternatieve rechts­ leer kwamen de critici overigens niet. Alleen Krabbe had, in zijn in 1906 verschenen Die Lehre der Rechtssouveränität, getracht een dergelijk alterna­ tief te formuleren. Voor zijn radicale stellingname dat uiteindelijk niet een juridisch document maar het ‘rechtsbewustzijn van het volk’ als hoogste rechtsbron moest gelden, vond hij bij zijn tijdgenoten echter weinig steun.15 Meer dan naar de principiële bestrijding van de negentiende-eeuwse grondwetsleer ging de aandacht tijdens de NJV-vergadering echter uit naar de praktische zorgen over de consequenties van deze leer. In deze zorgen keerden twee elementen terug die juist door Krabbe op de agenda waren gezet. Enerzijds gold dit de overtuiging dat juist de toenemende de­ mocratisering van de samenleving steeds meer botste met de stroeve grondwet – een botsing die uiteindelijk tot omverwerping van de grond­ wet zou kunnen leiden. Krabbe had hierover in 1906 in een geruchtma­ kend artikel in De Gids gesteld dat een grondwet die de samenleving vast­ ketende aan het rechtsbewustzijn van eerdere generaties, slechts het ‘zaad (…) van revolutie’ zaaide.16 Anderzijds vond ook de in Krabbes theorie cen­ traal gestelde notie van het rechtsbewustzijn van de bevolking weerklank tijdens de NJV-discussies, zij het in afgezwakte vorm. Zo stelden verschil­ lende mede-critici dat de grondwet, om ook in de toekomst bepaalde waarborgen te kunnen blijven bieden, wel op de steun van de bevolking moest kunnen vertrouwen. Zij vreesden dus een afnemende status van de grondwet – maar dan wel een grondwet die zijn gezag niet meer zo zeer

99

13 Handelingen NJV 1914, p. 110-111, oorspronkelijk Thor­ becke 1848, p. 61. 14 Oppenheim 1907, p. 73; Handelingen NJV 1914, p. 154. 15 Tijdens de NJV-vergadering merkte onder meer Loeff op dat Krabbe wel een hele generatie studenten had beïnvloed: Handelingen NJV 1914, p. 171. 16 Krabbe 1906, p. 380; ook Oppenheim 1907, p. 78.

100

artikelen

17 De term komt van Verkouteren 1912, p. 30-31. 18 Lohman 1901, p. 45. 19 Oppenheim 1906, p. 74. 20 Lohman 1912, p. 50. 21 Handelingen NJV 1914, p. 125-126.

aan zichzelf ontleende, zoals bij Thorbecke, maar vooral aan de waarde­ ring ervan door de bevolking. De twee genoemde zorgen vormden voor de meeste critici een logische opmaat naar een pleidooi voor afschaffing of terugschroeving van de bij­ zondere status van de grondwet. Want zo lang de grondwet, mede dankzij de negentiende-eeuwse doctrinaire interpretatie, als een ‘dwangbuis’ de maatschappij haar bewegingsvrijheid ontnam, zou deze waardering eerder slinken dan groeien, zo luidde de redenering.17 Hetzelfde gold vol­ gens onder meer Oppenheim voor de sluiproute die veelal genomen werd om aan de blokkerende werking van de grondwet te ontkomen, die van de ‘extensieve interpretatie’. Het bekendste voorbeeld hiervan was natuurlijk de nieuwe invulling van het onderwijsartikel in 1887, die door rechtsge­ leerde en vooraanstaand antirevolutionair Kamerlid A.F. de Savornin Lohman al in 1901 als ‘verkrachting’ van de grondwet was beschreven.18 Ook deze leidde slechts tot ‘grondwetsafbrokkeling’, zo niet op papier, dan toch zeker in het gezag dat zij bij de bevolking genoot.19 Met dit afbrokke­ lende gezag zou vervolgens ook de bescherming van minderheden in gevaar kunnen komen, zo redeneerde onder meer B.C. de Savornin Lohman – een neef van de beroemde politicus.20 Zowel de zorgen als de oplossing van Oppenheim c.s. vonden tijdens de NJV-vergadering bestrijding. Sommige sprekers betwistten dat de door Oppenheim gehekelde extensieve interpretatie daadwerkelijk zulke pro­ blematische trekken aannam. Zij werden daarbij tot hun verrassing op weg geholpen door Krabbe, die in zijn breedvoerige betoog – hij ging ver over de hem toebemeten tijd heen – zowel voorbeelden van een te strikte als van een juist te ruime interpretatie verwerkte. Een korte bloemlezing uit zijn voorbeelden moge een indruk geven van de aard van de interpre­ tatiekwesties waar de juristen anno 1914 mee worstelden. Aan de ene kant wees Krabbe op de ‘onweersprekelijke grondwetsschennis’ zoals die bijvoorbeeld had plaatsgevonden bij de interpretatie van het grondwetsar­ tikel over het onder de wapenen roepen van dienstplichtigen in oorlogs­ omstandigheden (art. 185 Grondwet 1887). De bepaling, dat de regering in dit geval ‘onverwijld’ een wetsvoorstel bij de Staten-Generaal moest indie­ nen om deze situatie nader te regelen was in de Militiewet vervolgens uit­ gelegd als ‘binnen 41 dagen’. Terwijl de oplopende internationale span­ ningen van juni 1914 de discussie over dit specifieke artikel van extra lading voorzagen voerde Krabbe aan dat men bij een dergelijke ruime in­ terpretatie van de grondwet ook het kiesrecht wel bij wet aan vrouwen kon toekennen, door het woordje ‘mannelijk’ alleen als karaktereigenschap te interpreteren.21 Het tegenvoorbeeld van een te strikte omgang met de grondwet waarmee Krabbe kwam was eveneens opmerkelijk. Krabbe voerde hier een door hem niet nader genoemde senator op die vrijwel

