Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar 2012-2013
Toepassing van het Werelderfgoedverdrag in het Vlaamse gewest.
Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’ Ingediend door
Lise Vandenhende (805977)
Promotor: Prof. dr. Geert Van Hoorick Commissaris: Lode De Kimpe
II
WOORD VOORAF Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn opleiding aan de faculteit Rechten. Voor de aanvang van mijn masterproef wil ik graag iedereen bedanken die mij enige hulp heeft geboden tijdens het maken van mijn masterproef. In het bijzonder wil ik bedanken: Prof. Geert Van Hoorick
voor het aanreiken van dit onderwerp, de goede begeleiding en de interessante feedback.
Piet Geleyns
om mij als aanspreekpunt van het Werelderfgoedverdrag in Vlaanderen inzicht te verschaffen in alle waardevolle documentatie omtrent werelderfgoed en te antwoorden op mijn vele vragen.
Stijn Vanderheiden
voor het verschaffen van informatie omtrent de aanduiding van ankerplaatsen en erfgoedlandschappen ter bescherming van het WO I erfgoed.
Korneel Morlion en Miek Goossens
om mij inzicht bij te brengen wat betreft de specifieke beheerssystemen in Brugge.
Mama en papa Veerle en Geert
voor alles: om mij te laten studeren en in mij te blijven geloven. In het bijzonder bedankt voor de eliminatie van schrijffouten en de vele uren naleeswerk.
Broer en zus Sander en Hanne
om te zorgen voor de ontspannende pauzes en bemoedigende mopjes tussendoor.
Pieter
voor de steun, de liefde en het engelengeduld.
Johan
voor het nalezen van mijn masterproef.
III
IV
INHOUDSOPGAVE WOORD VOORAF........................................................................................................................ III INHOUDSOPGAVE ........................................................................................................................V GEBRUIKTE AFKORTINGEN ................................................................................................... IX INLEIDING ...................................................................................................................................... 1 DEEL I. WERELDERFGOEDVERDRAG .................................................................................... 5 Hoofdstuk 1. Ontstaansgeschiedenis ........................................................................... 5 Hoofdstuk 2. Begeleidende documenten ..................................................................... 7 1. Een aanbeveling......................................................................................................... 7 2. Operational Guidelines .............................................................................................. 8 Hoofdstuk 3. Doelstellingen ........................................................................................ 8 Hoofdstuk 4. Begrip cultureel erfgoed ......................................................................... 9 Hoofdstuk 5. Instellingen .......................................................................................... 11 1. De Algemene Vergadering ....................................................................................... 11 2. Het Werelderfgoedcomité....................................................................................... 11 3. Het Werelderfgoedcentrum .................................................................................... 12 4. Het Werelderfgoedfonds......................................................................................... 13 5. De adviserende instellingen .................................................................................... 15 Hoofdstuk 6. Beschermingsprocedure ....................................................................... 16 1. Voorwaarden ........................................................................................................... 16 1.1. Nationale bescherming.................................................................................... 16 1.2. Uitzonderlijke universele waarde .................................................................... 18 1.3. Tien criteria ...................................................................................................... 18 1.4. Authenticiteit en integriteit ............................................................................. 20 2. Indicatieve en Werelderfgoedlijst ........................................................................... 23 2.1. Indicatieve lijst ................................................................................................. 23 2.2. Werelderfgoedlijst ........................................................................................... 25 3. Lijst van bedreigd werelderfgoed ............................................................................ 26
V
Hoofdstuk 7. Rechten en plichten van de lidstaten .................................................... 28 1. Nationale inspanningen .......................................................................................... 28 2. Internationale inspanningen ................................................................................... 30 3. Niet in de lijst ingeschreven werelderfgoed ........................................................... 33 Hoofdstuk 8. Opvolging en controle .......................................................................... 34 1. Algemeen ................................................................................................................ 34 2. Rapporten................................................................................................................ 34 2.1. Periodiek rapport ............................................................................................ 34 2.2. Rapporten van de instellingen ........................................................................ 35 3. Paragraaf 172 Operational Guidelines .................................................................... 36 4. Reactieve opvolging ................................................................................................ 37 4.1. Algemeen ........................................................................................................ 37 4.2. Case studies: Brugge en Gent.......................................................................... 38 5. Schrapping ............................................................................................................... 40 Hoofdstuk 9. Besluit .................................................................................................. 42 DEEL II. TOEPASSING VAN HET WERELDERFGOEDVERDRAG IN HET VLAAMSE GEWEST. ....................................................................................................................................... 45 Hoofdstuk 1. Bevoegdheidsverdeling......................................................................... 45 Hoofdstuk 2. Werelderfgoed in Vlaanderen ............................................................... 46 1. Werelderfgoedlijst................................................................................................... 46 2. Indicatieve lijst ........................................................................................................ 47 Hoofdstuk 3. Wetgevend kader ................................................................................. 48 1. Algemeen ................................................................................................................ 48 2. Monumentendecreet .............................................................................................. 49 2.1. Begrippen ........................................................................................................ 49 2.2. Beschermingsprocedure ................................................................................. 51 2.3. Rechtsgevolgen ............................................................................................... 53 3. Inventaris Bouwkundig Erfgoed .............................................................................. 54 4. Decreet betreffende de landschapszorg ................................................................. 57 4.1. Algemeen ........................................................................................................ 57 4.2. Ankerplaatsen en erfgoedlandschappen ........................................................ 57 4.3. Rechtsgevolgen ............................................................................................... 59 5. Vlaamse codex ruimtelijke ordening....................................................................... 60 6. Besluit ...................................................................................................................... 60 Hoofdstuk 4. Voorwaarden tot aanduiding als werelderfgoed ................................... 61 1. Algemeen ................................................................................................................ 61 VI
2.
Beschermings- en beheerssystemen ....................................................................... 61 2.1. Algemeen ......................................................................................................... 61 2.2. Bescherming als monument of stads- en dorpsgezichten .............................. 62 2.3. Inventaris bouwkundig erfgoed ...................................................................... 66 2.4. Ankerplaatsen en erfgoedlandschappen ........................................................ 68 2.5. Verordeningen ................................................................................................. 69 2.6. Afbakeningen en bufferzones ......................................................................... 71 3. Uitzonderlijke universele waarde ............................................................................ 73 4. Indicatieve lijst ......................................................................................................... 74 4.1. Vlaanderen ...................................................................................................... 74 4.2. Nederland ........................................................................................................ 75 5. Besluit ...................................................................................................................... 77 Hoofdstuk 5. Integratie in het beheer........................................................................ 79 1. Algemeen ................................................................................................................. 79 1. Institutionele organisatie ........................................................................................ 79 2. Historische stadslandschappen ............................................................................... 80 3. Managementplan .................................................................................................... 82 3.1. Algemeen ......................................................................................................... 82 3.2. Beheersvisie ..................................................................................................... 84 4. Besluit ...................................................................................................................... 85 Hoofdstuk 6. Ruimtelijke planning ............................................................................ 86 1. Algemeen ................................................................................................................. 86 2. Gewestplan .............................................................................................................. 86 3. Ruimtelijke structuurplannen .................................................................................. 88 3.1. Algemeen ......................................................................................................... 88 3.2. Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen .............................................................. 88 3.3. Gemeentelijk ruimtelijk structuurplan ............................................................ 88 4. Ruimtelijke uitvoeringsplannen............................................................................... 89 5. Besluit ...................................................................................................................... 91 Hoofdstuk 7. Vergunningenbeleid ............................................................................. 91 1. Algemeen ................................................................................................................. 91 2. Advies agentschap Onroerend erfgoed................................................................... 92 2.1. Adviesverplichting bij monumenten en stads- en dorpsgezichten ................. 92 2.2. Adviesverplichting bij ankerplaatsen en erfgoedlandschappen ..................... 93 2.3. Adviesverplichting bij aanvragen in de nabijheid van monumenten .............. 94 2.4. Onroerenderfgoedtoets .................................................................................. 95 3. Openbaar onderzoek ............................................................................................... 96 4. Paragraaf 172 Operational Guidelines .................................................................... 97 5. Beoordelingskader ................................................................................................. 100 VII
5.1. Algemene beoordelingselementen ............................................................... 100 5.2. Goede ruimtelijke ordening .......................................................................... 101 5.3. Verklaring van uitzonderlijke universele waarde.......................................... 104 5.4. Erfgoedwaarderingskaarten .......................................................................... 105 5.5. Visuele impactstudies ................................................................................... 106 6. De onderlinge verhouding vergunning en beschermingsbesluit .......................... 107 7. Besluit .................................................................................................................... 110 Hoofdstuk 8. Expertencommissie Unescozone (ECU)................................................ 111 DEEL III. WETGEVENDE INITIATIEVEN .......................................................................... 113 Hoofdstuk 1. Een Europese richtlijn vereist? ............................................................ 113 Hoofdstuk 2. Een decretale regeling vereist? ........................................................... 115 DEEL IV. BESLUIT ................................................................................................................... 117 BIBLIOGRAFIE ......................................................................................................................... 121 BIJLAGE ..................................................................................................................................... 135 Bijlage I. Werelderfgoed in België ................................................................................. 135 Bijlage II. Bufferzone belfort Gent................................................................................. 136 Bijlage III. Beschermingen in Brugge ............................................................................. 137 Bijlage IV. Brugge werelderfgoed en bufferzone .......................................................... 138 Bijlage V. Visuele impact windmolens Brugge .............................................................. 139
VIII
GEBRUIKTE AFKORTINGEN BS
Belgisch Staatsblad
CVLW
Commissie Herziening Voorlopige Lijst Werelderfgoed
CWATUPE
Code Wallon de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie
ECU
Expertencommissie Unescozone
Gew. RUP
Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan
GRS
Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan
GRUP
Gemeentelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan
GW
Grondwet
HvJ
Hof van Justitie
ICCROM
International Centrum voor onderzoek naar het behoud en herstel van cultureel erfgoed
ICOMOS
Internationale Raad voor Monumenten en Landschappen
IUCN
Internationale Unie voor de bescherming van de Natuur
PROCORO
Provinciale Commissie voor Ruimtelijke Ordening
PRS
Provinciaal Ruimtelijk Structuurplan
PRUP
Provinciaal Ruimtelijk Uitvoeringsplan
RSV
Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen
RUP
Ruimtelijk Uitvoeringsplan
RvS
Raad van State
SARO
Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed
Stcrt.
Staatscourant
UNESCO
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation
VCRO
Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening
VIOE
Vlaams Instituut Onroerend Erfgoed
IX
INLEIDING 1. De bescherming van erfgoed krijgt hoe langer hoe meer aandacht toebedeeld. De steeds veranderende juridische context vormt hiervan een levend bewijs. Nog steeds is men opzoek naar het ideale evenwicht tussen het behoud van waardevolle erfgoedelementen en de stedelijke ontwikkeling in Vlaanderen. Daarenboven wordt ook in internationale context de waarde van erfgoed steeds meer erkend. De nalatenschap van verschillende generaties vormt een waardevol gegeven waarvan de teloorgang steeds verder rijkt. Sinds de verschillende historische artefacten op deze wereld echter naar waarde worden geschat, groeit ook het internationaal bewustzijn rond de noodzaak tot de bescherming hiervan. Het ontstaan van het verdrag inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld1 beantwoordde dan ook aan deze groeiende bewustwording. Uit het steeds groeiende aantal lidstaten2 bij het verdrag blijkt duidelijk dat ook nu de waarde van werelderfgoed ten volste wordt erkend. Echter niet enkel materieel cultureel en natuurlijk erfgoed werd door Unesco beschermingswaardig geacht. Zo werden later ook immaterieel cultureel erfgoed3 en cultureel erfgoed onder water4 elk in een afzonderlijk verdrag ondergebracht. Allen vormen zij een onmisbaar en uniek instrument bij de identificatie en bescherming van dit erfgoed.5 2. De bescherming van Vlaams erfgoed wordt reeds geruime tijd door gewestelijke (voorheen nationale) regelgeving behelst. Naar aloude Belgische traditie werd de gehele regelgeving echter niet in een wet of decreet samengevoegd, maar ontstond na verloop van tijd een kluwen van regelgeving ter bescherming van allerhande soorten erfgoed. Gemeenschappelijk is echter wel dat het beschermde erfgoed de lokale waarde niet moet overstijgen. Onder het Werelderfgoedverdrag werd echter ook in Vlaanderen erfgoed met een globale waarde ontdekt en erkend. Zodoende liggen de visies in beide regelgevingen wat betreft de noodzakelijke erfgoedwaarde enigszins uit elkaar. De noodzaak dringt zich bijgevolg op na te gaan of de huidige vigerende Vlaamse regelgeving volstaat tot bescherming van de specifieke erfgoedwaarden die het werelderfgoed onder het Verdrag blijken te bezitten.
