Transitie jeugdzorg in Gelderland: terugkijkend op afgelopen jaren, de huidige situatie en vooruitkijken naar 2015 en 2016 Er is veel gebeurd, lokaal grote verschillen, continuïteit jeugdzorg is broos, transformatie nog nodig
Inleiding Per 1 januari 2015 ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdhulp volledig in handen van de gemeenten. Daarmee is een belangrijke eerste stap gezet in de transformatie van het jeugdhulpstelsel. Met het nieuwe stelsel moeten een aantal doelen bereikt worden: meer preventie, meer eigen verantwoordelijkheid, meer benutten van ‘eigen kracht’ en het sociale netwerk van kinderen en hun ouders; kinderen en jongeren naar vermogen mee laten doen, laten participeren. Dit door te normaliseren, ontzorgen en niet onnodig medicaliseren; sneller jeugdhulp op maat, dicht bij huis, om zo het beroep op gespecialiseerde zorg te verminderen; betere samenwerking rond gezinnen: 1-gezin, 1-plan, 1-regisseur, o.a. door ontschotting van budgetten; meer ruimte voor professionals, door de regeldruk serieus terug te dringen. In de provincie Gelderland is de afgelopen jaren door provincie, gemeenten en zorginstellingen hard gewerkt om de transitie van de jeugdhulp naar gemeenten met een ‘zachte landing’ te laten verlopen. Bijzonder daarbij is dat de provincie Gelderland 54 gemeenten kent, verdeeld over zeven regio’s. Daarmee heeft de provincie te maken met het grootste aantal jeugdzorgregio’s binnen één provincie.
1
Momenteel Jeugdbescherming Gelderland genaamd. Dit artikel is gebaseerd op documentstudie en een evaluatiebijeenkomst met betrokken bestuurders van provincie, 2
SeinstravandeLaar ondersteunde de provincie, de gemeentelijke regio’s en Bureau Jeugdzorg Gelderland1 (hierna: BJzG), in de afgelopen jaren op diverse terreinen bij de transitie. In dit artikel blikken we terug op de transitieperiode.2 Hoe is deze verlopen en welke lessen kunnen we hieruit trekken? Naast terugkijken bezien we de huidige situatie, kijken we vooruit en doen we een aantal aanbevelingen voor de komende periode. Daar waar we in dit artikel spreken over “de provincie”, bedoelen we de provincie Gelderland. Met “gemeenten” wordt bedoeld de gemeenten in Gelderland.
Terugblik decentralisatie: Onzekerheid en positiebepaling risicofactoren voor continuïteit zorg Onduidelijkheid over o.m. wettelijke kaders en budgetten vertragende factor in transitie Een belangrijk zorgpunt in de aanloop naar de transitiedatum 1 januari 2015 betrof de langdurige onduidelijkheid over de wettelijke kaders, de decentralisatiebudgetten en andere zaken, zoals informatie over het aantal jeugdzorgcliënten en de besteding van de egalisatiereserves. Terwijl in den lande onomkeerbare stappen werden gezet ter voorbereiding op de decentralisatie, werd de Jeugdwet pas in februari 2014 door de Eerste Kamer aangenomen. Duidelijkheid over de gemeentelijke budgetten voor de jeugdhulp voor 2015 liet eveneens op zich wachten. Definitief gemeenten en jeugdzorginstellingen, aangevuld met eigen ervaringen die wij in opdrachten voor de provincie Gelderland en regio’s hebben opgedaan.