APRIL 2014 TV CR

TV CR APRIL 2014

artikelen

permanent ‘op de loer [lag] om ongrondwettigheden op het spoor te komen’. Recent had deze onder andere met een nogal flauw beroep op de grondwet willen voorkomen dat het kabinet-Th. Heemskerk geld vrij­ maakte voor een extra predikantsplaats in Rotterdam.22 De vermakelijke voorbeelden die Krabbe van te strikte en juist te ruime interpretatie van de grondwet gaf, nodigden zijn tegenstanders tijdens de NJV-vergadering enerzijds natuurlijk uit tot een tegen elkaar wegstrepen van de bezwaren. Alles bijeengenomen viel het kennelijk nog wel mee met de wijze waarop de grondwet in praktijk werd geïnterpreteerd, zo stelde onder meer I.A. Levy met voldoening vast. Deze Amsterdamse ad­ vocaat weersprak dat de grondwet te stroef werd geïnterpreteerd: dit gold bijvoorbeeld toch ook niet voor art. 77, waarin stond dat de Koning de mi­ nisters ‘naar welgevallen’ benoemde? Levy onderstreepte dat dit artikel juist flexibel bleek te zijn ‘onder de machtsverhooging van het Parlement en den wassenden stroom der democratie.’23 Anderzijds riepen voorbeelden als die van de door Krabbe beschreven se­ nator ook reacties op van diegenen die de door Oppenheim en Krabbe geuite zorgen wel degelijk deelden, maar de voorkeur gaven aan een andere oplossing. Gesteund door het feit dat de aangehaalde senator uit­ eindelijk niet zijn zin had gekregen meende B.C. de Savornin Lohman bijvoorbeeld dat in de ruime mogelijkheden tot interpretatie juist de op­ lossing voor het ter vergadering besproken probleem van een stroeve grondwet gelegen was. Zo er al problemen waren, dan waren deze te wijten aan het verkeerde gebruik van de grondwet door politici, vulde Struycken diens redenering aan.24 En ook Van Hamel, die in zijn pread­ vies fel had uitgehaald naar ‘beroeps- of liefhebberijjuristen’ die steeds weer meenden dat de grondwet ‘verkracht’ werd door bepaalde wetten, vond dat de oplossing vooral in een minder doctrinaire interpretatie van de grondwet was gelegen: ‘Wij moeten de Grondwet beschouwen en blij­ ven beschouwen als een historisch, traditioneel document, als iets, wat ook niet speciaal den juristen den regel heeft willen stellen, en waarop zij de eigenaardige juridische interpretatie moeten toepassen, die de advo­ caat op een contract, de rechter op een verordening, toepast. De grondwet bevat leidende gedachten voor het Staatsbeleid.’25 2.2 Een nieuw grondwetsperspectief Meer dan de oproep tot afschaffing van de bijzondere status van de grond­ wet vormde de alternatieve oplossing van onder meer Lohman, Struycken en Van Hamel na 1914 de basis voor een nieuw perspectief op de grond­ wet. Dit perspectief deelde het vertrekpunt met de kritische oproepen tot afschaffing van de grondwet: het verenigde kritiek op de doctrinaire ne­ gentiende-eeuwse grondwetsbenadering met zorgen over de consequen-

101

22 Handelingen NJV 1914, p. 126. Het betrof het Eerste Kamerlid G.W. baron van der Feltz uit Assen. De senator was bij deze gelegenheid echter ge­ stuit op een nog spitsvondiger grondwetslezing van minister van Financiën M.J.C.M. Kolkman. Handelingen I 1909/10, p. 542-544. 23 Handelingen NJV 1914, p. 92. 24 Handelingen NJV 1914, p. 137. 25 Van Hamel 1914, p. 203-207; Handelingen NJV 1914, p. 166.

102

artikelen

26 Struycken 1914, p. 42-43, 45; Handelingen NJV 1914, p. 112-113. 27 Kamerstukken II 1909/10, 302, nr. 2. 28 Handelingen II 1911/12, p. 2786. 29 Handelingen I 1911/12, p. 38.

ties van deze benadering in de politieke praktijk van de eigen tijd. Om deze zorgen weg te nemen moest volgens het perspectief van Struycken c.s. echter niet zozeer de grondwet veranderen, maar de wijze waarop hiermee in de politieke praktijk werd omgegaan. De vele tijdens de NJV-vergadering besproken voorbeelden van te strikte of te losse interpretatie dienden volgens Struycken c.s. vooral om aan te geven hoe het niet moest. Ongenoemd bleef daarbij het voorbeeld dat enkele jaren tevoren de betreffende minister welhaast tot wanhoop dreef: het verzet tegen de Radenwet van de ‘rode dominee’ A.S. Talma. Struycken was hier in zijn inofficiële preadvies voor de NJV-vergadering – een reeks artikelen in het tijdschrift Vragen des tijds, later gebundeld in de brochure De grondwet – wel expliciet op ingegaan. Hij concludeerde hier­ uit dat hier ‘niet de Grondwet, maar (...) de jurist, de politicus schuldig [was] aan veel, wat men der Grondwet verwijt.’26 Wat was het probleem? Tussen 1910 en 1912 was ook het wetsontwerp-Radenwet, dat de basis vormde van een ongekend programma van sociale wetgeving van het con­ fessionele kabinet-Th. Heemskerk, op de kritiek van ongrondwettigheid gestuit. De bezwaren betroffen vooral het voorstel om de uitvoerende raden van arbeid, samengesteld uit vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers en een onafhankelijk deskundige, verordenende bevoegd­ heid toe te kennen.27 Critici voerden aan dat het scheppen van een nieuw lichaam met verordenende bevoegdheid, analoog aan lichamen als de ge­ meenteraden of de waterschappen, alleen door middel van een grondwets­ herziening zou kunnen gebeuren. Of het in het leven roepen van dergelij­ ke lichamen bij wet nu werkelijk een schending van de grondwet betrof bleef echter een punt van discussie. Voorstanders van deze wetgeving, zoals het SDAP-Tweede Kamerlid J. Duys, verweten tegenstanders als de conservatieve katholiek J.A. Loeff expliciet ‘gescherm met de Grondwet (...) als men een zaak niet wil.’28 En eerder al had Talma zelf wanhopig aan de Eerste Kamer gevraagd hoe hij dan met de grondwet moest omgaan: ‘Mijnheer de Voorzitter! Ik zou wel eens willen vragen: hoe moeten wij (…) – dus niet professoren en andere deskundigen in het Staatsrecht – ; hoe moeten wij, wanneer wij wetten maken over boter, over kaas, over kinderarbeid, mijnarbeid en dergelijke practische zaken, de Grondwet uitleggen?’ De minister vroeg daarbij uitdrukkelijk of, zolang het grondwettelijke proces voor wetgeving was gevolgd, de eindelo­ ze discussies over grondwettigheid niet eens achterwege gelaten konden worden. Want, zo vulde hij aan, vroeg de publieke opinie niet eenvoudig­ weg om een efficiënte regeling van de onderhavige materie?29 Uit het citaat van Talma komt duidelijk de spanning naar voren die eerder al met veel bombarie door Krabbe aan de kaak was gesteld: die tussen de wensen van een democratische meerderheid aan de ene kant en de