1
Te consulteren op http://whc.unesco.org/en/conventiontext. Momenteel zijn 190 staten lid bij het verdrag. 3 Verdrag van 17 oktober 2003 betreffende de bescherming van het immaterieel cultureel erfgoed, http://www.unesco.org/culture/ich/en/convention/ . 4 Verdrag van 2 november 2011 betreffende de bescherming van cultureel erfgoed onder water, http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/underwater-cultural-heritage/2001-convention/ . 5 R. BANK EN F. FOLTZ, “United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation” in MAX PLANCK INSTITUTE FOR COMPARATIVE PUBLIC LAW AND INTERNATIONAL LAW, The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, X, Oxford, Oxford University Press, 2012, (338) 353-354. 2
1
3. Hoewel het Werelderfgoedverdrag zowel natuurlijk als cultureel erfgoed beoogt, zou een volledig overzicht van de bescherming van zowel natuurlijk als cultureel erfgoed ons te ver drijven. Bijgevolg blijft deze bijdrage beperkt tot de bescherming van cultureel werelderfgoed. Gezien immaterieel werelderfgoed onder een ander verdrag wordt behandeld, komt ook enkel materieel cultureel erfgoed aan bod. Bovendien bestaat er een groot arsenaal aan cultureel erfgoed zodat enkel de nadruk wordt gelegd op bouwkundig cultureel erfgoed. Zodoende zal het mogelijk zijn meer diepgaand op deze specifieke materie in te gaan. Ondanks het feit dat dit onderwerp zich bijgevolg leent tot een meer exhaustief onderzoek, wordt in deze thesis alleszins getracht een bepaald onderdeel hiervan uit te lichten. Zodoende zal duidelijk worden hoe bouwkundig cultureel werelderfgoed in Vlaanderen effectief wordt beschermd. Hieromtrent rijst de vraag of werelderfgoed enige bijkomende bescherming geniet dan louter onder nationale wetgeving beschermd erfgoed. Uiteraard zullen in dit kader de directe verplichtingen uit het Werelderfgoedverdrag en de implementatie hiervan in het Vlaamse erfgoedbeleid worden uitgelicht. 4. Hoewel het Verdrag reeds in 1972 tot stand kwam, bleef de rechtsleer gedurende al deze tijd eerder stilzwijgend. Gezien de geringe bestaande rechtsleer en rechtspraak omtrent werelderfgoed werd deze bijdrage dan ook vooral op beleidsdocumenten en interviews gebaseerd. Hiermee heb ik getracht aan de hand van drie delen een duidelijk beeld te scheppen van de vigerende regelgeving en opvattingen. In Deel I wordt na een korte ontstaansgeschiedenis (Hoofdstuk 1) en een verduidelijking van de bijbehorende documentatie (Hoofdstuk 2) het eigenlijke Werelderfgoedverdrag in detail besproken. Naast de doelstellingen (Hoofdstuk 3) is uiteraard een gedetailleerde analyse van het begrip cultureel erfgoed onder het werelderfgoed verdrag onontbeerlijk (Hoofdstuk 4). In Hoofdstuk 5 worden vervolgens de bestaande instellingen besproken. Dat niet alle werelderfgoed in aanmerking komt tot erkenning is evident, zodat in Hoofdstuk 6 de verschillende voorwaarden nauwkeurig worden onderzocht. Wanneer erfgoed later effectief is beschermd dienen vervolgens de verschillende rechten en plichten van de lidstaten te worden onderzocht. Uit Hoofdstuk 7 blijkt dat zowel nationale als internationale verplichtingen op de lidstaten rusten. Bovendien worden ook de eventuele verplichtingen ten opzichte van niet erkend werelderfgoed onder de loep genomen. Als laatste wordt in Hoofdstuk 8 ook de opvolging en afdwingbaarheid van het verdrag bekeken. Inderdaad verdwijnt de waarde van de vooraf besproken onderdelen in het niets wanneer zou blijken dat een effectieve controle en afdwingbaarheid ontbreekt. 5. Zoals reeds eerder gezegd wordt aan de lidstaten de invulling van de verschillende verplichtingen vrij gelaten. Zodoende wordt de eigenlijke toepassing van het Werelderfgoedverdrag in het Vlaamse gewest in Deel II uitvoerig besproken. In Hoofdstuk 1 wordt de bevoegdheidsverdeling in België met betrekking tot erfgoed kort besproken. Daarop volgt een weergave van het werelderfgoed in Vlaanderen in Hoofdstuk 2. In Hoofdstuk 3 wordt vervolgens de vigerende wetgeving toegelicht die eventueel later zijn nut 2
zal bewijzen bij de bescherming van werelderfgoed in het Vlaamse Gewest. Door een gebrek aan specifieke regelgeving zal voornamelijk de Vlaamse erfgoedregelgeving aan bod komen. Aan de hand van deze regelgeving wordt in Hoofdstuk 4 de toepassing van de verschillende erkenningsvoorwaarden onderzocht. Zo zal worden nagegaan in hoeverre de voorwaarden in het verdrag werden geïmplementeerd. In Hoofdstuk 5 wordt vervolgens de bespreking van de bescherming van erkend werelderfgoed aangevangen met een overzicht van de integratie in het beleid. Er zal worden onderzoek gedaan naar een specifiek werelderfgoedbeleid en in hoeverre dit kan bijdragen tot het behoud van werelderfgoed. Verder worden vervolgens twee specifieke aspecten van het beleid uitgelicht. Zo behandelt Hoofdstuk 6 de planologische initiatieven. Ook hier wordt nagegaan welke waarde deze initiatieven kunnen hebben voor werelderfgoed en de implementatie van het verdrag. In Hoofdstuk 7 wordt verder het vergunningenbeleid besproken. Er wordt onderzocht in hoeverre een specifiek beoordelingskader ten behoeve van de bescherming van werelderfgoed werd ontwikkeld. Verder wordt de expertencommissie Unescozone (ECU) voorgesteld (Hoofdstuk 8). De ECU werd opgericht ten behoeve van de bescherming van het Unesco werelderfgoed in Brugge en kreeg tal van bevoegdheden toebedeeld in de verschillende beleidskaders. 6. Deel III bekijkt vervolgens enkele mogelijke wetgevende initiatieven. Nu deze masterproef een evaluatie bevat van de vigerende wetgeving van toepassing op werelderfgoed, wordt nagegaan hoe de eventuele gerezen problemen in dit verband kunnen worden verholpen. Mits een zijsprong naar het buitenland wordt nagedacht over de verschillende alternatieven die eventueel voorliggen en hun toepasselijkheid in de Vlaamse wetgevingscultuur. 7. Deze masterproef beoogt geenszins een exhaustieve opsomming van de vigerende erfgoedregelgeving in Vlaanderen te geven. Er wordt echter wel getracht een overzicht te geven van de toepasbare wetgeving die het Vlaamse gewest toepasselijk acht voor de implementatie van het Werelderfgoedverdrag. Zodoende zal enkel de relevante regelgeving aan bod komen. Daarnaast is het de bedoeling van deze bijdrage na te gaan in hoeverre de toepasselijke regelgeving inderdaad alle doelstellingen van het verdrag implementeert.
3
DEEL I. WERELDERFGOEDVERDRAG
Hoofdstuk 1.
Ontstaansgeschiedenis
8. De aandacht voor de bescherming van monumenten en ander erfgoed is geen recent fenomeen. Reeds lange tijd werd overal ter wereld wetgeving uitgevaardigd die de bescherming en het beheer van bepaalde monumenten beoogt. De opgang van het begrip cultureel erfgoed lag aan de basis van het ontstaan van het Werelderfgoedverdrag. Reeds tijdens de conferentie van de Volkenbond werd geopperd cultureel erfgoed internationaal te gaan beschermen. Na de Tweede Wereldoorlog werd de nood aan een goede regeling ter bescherming van cultureel en natuurlijk erfgoed nog dwingender, aangezien de verdere industrialisatie en urbanisatie nieuwe dreigingen met zich meebracht.6 Ook op het vlak van erfgoedbeheer waren er, zowel nationaal als internationaal, grote veranderingen op til. Op internationaal vlak kan worden gewezen op de stichting van de Internationale Raad voor Monumenten en Landschappen7(ICOMOS), die een belangrijke rol speelde bij de oprichting van het Werelderfgoedverdrag.8 9. Hoewel er dus reeds eerder stemmen opgingen cultureel erfgoed internationaal te gaan beschermen, was de Unesco de eerste om dit idee van een juridische context te voorzien.9 Twee scharniermomenten kenmerken het ontstaan van het Werelderfgoedverdrag.10 In 1960 startte de Unesco een actie om tempels van Abu Simbel te redden. Door het bouwen van een dam in opdracht van de Egyptische overheid waren namelijk verschillende monumenten bedreigd door overstromingen. Het hoogtepunt van deze actie was de verplaatsing van de tempels naar veiliger gebied. Deze bedreiging en de internationale samenwerking die ter bestrijding daarvan tot stand kwam, liet duidelijk uitschijnen dat een verdere ontwikkeling van een internationaal juridisch kader onontbeerlijk was. Er ontstond een bewustzijn bij de lidstaten van de Unesco dat niet enkel deze tempels, maar ook ander erfgoed van belang konden zijn voor de gehele mensheid. 10. Daarnaast ontstond het eigenlijke Werelderfgoedverdrag uit drie van elkaar onafhankelijke initiatieven. De Unesco stelde in 1970 een ontwerp van verdrag voor, genaamd ‘International Protection of Monuments, Groups of Buildings and Sites of Universal 6
C. FORREST, International law and the protection of cultural heritage, New York, Routledge, 2009, p.285 (Hierna C. FORREST, Cultural Heritage). 7 International Council on Monuments and Sites. 8 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 226. 9 J. MUSITELLI, “World Heritage, between Universalism and Globalization”, in International Journal of Cultural Property, Vol. 11, nr. 2, 2002, 323-366. 10 G. DEBONNET, “Gemeenschappelijke bescherming van natuur en cultuur”, Unesco Info 2011, afl. 81, 15-17.
5
Value’.11 Daarnaast was er de Internationale Unie voor de Bescherming van de Natuur (IUCN) die een ontwerp van verdrag vaststelde ter bescherming van natuurlijk erfgoed, getiteld ‘Convention for the Conservation of the World’s Heritage’ en dit voorstelde op de eerste wereldmilieutop van Stockholm. Beide ideeën werden gebundeld tot 1 instrument, wat resulteerde in het ontstaan van het Werelderfgoedverdrag. Enkele jaren later werd het verdrag van 16 november 1972 inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld12 in het leven geroepen. Het verdrag trad internationaal in werking op 17 december 1975, exact drie maanden na het neerleggen van twintig akten van bekrachtiging13. Aansluitend werd het verdrag in België goedgekeurd door de drie gewesten en door de Duitstalige Gemeenschap14 en trad in ons land in werking op 24 oktober 1996, na bekrachtiging door de Belgische regering. 11. Reeds van bij het begin was het verdrag een zeer groot succes. Ondertussen is het Werelderfgoedverdrag wereldberoemd en hebbe reeds 190 lidstaten het verdrag aangenomen. Bovendien worden momenteel meer dan 962 monumenten in 157 landen beschermd.15 In 1978 werden de eerste sites op de lijst ingeschreven, waaronder Yellowstone Nationaal Park in de VS, de Galapagoseilanden in Ecuador en de Kathedraal van Aken in Duitsland. Het verdrag beantwoordt aan een nood die reeds lange tijd aanwezig was in een groot aantal landen en heeft onmiddellijk wereldwijde interesse opgewekt. Toch is er ook een keerzijde aan dit grote succes. Hierdoor ontstond namelijk een toegenomen economisch belang dat een grotere druk legt op landen die de Werelderfgoedconventie in de praktijk brengen. Bovendien wordt hierdoor grote aandacht besteed aan de opbouw van een nominatiedossier, maar leggen diezelfde lidstaten niet dezelfde ijverigheid aan de dag wat betreft de bescherming van dit genomineerde erfgoed.16 Ook deze nieuwe problematiek zal in de toekomst de nodige aandacht vereisen.
11
Te consulteren op http://whc.unesco.org/en/documents/1531. Te consulteren op http://whc.unesco.org/en/conventiontext. 13 Art. 33 Overeenkomst van 16 november 1972 inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld, (hierna: Werelderfgoedverdrag). 14 Het verdrag werd goedgekeurd door het Vlaamse Gewest bij decreet van 1 juni 1994, B.S. 5 augustus 1994. 15 DEPARTEMENT INTERNATIONAAL VLAANDEREN, Vlaanderen en UNESCO, Brussel, Departement Internationaal Vlaanderen, 2011, 3. 16 G. DEBONNET, “Gemeenschappelijke bescherming van natuur en cultuur”, in Unesco Info 2011, afl. 81, 15-17. 12
6
Hoofdstuk 2.