uitsluitsel daarover kwam met de meicirculaire 2014. Een derde punt van onzekerheid betrof de gegevens over aantallen cliënten, onder meer cliënten met AWBZ- dan wel PGB-zorg. Inzicht hierin kwam pas in een laat stadium. Ook toen bleven er onduidelijkheden en vragen over bijvoorbeeld de verschillen tussen opgaven van instellingen en de eerder door Vektis overlegde gegevens. Een vierde punt van onduidelijkheid betrof de egalisatiereserves van de jeugdzorginstellingen. De provincie Gelderland was voorstander van het niet terugvorderen van de reserves en de besteding van de reserves voor transitie-en frictiekosten. In februari 2014 zijn de bestedingsdoelen door de provincie verruimd voor transitiekosten. Voor het verruimen voor frictiekosten zag men een wettelijke belemmering in de Jeugdwet. Derhalve is de provincie in overleg getreden met het Rijk en heeft men zelfstandig onderzoek verricht. In mei 2014 heeft het rijk de inzet van egalisatiereserves verruimd voor frictiekosten. Tevens heeft het rijk bevestigd dat instellingen hun reserves mogen houden na 1 januari 2015, de oorspronkelijke maximering van 10% van de jaarsubsidie is komen te vervallen per 1 januari 2014.3 Hoewel gemeenten en zorgaanbieders zo goed als mogelijk aan de slag zijn gegaan, heeft de onduidelijkheid over de wettelijke kaders en de budgetten voor vertraging gezorgd in de voorbereidingen. Dit had met name betrekking op het afsluiten van contracten door de gemeenten met zorgaanbieders. Deze zijn veelal pas in de laatste maanden van 2014 overeengekomen. Wat betreft de egalisatiereserves zocht de provincie Gelderland naar de grenzen van de wet en ging zij waar nodig in gesprek met het Rijk. Daarmee heeft de provincie gekozen voor een veilige route, maar verkeerden zorgaanbieders geruime tijd in onzekerheid over onder meer de mogelijkheden om potentiele frictiekosten te financieren.
3
Ten behoeve van de frictiekosten van BJzG is door de provincie tevens een bedrag van maximaal € 4,97 miljoen ter beschikking
Gemeenten en provincie vulden elkaar aan in de voorbereidingen op de transitie De voorbereidingen op de decentralisatie werden soms gekend door een zoektocht naar ieders rol en verantwoordelijkheden. Zowel tussen gemeenten onderling binnen de jeugdzorgregio’s als tussen gemeenten en provincie. Ten aanzien van dat laatste was het balanceren tussen enerzijds de eigen verantwoordelijkheid van de gemeenten in hun voorbereidingen en anderzijds de zachte landing die de provincie wilde bewerkstelligen. De provincie Gelderland heeft al vroeg in het decentralisatieproces aangegeven vraaggericht te werken richting gemeenten en te ondersteunen daar waar nodig. Zo heeft de provincie zowel in 2013 als 2014 € 2,8 miljoen beschikbaar gesteld aan de gemeenten ter ondersteuning van de voorbereiding en de uitvoering van de transitie. Daarnaast zijn er al vroegtijdig - vanaf 2011 experimenten uitgevoerd en projecten gefinancierd om innovatie te stimuleren. Tevens vond via bijeenkomsten en conferenties kennisdeling plaats en werd onderzoek gefaciliteerd. De gemeenten hebben ruimschoots gebruik gemaakt van de ondersteuningsmogelijkheden die de provincie bood. Betrokkenen waarderen de inzet van de provincie voor een zachte landing.
(Boven)regionale samenwerking en lokale eigenheid op gespannen voet, meer bureaucratie voor zorginstellingen Binnen de zeven Gelderse jeugdzorgregio’s is intensief samengewerkt door gemeenten. Door en binnen de regio’s werd verschillend geopereerd als het ging om bijvoorbeeld het tijdstempo en beleidskeuzes, ondanks afstemming op G7-niveau. Dit vroeg om een balans tussen enerzijds de mogelijkheid en wenselijkheid van differentiatie tussen regio’s/gemeenten en anderzijds uniformiteit ten behoeve van onder meer de jeugdzorginstellingen. De instellingen ondervinden als gevolg hiervan onvoldoende eenduidigheid in de (regionale) aanpak van gemeenten, hetgeen tot extra bureaucratie leidt. Dit speelt bijvoorbeeld bij gesteld uit autonome provinciale middelen als bijdrage aan de landelijke afwikkeling.
2
onderwerpen als de wijze van contractering, bevoorschotting en verantwoording. Regionale samenwerking is op deze terreinen, maar ook op andere terreinen, niet optimaal benut.
Turbulente periode voor de relatie tussen jeugdzorginstellingen en gemeenten; moeilijke positie voor BJzG De relatie tussen de jeugdzorginstellingen in het algemeen en de provincie en de regio’s was niet altijd gemakkelijk. Soms was de aanleiding gelegen in ongelukkige communicatie, andere keren betrof het fundamentelere zaken. Specifiek met BJzG hebben de provincie en de regio’s intensief contact gehad. Onderwerpen die daarbij op tafel lagen, waren de contracten met de regio’s en de frictiekosten die zwaar op BJzG drukten. Vanuit de provincie en de regio’s was het vertrouwen in BJzG niet altijd intrinsiek aanwezig. Mede onder druk van afnemende budgetten en op basis van beelden en ervaringen ontstond zelfs in een aantal gevallen argwaan over en weer, hetgeen bij nadere analyse niet terecht bleek. Dit alles is geen is geen bevorderende factor geweest in de onderlinge samenwerking.