APRIL 2014 TV CR

TV CR APRIL 2014

artikelen

grondwet aan de andere kant. Hoe kon een minister die ‘practische zaken’ wilde regelen beide respecteren, zeker wanneer over de interpretatie van de grondwet uiteenlopende visies bestonden? Struycken leek in zijn plei­ dooi voor een lossere omgang met de grondwet het voordeel van de twijfel aan de democratisch gekozen wetgever te willen geven, al drukte hij zich hierover tijdens de NJV-vergadering nogal cryptisch uit: ‘de Grondwet werkt door ons zelven en niet door onze voorvaderen; wanneer zij geldt, dan is het, omdat wij meenen, ook nog voor het heden waarde eraan te mogen toekennen; wanneer wij de beginselen blijven volgen, die in 1815, 1848 of 1887 daarin zijn neergelegd, dan is het omdat wij die willen volgen’.30 De oplossing van Struycken, waarin hij opmerkelijk genoeg een behoud zag van de grondwet als waarborg van minderheid tegenover meerder­ heid, werd tijdens de NJV-vergadering nog wel onder vuur genomen door onder meer Krabbe en Oppenheim. Beiden maakten bezwaar tegen de onduidelijkheid waarin de interpretatie-oplossing zou resulteren. Krabbe richtte zich vooral op de vraag wie er over een nieuwe interpretatie zou beslissen. Bij afschaffing van de bijzondere status van de grondwet werd de taak voor grondwetswijziging duidelijk in de handen van de gewone wetgever gelegd. In het geval van interpretatie konden ook invloedrijke ju­ risten wellicht een doorslaggevende rol spelen, aldus Krabbe.31 Oppenheim maakte zich met name zorgen over het respect van de bur­ gers voor de grondwet. Dit zou in gevaar kunnen komen wanneer de wet­ gever naar believen aan de grondwet voorbij kon gaan. Aldus zou de grondwet alsnog haar waarborgfunctie kunnen verliezen, meende Oppenheim.32 Ondanks deze kritiek had Struycken met zijn beschouwing voorlopig het laatste woord.33 De NJV-discussie had, voortbouwend op ontwikkelingen die al langere tijd aan de gang waren, ruimte geschapen voor een omgang met de grondwet die – vooral ook volgens de actoren zelf – fundamenteel verschilde van die van hun negentiende-eeuwse voorgangers. Een strikte, letterlijke interpretatie van de grondwet werd afgewezen. In plaats van ul­ tieme bron van recht moest de grondwet, zoals Struycken het formuleer­ de, vooral gezien worden als een breed gerespecteerd ‘historisch nationaal document’, dat bij de verdere ontwikkeling van het staatsbestel als lei­ draad of ‘grondvorm’ moest dienen.34 Wat deze benadering in de praktijk betekende werd duidelijk uit het ver­ volg dat de discussie over Talma’s radenwet kreeg in de staatscommissie voor grondwetsherziening van 1918, de commissie-Ruijs de Beeren­ brouck. Terwijl Talma in 1913 nog met een sterk uitgekleed wetsvoorstel gedesillusioneerd het veld had moeten ruimen, meende een meerderheid in deze commissie dat de grondwet de instelling van publiekrechtelijke

103

30 Handelingen NJV 1914, p. 138-139. 31 Handelingen NJV 1914, p. 127. 32 Oppenheim 1907, p. 77. 33 Van der Pot, Donner en Prakke 2001, p. 175. 34 Struycken 1914, p. 51-52.

104

artikelen

APRIL 2014 TV CR

lichamen met verordenende bevoegdheden helemaal niet verbood.35 De commissie verwees daarbij onder andere naar het oordeel van de NJV – in 1917 had deze haar jaarvergadering aan exact deze problematiek gewijd.36 Hoewel dus niet noodzakelijk, stelde de staatscommissie voor om niette­ min een nieuwe bepaling over publiekrechtelijke lichamen en hun be­ voegdheden aan de grondwet toe te voegen. Deze bepaling diende, aldus commissielid Struycken, echter vooral ‘ten einde de Grondwet meer dan thans een beeld te doen zijn van wat vermoedelijk een hoofdmoment zal worden van ons staatkundig leven’.37

3. De grondwet vanuit historisch perspectief: drie tradities

35 Van den Berg en Vis 2013, p. 542; notulen Commissie-Ruijs de Beerenbrouck 21 maart 1919, via onderzoeksgids Grondwets­ commissies 1883-1983. 36 Notulen Commissie-Ruijs de Beerenbrouck 21 maart 1919, via onderzoeksgids Grondwets­ commissies 1883-1983; Huart 1925, p. 334-336. 37 Notulen Commissie-Ruijs de Beerenbrouck 25 april 1919, via onderzoeksgids Grondwets­ commissies 1883-1983. 38 Handelingen NJV 1914, p. 174.

Wat is nu de betekenis van deze honderd jaar geleden gevoerde debatten voor de hedendaagse grondwetsdiscussie? In de NJV-vergadering ver­ woordde preadviseur Loeff de betekenis van het verleden voor het grond­ wetsdebat van zijn eigen tijd als volgt: ‘Wij zelf en al wat bestaat zijn pro­ ducten van het verleden en wij zijn, bij al wat wij doen en ons voornemen in de allereerste plaats gedwongen daadwerkelijk rekening te houden met het verleden.’38 Een dergelijke deterministische visie op het verleden lijkt wellicht logisch gezien het ‘stroeve’ karakter dat de Nederlandse grondwet ook in 2014 formeel nog altijd kenmerkt. Gezien de tendens naar een soe­ pelere interpretatie van de grondwet die hierboven is beschreven lijkt het determinisme van Loeff in de praktijk echter toch niet vol te houden. In plaats daarvan suggereert de ommekeer in het grondwetsdenken die rond 1914 gestalte kreeg juist dat ook iets schijnbaar statisch als een constituti­ onele cultuur veranderlijk is en meer nog, vatbaar is voor min of meer be­ wuste verandering. Deze veranderlijkheid betekent echter ook weer niet dat wij anno 2014 heel gemakkelijk een nieuwe grondwetscultuur kunnen bewerkstelligen. Nog steeds moeten wij, zoals Loeff suggereerde, ‘rekening houden met het verleden’ – of althans, met de ‘sporen’ die hiervan in het hedendaagse denken over de grondwet nog aanwezig zijn. Die sporen vormen volgens mij een betere benadering van de verhouding tussen verleden en heden dan het determinisme van Loeff. De gebondenheid aan het verleden be­ staat namelijk niet alleen uit zware herzieningseisen, maar ook uit inge­ sleten patronen in het denken over de grondwet. Deze sporen of tradities geven enerzijds richting aan het proces van grondwetsherziening, bijvoor­ beeld door sommige uitkomsten uit te sluiten als strijdig met het domi­ nante denken. Anderzijds kunnen zij ook worden gebruikt om achteraf het proces van grondwetsherziening betekenis te gegeven, bijvoorbeeld bij

TV CR APRIL 2014

artikelen

105

herzieningen waarin het uiteindelijke resultaat onvoldoende tegemoet kwam aan het dominante perspectief. Elders heb ik, op basis van wetenschappelijke debatten en van de praktijk van grondwetsherzieningen, drie tradities onderscheiden in het Neder­ landse grondwetsdenken.39 In termen van de in de hedendaagse literatuur onderscheiden functies van de grondwet – ik volg daarbij de driedeling die is uitgewerkt in de in 2009 verschenen grondwetsevaluatie van de grondwet van Barkhuysen c.s. 40 – laten deze tradities zich ruwweg als volgt beschrijven.