Begeleidende documenten
1. EEN AANBEVELING 12. Gelijktijdig en parallel met het Werelderfgoedverdrag werd een aanbeveling aangenomen betreffende de bescherming van cultureel en natuurlijk erfgoed op nationaal niveau.17 Deze aanbeveling bevat niet enkel richtlijnen voor de bescherming van cultureel en natuurlijk erfgoed met uitzonderlijke universele waarde, maar van al het erfgoed dat zich op het grondgebied van de lidstaten bevindt. Ook de vereiste juridische maatregelen worden in deze tekst besproken.18 Deze aanbeveling bepaalt dat alle erfgoed moet worden beschermd volgens nationale wet- en regelgeving op een manier die een goede bescherming en beheer van dit erfgoed waarborgt. Bovendien moeten deze regels van toepassing zijn op zowel private als publieke personen. De overheid die hiervoor verantwoordelijk is, dient daarenboven controle uit te oefenen op ingrepen die gebeuren aan het erfgoed op haar grondgebied of in de nabije omgeving van dergelijk erfgoed. De aanbeveling bepaalt uitdrukkelijk dat personen die erfgoed opzettelijk beschadigen of vernietigen moeten worden gestraft in overeenstemming met de geldende wetten in de desbetreffende lidstaat.19 Ook bij het verlenen van vergunningen dient de verantwoordelijke overheid rekening te houden met de bestaande regelgeving betreffende de bescherming van erfgoed. 13. Hoewel deze aanbeveling inderdaad toepasselijk is op alle natuurlijk en cultureel erfgoed dat zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt is dit instrument niet onbelangrijk in het kader van werelderfgoed.20 Deze aanbeveling is immers richtinggevend en vormt een kader waarbinnen de selectie en bescherming van werelderfgoed zal verlopen.21
17
Recommendation concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage, 16 november 1972, Parijs. http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=13087&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html. 18 Art. 40 – 47 Recommendation concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage. 19 Art. 47 Recommendation concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage. 20 G. Carducci, “Articles 4-7. National and international protection of the cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (103) 118. 21 A. M. DRAYE, “De bescherming van Vlaams werelderfgoed: een specifieke decretale regeling vereist?” in K. DEKETELAERE, D. D'HOOGHE, A. .M. DRAYE, Liber Amicorum Marc Boes, Brugge, Die Keure, 2011,(51) 55 (hierna verkort A. M. DRAYE, De bescherming van Vlaams werelderfgoed).
7
2. OPERATIONAL GUIDELINES 14. Een belangrijk aanvullend document bij het verdrag betreft de zogenaamde ‘Operational Guidelines’.22 Deze richtsnoeren werden opgesteld door het Werelderfgoedcomité tijdens de eerste vergadering in 1977 en werden reeds op herhaaldelijke tijdstippen gewijzigd. Hoewel ze niet juridisch bindend zijn hebben ze toch een grote waarde. De facto moeten ze worden nageleefd in uitvoering van het Werelderfgoedverdrag. In deze richtsnoeren worden bepaalde begrippen en definities uit het verdrag verduidelijkt en wordt ook de procedure gedetailleerder omschreven. Dit maakt van de Operational Guidelines, zowel voor het Werelderfgoedcomité als voor de verdragspartijen, een onontbeerlijk instrument voor een juiste implementatie van het Werelderfgoedverdrag. Aangezien de Operational Guidelines herhaaldelijk worden gewijzigd, kan men ze aanpassen aan de actuele noden om een effectieve toepassing van het verdrag en de verwezenlijking van de doelstellingen te verzekeren. Hoewel het verdrag sinds zijn ontstaan ongewijzigd is gebleven, werd inderdaad aan de hand van de Operational Guidelines ingespeeld op de problemen die ontstonden bij onder andere de samenstelling van de Werelderfgoedlijst.23 De laatste versie dateert van 2012, zodat enkel naar deze versie zal verwezen worden.
Hoofdstuk 3.
Doelstellingen
15. Het Werelderfgoedverdrag ontstond op basis van enkele verontrustende vaststellingen, die ook uitdrukkelijk in de preambule worden weergegeven. Zowel cultureel als natuurlijk erfgoed zijn bedreigd met teloorgang. Niet enkel de natuur, maar ook de voortdurende veranderende sociale en economische context en een gebrekkig behoud en beheer heeft bijgedragen tot dit voortdurend verval. Bovendien betekent de vernietiging van eender welk cultureel of natuurlijk erfgoed niet enkel een verarming voor de staat waar het goed gelegen is, maar voor alle naties ter wereld.24 16. De doelstellingen beogen de identificatie, bescherming, behoud, de promotie van en de overdracht aan de toekomstige generaties van erfgoed dat van uitzonderlijke universele waarde is.25 De preambule hamert op de noodzaak van een permanente, gemeenschappelijke bescherming van het erfgoed met een uitzonderlijke waarde, georganiseerd en in overeenstemming met de moderne wetenschap.26 Het is duidelijk dat internationale samenwerking en steun op grond van dit verdrag hoog in het vaandel worden
22
Operational Guidelines for the Implementation of the World http://whc.unesco.org/en/guidelines (hierna verkort: Operational Guidelines). 23 Zie nrs. 59 ev. 24 e e Preambule, 2 en 3 lid Werelderfgoedverdrag. 25 Art. 4 Werelderfgoedverdrag. 26 e Preambule, 9 lid Werelderfgoedverdrag.
8
Heritage
Convention
2012,
gedragen en zelfs als belangrijkste doelstellingen naar voor worden geschoven. De preambule vermeldt expliciet dat bescherming op nationaal vlak vaak ontoereikend is, zelfs voor ontwikkelde landen. Bovendien zijn deze doelstellingen geheel in lijn met de doelstellingen van de UNESCO zelf, zoals weergegeven in haar oprichtingsverdrag.27 17. Belangrijk is te vermelden dat het verdrag uitgaat van de veronderstelling dat internationale bescherming slechts genoodzaakt is, wanneer de staat alle mogelijke inspanningen heeft geleverd maar deze inspanningen onvoldoende zijn het werelderfgoed dat zich op zijn grondgebied bevindt op adequate manier te beschermen.28
Hoofdstuk 4.
Begrip cultureel erfgoed
18. Het Werelderfgoedverdrag beperkt zich niet tot één soort erfgoed maar behandelt zowel cultureel als natuurlijk erfgoed. Aangezien enkel het cultureel erfgoed hier wordt besproken, is het ook enkel relevant deze definitie onder de loep te nemen. Wat betreft dit cultureel erfgoed moet worden opgemerkt dat enkel het onroerend cultureel erfgoed onder de definitie van het Werelderfgoedverdrag valt. De definitie dekt bijgevolg niet het roerend of immaterieel erfgoed. 19. In artikel 1 wordt uitdrukkelijk gedefinieerd wat onder deze Conventie moet worden beschouwd als cultureel erfgoed. Zo zijn monumenten “werken van architectuur, van monumentale beeldhouw- of schilderkunst, onderdelen of structuren van archeologische aard, inscripties, grotwoningen en groepen van onderdelen die van uitzonderlijke universele waarde zijn uit historisch, wetenschappelijk of artistiek oogpunt.” Groepen van gebouwen worden omschreven als “groepen van afzonderlijke of tot een geheel samengevoegde gebouwen die uit hoofde van hun architectuur, hun homogeniteit of hun eenheid met het landschap uit historisch, artistiek of wetenschappelijk oogpunt van uitzonderlijke universele waarde zijn.” Streken zijn dan weer “werken van de mens of werken, voortkomend uit het samenspel van natuur en mens, benevens gebieden die archeologische vindplaatsen omvatten en die van uitzonderlijke universele waarde zijn uit historisch, esthetisch, etnologisch of antropologisch oogpunt.” 20. Niet alleen losstaande monumenten kunnen worden beschouwd als cultureel erfgoed, maar ook bepaalde streken en groepen van gebouwen die om bepaalde architectonische redenen of omwille van hun homogeniteit met elkaar verbonden zijn, kunnen cultureel
27
Art. 1, 1e lid Constitution of UNESCO, 16 november 1946, http://portal.unesco.org/en/ev.phpURL_ID=15244&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html . 28 Art. 4 Werelderfgoedverdrag.
9
erfgoed uitmaken. De drie elementen vormen een ondeelbaar geheel en definiëren samen het begrip ‘cultureel erfgoed’. Elke vorm heeft een eigen inhoud hoewel er enkele overlappingen zijn die de definitie inconsistent maken. Zo worden ‘onderdelen of structuren van archeologische aard’ aanzien als monumenten, terwijl landschappen ook ‘archeologische landschappen’ omvatten. Daarbij kan een archeologisch landschap ook nog bepaalde groepen van gebouwen bevatten.29 21. Voor elk van deze soorten cultureel erfgoed geldt als doorslaggevend element de “uitzonderlijke universele waarde”30 van het erfgoed. Het verdrag definieerde deze voorwaarde echter niet maar liet deze taak voor het Werelderfgoedcomité.31 De “Operational Guidelines”32 geven een definitie van wat moet worden verstaan onder een goed dat uitzonderlijke universele waarde heeft. Een goed is van uitzonderlijke universele waarde wanneer het een culturele waarde heeft die zo bijzonder is dat ze grensoverschrijdend werkt en van algemeen belang is voor de huidige en de volgende generaties van de mensheid. De bescherming van een goed van exceptionele universele waarde is van belang voor de internationale gemeenschap als een geheel.33 De term ‘uitzonderlijk’ zorgt voor niet al te veel problemen en veronderstelt een loutere vergelijking tussen verschillend erfgoed.34 De verwijzing naar de term ‘universeel’ houdt de mogelijkheid in om de diversiteit in erfgoed die is ontstaan doorheen generaties en tijd, te weerspiegelen. Deze uitzonderlijke universele waarde moet daarenboven ook een specifieke aard hebben. Ook hier kunnen er bepaalde overlappingen ontstaan. Zo wordt de waarde van monumenten en groepen van gebouwen bekeken vanuit historisch, kunst- en wetenschappelijk oogpunt, terwijl die van landschappen wordt beoordeeld op grond van historische, esthetische, etnologische of antropologische kenmerken.35 22. Het is duidelijk dat het concept ‘uitzonderlijke universele waarde’ geen statisch gegeven is, maar zal evolueren doorheen de tijd.36 Hoewel de definitie van het begrip ‘cultureel erfgoed’ in het verdrag nog niet werd gewijzigd, werd door het Werelderfgoedcomité van het concept ‘uitzonderlijke universele waarde’ gebruik gemaakt om toch enkele wijzigingen aan te brengen in de toepassing van het begrip cultureel erfgoed.37 Bovendien bestaat het doel van het verdrag niet uit het beschermen van monumenten die enkel een grote waarde
29
C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 231. De Engelse tekst spreekt over ‘outstanding universal value’. 31 Art. 11, vijfde lid Werelderfgoedverdrag. 32 Te raadplegen op http://whc.unesco.org/en/guidelines. 33 Operational Guidelines 2012 par. 49. 34 F. Francioni, “The preamble” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (11) 18. 35 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 231. 36 ICOMOS, ICCROM, IUCN, UNESCO WORLD HERITAGE CENTRE, Guidance on the preparation of retrospective statements of outstanding universal value for World Heritage Properties, s.l., 2010, 3. 37 ABDULQAWI A. YUSUF, “Article 1” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (23) 30. 30
10
hebben. Elk monument zal moeten voldoen aan het criteria van “uitzonderlijke universele waarde” voor het kan worden ingeschreven op de Werelderfgoedlijst. Deze uitzonderlijke universele waarde wordt bovendien niet enkel gebruikt bij de interpretatie van het begrip cultureel erfgoed maar geldt verder ook als uitdrukkelijke voorwaarde voor het inschrijven in de Werelderfgoedlijst. Het loutere feit dat een monument een grote nationale en of regionale waarde heeft, volstaat in geen geval.38
Hoofdstuk 5.