Jeugdzorgaanbieders: veel onzekerheid gekend, maar desondanks aan de slag gegaan De jeugdzorgaanbieders in Gelderland hebben verenigd in de Branche Jeugdzorg Gelderland - op frequente basis met elkaar om tafel gezeten in de aanloop naar de transitie. Ondanks diverse zorgen, zijn ook zij aan de slag gegaan met het voorbereiden op de decentralisatie. Vanzelfsprekend zijn zij nauw betrokken geweest bij de experimenten en projecten die plaatsvonden. Momenteel is er een Gelderse Werkwinkel (jeugd)zorg in oprichting op initiatief van de Branche Jeugdzorg Gelderland en de Werkgeversvereniging Zorg & Welzijn in Gelderland. Doel van de Werkwinkel is het inzetten van talent en ervaring op de juiste plek. Vooral het behoud van professionaliteit heeft de aandacht van de Branche.
Continuïteit jeugdhulp en transformatie onder druk komen te staan In de voorbereidingen op de decentralisaties is zorgcontinuïteit altijd een belangrijk uitgangspunt geweest. Ook zijn de eerste stappen gezet in de transformatie en daarmee de realisatie van de beoogde inhoudelijke effecten van de stelselwijziging. Naarmate 1 januari 2015 dichterbij kwam, verschoof de aandacht echter meer naar de praktische voorbereidingen op de transitie, zoals het overleg rond contracten en financiering. Daarbij zijn ook keuzes gemaakt omwille van de tijdsdruk. Zo zullen de bedrijfsvoering rondom de uitvoering van de jeugdzorg en de werking van de lokale wijkteams, waaronder de informatievoorziening, nog verder uitgewerkt en gefinetuned moeten worden. We zien hierbij overigens verschillen tussen gemeenten/regio’s ontstaan. Ten aanzien van de continuïteit van zorgaanbieders zijn de afgelopen maanden zorgelijke signalen afgegeven. Ook verschilt de mate waarin de wijkteams al helemaal operationeel zijn/ adequaat bemensd zijn. Mogelijk heeft dit ook een negatief effect op de wachtlijsten en continuïteit van zorg. De beperkte budgetten en de nadruk op de wijkteams leiden tot een risico op het weglekken van kennis en expertise, met name ten aanzien van de zeer specialistische en complexe zorg. Ook is de informatievoorziening op tal van plakken nog niet op orde, waardoor niet alleen de continuïteit maar ook de kwaliteit van de zorg kwetsbaar is. Tot slot zien we verschillen in de mate waarin gemeenten in control zijn daar waar het de grip op financiën en prestaties betreft. Concreet gaat het dan om de beschikkingen die op basis van een diagnose door het wijkteam en met het contract als referentie voor nieuwe zorg wordt opgesteld. De reikwijdte van de contracten is zeer breed en biedt nog weinig mogelijkheden op sturing. Er moeten kortom nog veel stappen worden gezet. Ook ten aanzien van de transformatie moeten nu echt stappen worden worden. Door betrokken is unaniem aangegeven dat hier gedurende de transitieperiode (veel) te weinig aandacht voor is geweest.
3
Welke lessen kunnen we hieruit trekken?
aanbevelingen geformuleerd voor 2015 en verder.
Terugkijkend op de voorbereidingen op de transitie van de jeugdhulp in de provincie Gelderland, signaleren wij de volgende punten: de decentralisatie van de jeugdzorg is gepaard gegaan met grote tijdsdruk; er is onvoldoende tijdig duidelijkheid gegeven over wettelijke kaders, budgetten en andere gegevens; er is gebalanceerd tussen enerzijds de eigen verantwoordelijkheid van de gemeenten in hun voorbereidingen en anderzijds de zachte landing die de provincie wilde bewerkstelligen vanuit de provincie zijn de regio’s op allerlei wijzen ondersteund; ondanks onzekerheden hebben zorgaanbieders zich individueel en gezamenlijk voorbereid op de decentralisatie; specifiek bij BJzG verliep de relatie met de decentrale overheden niet geheel zonder hobbels; door de gemeenten is gezamenlijk opgetrokken in de voorbereidingen, maar er zijn ook lokale en regionale verschillen; in de aanloop naar 1 januari 2015 is de nadruk steeds meer gelegd op praktische zaken in het kader van de transitie en steeds minder op de transformatie; continuïteit van jeugdzorg is onder druk komen te staan.