De eerste, naar de beroemde grondwetshervormer Thorbecke genoemde traditie omvat grofweg het ‘moderne’ grondwetsdenken zoals dat eind achttiende eeuw ontstond en de gehele negentiende eeuw het beeld van een grondwet bleef bepalen – al betekende dat niet noodzakelijk dat alle grondwetten ook aan dit beeld voldeden. Zoals de eerste Nederlandse grondwet van 1798 ook in naam aangaf diende de grondwet binnen deze denktraditie allereerst als staatsregeling. De basisregels van de staat dien­ den in de grondwet te zijn vastgelegd en wijzigingen in deze basisregels dienden zich dan ook via de daarvoor in de grondwet aangegeven weg te voltrekken. Niet zelden functioneerde de staatsregeling daarbij als ‘strijd­ document’. 41 De grondwet liep dan op de verlangde staatsregeling vooruit en vormde een belangrijk middel in de strijd om hervorming van de poli­ tieke praktijk – dit gold bijvoorbeeld voor de in 1848 vastgelegde, maar pas in 1868 volledig gerealiseerde ministeriële verantwoordelijkheid. Bij de basisregels die de grondwet vastlegde hoorden ook de juridische waar­ borgen tegen overheidsinmenging, waarmee ook de waarborgfunctie van de grondwet werd erkend. Net als de symbolisch-inspirerende functie van

39 Van Leeuwen 2013a. 40 Barkhuysen, Van Emmerik en Voermans 2009. Afwijkende indelingen in functies geven Griffioen 2010 resp. Oomen 2009. 41 Term ontleend aan Elzinga 1998, p. 83.

106

42 De Grondwetscommissie van 1848 zag de grondwet aldus als ‘beginsel van leven en wasdom’: Verslag der commissie 1848, p. 3. 43 Struycken 1914, p. 51-52.

artikelen

APRIL 2014 TV CR

de grondwet – volgens Thorbecke zou de grondwet juist door het vastleg­ gen van vrijheden als een ‘nationale kracht’ kunnen werken door burgers aan te moedigen een actieve rol te spelen in het staatsleven 42 – vormde die waarborgfunctie echter geen doel op zich, zoals zij dit in latere tradities wel zou worden. De tweede traditie ontstond vervolgens rond het begin van de twintigste eeuw uit kritiek op het knellende kader dat het Thorbeckeaanse ‘beginsel van orde’ steeds vaker leek te vormen. Het opvallendste verschil tussen deze naar Struycken genoemde traditie en haar voorganger was dan ook dat de grondwet volgens de ideeën van deze traditie flink inboette op haar functie als staatsregeling. Niet alle ontwikkelingen van het staatsbestel hoefden nog in de grondwet weerspiegeld te worden nu de democratie, naast de grondwet, een kader was gaan bieden voor het staatsleven. Ook het belang van de grondwet als waarborg leek daarmee minder belangrijk geworden. De grondwet restte vooral een bestaan als meer symbolisch kader voor het staatsleven, of, zoals Struycken het uitdrukte: als historisch monument en met enkele grote gedachten voor de toekomst. 43 De derde traditie kwam op rond de jaren zestig en uitte zich deels als ver­ volg op, deels ook als protest tegen de Struyckeaanse traditie. Deze Proevetraditie, verwijzend naar de door een ambtelijke werkgroep voorbereide Proeve van een nieuwe grondwet, deelde met de Struyckeaanse traditie de geringe waardering voor de grondwet als staatsregeling: ook volgens Proeve-auteurs moest de grondwet vooral niet teveel in de weg staan aan wijzigingen van de politieke basisregels. Daarentegen werd er – nu de overheid zich steeds verder in het leven van burgers had gemengd – wel een toenemend belang gehecht aan de grondwet als waarborg van grond­ rechten. Een symbolische rol was binnen deze traditie juist weer niet voor de grondwet weggelegd: de grondwet moest puur functioneel zijn als juri­ dische waarborg, overbodige bepalingen moesten echter zoveel mogelijk worden geschrapt. Vanzelfsprekend doet deze ruwe schematisering van het Nederlandse grondwetsdenken weinig recht aan de historische nuances zoals deze bij­ voorbeeld uit de debatten van 1914 naar voren komen. Zo betekende de opkomst van een nieuwe traditie geenszins dat eerdere tradities volledig uit het grondwetsdenken verdwenen, zo blijkt wanneer in het navolgende de sporen van het Struyckeaanse grondwetsdenken nader worden beke­ ken. Via debatten over grondwetsherziening in de jaren dertig en in de jaren vijftig leefden de ideeën van 1914 ook in de grondwetsherziening van 1983 zichtbaar voort. De tegenstelling tussen de ideeën van ‘1914’ en ‘2014’ blijkt daardoor allerminst alleen een historische kwestie.

artikelen

107

Het ‘inslijten’ van de Struyckeaanse traditie in de omgang met de grond­ wet, waarvan de herinterpretatie van het onderwijsartikel in 1887 eigen­ lijk al een eerste voorbeeld was, kreeg in de bovengenoemde commissieRuijs de Beerenbrouck zichtbaar gestalte. Het nieuwe artikel over organen met verordenende bevoegdheid had volgens deze commissie vooral een symbolische betekenis. Daarnaast zou de commissie, bijvoorbeeld in haar aanbevelingen over eventuele invoering van een wetgevend referendum, bepleiten om de grondwet niet teveel in termen van beperkingen te inter­ preteren. De commissie wilde op dit terrein geen grote vernieuwingen ineens voorstellen, maar suggereerde wel om alvast voorzichtig te experi­ menteren met vrijblijvende referenda. 44 Nu betekende dit alles niet dat de meer normatieve betekenis van de grondwet in de jaren die volgden volledig verdween. In de jaren dertig bij­ voorbeeld, toen een staatscommissie voorstellen ontwikkelde voor een wettelijke bepaling die het mogelijk maakte om revolutionaire volksverte­ genwoordigers hun lidmaatschap van de Staten-Generaal, de Provinciale Staten respectievelijk de gemeenteraad te ontnemen, besefte ook het daadkrachtige kabinet-Colijn al snel dat een dergelijke ingrijpende maat­ regel niet buiten de grondwet om kon worden doorgevoerd. 45 De staats­ commissie die onder leiding van minister van Justitie J.A. de Wilde deze grondwetsherziening moest voorbereiden toonde daarnaast ‘Thorbecke­ aanse’ trekjes toen zij tevens voorstellen deed voor een bepaling die de weg moest banen voor een toekomstig stelsel van publiekrechtelijke be­ drijfsorganisatie. 46 Meer Struyckeaans was dan weer de aanbeveling om aan het artikel over de evenredige vertegenwoordiging toe te voegen dat deze ‘binnen door de wet te stellen grenzen’ moest blijven. Zo zouden kleine wijzigingen van het kiesstelsel ook zonder zware grondwettelijke herzieningsprocedure kunnen worden doorgevoerd. 47 Uiteindelijk vond slechts het voorstel over de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, dat in het politieke debat niet werkelijk noodzakelijk werd geacht, voldoende steun in het parlement, evenals enkele kleine financiële wijzigingsvoor­ stellen en een bepaling over de minister-zonder-portefeuille die door de praktijk inmiddels was ingehaald. Voor het morrelen aan de positie van revolutionaire volksvertegenwoordigers en aan de ook door de Com­ missie-De Wilde besproken drukpersvrijheid voelde een politieke meer­ derheid niets – hier bleek de grondwet toch nog een belangrijke waar­ borgfunctie te vervullen. Ook in de besluitvorming over grondwetsherzieningen in de jaren vijftig valt de aanwezigheid van uiteenlopende tradities te herkennen, al domi­ neert het Struyckeaanse grondwetsdenken. Niet voor niets opende het