Instellingen
1. DE ALGEMENE VERGADERING 23. De Algemene Vergadering bij het Werelderfgoedverdrag wordt gevormd door de 190 staten partij bij het verdrag. Ze komen elke twee jaar bijeen gedurende de bijeenkomst van de Algemene Vergadering van de Unesco.39 Haar belangrijkste taak bestaat uit de aanduiding van de verdragspartijen welke deel zullen uitmaken van het Werelderfgoedcomité.40 Daarenboven is het de taak van de Algemene Vergadering van het Werelderfgoedverdrag het percentage vast te stellen van toepassing op alle lidstaten welke de verplichte bijdragen aan het Fonds zullen vormen.41
2. HET WERELDERFGOEDCOMITÉ 24. Het Intergouvernementeel Comité voor de bescherming van het Cultureel en Natuurlijk Erfgoed van Uitzonderlijke Universele Waarde, hierna het “Werelderfgoedcomité” genoemd, vertegenwoordigt de gemeenschappelijke belangen van de lidstaten en beslist welke goederen van uitzonderlijke universele waarde in de zogenoemde Werelderfgoedlijst worden ingeschreven. 25. Het Werelderfgoedcomité vergadert minstens eenmaal per jaar, bestaat momenteel uit 21 leden en is samengesteld met verdragspartijen.42 Aangezien er 190 lidstaten zijn bij het verdrag valt het ten zeerste te betwijfelen of de vertegenwoordigingsfunctie van het Comité op deze wijze wel verwezenlijkt wordt.43 Een mandaat duurt officieel zes jaar, maar met het oog op een evenwichtige vertegenwoordiging en een voldoende rotatie vroeg de Algemene
38
Operational Guidelines 2012 par. 52. Art. 8, eerste lid Werelderfgoedverdrag. 40 Art. 8, eerste lid Werelderfgoedverdrag; Zie infra nrs. 24 ev. 41 Art. 16, eerste lid Werelderfgoedverdrag; Zie infra nrs. 29 ev. 42 Art. 8 en 9 van het Werelderfgoedverdrag bepalen hoe het Comité wordt samengesteld en wat de zittingsperiodes zijn. 43 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 247. 39
11
Vergadering van de Staten haar leden om vrijwillig in te stemmen met mandaten van vier jaar en geen opeenvolgende mandaten na te streven.44 Alle lidstaten die verkozen zijn op de 15e Algemene Vergadering beslisten vrijwillig hun mandaat te verkorten tot vier jaar.45 Hoewel de leden van het Comité gekozen worden door de lidstaten, bepaalt het verdrag uitdrukkelijk dat enkel vertegenwoordigers gespecialiseerd in erfgoed in aanmerking kunnen komen.46 Op deze manier wil men voorkomen dat enkel diplomaten en politici lid zouden zijn van het Comité. Artikel 10 van het verdrag geeft aan het Comité de mogelijkheid een eigen huisreglement samen te stellen. Op basis van dit artikel nam het Comité de zogenoemde ‘rules of procedure’ aan.47 26. Het Werelderfgoedcomité is onder meer verantwoordelijk voor de toepassing en implementatie van het Werelderfgoedverdrag. Zo moeten de lidstaten een inventaris overmaken aan het Comité, op basis waarvan dit beslist welk erfgoed in de Werelderfgoedlijst mag worden ingeschreven.48 Bovendien nam het Comité in 2002 zelf de ‘Budapest verklaring over Werelderfgoed’49 aan die de verschillende doelstellingen van het Comité verwoordt in de vorm van vier strategische doelstellingen. Volgens deze verklaring is het de verantwoordelijkheid van het Comité de geloofwaardigheid van de werelderfgoedlijst te verbeteren, het effectieve behoud van het werelderfgoed te verzekeren, de ontwikkeling van de capaciteitsopbouw te verbeteren en het publiek bewustzijn te verhogen. In 2007 voegde het Comité daar nog een doelstelling aan toe en nam het de verantwoordelijkheid op zich de Gemeenschappen belangrijker te maken wat betreft de implementatie van het verdrag.50
3. HET WERELDERFGOEDCENTRUM 27. Het verdrag voorziet in de oprichting van een Secretariaat dat het Werelderfgoedcomité zal bijstaan.51 De Directeur - Generaal van de Unesco creëerde dit secretariaat in de vorm van het Werelderfgoedcentrum. De leiding van het Werelderfgoedcentrum wordt
44
A. M. DRAYE., De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed. Wet -, decreet- en regelgeving van kracht binnen het Vlaamse Gewest/de Vlaamse Gemeenschap, Gent, Larcier, 2007, 37 (hierna verkort: A. M. DRAYE, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed). 45 De 21 lidstaten die op dit moment in het Comité zetelen zijn: Algerije, Cambodja, Colombia, Estland, Ethiopië, Frankrijk, Duitsland, India, Irak, Japan, Maleisië, Mali, Mexico, Qatar, Rusland, Senegal, Servië, Zuid Afrika, Zwitserland, Thailand, Verenigde Arabische Emiraten. 46 e Art. 9, 3 lid Werelderfgoedverdrag. 47 http://whc.unesco.org/en/committeerules/ . 48 Zie nrs. 56-58. 49 Budapest Declaration on World Heritage van 28 juni 2002, http://whc.unesco.org/en/decisions/1217/ . 50 C. FORREST Cultural Heritage, supra noot 6, 248. 51 Art. 14 Werelderfgoedverdrag.
12
waargenomen door een directeur van het Werelderfgoedcentrum, die werd aangeduid door de directeur-generaal en onder zijn onmiddellijk toezicht staat.52 28. Het verdrag bepaalt dat de Directeur – Generaal, via het secretariaat, verantwoordelijk is voor het voorbereiden van de documentatie en de agenda van het Comité en de verantwoordelijkheid heeft over de implementatie van de beslissingen.53 Aangezien deze omschrijving allerminst verhelderend is, hebben onder meer de Operational Guidelines verduidelijking gebracht.54 Algemeen wordt aangenomen dat de taken van het Werelderfgoedcentrum administratief van aard zijn. Net zoals bij andere delen van het verdrag zorgden de Operational Guidelines ervoor dat de verschillende taken van het Centrum konden evolueren in de tijd zonder dat een aanpassing van het verdrag noodzakelijk was. De voornaamste doelstelling hierbij zou het vergemakkelijken van de taken en implementeren van de beslissingen van andere instellingen zijn.55 Onder andere het in ontvangst nemen van nominaties, de organisatie van de periodieke rapporteringen en van internationale bijstand en hulp bieden aan lidstaten bij de implementatie van programma’s en projecten behoren tot de taken van het Werelderfgoedcentrum. Hierbij werkt het Werelderfgoedcentrum steeds nauw samen met de adviserende instellingen. Verder archiveert het centrum ook alle rapporten en andere documenten en houdt het een database bij van de beslissingen van het Werelderfgoedcomité en de Algemene vergadering.56 Daarenboven informeert het Secretariaat het Werelderfgoedcomité over het behoud en de toestand van Werelderfgoed in de verschillende lidstaten. Bij de eventuele verwijdering van erfgoed van de Werelderfgoedlijst functioneert het secretariaat als tussenpersoon bij de communicatie tussen het Comité en de betrokken lidstaat.57 Uiteraard wil men dergelijke schrapping zo veel als mogelijk voorkomen.
4. HET WERELDERFGOEDFONDS 29. Wanneer een goed is ingeschreven op de Werelderfgoedlijst betekent dit dat het bijstand kan verkrijgen ten behoeve van ingeschreven goederen volgens een systeem dat door het Werelderfgoedverdrag in het leven is geroepen. De centrale actor in dit systeem van internationale bijstand is het Werelderfgoedfonds.
52
A. F. VRDOLJAK, ”Article 14. The secretariat and support of the World Heritage Committee” in F. FRANCIONI, The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (243) 246. 53 Art. 14, 2 Werelderfgoedverdrag. 54 Operational Guidelines 2012, par. 28. 55 A. F. VRDOLJAK, ”Article 14. The secretariat and support of the World Heritage Committee” in F. FRANCIONI, The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (243) 245-250. 56 B. Boer, “Article 29. Reports” in F. FRANCIONI, The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (335) 343. 57 A. F. Vrdoljak, ”Article 14. The secretariat and support of the World Heritage Committee” in F. FRANCIONI, The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (243) 253.
13
30. De werking van het fonds wordt geregeld door de artikel 15 tot 18 van het Werelderfgoedverdrag. Het werd opgericht als een ‘Trust Fund’ overeenkomstig de financiële reglementen van de Unesco.58 De inkomsten van het fonds worden gevormd door zowel verplichte als vrijwillige bijdragen van de lidstaten.59 Hoeveel een verdragspartij moet betalen hangt af van een percentage, vastgesteld door de Algemene Vergadering van de verdragspartijen bij het verdrag, hoewel de bijdrage nooit meer kan bedragen dan 1% van de bijdrage door de lidstaat aan de Gewone Begroting van de Unesco.60 Een verdragspartij kan echter verklaren niet gebonden te zijn door artikel 16, 1 Werelderfgoedverdrag, in welk geval deze geen verplichte bijdragen zal moeten storten.61 Uiteraard brengt deze provisie het grote gevaar met zich mee dat elke lidstaat zulks voorbehoud maakt. Daarom bestaan de bijdragen bij het fonds ook uit een ‘vrijwillige’ bijdrage. Elke verdragspartij die het voorbehoud voorzien in artikel 16, 2 heeft gemaakt, is verplicht regelmatig en minstens elke twee jaar een bijdrage te betalen.62 Het verschil tussen deze vrijwillige bijdrage en de verplichte bijdrage ligt enkel in de grootte van de bijdrage. Aangezien de Engelse verdragstekst de term ‘shall’ gebruikt, is deze bijdrage verplicht en verschilt deze in die zin niet van de verplichte bijdrage onder artikel 16, 1. Enkel het te betalen bedrag maakt deze bijdrage vrijwillig aangezien volgens de Engels tekst het bedrag minstens evenveel als de verplichte bijdragen ‘zou moeten’63 bedragen.64 Deze verdragspartijen zijn bijgevolg niet verplicht zulke grote bijdrage te storten. 31. Aangezien de afdwinging van betaling door de verdragspartijen niet eenvoudig is, voorziet het verdrag in twee mechanismen om de verdragspartijen te stimuleren hun bijdragen zo stipt mogelijk te betalen. Zo hebben lidstaten die het voorbehoud voorzien in artikel 16, 2 hebben gemaakt geen stemrecht65 bij de bepaling van het percentage. Daarenboven kan een lidstaat die nog niet alle bijdragen heeft betaald niet in aanmerking komen om lid te worden van het Comité.66 Ook worden verdragspartijen gestimuleerd nationale fondsen op te richten die het Fonds verder zullen spijzen en worden ze verzocht hun bijstand te verlenen aan internationale geldinzamelingen.67 Ook giften voor een bepaald programma of project kunnen worden aanvaard op voorwaarde dat het Comité reeds positief heeft geoordeeld over de implementatie van het programma. Er mogen evenwel geen politieke voorwaarden hangen aan bijdragen ten voordele van het fonds.68
58
Art. 15, 2 Werelderfgoedverdrag. Art. 15, 3, (a) Werelderfgoedverdrag. 60 Art. 16, 1 in fine Werelderfgoedverdrag. 61 Art 16, 2 Werelderfgoedverdrag. 62 Art. 16, 4 Werelderfgoedverdrag. 63 De Engelse tekst gebruikt de term ‘should’. 64 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 268. 65 e Art. 16, 1 lid in fine Werelderfgoedverdrag. 66 e Art. 16, 5 lid Werelderfgoedverdrag. 67 Art. 17 en 18 Werelderfgoedverdrag.; C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 269. 68 e Art. 15, 4 lid Werelderfgoedverdrag. 59
14
32. Hoewel het fonds in het kader van internationale bijstand een onontbeerlijke rol speelt, mag haar belang zeker niet worden overschat. Zo zijn de directe bijdragen van de lidstaten via het fonds slechts een klein deel van de grote resem middelen die het Werelderfgoedcentrum ter beschikking heeft. Aangezien de gewone begroting van de Unesco een zeer groot deel uitmaakt van de middelen van het Werelderfgoedcentrum, dragen ook lidstaten bij de Unesco die geen lid zijn van het Werelderfgoedverdrag bij tot de financiering van het Werelderfgoedcentrum.69 Ook het steeds stijgende ledenaantal bij het Werelderfgoedverdrag zorgt ervoor de het fonds een steeds minder grote rol zal spelen, aangezien veel van deze nieuwe lidstaten ontwikkelingslanden zijn. Hierdoor kan het fonds niet meer voorzien in een effectieve ondersteuning van elke lidstaat. Daarom is er een groeiende behoefte om niet alleen overheden maar ook burgers ertoe aan te zetten deel te nemen aan de effectieve bescherming van werelderfgoed.70 33. Toch moet worden benadrukt dat ondanks de voortschrijdende devaluatie, het Fonds nog steeds de grootste bron blijft bij internationale bijstand. Om tegemoet te komen aan de recente ontwikkelingen zal het Fonds echter zorgvuldiger moeten omspringen met verzoek tot bijstand en zal het zich nog zorgvuldiger moeten informeren alvorens een beslissing te nemen.71
5. DE ADVISERENDE INSTELLINGEN 34. Het verdrag doet uitdrukkelijk melding van drie adviserende instanties, ICCROM of het Rome Centre (Internationaal Centrum voor onderzoek naar het behoud en herstel van cultureel erfgoed), ICOMOS (Internationale Raad voor Monumenten en Landschappen) en IUCN (Internationale Unie voor de bescherming van de Natuur).72 Dat deze laatste twee uitdrukkelijk worden aangewezen als adviesinstanties is niet te verwonderen, aangezien zij aan de basis lagen voor het ontstaan van het Werelderfgoedverdrag. 35. Zowel ICOMOS als IUCN spelen een belangrijke rol bij de inschrijving van goederen op de werelderfgoedlijst73, maar vooral ICOMOS is van belang wanneer het gaat over de inschrijving van cultureel bouwkundig erfgoed. ICOMOS is een internationale nongouvernementele organisatie wiens leden bestaan uit individuen en instituties uit de lidstaten van de Unesco. IUCN is een internationale organisatie die in Zwitserland is gevestigd. De leden zijn in tegenstelling tot ICOMOS zowel gouvernementeel, zoals staten,
69
Dit is echter van minder groot belang aangezien momenteel 190 van de 195 lidstaten bij Unesco ook lid zijn van het Werelderfgoedverdrag. 70 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 270. 71 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 270. 72 e e e Art. 8, 3 lid; art. 13, 7 lid en art. 14, 2 lid Werelderfgoedverdrag. 73 Operational Guidelines 2012 par. 32, e).
15
als niet-gouvernementeel.74 In het licht van het Werelderfgoedverdrag zijn zowel ICOMOS als IUCN onder meer belast met de evaluatie van nominaties van goederen voor inschrijving op de werelderfgoedlijst, het nakijken van aanvragen tot internationale bijstand en het nagaan of cultureel werelderfgoed effectief wordt beschermd en behouden.75 Ook voor de inschrijving op de lijst van werelderfgoed in gevaar hebben ze een belangrijke adviserende functie. Bovendien kunnen lidstaten de adviserende instanties vragen hen bij te staan zowel bij de voorbereiding van hun nominatiedossiers voor de inschrijving op de werelderfgoedlijst als bij de identificatie van werelderfgoed op hun grondgebied of andere handelingen ter implementatie van het Werelderfgoedverdrag.76
Hoofdstuk 6.