Aanbeveling 1. Werk regionaal samen om basis op orde te krijgen t.a.v. backoffice en pas uniformering toe waar mogelijk
2015: Transformatie, samenwerken in vertrouwen en doorontwikkelen De komende jaren zal moeten blijken wat de transitie teweeg heeft gebracht in het domein van de jeugdzorg. Naast positieve signalen over integratie van de jeugdzorg met de Wmo zijn er ook eerste signalen die wijzen op wachtlijstvorming bij de toegang van gemeenten wegens gebrek aan capaciteit. Informatievoorziening is, zoals hierboven reeds aangegeven, ook een punt van zorg. Nog niet alle zorgverleners hebben de juiste informatie tot hun beschikking. Op basis van deze constateringen en de opgave waar gemeenten en jeugdzorgaanbieders gezamenlijk voor staan, hebben wij een aantal
Gemeenten hebben de afgelopen periode veelal samengewerkt op het terrein van de contracten in regionaal verband. Binnen de Gelderse regio’s zijn wisselende afspraken gemaakt over de mate van samenwerking tussen de gemeenten: sommige taken worden door gemeenten zelf ingekocht en andere taken worden in regionaal verband ingekocht. Als het gaat om de zorginkoop zijn informatievoorziening, monitoring, contractbeheer en de P&C-cyclus essentiële instrumenten voor de werking van het nieuwe stelsel. Samenwerking biedt daarin vele voordelen. Voor gemeenten is het van het grootste belang om goede en betrouwbare informatie te hebben. Tegelijk is er het gezamenlijk belang om de bureaucratie bij zorgaanbieders te verminderen. Afstemming en samenwerking zijn dan cruciaal. Probeer waar mogelijk uniformiteit aan te brengen om zowel integraliteit te bevorderen als kostenvoordelen te realiseren. Hoewel het ontstaan van diversiteit - en het daarmee mogelijk maken van maatwerk - inherent is aan het decentraliseren van taken en verantwoordelijkheden, kan de keerzijde zijn het mogelijk ontstaan van kwaliteitsverschillen, alsmede een toename van de bureaucratie en daarmee kosten. Door het uniformeren van processen van doorgeleiding en ketenafspraken, maar ook het onderling afstemmen van meer bedrijfsmatige aspecten als contractering en bevoorschotting, kunnen mogelijke efficiencynadelen en onnodige bureaucratie beperkt worden. Belangrijk is in ieder geval om als gemeenten onderling elkaar te vertrouwen en heldere verwachtingen naar elkaar te hebben. Op tijd besluiten wat men samen wil doen en wat lokaal gebeurt, hierbij de belangen van jeugdzorginstellingen in het oog houdend. Kortom: de voordelen van samenwerking benutten met oog voor de couleur locale.
4
Aanbeveling 2: Borg informatievoorziening in het veld
jeugdhulpstelsel men wil bewerkstelligen en op welke wijze.
Het zoeken van afstemming en doorgeleiding van informatie is eveneens van groot belang in het werkveld. Dit geldt met name voor de informatievoorziening tussen de lokale wijkteams, de specialistische zorg en het gedwongen kader. Op dit terrein is de transitie nog niet afgerond en vraagt dit in 2015 nadrukkelijk nog de aandacht.