44 Verslag van de Staats­com­ missie 1920. 45 Van den Berg en Vis 2013, p. 671. 46 Notulen Commissie-De Wilde 25 april 1936, via onder­ zoeksgids Grondwetscommissies 1883-1983. 47 Verslag van de Staatscom­ missie 1936.

TV CR APRIL 2014

4. Sporen van ‘1914’: op weg naar 1983

108

artikelen

48 Eindrapport van de staatscommissie 1950, p. 15; oorspronkelijk: Struycken 1928, p. 176. 49 ‘Baanbrekende herziening’, Het Parool, 2 december 1952; Van Leeuwen 2011.

rapport van de staatscommissie-J.R.H. van Schaik, die in de jaren 19501954 debatteerde over een algehele grondwetsherziening, met een uitge­ breid citaat van Struycken dat de grondwet voorstelde als ‘het dokument, waarin de hoofdmomenten van zijne staatkundige ontwikkeling uitdruk­ king hebben gevonden, de resultaten van den staatkundigen strijd in het verleden telkenmale zijn neergelegd, en waarin het ook voor het heden en de toekomst de groote gedachten tot openbaring wil brengen, volgens welke het de ontwikkeling van zijn staatsleven verder wil zien geleid’. 48 In de jaren voorafgaand aan de instelling van de commissie-Van Schaik was de in het Struyckeaanse grondwetsdenken zo centrale rechtsovertuiging van de bevolking dan ook cruciaal gebleken voor het voortbestaan van de grondwet. Tijdens de oorlogsjaren was eens temeer duidelijk geworden dat de formele, uit de negentiende eeuw daterende clausules over nood­ recht weinig soelaas hadden geboden. Niettemin was de grondwet in 1945 betrekkelijk eenvoudig ‘hersteld’ met een beroep op het grote gezag dat deze genoot in de rechtsovertuiging van de bevolking. In het debat over de toekomst van de grondwet dat volgde keerden de – geabstraheerde – behoeften en wensen van de bevolking vervolgens veelvuldig terug. Voordat de commissie-Van Schaik in 1954 het citaat van Struycken tot lei­ draad verkoos had deze overigens al verscheidene pogingen tot meer Thorbeckeaanse vernieuwing zien mislukken. Wetsvoorstellen voor ver­ eenvoudiging van de herzieningsprocedure, die mede waren ingegeven door de noodzaak om de nieuwe verhoudingen met de koloniën snel te kunnen doorvoeren, waren zowel in 1946 als in 1951 gestrand. De vele tij­ dens de Tweede Wereldoorlog uitgewerkte plannen voor verbetering van het democratisch bestel vonden zelfs binnen de staatscommissie al onvol­ doende gehoor. Afgezien van de in 1948 drastisch gewijzigde relatie tot de overzeese gebiedsdelen bleven de grondwettelijke vernieuwingen in het eerste naoorlogse decennium dan ook beperkt tot numerieke uitbreidin­ gen van beide Kamers der Staten-Generaal. Daarnaast deden de nu veel­ besproken artikelen over de verhouding tussen grondwet en internatio­ naal recht in 1953 hun intrede in de grondwet. Deze artikelen leken des­ tijds, ondanks kwalificaties als ‘baanbrekend’, echter overwegend als een codificatie van bestaande praktijken te zijn ervaren. 49 Van een Thorbeckeaanse opening naar de toekomst was ook met deze artikelen niet werkelijk sprake: eerder vormden zij een belangrijke verbreding van de route naar ‘constitutionele’ vernieuwing buiten de stroeve grondwet om, bijvoorbeeld via het vrijwel gelijktijdig geratificeerde Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden of het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Ook voor vernieuwingen die zich tot de binnenlandse verhoudingen be­ perkten bleef in en rond de commissie-Van Schaik de voorkeur uitgaan

APRIL 2014 TV CR

TV CR APRIL 2014

artikelen

109

naar de route van de ‘achterdeur’. Dit werd onder meer duidelijk uit de conclusies die de commissie trok ten aanzien van de verhouding tussen regering en parlement. Tegen de achtergrond van de sinds het begin van de twintigste eeuw snel toegenomen hoeveelheid wet- en regelgeving aan de ene kant en de behoefte aan een meer krachtdadig bestuur aan de andere kant was er tijdens en kort na de Tweede Wereldoorlog veel over deze verhouding nagedacht en gepubliceerd. In de staatscommissie resul­ teerde dit onder meer in een heroverweging van de bestaande procedure van wetgeving. De ideeën gingen onder meer in de richting van een stel­ sel van zogenaamde ‘vereenvoudigde wetgeving’, waarin enerzijds de be­ staande praktijk van kader- en raamwetten werd gecodificeerd, terwijl an­ derzijds de controlemogelijkheden van het parlement ten aanzien van de hieruit volgende lagere regelgeving werden uitgebreid.50 Hoewel dit voor­ stel slechts een geringe aanpassing van de bestaande praktijk inhield, be­ schouwde een meerderheid van de staatscommissie het nog altijd als een onnodige vlucht naar voren. Een grondwetswijziging was volgens de com­ missie onnodig zolang deze een verdere aanpassing van de praktijk niet verbood. Staatscommissielid A.M. Donner merkte in dit verband expliciet op dat dit de heersende omgang met de grondwet duidelijk onderscheidde van die in de tijd van Thorbecke.51 Ook nadat de grondwetsadviezen van de commissie-Van Schaik, mede vanwege de onderlinge verdeeldheid in de commissie, in diepe bestuurlij­ ke bureaulades waren verdwenen, bleef het Struyckeaanse denken over de grondwet dominant. Dat betekende geenszins dat de omgang met de grondwet altijd soepel verliep. Ondanks de in 1914 al beoogde, lossere op­ stelling ten opzichte van de grondwet waren in politieke debatten de zorgen over moeizame interpretatiekwesties niet verdwenen. Onder andere op het terrein van de lagere overheden, waar nieuwe wetgeving de snel moderniserende praktijk tegemoet moest komen, klonk herhaaldelijk de klacht dat noodzakelijke aanpassingen werden geblokkeerd door een als ‘letterknechterij’ bestempelde grammaticale interpretatie van de grondwet.52 In de staatsrechtswetenschappelijke literatuur werd de verant­ woordelijkheid voor dergelijke problemen nog meer dan tevoren bij de sa­ menleving gelegd. Zo concludeerde J. van der Hoeven in 1958 in zijn veel­ besproken proefschrift De plaats van de grondwet in het constitutionele recht dat het gezag van de grondwet sterk afhankelijk was van de wijze waarop ‘politiek toonaangevende groeperingen’ hieraan gevolg gaven.53 Slechts een andere omgang met de grondwet was nodig om deze soepeler te laten functioneren, aldus Van der Hoeven.54 Aangezien deze Struyckeaanse benadering niet kon verhinderen dat de onvrede over de grondwet in beide Kamers van de Staten-Generaal