Beschermingsprocedure
1. VOORWAARDEN 1.1. N ATIONALE BESCHERMING 36. Voor een goed kan worden ingeschreven moet er reeds een nationaal beschermings- en beheersysteem zijn uitgewerkt dat het behoud van de uitzonderlijke universele waarde kan waarborgen.77 Artikel 4 bepaalt uitdrukkelijk dat het de plicht is van de lidstaat zelf om het erfgoed op haar grondgebied te beschermen en laat de maatregelen die hiertoe worden genomen volledig vrij. Toch biedt het verdrag enkele voorbeelden van maatregelen die zouden moeten worden genomen om effectieve en actieve bescherming te verzekeren.78 Ook de Operational Guidelines leggen de nadruk op de plicht van de lidstaten in een wettelijke kader te voorzien. Daarnaast kan ook de aanbeveling betreffende de bescherming van cultureel en natuurlijk erfgoed op nationaal niveau van de Unesco79 als bijkomende hulpbron worden gebruikt.
74
T. SCOVAZZI, “Articles 8-11: World Heritage Committee and World Heritage List” in F. FRANCIONI, The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (147) 152-154. 75 Operational Guidelines 2012 par. 34-37. 76 Operational Guidelines 2012 par. 14 en par. 30-37. 77 Operational Guidelines 2012 par. 78; A. M. Draye, Bescherming van het roerend en onroerend erfgoed. Wet-, decreet-, en regelgeving van kracht binnen het Vlaams Gewest/de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, Larcier, 2007, 40. 78 Art. 5 Werelderfgoedverdrag. 79 Recommendation concerning the Protection, at National Level, of the Cultural and Natural Heritage, 16 november 1972, Parijs, http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=13087&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.
16
37. Het is evident dat deze verplichting niet enkel op nationaal maar ook op regionaal niveau kan worden nagekomen.80 Uiteraard bestond dergelijke bescherming reeds geruime tijd in sommige nationale rechtsordes. Zeker is dat de meeste nationale beschermingsregelingen verder gaan dan wat wordt verwacht onder het Werelderfgoedverdrag. Terwijl de verplichting van artikel 4 enkel werelderfgoed zoals omschreven in de artikel 1 en 2 betreft, zal de nationale wetgeving ook ander erfgoed omvatten, dat niet in aanmerking kan komen tot inschrijving.81 Uit de bewoording van artikel 4 blijkt dat de nationale bescherming reeds effectief moet zijn vanaf het moment erfgoed voldoet aan de definitie in artikel 1 of 2. Dit is ook logisch aangezien de nationale bescherming een voorwaarde uitmaakt voor inschrijving in de lijst. Bijgevolg zal het erfgoed reeds voor de inschrijving adequate bescherming moeten genieten. Uiteraard dient ook na de opname in de Werelderfgoedlijst deze bescherming te worden gehandhaafd. 38. Om deze bescherming nog doeltreffender te maken moet ook worden voorzien in een duidelijke afbakening van het werelderfgoed, zodat geen onduidelijkheid kan bestaan wat precies bijzondere bescherming geniet.82 Bovendien kan deze afbakening van belang zijn bij de bepaling van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed. Zo zullen ook de zones die in de toekomst kunnen bijdragen tot het vervolledigen van de uitzonderlijke universele waarde in deze zone moeten worden opgenomen.83 Verder moet indien nodig voor de bescherming van het werelderfgoed een bufferzone worden voorzien.84 Een bufferzone is een zone aangeduid rond het werelderfgoed die moet dienen als bijkomende bescherming. Bijgevolg zal in die bufferzone rekening worden gehouden met belangrijke uitzichten en bijkomende elementen die de waarde van cultureel werelderfgoed mee bepalen.85 Vooral in stedelijke context zal dergelijke bufferzone de visuele impact op het werelderfgoed kunnen beperken. Beide hulpmiddelen kunnen nuttig zijn indien goed gereguleerd en effectief toegepast. Verder zal blijken dat net dit de grootste struikelblokken zullen zijn.86 39. Aangezien de maatregelen volledig vrij worden gelaten, verschilt de bescherming van werelderfgoed over de hele wereld. Ook in België is er weinig eenvormigheid te vinden in de middelen ter bescherming van Werelderfgoed. Door deze grote verscheidenheid zal het Werelderfgoedcomité dan ook telkens opnieuw de bescherming van genomineerd Werelderfgoed moeten evalueren. 80
Operational Guidelines 2012 par. 97. G. CARDUCCI, “Articles 4-7. National and international protection of the cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008,(103) 113. 82 Operational Guidelines 2012 par. 98. 83 Operational Guidelines 2012 par. 100. 84 Operational Guidelines 2012 par. 103. 85 B. Boer, “Article 3. Identification and delineation of world heritage properties” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (84) 96. 86 Zie infra Deel II. Hoofdstuk 4. 81
17
1.2. U ITZONDERLIJKE UNIVERSELE WAARDE 40. Enkel erfgoed dat uitzonderlijke universele waarde bezit kan worden ingeschreven op de werelderfgoedlijst. Bijgevolg is de uitzonderlijke universele waarde, zoals eerder aangegeven, geen gevolg maar een voorwaarde voor de inschrijving. Het betreft een constitutief bestanddeel van de term werelderfgoed. 41. Ook bij de inschrijving van een goed op de voorlopige lijst moet worden vastgesteld of een goed uitzonderlijke universele waarde bezit. Met de inschrijving op de indicatieve lijst wordt immers aangetoond dat een lidstaat van mening is dat dit goed in aanmerking komt voor inschrijving op de werelderfgoedlijst, zodat reeds aan de voorwaarden voor inschrijving moet voldaan zijn.87 Aangezien de lidstaten autonoom bevoegd zijn voor de samenstelling van de voorlopige lijst, beoordelen zij ook zelf in hoeverre een goed uitzonderlijke universele waarde heeft.88 Zodoende zal de nominatie een verklaring van uitzonderlijke universele waarde moeten bezitten.89 Bij de nominatie beoordeelt ICOMOS vervolgens de uitzonderlijke universele waarde van het goed, zoals omschreven door de lidstaten.90 Dit advies wordt opgenomen in het dossier dat werd opgesteld naar aanleiding van de nominatie. Op basis van het advies en het ingediende dossier beslist het Comité uiteindelijk over de inschrijving van het goed op de werelderfgoedlijst. 42. Hoewel de omschrijving van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed gebeurt op het ogenblik van de inschrijving op de lijst91, moet bovendien nog worden opgemerkt dat een goed niet enkel bij de inschrijving uitzonderlijke universele waarde moet bezitten. Deze voorwaarde blijft een constitutief bestanddeel gedurende de inschrijving op de lijst. Het is aan de lidstaten zelf de uitzonderlijke universele waarde van hun werelderfgoed te verzekeren en te behouden.92 Wanneer blijkt dat een goed niet meer aan deze vereiste voldoet, kan het Werelderfgoedcomité autonoom beslissen het goed van de lijst te schrappen.93 1.3. T IEN CRITERIA 43. Als instrument om de uitzonderlijke universele waarde te evalueren werden in de Operational Guidelines tien criteria ontwikkeld.94 Er moet aan ten minste één worden voldaan vooraleer een goed kan worden ingeschreven in de Werelderfgoedlijst. Geruime
87
e
Art. 11, 1 lid Werelderfgoedverdrag. Zie infra nr. 57. 89 Operational Guidelines 2012 par. 132. 90 Operational Guidelines 2012 par. 143-144. 91 A. M. DRAYE, De bescherming van Vlaams werelderfgoed, supra noot 21, (51) 59. 92 Art. 4 Werelderfgoedverdrag. 93 Zie infra nr. 100 ev. 94 Operational Guidelines 2012 par. 8. 88
18
tijd, tot eind 2004, werd gebruik gemaakt van zes criteria voor cultureel en vier criteria voor natuurlijk erfgoed. De nieuwe versie van de Operational Guidelines van 2005 bracht hierin echter een wijziging aan. Sindsdien bestaan er tien criteria die zowel op cultureel als natuurlijk erfgoed van toepassing zijn. 44. De criteria worden als volgt opgesomd in de Operational Guidelines: i. ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii. viii.
ix. x.
95
Het vertegenwoordigt een meesterwerk van een creatief menselijk genie. Het stelt een belangrijke interactie van menselijke waarden ten toon, gedurende een tijdspanne of binnen een cultureel gedeelte van de wereld, voor ontwikkelingen in architectuur of technologie, monumentale kunsten, stadsontwerp of landschapsinrichting. Het draagt een unieke of op zijn minste een exceptionele getuigenis van een culturele traditie of een samenleving, welke nog voortleeft of is verdwenen. Het is een bijzonder voorbeeld van een type gebouw of architectonische of technologische samenstelling van een landschap, welke significante stappen in de menselijke geschiedenis voorstelt. Het is een bijzonder voorbeeld van een traditionele menselijke bewoning of landgebruik, welke een cultuur (of culturen) vertegenwoordigt. Bijzonder wanneer het kwetsbaar is geworden ten gevolge van onomkeerbare veranderingen. Het is direct of zijdelings geassocieerd met gebeurtenissen of levende tradities, met ideeën, of geloof, met artistieke en literaire werken of bijzonder universele betekenis (de commissie beschouwt dit criterium alleen toepasbaar in bijzondere omstandigheden en alleen in verbinding met een ander cultureel of natuurlijk criterium op de lijst). Het bevat landschappen van uitzonderlijke natuurlijke schoonheid en van esthetisch belang. Het geeft verschillende stadia van de wereldgeschiedenis weer en vertegenwoordigt lopende ecologische en biologische processen bij de ontwikkeling van bepaalde landschappen. Het geeft de ecologische en biologische processen weer bij de ontwikkeling van water, kusten en mariene ecosystemen. Het gebied bevat de belangrijkste en meest significante natuurlijke habitatten die kunnen dienen voor in-situ behoud van biologische diversiteit.95
Operational Guidelines 2012, par. 77.
19
45. Het is slechts vereist dat cultureel erfgoed aan één van de tien criteria voldoet, hoewel in de meeste gevallen de inschrijving in de Werelderfgoedlijst wordt gebaseerd op meer dan één criterium. Bovendien werd voor criterium zes de voorkeur geuit om de inschrijving op basis hiervan te combineren met andere criteria. De opstelling en verwoording van de criteria zijn van zeer groot belang aangezien zij mee bepalen welk erfgoed in aanmerking komt voor inschrijving in de Werelderfgoedlijst. Onder andere deze criteria moeten meehelpen van de Werelderfgoedlijst een representatieve en uitgebalanceerde lijst te maken. Om hieraan te blijven voldoen werden ze reeds herhaaldelijk herschreven. Zo werd het zwaartepunt van de criteria verschoven van louter monumenten naar een meer allesomvattend en gedifferentieerd standpunt.96 Hoewel sinds 2004 één set van criteria wordt gebruikt, worden in de praktijk slechts de eerste zes voor cultureel erfgoed gebruikt. Zo werden voor de Vlaamse begijnhoven de criteria 2, 3 en 6 gebruikt97, terwijl de inschrijving van de historische stad Brugge werd gebaseerd op de criteria 2, 4 en 6.98 1.4. A UTHENTICITEIT EN INTEGRITEIT 46. Zelfs wanneer een goed uitzonderlijke universele waarde bezit, kan het voorkomen dat het nog steeds niet in aanmerking komt voor inschrijving in de Werelderfgoedlijst. Dit is wanneer het goed niet voldoet aan de criteria van authenticiteit en/of integriteit. Doordat ook aan deze voorwaarden moet worden voldaan, vormen deze mee het begrip cultureel erfgoed in de zin van het Werelderfgoedverdrag.99 47. De voorwaarde van authenticiteit geldt enkel voor de criteria i tot vi, zoals opgesomd in de Operational Guidelines. Annex 4 van het Werelderfgoedverdrag voorziet in een praktisch begeleidingsdocument op basis waarvan men de authenticiteit van een bepaald goed kan beoordelen.100 Al snel werd duidelijk dat de toepassing van het begrip authenticiteit aan verandering onderhevig was en niet zomaar kon gebeuren aan de hand van onveranderlijke concepten. Ter vergemakkelijking van de toepassing van het begrip authenticiteit, werd in het Nara Document101 enige verduidelijking geboden. Bovendien werd door middel van het Nara Document een opening geboden tot een ruimere interpretatie die socio-culturele 96
ABDULQAWI A. YUSUF, “Article 1” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (23) 37. 97 Report of the World Heritage Comittee on its Twenty-second session (29 January 1999), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . 98 Report of the World Heritage Comittee on its Twenty-fourth session (16 February 2001), http://whc.unesco.org/en/decisions/2445 . 99 ABDULQAWI A. YUSUF, “Article 1” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (23) 46. 100 Operational Guidelines 2012, par. 79. 101 Nara Document on Authenticity aangenomen door de Nara Conference on Authenticity in Relation to the World Heritage Convention, http://www.icomos.org/charters/nara-e.pdf (1994).