Op tijd met elkaar in gesprek gaan is nadrukkelijk raadzaam voor de regio’s en gemeenten die eenjarige contracten met de zorgaanbieders overeen zijn gekomen. Dit ter voorkoming van het tijdsdruk-scenario van afgelopen jaar waar in de laatste paar maanden van het jaar contracten werden gesloten voor het jaar daarop. Zo heeft Jeugdbescherming Gelderland op dit moment met vier regio’s contracten voor alleen 2015 en met drie regio’s voor 2015 en 2016. Dit betekent dat vier van de zeven regio’s nog dit jaar nieuwe contracten moeten sluiten. Vertrouwen en wederzijds begrip zijn daarbij sleutelwoorden in de samenwerking. Voor de gemeenten is het voor het eerst dat zij verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de jeugdhulptaken. Tegelijkertijd is het ook voor de gecertificeerde instellingen een nieuwe situatie, waarin zij een marktpartij zijn geworden met gemeenten als klant en niet meer vaste subsidies ontvangen. Gemeenten en gecertificeerde instellingen kunnen elkaar helpen om de transformatie tot een succes te maken.
Aanbeveling 3: Zet in op transformatie! Nu 1 januari 2015 achter de rug is, is het van belang werk te blijven maken van de daadwerkelijke transformatie van de jeugdhulp. Wat wordt de positie van kinderopvang? Hoe kan de ‘pedagogische civil society’ versterkt worden? Hoe wordt integraliteit behouden? Hoe wordt de nazorg aan multiprobleemgezinnen vormgeven? Hoe kan geïnvesteerd worden in drang om dwang te verminderen? Deze en andere vragen dienen de komende jaren hoog op de agenda te staan om zo de onderliggende wens naar vernieuwing van de zorg te realiseren. Ons advies is om hier een programma voor op te stellen om daarmee de transformatieperiode concreet inhoud te geven.
Aanbeveling 4: burgerparticipatie
Maak
werk
Aanbeveling 6: Zorginstellingen moeten verder doorontwikkelen in licht transformatie
van
Juist nu de transformatieperiode zich aandient en het denken over de transformatie van het jeugdhulpstelsel zich verder zal ontwikkelen, dient ruimte te zijn voor burgerparticipatie. Daarbij gaat het erom als instellingen en gemeenten in dialoog te treden met ouders, jongeren en andere burgers.
Aanbeveling 5: Vanuit vertrouwen in gesprek, ook met het oog op de inkoop in 2015 voor 2016 Om de transformatie gestalte te geven dienen zorgaanbieders en gemeenten/regio’s op frequente basis met elkaar het gesprek aan te gaan. Niet alleen over het verhaal achter de cijfers van de huidige uitvoering van de jeugdzorg, maar juist ook over welke transformatie in het nieuwe
Voor zorgaanbieders is het zaak te bouwen aan maatschappelijke business cases om richting de gemeenten te laten zien wat zij doen en dit te onderbouwen. Sommige zorgaanbieders zijn hierin al verder dan andere. Zij zijn zich sterk bewust van de klanten (gemeenten/regio’s) met beleidsdoelstellingen, wisselende ambities en budgetten en lokale kleuring. Dit vraagt een en ander van de bestuurders, managementteams en de medewerkers van de zorginstellingen. Daarbij gaat het erom te kijken naar wat maximaal mogelijk is binnen de politieke en financiële kaders en tegelijkertijd open staan voor nieuwe ontwikkelingen, wensen en kansen. Met een organisatie die bedrijfsmatig antwoord kan geven op vragen over wat iets kost en oplevert en welke varianten denkbaar zijn in termen van kosten en kwaliteit. Dit vraagt om een omslag in denken, handelen, aansturing, systemen en bedrijfsvoering.
5
Concluderend stellen we dat er de afgelopen jaren hard gewerkt is door alle betrokken partijen. Dit geldt ook voor de provincie, die per 1 januari 2015 geen rol meer heeft als het gaat om de jeugdzorg. De partijen - overheden en instellingen - in wiens handen de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg nu ligt, zullen de komende jaren met eenzelfde inzet voort moeten gaan om de continuïteit van
jeugdzorg te garanderen en tot een succesvolle transformatie te komen. Wilt u meer informatie over dit onderwerp? Voor achtergronden en nadere verdieping kunt u altijd vrijblijvend contact met ons opnemen.
Culemborg, mei 2015 SeinstravandeLaar B.V.
6
Meer informatie over deze handreiking of onze dienstverlening? SeinstravandeLaar B.V. Organisatieadviseurs voor de publieke sector Postbus 450, 4100 AL Culemborg
www.seinstravandelaar.nl @Seinstra_vdLaar
drs. Arno Seinstra mr. Mirjam van der Bent-Crezee Judith Gunnink MSc.
[email protected] [email protected] [email protected]
2