50 Van der Goes van Naters 1950; zie ook de minderheidsno­ ta in Eindrapport van de Staatscommissie 1950, p. 118-119. 51 Donner 1951, p. 161-162. 52 Handelingen I 1966/67, p. 67-70. Spreker was W.F. de Gaay Fortman. 53 Logemann 1958, p. 417; oorspr. Van der Hoeven 1958, p. 170-245. 54 Van der Hoeven 1962, p. 16, p. 27-29.

110

artikelen

55 Handelingen NJV 1914, p. 105 en p. 172. Sprekers waren H. de Vos en J.A. Loeff. 56 Proeve 1966. 57 Uitvoeriger: Van Leeuwen 2013b. 58 Van der Hoeven 1988, p. 312-314.

groeide, koos de regering in 1963 voor een alternatieve oplossing – een oplossing die overigens ook in 1914 al door een enkeling ter sprake was gebracht.55 Een ambtelijke werkgroep kreeg de opdracht een voorstel voor te bereiden voor een drastisch ingekorte grondwet die zoveel mogelijk be­ lemmeringen moest schrappen. De Proeve van een nieuwe grondwet die hieruit in 1966 resulteerde vormde zo deels een vervolg op de Struycke­ aanse traditie om de ontwikkeling van de staatsregeling zo veel mogelijk over te laten aan de democratische wetgever.56 De gekozen vorm verschil­ de echter radicaal van de Struyckeaanse traditie. In navolging van Van der Hoeven, die in zijn proefschrift de grondrechten als het meest normatieve gedeelte van de grondwet had beschreven, legde de Proeve veel nadruk op de normativiteit van de grondwet. De grondrechten bijvoorbeeld moesten niet alleen richtinggevende principes voor de wetgever vormen, maar ook het kader bieden voor een nieuw in te voeren toetsingsrecht. Aan de waar­ dering van de grondwet door de bevolking hechtte het nieuwe Proevedenken dan weer weinig waarde. Voor de al sinds de jaren vijftig veelbe­ sproken toevoeging van sociale grondrechten aan de grondwet, teneinde deze weer een betere afspiegeling te doen zijn van de moderne verzor­ gingsstaat, bestond in dit denken bijvoorbeeld weinig sympathie. Herkenbaarheid voor de bevolking vormde in de nieuwe Proeve-traditie dan ook geen doel van de grondwet. In de huidige grondwet, die in 1983 een grondige ‘facelift’ onderging, zijn zowel deze Proeve-traditie als het meer Struyckeaanse grondwetsdenken duidelijk herkenbaar. De aanzet tot de facelift kwam voort uit meer Thorbeckeaanse initiatieven in de late jaren zestig, bedoeld om de grond­ wet te gebruiken als hefboom voor grote vernieuwingen in onder meer het kiesstelsel en het systeem van regeringsvorming.57 Nadat deze initia­ tieven in de jaren zeventig waren gestrand viel het Thorbeckeaanse grondwetsdenken echter alleen nog terug te vinden in de wijze waarop bestaande grondwettelijke bepalingen in debatten als blokkade voor ver­ anderingen werden gebruikt. Daartegenover liet het Proeve­- denken zich onder meer herkennen in de uitbreiding en herformulering van de klas­ sieke grondrechten en in de drastische inkorting van de grondwet op onder andere het terrein van de lagere overheden. De striktere binding van de wetgever aan de grondwet, die de Proeve onder meer via constituti­ onele toetsing tot stand had willen brengen, ontbrak echter ook na 1983. In die zin bleef de grondwet sterke sporen van het ‘Struyckeaanse’ denken vertonen, zoals ook Van der Hoeven in 1988 constateerde: hoewel de grondrechten sterker waren aangezet, bleef de uiteindelijke invulling en interpretatie van de grondwettelijke normen voorbehouden aan de wetge­ ver. Hoe deze met de grondwet zou omgaan, hing af van de samenleving.58