20
veranderingen mee in rekening kan nemen.102 De artikelen met betrekking tot authenticiteit zijn nu ook opgenomen in de Operational Guidelines. 48. Authenticiteit speelt een belangrijke, zelfs doorslaggevende rol bij de beoordeling van de waarde van werelderfgoed. Vooral de kennis en het begrip van bepaalde informatiebronnen die als geloofwaardig kunnen worden beschouwd, zijn bepalend bij de beoordeling van deze erfgoedwaarde.103 Daarenboven kan de culturele context verschillen zodat ook hiermee rekening moet worden gehouden.104 49. Een goed is authentiek wanneer de culturele waarden van het goed, zoals deze zijn beoordeeld op basis van de criteria, waarheidsgetrouw en geloofwaardig zijn. Bovendien moet de authenticiteit ook uitschijnen aan de hand van een of meer verschillende kenmerken van het bouwwerk zoals onder andere vorm en ontwerp, materiaal, gebruik en functie, traditie, locatie, taal en geest en gevoel.105 Welke factoren mee de authenticiteit van een goed zullen helpen bepalen varieert. Hoewel geest en gevoel heel moeilijk toepasbaar zijn, blijken net zij van uitermate groot belang bij de beoordeling van het karakter van een bepaald werelderfgoed.106 50. Wanneer een nominatiedossier wordt voorbereid, is het van belang dat de specifieke kenmerken die bijdragen tot de beoordeling van de authenticiteit uitdrukkelijk worden geïdentificeerd. Dit gebeurt in een verklaring van authenticiteit die moet bepalen in hoeverre elk geïdentificeerd kenmerk bijdraagt tot de uiteindelijke waardebepaling van het erfgoed.107 Bijgevolg speelt de authenticiteit een belangrijke rol bij de inschrijving in de Werelderfgoedlijst. In deze context is het dan ook niet meer dan begrijpelijk dat de reconstructie van dergelijke gebouwen slechts kan worden aanvaard wanneer dit kan gebeuren op basis van complete en gedetailleerde documentatie.108 Een goed voorbeeld hieromtrent in Vlaanderen betreft de heropbouw van de belforten die tijdens de Eerste Wereldoorlog werden vernietigd. De Ieperse hal met belfort en stadshuis werd uitermate goed gedocumenteerd herbouwd na de Eerste Wereldoorlog. Net daarom had ICOMOS dan ook geen bezwaar om dit herbouwde belfort op te nemen in de Werelderfgoedlijst.109
102
ABDULQAWI A. YUSUF, “Article 1” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (23) 47. 103 ABDULQAWI A. YUSUF, “Article 1” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (23) 47. 104 Operational Guidelines 2012, par. 81. 105 Operational Guidelines 2012 par. 82. 106 Operational Guidelines 2012 par. 83. 107 Operational Guidelines 2012 par. 85. 108 Operational Guidelines 2012 par. 86. 109 S. VAN AERSCHOT-VAN HAEVERBEECK, “Belforten van België en Frankrijk”, Unesco Info 2011, afl. 81, 22-24.
21
51. Naast authenticiteit moet erfgoed ook aan de voorwaarde van integriteit voldoen. Wat deze voorwaarde betreft, is de beoordeling minder eenvormig. In tegenstelling tot de authenticiteit wordt integriteit vereist voor alle genomineerde goederen110 hoewel er ook onderscheiden voorwaarden gelden voor zowel de eerste als laatste vijf criteria. Voor elk van de laatste vijf criteria geldt bovendien nog een bijkomende voorwaarde. 52. Het begrip integriteit werd in de Operational Guidelines gedefinieerd.111 Vooral de volledigheid en de ongeschondenheid van het erfgoed en zijn toebehoren zullen een doorslaggevende rol spelen. Bijgevolg is het van belang in hoeverre het erfgoed elementen bevat die de uitzonderlijke universele waarde weerspiegelen. Bovendien is het zoals reeds eerder gezegd niet de bedoeling van het Werelderfgoedverdrag alle erfgoed te beschermen. Men wil enkel een lijst bekomen die het belangrijkste culturele en natuurlijke werelderfgoed kan vertegenwoordigen. In die context is het van belang dat erfgoed voldoende omvang heeft om zijn soort op voldoende wijze te vertegenwoordigen.112 Als laatste is voor de integriteit van belang in hoeverre een goed lijdt onder de negatieve gevolgen van de maatschappelijke ontwikkelingen of heeft geleden als gevolge van verwaarlozing.113 De beoordeling van al deze voorwaarden wordt bij het nominatiedossier bijgevoegd in een verklaring van integriteit. 53. Bovenop de zonet vermelde beoordeling van de integriteit, gelden voor de eerste vijf criteria nog andere voorwaarden. Zo moet het gebruikte materiaal in goede staat zijn. Bovendien moet de waardevermindering die zich nog zou kunnen voordoen worden ingeperkt en beheerst. Specifiek voor de dynamische functies die aanwezig zijn in culturele landschappen of steden werd bepaald dat die in ieder geval moeten worden behouden.114 Deze bijkomende voorwaarden zijn moeilijk te beoordelen. Om dit euvel te verhelpen zijn voorbeelden voor de toepassing hiervan in opmaak. 54. Ook voor de laatste vijf criteria zijn bijkomende voorwaarden opgesteld die moeten bijdragen tot een adequate beoordeling van de integriteit van erfgoed.115 Deze voorwaarden werden minder streng geformuleerd dan wat het geval is voor de eerste vijf, wat een logisch gevolg is van het feit dat het hier voornamelijk landschappelijk erfgoed betreft. Zo moeten de fysieke processen en landschappelijke kenmerken zoveel als mogelijk worden bewaard. De Operational Guidelines geven zelf aan dat het een praktisch onmogelijke opdracht is een landschap volledig te behouden. Landschappen zijn immers dynamisch en evolueren met de tijd, wat deels te maken heeft met menselijke invloeden op dit landschap. Menselijke
110
Operational Guidelines 2012 par. 87. Operational Guidelines 2012 par. 88. 112 Operational Guidelines 2012 par. 88, b). 113 Operational Guidelines 2012 par. 88, c). 114 Operational Guidelines 2012, par. 89. 115 Operational Guidelines 2012, par 90. 111
22
activiteiten kunnen bijgevolg worden toegelaten wanneer ze in overeenstemming zijn met de uitzonderlijke universele waarde van het landschap. Verder werd voor elk van de vijf laatste criteria een afzonderlijke bijkomende voorwaarde ingevoerd. Aangezien deze criteria voornamelijk natuurlijk erfgoed betreffen en dit het beslag van deze uiteenzetting te buiten gaat, wordt er hier niet verder op in gegaan.116 55. Hoewel integriteit zowel voor natuurlijk als cultureel erfgoed als voorwaarde geldt, is ze, in tegenstelling tot natuurlijk erfgoed, van minder doorslaggevend belang bij de bepaling van cultureel erfgoed. Toch kan in bepaalde gevallen de integriteit mee bepalen of een bouwwerk wel de vereiste kenmerken heeft om te worden beschouwd als cultureel erfgoed. Om deze toepassing duidelijker en eenvormiger te maken zouden de voorwaarden van integriteit meer ontwikkeld moeten worden in de Operational Guidelines.117
2. INDICATIEVE EN WERELDERFGOEDLIJST 2.1. I NDICATIEVE LIJST 56. Aangezien het Werelderfgoedverdrag niet tot doel heeft alle erfgoed te beschermen, werd een systeem voorzien om het erfgoed met exceptionele universele waarde te onderscheiden van al het andere. Het belangrijkste instrument hierbij betreft de werelderfgoedlijst. Enkel goederen die op deze lijst werden ingeschreven zullen kunnen genieten van de bescherming en hulp onder het Werelderfgoedverdrag.118 Niet alle erfgoed komt hiervoor echter in aanmerking zodat deze lijst enkel een opsomming bevat van het erfgoed op het grondgebied van alle lidstaten119 waarvan de teloorgang een verlies voor de gehele mensheid zou betekenen.120 57. Om de soevereiniteit van de lidstaten, die in het verdrag als een van de belangrijkste beginselen wordt beschouwd, niet in het gedrang te laten komen, is het ook de verantwoordelijkheid van de lidstaten om te onderzoeken welke goederen als werelderfgoed zouden kunnen worden beschouwd. In uitvoering hiervan dient elke lidstaat een inventaris op te maken waarop de goederen die vatbaar zijn voor opneming in de werelderfgoedlijst worden ingeschreven.121 Bijgevolg moet deze indicatieve lijst122 de goederen met exceptionele universele waarde bevatten die men later wil nomineren voor
116
Operational Guidelines 2012, par. 91-95. ABDULQAWI A. YUSUF, “Article 1” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (23) 48. 118 Hierop bestaat een uitzondering, zie infra Hoofdstuk 7. 119 Wat tegenwoordig bijna de hele wereld betreft. 120 Preambule Werelderfgoedverdrag. 121 e Art 11, 1 lid Werelderfgoedverdrag. 122 Het verdrag spreekt van een ‘Tentative List’. 117
23
opname in de werelderfgoedlijst.123 De Operational Guidelines bepalen uitdrukkelijk dat het slechts een indicatieve lijst betreft en geen definitieve opneming op de werelderfgoedlijst impliceert. Bovendien is deze lijst geenszins exhaustief en kunnen er op andere tijdstippen nieuwe voorstellen tot inschrijving worden gedaan.124 De lidstaten worden zelfs aangemoedigd deze lijst regelmatig aan te passen in een poging tot harmonisatie.125 Daarboven moet minstens elke 10 jaar een nieuwe lijst worden ingediend.126 Momenteel hebben 172 van de 190 lidstaten bij het verdrag een indicatieve lijst opgesteld. 58. De indicatieve lijst heeft een sleutelrol bij de opname van goederen op de werelderfgoedlijst. Enkel wanneer een goed voor zijn nominatie minstens een jaar is ingeschreven op de indicatieve lijst, komt het in aanmerking voor de werelderfgoedlijst.127 Het verdrag bepaalt de inhoud van de indicatieve lijst128 maar laat de verdere uitwerking hiervan over aan het Comité. Dit werkte een standaardformulier uit dat bij de Operational Guidelines werd gevoegd. Bovendien bezit een goed op de indicatieve lijst exceptionele universele waarde, ongeacht of het later al dan niet effectief op de werelderfgoedlijst wordt ingeschreven.129 Dit zou belangrijke implicaties moeten hebben voor de verplichtingen van de lidstaten. Toch bepalen de Operational Guidelines dat slechts vanaf de inschrijving in de Werelderfgoedlijst op de verdragspartijen een verplichting van bescherming en behoud rust.130 Logischer zou zijn dat deze verplichtingen reeds gelden vanaf de erkenning van de uitzonderlijke universele waarde door de lidstaten. Op deze manier wordt elke activiteit die een goed dat wordt overwogen te worden ingeschreven in de werelderfgoedlijst beschadigt of die de uitzonderlijke universele waarde van dat goed teniet doet, beschouwd als tegenstrijdig met de letter en de geest van het verdrag.131 Deze zienswijze zou meer zekerheid met zich meebrengen voor het behoud van toekomstig werelderfgoed, hoewel ze vooralsnog niet in de praktijk wordt toegepast. Bovendien kan dergelijke interpretatie ook aanzienlijke problemen met zich meebrengen, ook in België. Zo werd het historische centrum van Gent in 2002 aan de indicatieve lijst toegevoegd.132 Aangezien het initiatief volledig van hogerop kwam en het plaatselijke bestuur niet of slechts in zeer geringe mate bij de inschrijving werd betrokken, betrof de inschrijving op de Werelderfgoedlijst geenszins een prioriteit voor het stadsbestuur. Het in stand houden van de volledige binnenstad Gent naar de normen van de Werelderfgoedconventie lijkt bij gebrek aan een werelderfgoedreflex bij de lokale besturen dan ook moeilijk haalbaar. 123
Operational Guidelines 2012 par. 62. A. M. DRAYE, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed, supra noot 44, 37. 125 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 251. 126 Operational Guidelines 2012 par. 65. 127 Operational Guidelines 2012 par. 63 en 65. 128 Art. 11, 1e lid Werelderfgoedverdrag. 129 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 251. 130 Operational Guidelines 2012 par. 96. 131 BEN BOER, “Article 3” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (85) 89. 132 http://whc.unesco.org/en/tentativelists/856/ 124
24
2.2. W ERELDERFGOEDLIJST 59. Wanneer aan alle voorwaarden is voldaan en een goed minstens één jaar is ingeschreven op de indicatieve lijst kan een lidstaat overgaan tot nominatie. Enkel op deze manier kan erfgoed worden ingeschreven op de werelderfgoedlijst. Ook grensoverschrijdend erfgoed of seriële landschappen komen in aanmerking voor nominatie, met dit verschil dat seriële landschappen enkel in hun geheel van exceptionele universele waarde moeten zijn. Daarenboven kunnen ook ‘mixed properties’, zijnde erfgoed dat zowel onder de definitie van cultureel als onder die van natuurlijk erfgoed valt, worden ingeschreven in de Werelderfgoedlijst, hoewel het verdrag dit niet expliciet voorziet.133 De nominatie gebeurt aan de hand van een uitgebreid dossier.134 Een standaardformulier werd gevoegd bij de Operational Guidelines135. Het dossier bevat in ieder geval de identificatie en beschrijving van het goed, een rechtvaardiging van de inschrijving, staat van bewaring, de bescherming en beheerstoestand van het goed en de controlemaatregelen. De opmaak van een nominatiedossier is alleszins geen sinecure. Zodoende stelde ICOMOS een handleiding op die hulp zou moeten bieden bij de opmaak hiervan.136 60. Het Werelderfgoedcentrum neemt kennis van de voorstellen tot inschrijven. Op basis van het ingestuurde dossier onderzoekt het Werelderfgoedcomité het voorgestelde goed aan de hand van een aantal criteria op de aanwezigheid van exceptionele universele waarde137. Bovendien wordt elk goed dat wordt voorgedragen voor inschrijving bezocht door een delegatie van deskundigen, waarna een rapport wordt opgemaakt. Zoals reeds eerder vermeld maakt ook ICOMOS in zijn functie van adviesorgaan een rapport op. Bovendien wordt bij de beslissing rekening gehouden met de Global Strategy for a balanced, representative and credible world heritage list.138 Slechts één keer per jaar beslist het Werelderfgoedcomité over de inschrijvingen op de Werelderfgoedlijst. 61. Vooraleer een goed kan worden ingeschreven op de lijst is de toestemming van de betrokken staat vereist.139 Wanneer grensoverschrijdend erfgoed wordt voorgedragen, gebeurt dit door alle lidstaten samen.140 Aangezien reeds bij de opname op de indicatieve lijst vast staat dat een goed uitzonderlijke universele waarde heeft, is de inschrijving op de lijst slechts beschrijvend en betreft de uitzonderlijke universele waarde een voorwaarde en geen gevolg.141 133
A. M. DRAYE, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed, supra noot 44, 36. A. M. DRAYE, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed, supra noot 44, 38. 135 Operational Guidelines 2012 par. 132 en Operational Guidelines 2012 annex 5. 136 ICCROM, ICOMOS, IUCN, UNESCO, Preparing World Heritage Nominations (Second edition, 2011), s.l., 2011, 135 p. 137 Zie Hoofdstuk 6, 1.4. 138 Operational Guidelines 2012, II B. 139 e Art. 11, 3 lid Werelderfgoedverdrag. 140 Operational Guidelines 2012 par. 135. 141 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 1, 249. 134
25
62. Nu het verdrag haar 40-jarig bestaan viert, dringt de noodzaak zich op een goede evaluatie te maken van de werelderfgoedlijst. Hoewel er reeds meer dan 900 monumenten zijn ingeschreven, kampt de lijst met grote evenwichtsproblemen. Zo ligt het meeste werelderfgoed geconcentreerd in Europa en is gebouwd erfgoed veel beter vertegenwoordigd op de werelderfgoedlijst, wat te maken heeft met de grote hoeveelheid historische steden ingeschreven op de lijst. Dit onevenwicht brengt het universele karakter van de lijst in gevaar.142 Bovendien wordt gewerkt met het criteria ‘exceptionele universele waarde’, zodat de werelderfgoedlijst eerder een exclusieve lijst betreft. Nochtans is met meer dan 900 sites de beoogde exclusiviteit en selectiviteit van het verdrag ver te zoeken. De oorspronkelijke doelstelling om een lijst te maken met enkel ‘the best of the best’ lijkt niet te zijn gehaald.143 Het succes van het verdrag zou bijgevolg wel eens zijn eigen ondergang kunnen betekenen. Om hieraan tegemoet te komen besliste het Comité in 2004 een limiet van 45 inschrijvingen per jaar in te voeren. Lidstaten die nog geen goed op de lijst hebben staan worden aangemoedigd nominaties in te dienen. Bovendien mogen lidstaten waarvan werelderfgoed op hun grondgebied reeds is ingeschreven op de lijst slecht twee nominaties per jaar indienen.144 Daarnaast werd ook een Global Strategy uitgewerkt die mee moest helpen het begrip cultureel erfgoed een nieuwe, betere invulling te geven. Doel was van de Werelderfgoedlijst een meer uitgebalanceerde reflectie van het werelderfgoed over de hele wereld te maken. Hierdoor werden ook andere factoren zoals wetenschap in rekening genomen. Een gevolg hiervan was de herziening van de criteria voor de evaluatie van de uitzonderlijke universele waarde. In de praktijk blijkt de gewijzigde zienswijze van het Werelderfgoedcomité ertoe te leiden dat nationale nominaties quasi onmiddellijk aan de kant worden geschoven, zodat enkel internationale dossiers nog enige kans maken op inschrijving in de lijst.
3. LIJST VAN BEDREIGD WERELDERFGOED 63. Naast de indicatieve lijst en de werelderfgoedlijst voorziet het verdrag ook nog in een lijst van bedreigd werelderfgoed. Enkel goederen die reeds ingeschreven zijn in de werelderfgoedlijst komen in aanmerking. Bijgevolg zal elk goed op de lijst van bedreigd werelderfgoed voldoen aan alle voorwaarden voor opname in de werelderfgoedlijst. Verder bepalen het verdrag en de Operational Guidelines, in uitvoering van artikel 11, 5e lid van het verdrag, nog enkele andere voorwaarden. Zo kan enkel erfgoed dat wordt bedreigd met een ernstig en specifiek gevaar in de lijst worden opgenomen. Een niet-exhaustieve lijst met mogelijke bedreigingen werd opgenomen in het verdrag.145 Ook de Operational Guidelines omschrijven duidelijk wat kan worden verstaan onder een ernstig en gericht gevaar.146 Zo 142
A. M. DRAYE, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed, supra noot 44, 41. G. DEBONNET, “Gemeenschappelijke bescherming van natuur en cultuur”, in Unesco Info 2011, afl. 81, 15-17. 144 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 253. 145 Art. 11, 4e lid Werelderfgoedverdrag. 146 Operational Guidelines 2012 par. 179. 143
26
wordt een onderscheid gemaakt tussen een bestaand en zeker en een mogelijk gevaar. Als een bestaand gevaar wordt aanzien: de ernstige aantasting van materialen, een verslechtering van de structuur en/of siereigenschappen, van de architectonische of stedelijke samenhang of van de stedelijke of landelijke ruimte of de natuurlijke omgeving. Ook een aanzienlijk verlies van de historische authenticiteit of van waardevolle culturele betekenis wordt opgesomd door de Operational Guidelines als een bestaand gevaar.147 Wat betreft een mogelijk gevaar wordt verwezen naar bepaalde bedreigingen die een schadelijk effect zouden kunnen hebben op individuele kenmerken van het goed. Onder andere een verminderde mate van bescherming als gevolg van de gewijzigde juridische toestand van het goed, het ontbreken van een instandhoudingsbeleid, bedreigende projecten in de regionale of gemeentelijke ruimtelijke ordening, de uitbraak van een gewapend conflict of klimatologische, geologische of andere omgevingsfactoren maken een mogelijke dreiging uit.148 Wanneer een goed bedreigd wordt met een van de criteria zoals omschreven in één van beide categorieën in de Operational Guidelines, is aan deze voorwaarde voldaan. 64. Verder vereist het verdrag dat in geval van gevaar enkel grote werken het behoud van het werelderfgoed en van zijn uitzonderlijke universele waarde kunnen verzekeren. Deze voorwaarde sluit werelderfgoed uit dat onderhevig is aan slechts verwaarloosbaar kleine dreigingen. Slechts op deze manier is het mogelijk de lijst met bedreigd werelderfgoed exclusief te houden. Noch het verdrag noch de Operational Guidelines maken echter duidelijk wat hiermee wordt bedoeld, hoewel deze laatste wel enkel gevaren ‘vatbaar voor correcties van de mens’ aanvaardt.149 Dit is echter meer voor natuurlijk erfgoed van belang, waar natuur die bedreigd wordt door bovenmenselijke fenomenen niet in aanmerking kunnen komen voor opname in de lijst met werelderfgoed in gevaar. Hoofdzakelijk daden van de mens zullen hier een mogelijke bedreiging uitmaken, terwijl natuurlijke elementen dit slechts zelden zullen zijn.150 Wat betreft cultureel erfgoed is deze voorwaarde van minder groot belang. Zowel natuurlijke als menselijke elementen kunnen hier een bedreiging uitmaken.151 Wel moet de lidstaat op wiens grondgebied het werelderfgoed zich in casu bevindt, een aanvraag tot bijstand hebben ingediend onder het Verdrag.152 65. Daarnaast bepalen de Operational Guidelines nog enkele mogelijke factoren waarmee het Werelderfgoedcomité rekening kan houden bij de beoordeling of een goed op de lijst van bedreigd werelderfgoed zal worden ingeschreven. Zo kunnen beslissingen genomen door de overheid een beslissende rol spelen, vooral wanneer het Werelderfgoedcomité reeds voorafgaand aan de bedreiging zijn advies heeft gegeven.153 Verder worden ook 147
Operational Guidelines 2012 par. 179, a). Operational Guidelines 2012 par. 179, b). 149 Operational Guidelines 2012 par. 181. 150 De Operational Guidelines verwijzen wel naar een epidemie als een mogelijke natuurlijke bedreiging. 151 Operational Guidelines 2012 par 181 in fine. 152 Operational Guidelines 2012 par. 177. 153 Operational Guidelines 2012 par. 182, a). 148
27
andere overwegingen opgesomd die het Werelderfgoedcomité kan of zou moeten gebruiken bij de beoordeling. Vooral met betrekking tot een mogelijk gevaar klinken de Operational Guidelines dwingender. In verband hiermee bepalen ze dat prioritair met enkele overwegingen rekening moet worden gehouden.154 Zo kunnen bedreigingen voor werelderfgoed ook tot stand komen door een louter normale ontwikkeling van een land en moet worden rekening gehouden met de eventuele praktische onmogelijkheid omtrent het onderzoeken van enkele gevaren. Al deze overwegingen zal het Werelderfgoedcomité in ieder geval mee moeten nemen in zijn beoordeling.
Hoofdstuk 7.
Rechten en plichten van de lidstaten
1. NATIONALE INSPANNINGEN 66. Het Werelderfgoedverdrag is duidelijk een kind van zijn tijd. Hoewel de lidstaten bij het verdrag zich ertoe verbinden elkaar bijstand te verlenen bij het identificeren, beschermen en behouden van werelderfgoed, ligt de nadruk nog steeds op de volledige soevereiniteit van de lidstaten zelf.155 Artikel 4 van het verdrag bepaalt uitdrukkelijk de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor het behoud en beheer van hun erfgoed met uitzonderlijke universele waarde. 67. Om een effectieve bescherming te bekomen zal men allereerst een algemeen beleid ten behoeve van werelderfgoed moeten ontwikkelen. Op deze manier wil men dit erfgoed een betekenis geven in de samenleving en integreren in bepaalde plannen. Bovendien moet men de zorg voor werelderfgoed verzekeren en in dit kader bepaalde diensten oprichten, waar die nog niet bestonden. Verder moeten ook studies worden uitgevoerd, die de lidstaten in staat zullen stellen proactief op de gevaren voor werelderfgoed te reageren. Ook de nodige wetgevende, wetenschappelijke, technische, administratieve en financiële maatregelen ter bevordering van de identificatie, de bescherming, het behoud, de toegankelijkheid en eventueel van de herbestemming, mogen niet ontbreken. Als laatste moeten ook opleidingscentra voor de bescherming worden opgericht.156 Wanneer het werelderfgoed op het nationale grondgebied is erkend, rust verder de verplichting op de lidstaat zelf een lijst op te stellen van dit erfgoed die de voorlopige lijst zal uitmaken.157
154
Operational Guidelines 2012 par. 182, c). F. FRANCIONI, The 1972 World Heritage Convention, Oxford, Oxford University Press, 2008. 156 Art. 5 Werelderfgoedverdrag; A. M. DRAYE, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed, supra noot 29, 36. 157 e Art. 11, 1 lid Werelderfgoedverdrag. 155
28
68. Ook artikel 7 vertrekt vanuit de eigenlijke verplichting van de lidstaten zelf in het behoud en de bescherming van hun werelderfgoed te voorzien. Enkel wanneer ze er niet volledig zelfstandig in zouden slagen, kan worden voorzien in internationale samenwerking en bijstand. Dit reflecteert de reikwijdte van de verplichtingen van de lidstaten. Zij moeten hun verplichtingen proberen nakomen met alle middelen ter hunner beschikking. Bijgevolg wordt rekening gehouden met de individuele mogelijkheden van de lidstaten en hun socioeconomische context.158 Aangezien de internationale gemeenschap zal bijspringen wanneer een lidstaat niet in staat is zijn verplichtingen te voldoen, rust op elke lidstaat ook een plicht tot samenwerking. Enkel op deze manier kunnen de internationale inspanningen vruchten afwerpen. Daarnaast is het de plicht van elke lidstaat geen schade toe te brengen aan derde staten.159 Zo moeten ze onder andere maatregelen nemen ter voorkoming van schade aan derde staten. Wel zijn enkel intentionele handelingen die een lidstaat direct of indirect kunnen treffen verboden. Een voorbeeld van een schending van dit artikel betreft de aanmaning van het Werelderfgoedcomité ten aanzien van Soedan ter bescherming van het werelderfgoed in Congo.160 In casu werd het Nationaal Park Garamba in Congo bedreigd door een reeks illegale stroperijen door Soedanese stropers. Ook andere nationale parken in Congo worden stelselmatig gedevalueerd door reeksen illegale nederzettingen.161 Deze praktijken bedreigden deze Nationale Parken, die beschermd zijn als werelderfgoed en in de lijst van bedreigd werelderfgoed werden ingeschreven. 69. Dat de verplichtingen hoofdzakelijk bij de lidstaten liggen is niet verwonderlijk en geschiedde om eerder pragmatische redenen. Volgens de meeste lidstaten is het werelderfgoed gelegen op hun grondgebied namelijk onderworpen aan hun soevereiniteit. Verder bestaat in elke lidstaat nationale wetgeving ter bescherming van erfgoed, die aangepast is aan de specifieke noden van het erfgoed in relatie met zijn geschiedenis en culturele context, zodat op dit niveau een adequate bescherming het meest haalbaar blijkt.162 70. Lid worden van het Werelderfgoedverdrag brengt als nationale overheid bijgevolg verschillende verplichtingen met zich mee. Hoewel in vele landen reeds voor het ontstaan van het Werelderfgoedverdrag een zekere nationale bescherming van erfgoed bestond, zijn tot voldoening van de verplichtingen onder het verdrag toch nog enkele aanpassingen
158
G. CARDUCCI, “Articles 4-7. National and international protection of cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (103) 116. 159 e Art. 6, 3 lid Werelderfgoedverdrag. 160 Decision 7A.2 of the World Heritage Committee on it twenty-seventh session (2003), http://whc.unesco.org/en/decisions/555/ . 161 Het gaat om het Nationaal Park Virunga, Kahuzi-Biéga, Salonga en het Okapiwildpark. 162 G. CARDUCCI, “Articles 4-7. National and international protection of cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (103) 115.