APRIL 2014 TV CR

TV CR APRIL 2014

artikelen

111

5. 2014: versterking van de grondwet In het hedendaagse debat over versterking van de grondwet vormt de grondwet van 1983 het logische vertrekpunt. Anders dan in 1914 baart niet de tekortschietende flexibiliteit, maar juist het overschot daaraan in­ middels veel zorgen. Juristen bekritiseren de ‘sobere grondwetscultuur’ van Nederland, die ook wel als ‘relativistisch, pragmatisch of zelfs badine­ rend’ is beschreven.59 Mede omdat de grondwet onvoldoende weerklank vindt in de samenleving, kan deze ook niet het noodzakelijke kader bieden voor de politieke besluitvorming, zo luidt anno 2014 de voornaam­ ste klacht over de omgang met de grondwet. Gepleit wordt dan ook voor ‘versterking’ van de grondwet, of tenminste van de ‘constitutionele cultuur’.60 De constatering dat de zorgen in beide jubileumjaren hemelsbreed van elkaar verschillen vormde het vertrekpunt van deze bijdrage. Tegelijk blij­ ken de discussies over afschaffing van de grondwet in 1914 en die over versterking in 2014 echter nauw met elkaar verweven. Want zoals in 1914 voor de deelnemers aan het NJV-debat het Thorbeckeaanse grondwets­ denken een gezamenlijk uitgangspunt vormde, lijkt anno 2014 de Struyckeaanse traditie het centrale richtpunt van kritiek. In dit denken wortelt immers de nu sterk bekritiseerde sobere grondwetscultuur. Die sobere grondwetscultuur blijkt daarmee allerminst een statisch gege­ ven, dat nu eenmaal samenhangt met ‘s lands volksaard61 of zijn pluralis­ tische politieke bestel.62 Uit de discussies uit 1914 bleek juist hoe deze cultuur doelbewust werd gecreëerd als reactie op de bestaande doctrinaire interpretatie van de grondwet. De volgens velen te strikte naleving van de grondwet die hieruit volgde kwam immers steeds vaker in botsing met een ander kader voor ‘goede’ politieke besluitvorming: de opkomende de­ mocratie. De door onder meer Struycken bepleite lossere omgang met de grondwet vormde tegen deze achtergrond een goed alternatief voor de af­ schaffing van de zware grondwettelijke herzieningsprocedure die in 1914 wel besproken werd, maar onbereikbaar bleef. Juist die lossere omgang met de grondwet staat nu echter ter discussie: volgens critici biedt de grondwet inmiddels wel erg veel speelruimte aan de politiek en bestaat er behoefte aan versterking van het normatieve gehalte van de grondwet. Aldus beogen veel recente pleidooien een breuk met de traditie die in 1914 werd gevestigd en, zoals uit de laatste paragraaf bleek, in 1983 nog in belangrijke mate bevestiging vond. Die breuk is ook weer niet in alle opzichten nieuw. Zo zetten de recente oproepen tot versterking van de grondwet in zekere zin de waardering voor een normatieve grondwet voort die ook in de Proeve-traditie al her­ kenbaar was. Ook binnen het huidige denken vormt uitbreiding van de

59 Adams 2013, p.1110. 60 Adams 2013, Voermans 2013, tevens o.a. Rapport Staatscommissie Grondwet 2010. 61 Voermans 2013. 62 Adams 2013, p. 1112.

112

63 Bijv. Rapport Staatscommissie Grondwet 2010. 64 Van den Berg e.a. 2013, p.58. Het debat over de grondwet als bron van identiteit speelde zich onder andere af rond het 25-jarig jubileum van de grondwet: De grondwet herzien 2008 en De onzichtbare grondwet 2008. 65 Rosanvallon 2012; Keane 2009.

artikelen

APRIL 2014 TV CR

grondrechtencatalogus bijvoorbeeld één van de centrale thema’s, al dan niet aangevuld met pleidooien voor de invoering van toetsingsrecht.63 Maar ook suggesties om met de grondwet weer een sterkere dam op te werpen tegen de overdracht van bevoegdheden aan bovennationale orga­ nen benadrukken vooral de normstellende functie van de grondwet, zoals dit eerder al in de Proeve gebeurde. Volledig binnen de Proeve-traditie passen de recente pleidooien voor her­ vorming echter niet. Deze oproepen lijken namelijk geen genoegen te nemen met een ‘papieren’ waarborg alleen. Om de waarborgfunctie goed te kunnen vervullen wordt ook weer belang gehecht aan de waardering van de grondwet door de bevolking. Dit is een afwijking van de Proevetraditie, waarbinnen het ontstaan van een ‘juristen-grondwet’ geenszins als bezwaarlijk gold. Eerder doen de recente ideeën over het belang van de bevolking weer denken aan de Struyckeaanse traditie en de wijze waarop deze door onder meer Van der Hoeven is voortgezet. Ondanks de parallel­ len tussen de recente ideeën en historische tradities overweegt zo de indruk dat hier sprake is van een breuk. Een grondwet die, via een meer ‘robuuste constitutionele cultuur’, gelijktijdig de rol van rechtencatalogus en richtsnoer moet vervullen lijkt het begin van een nieuwe traditie in het Nederlandse grondwetsdenken. Dit geldt zeker wanneer deze, zoals op enkele plaatsen wel gebeurt, ook nog wordt aangevuld met een taak voor de grondwet op het terrein van het ondersteunen van een gemeenschap­ pelijke identiteit. Deze dimensie is, zoals ook het Groningse onderzoeks­ project ‘Contested constitutions’ concludeert, eigenlijk al sinds 1814 nau­ welijks in de grondwet of in het denken daarover aanwezig geweest.64 Bezien in een bredere historische context lijkt een nieuwe, vierde grond­ wetstraditie goed op zijn plaats. Tegenover de worsteling met de opko­ mende democratie rond 1914, die beantwoord werd met het scheppen van meer ruimte voor de verschillende minderheden in de politieke samenle­ ving, richten de huidige zorgen zich hoofdzakelijk op beteugeling van de democratie, of althans op de uitwassen die deze soms meebrengt in de vorm van populisme en een te eenvoudig meerderheidsdenken. Veel van de antwoorden op deze zorgen verbinden mechanismen van ‘tegendemo­ cratie’ of ‘toezicht’ aan het begrijpelijk doen maken van de noodzakelijke complexiteit van dergelijke alternatieven.65 De grondwet zou in elk van deze beide opzichten een functie kunnen vervullen wanneer de vierde grondwetstraditie inderdaad doorzet. 2014 lijkt een passend jaar voor be­ zinning op deze nieuwe traditie, het verleden een noodzakelijk referentiekader.

TV CR APRIL 2014

artikelen

Literatuur Adams 2013 M. Adams, ‘Constitutionele geletterdheid voor de democratische rechtsstaat’, NJB 2013, p. 1110-1118 Barkhuysen, Van Emmerik en Voermans 2009 T. Barkhuysen, M.L.van Emmerik en W.J.M. Voermans, De Nederlandse grondwet geëvalueerd, Alphen a/d Rijn: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2009 Van den Berg e.a. 2013 P.A.J. van den Berg e.a., ‘Omstreden grondwetten: constitutionalise­ ring in historisch perspectief’, in: R.A.M. Aerts en P.J.M. de Goede (red.), Omstreden democratie: over de problemen van een succesverhaal, Amsterdam: Boom 2013 Van den Berg en Vis 2013 J.Th.J. van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar. Parlementaire geschiedenis van Nederland, 1796-1946, Amsterdam: Bert Bakker 2013 De grondwet herzien 2008 De grondwet herzien. 25 jaar later, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2008 De onzichtbare grondwet 2008 De onzichtbare grondwet. Woord- en beeldverslag van het symposium op 27 februari 2008, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2008 Donner 1951 A.M. Donner, ‘Welke beginselen behoren de delegatie van regelende bevoegdheid aan uitvoerende organen te beheersen? Behoren deze beginselen te worden vastgelegd, hetzij in de grondwet, hetzij in de delegerende wet? Preadvies’, Handelingen der Nederlandse JuristenVereniging 1951, p. 148–194 Eindrapport van de staatscommissie 1950 Eindrapport van de Staatscommissie ingesteld bij Koninklijk Besluit van 17-4-1950, Den Haag: Staatsdrukkerij en Uitgeverijbedrijf 1954 Elzinga 1998 D.J. Elzinga, ‘De betekenis van de Nederlandse grondwet in de 19e eeuw’, in: N.C.F. van Sas en H. te Velde (red.), De eeuw van de grondwet. Grondwet en politiek in Nederland, 1798-1917, Deventer: Kluwer 1998, p. 80–95 Van der Goes van Naters 1950 M. van der Goes van Naters, ‘Afscheid van Montesquieu’, Vrij Nederland, 14 oktober 1950

113

114

artikelen

APRIL 2014 TV CR

Griffioen 2010 H.M. Griffioen, ‘Wankelmoedige kolos. Een functionele analyse van de Grondwet’, TvCR 2010, p. 362–375 Van Hamel 1914 J.A. van Hamel, ‘Behoort een verschil tusschen wet en grondwet in stand te worden gehouden? Prae-advies’, Handelingen der Nederlandsche Juristen-Vereeniging 1914, p. 163-214 Handelingen NJV 1914 ‘Verslag vergadering, tweede zitting zaterdag 27 juni 1914’, Handelingen der Nederlandsche Juristen-Vereeniging 1914, p. 81-177 Hirsch Ballin 2013 E.H.M. Hirsch Ballin, De grondwet in politiek en samenleving: Rechtsstaatlezing 2013, Den Haag: Boom Lemma 2013 Van der Hoeven 1958 J. van der Hoeven, De plaats van de grondwet in het constitutionele recht, Zwolle: Tjeenk Willink 1958 Van der Hoeven 1962 J. van der Hoeven, ‘De waarde van de grondwet’, Handelingen van de Vereniging voor Wijsbegeerte des rechts 1962, p. 3-37 Van der Hoeven 1988 J. van der Hoeven, De plaats van de grondwet in het constitutionele recht, Zwolle: Tjeenk Willink 1988 Huart 1925 F.J.A. Huart, Grondwetsherziening 1917 en 1922, Arnhem: Gouda Quint 1925 Keane 2009 J. Keane, The life and death of democracy, Londen: Simon&Schuster 2009 Kleintjes 1914 Ph. Kleintjes, ‘Behoort een verschil tusschen wet en grondwet in stand te worden gehouden? Prae-advies’, Handelingen der Nederlandsche Juristen-Vereeniging 1914, p. 133-162 Krabbe 1906 H. Krabbe, ‘De heerschappij der grondwet’, De Gids 1906, p. 371–407 Van Leeuwen 2011 K. van Leeuwen, ‘Grondwet en internationale rechtsorde’, Openbaar bestuur 2011, 1, p. 21-25 Van Leeuwen 2013a K. van Leeuwen, Uit het spoor van Thorbecke. Grondwetsherziening en staatsvernieuwing in naoorlogs Nederland (1945-1983), Amsterdam: Boom 2013

TV CR APRIL 2014

artikelen

Van Leeuwen 2013b K. van Leeuwen, ‘Verlangen naar staatsvernieuwing in de jaren zestig’, Openbaar Bestuur 2013, 10, p. 2-7 Loeff 1914 J.A. Loeff, ‘Behoort een verschil tusschen wet en grondwet in stand te worden gehouden? Prae-advies’, Handelingen der Nederlandsche Juristen-Vereeniging 1914, p.215-252 Logemann 1959 J.H.A. Logemann., ‘Feit en recht in het staatsleven’, Socialisme en democratie 1958, p. 417–430 Lohman 1901 A.F. de Savornin Lohman, Onze constitutie, Utrecht: Kemink 1901 Lohman 1912 B.C. de Savornin Lohman, Over het begrip grondwet, Utrecht: Oosthoek 1912 Van der Meer e.a. 1981 T. van der Meer, S. van Schuppen en S. Veen, De SDAP en de kiesrechtstrijd. De ontwikkeling van de Nederlandse sociaal-democratie 18941913, Amsterdam: Van Gennep 1981 Oomen 2009 B. Oomen, ‘Constitutioneel bewustzijn in Nederland: Van burgerzin, burgerschap en de onzichtbare Grondwet’, Recht der Werkelijkheid 2009, p. 55–79 Oppenheim 1907 J. Oppenheim, ‘De suprematie der grondwet’, Rechtsgeleerd magazijn 1907, p. 45–85 Van der Pot, Donner en Prakke 2001 C.W. van der Pot, A.M. Donner en L. Prakke, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2001 Proeve 1966 Proeve van een nieuwe grondwet, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken 1966 Rapport Staatscommissie Grondwet 2010 Rapport staatscommissie grondwet, Den Haag: Staatscommissie grond­ wet 2010 Rijpkema 2013 B. Rijpkema, ‘Jarige grondwet bewijst uitstekende diensten’, Reformatorisch dagblad, 14 november 2013, p. 6-7 Rosanvallon 2012 P. Rosanvallon, Democratie en tegendemocratie, Amsterdam: Boom 2012

115

116

artikelen

APRIL 2014 TV CR

Struycken 1914 A.A.H. Struycken, De grondwet. Haar karakter en waarde, Arnhem: Gouda Quint 1914 Struycken 1928 A.A.H. Struycken, Verzamelde werken. V. Het staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden, Arnhem: Gouda Quint 1928 Thorbecke 1848 J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening der grondwet, Leiden: P.H. van den Heuvell 1848 Turpijn 2013 J. Turpijn, ‘Herdenken in spiegelbeeld. De beleving van 50, 100 en 150 jaar Koninkrijk der Nederlanden’, Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2013, p. 23-33 Verkouteren 1912 H. Verkouteren, Grondwetsherziening, Amsterdam: Hollandia 1912 Verslag der Commissie 1848 Verslag der commissie, bij besluit van 17 Maart 1848 benoemd tot voordragt van een volledig ontwerp van Grondwetsherziening, Den Haag: Algemeene Landsdrukkerij, 1848 Verslag van de Staatscommissie 1920 Verslag van de Staatscommissie, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 20 December 1918, no. 78, aan welke is opgedragen de voorbereiding van eene herziening van de grondwet, Den Haag: Algemeene Landsdrukkerij 1920 Verslag van de Staatscommissie 1936 Verslag van de Staatscommissie, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 24 Januari 1936, no. 41, aan welke is opgedragen de voorbereiding van eene partieele herziening van de Grondwet, Den Haag: Algemeene Landsdrukkerij 1936 Voermans 2013 W. Voermans, ‘Juist nu stabiliteit zo gewenst is, hebben we niets aan de Grondwet’, De Volkskrant, 9 november 2013, p. 35 Witteveen 2008 W.J. Witteveen, ‘Hoe instructief moet de Grondwet zijn?’, Socialisme en democratie 2008, 11, p. 54