29
vereist.163 Daarnaast is een lidstaat voornamelijk verplicht tot samenwerking. Toch leidt een lidmaatschap aan het Werelderfgoedverdrag niet enkel tot het nakomen van enkele verplichtingen. Wanneer een lidstaat niet in staat is het werelderfgoed op zijn grondgebied voldoende te beschermen, kan men onder het verdrag ook bijstand verkrijgen. Toch moet worden benadrukt dat deze bijstand in geen geval een recht is en niet automatisch tot stand komt, maar steeds zal moeten worden verkregen door een beslissing van het Werelderfgoedcomité.164
2. INTERNATIONALE INSPANNINGEN 71. De internationale verplichtingen komen voort uit de precieze ontstaansreden van het verdrag. Enkel omdat de nationale maatregelen en wetgeving onvoldoende bleken ter bescherming van het werelderfgoed over de hele wereld, werd besloten een internationale overeenkomst te maken ter bevordering van de samenwerking. Net daarom is het belangrijk te benadrukken dat op de lidstaten ook een internationale verplichting rust, wanneer de nationale bescherming tekortschiet. 72. Hoewel de soevereiniteit van de lidstaten te allen tijde wordt erkend, blijft de bescherming van het Werelderfgoed een plicht van de internationale gemeenschap.165 De betrokkenheid van de internationale gemeenschap bij de bescherming van werelderfgoed maakt bijgevolg geen schending uit van de soevereiniteit van de lidstaten onderling, aangezien het om een loutere uitvoering van zijn internationale verplichtingen gaat. Dit zou anders zijn wanneer de internationale gemeenschap zich zou mengen in de bescherming van erfgoed ander dan werelderfgoed.166 Verder is de verplichting van de internationale gemeenschap niet beperkt tot werelderfgoed op het grondgebied van een lidstaat, maar heeft hij ook betrekking op werelderfgoed op het grondgebied van niet-lidstaten. Dit is mogelijk aangezien wordt verwezen naar de definitie in de artikelen 1 en 2 en niet naar het erfgoed dat reeds werd ingeschreven in de Werelderfgoedlijst. Bijgevolg kunnen ook nietleden zich beroepen op de plicht van de internationale gemeenschap.167 Internationale bijstand vragen zal echter niet mogelijk zijn.168 Wanneer een niet-lidstaat echter niet zelf om hulp vraagt zal de praktische toepassing van de bescherming hiervan problematischer zijn. 163
Zie supra nrs. 36 ev. G. CARDUCCI, “Articles 4-7. National and international protection of cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (103) 116. 165 e Art. 6, 1 lid Werelderfgoedverdrag. 166 G. CARDUCCI, “Articles 4-7. National and international protection of cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (103) 119. 167 G. CARDUCCI, “Articles 4-7. National and international protection of cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (103) 122. 168 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 263. 164
30
73. Art 6, 2e lid Werelderfgoedverdrag bepaalt dat lidstaten zich ertoe verbinden hulp te bieden aan andere lidstaten bij de identificatie van hun werelderfgoed, wanneer een lidstaat hierom vraagt. Terwijl artikel 13 handelt over het toepassingsgebied en de doelstellingen van de internationale bijstand en samenwerking, worden de voorwaarden en vormen hiervan slechts verder uitgewerkt.169 Een aanvraag tot bijstand kan onder andere betrekking hebben op de bescherming, het behoud of de toegankelijkheid van werelderfgoed170. Bij de toewijzing houdt het Werelderfgoedcomité het belang van het werelderfgoed, de hoogdringendheid en andere factoren in rekening en oordeelt op basis hiervan welk werelderfgoed prioritair bijstand verdient.171 74. Zoals gezegd is bijstand in ieder geval geen recht. De lidstaten worden het recht toegekend bijstand aan te vragen, wat geenszins betekent dat die zal worden toegekend. Bovendien beperkt artikel 19 de mogelijkheid tot het aanvragen van bijstand tot lidstaten.172 Ook moet worden benadrukt dat niet alle erfgoed in aanmerking komt voor een aanvraag tot bijstand. Enkel voor werelderfgoed dat voorkomt op de werelderfgoedlijst of de lijst van werelderfgoed in gevaar kan bijstand worden verleend op grond van dit verdrag.173 De enige uitzondering op deze beperking werd gemaakt voor werelderfgoed dat nog niet werd ingeschreven maar hier eventueel wel voor in aanmerking zou kunnen komen.174 Hoewel niet uitdrukkelijk wordt gespecifieerd hoe de bijstand concreet moet worden gerealiseerd, komt die voornamelijk tot uiting via bijdragen door het fonds.175 Pas in artikel 22 wordt omschreven voor welke doeleinden de bijstand kan worden verleend, zoals hulp bij de voorbereiding van de voorlopige lijst of steun bij opleiding van personeel dat betrokken is bij het beheer van werelderfgoed. Ook bijstand bij de voorbereiding van een voorlopige lijst kan hier onder vallen.176 De aanvraag zal binnen twaalf maanden door het Werelderfgoedcomité worden behandeld.177 Er moeten worden benadrukt dat niet alle kosten zullen worden gedragen door de internationale gemeenschap en het Fonds. Ook de partij aan wie de bijstand werd verleend zal moeten bijdragen in de financiering, tenzij de financiële toestand van de lidstaat dit niet toestaat.178 75. Ook artikel 7 verwijst naar de internationale verbintenis lidstaten bij te staan bij het behoud en de bescherming van hun werelderfgoed. Het doel van deze verplichting bestaat enkel uit het verlenen van hulp aan lidstaten bij het vervullen van nationale verplichtingen. 169
Art. 19-26 Werelderfgoedverdrag. e Art. 13, 1 lid in fine Werelderfgoedverdrag. 171 e Art. 13, 4 lid Werelderfgoedverdrag. 172 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 263. 173 Art. 20 Werelderfgoedverdrag. 174 Zie infra nr. 78. 175 Zie supra nr. 29 ev. 176 A.F. VRDOLJAK, “Article 13.World Heritage Committee and International Assistance” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (119) 230. 177 Operational Guidelines 2012 par. 257. 178 Art. 25 Werelderfgoedverdrag. 170
31
Deze hulp bestaat uit de betrokkenheid van de internationale gemeenschap bij de bescherming van werelderfgoed en uit de internationale bijstand en samenwerking die een lidstaat kan verkrijgen onder artikel 4.179 Hoewel de inhoud van dit artikel bepaald niet innovatief te noemen is, aangezien ze reeds eerder in het verdrag werd ingeschreven, is artikel 7 niet geheel zonder waarde. Er wordt namelijk voorzien in een systeem van internationale samenwerking dat kan leiden tot meer stabiliteit bij de uitvoering van de internationale bijstand. Dit systeem werd reeds in zekere zin uitgewerkt door de verplichte bijdragen aan het Fonds door de lidstaten.180 76. Het Comité is verplicht een lijst bij te houden met het werelderfgoed waarvoor reeds bijstand werd verleend.181 Deze lijst wordt in het rapport volgend op elke jaarlijkse bijeenkomst van het Comité ingeschreven. Door het stijgende aantal leden bij het Werelderfgoedverdrag, waaronder vele ontwikkelingslanden, worden de vragende partijen echter een steeds grotere groep. Bijgevolg is de beslissing tot het verlenen van internationale bijstand geen sinecure. Een grote stroom aan informatie die via periodieke rapporten en andere bij het Comité geraakt, zou een effectief gebruik van de beschikbare bronnen eenvoudiger moeten maken. Om tot een maximaal gebruik van het fonds te komen, stapte het Comité dan ook af van een ad hoc benadering gestuurd door individuele aanvragen. Door middel van een meer algemene benadering en meer gewicht te geven aan de ernst van de gevaren en de verspreiding hiervan zou hieraan moeten worden tegemoet gekomen.182 77. Dat de internationale bijstand niet zomaar dode letter is, blijkt duidelijk uit documenten van de laatste sessie van het Werelderfgoedcomité. Zo werd in 2012 één aanvraag tot het verlenen van internationale bijstand ingediend door Jordanië voor het Quseir Amra project én verleend. Daarenboven werd tijdens de laatste sessie van het Werelderfgoedcomité ook uitgebreid aandacht besteed aan de implementatie van de in 2010 verleende internationale bijstand.183 Duidelijk is dat internationale bijstand één van de belangrijke middelen vormt voor het behoud van het werelderfgoed. Met behulp van de beperkte beschikbare middelen wil men een zo breed mogelijke toepassing geven aan de internationale bijstand zoals voorzien in dit verdrag.
179
G. CARDUCCI, “Articles 4-7. National and international protection of cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (103) 132. 180 G. CARDUCCI, “Articles 4-7. National and international protection of cultural and natural heritage” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (103) 132. 181 e Art. 13, 5 lid Werelderfgoedverdrag. 182 A.F. VRDOLJAK, “Article 13.World Heritage Committee and International Assistance” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (119) 233. 183 Item 14 of the provisional agenda of the World Heritage Committee on its thirty-sixth session (2012), http://whc.unesco.org/en/decisions/ .
32
3. NIET IN DE LIJST INGESCHREVEN WERELDERFGOED 78. Het verdrag behandelt verrassend genoeg ook werelderfgoed dat niet in de werelderfgoedlijst werd ingeschreven. Artikel 12 bepaalt namelijk dat ‘het feit dat een goed niet werd ingeschreven in een van de twee lijsten vermeld in paragraaf 2 of 4 van artikel 11 betekent geenszins dat het goed geen uitzonderlijke universele waarde kan hebben voor andere doeleinden dan deze die voortkomen uit de inschrijving in de lijst.’ Aangezien artikel 4 van het Werelderfgoedverdrag aan lidstaten de verplichting oplegt het werelderfgoed zoals omschreven in de artikelen 1 en 2 te beschermen en te behouden en deze laatste artikelen niet vereisen dat erfgoed in de Werelderfgoedlijst werd ingeschreven, dienen lidstaten ook de uitzonderlijke universele waarde van niet ingeschreven erfgoed te behouden. Terwijl dit een verplichting inhoudt voor de lidstaten zelf, gaat het verdrag zelfs nog verder. Er werd immers voorzien in een mogelijkheid voor het Comité voor het ontvangen en onderzoeken van bijstandsaanvragen voor goederen die niet werden ingeschreven in de Werelderfgoedlijst, maar hiervoor eventueel wel in aanmerking zouden komen.184 Zo wordt het ook mogelijk bijstand te verkrijgen voor werelderfgoed dat nog niet werd ingeschreven op de Werelderfgoedlijst.185 Om misbruik van deze mogelijkheid te voorkomen, werd de toepassing hiervan beperkt tot bijstand bij de identificatie van het werelderfgoed.186 79. Toch blijkt het uitermate moeilijk de naleving van de verplichtingen met betrekking tot niet-ingeschreven werelderfgoed af te dwingen. Immers de precieze inhoud van deze verplichtingen blijft alsnog volkomen onduidelijk. Bovendien is het moeilijk na te gaan welke goederen met uitzonderlijke universele waarde de lidstaten hebben aangeduid. Enkel de voorlopige lijst geeft hiervan een beeld, terwijl die alles behalve exhaustief is. Toch geeft artikel 12 een bepaalde basis voor Unesco om lidstaten aan te sporen hun goederen met uitzonderlijke universele waarde te beschermen en te behouden. 80. De Unesco maakte echter nog amper gebruik van de mogelijkheid met betrekking tot niet ingeschreven werelderfgoed. Dit was het geval voor de Boeddha’s van Bamyan in Afghanistan en voor de historische stad Bagan in Myanmar. De uitzonderlijke universele waarde van deze stad was onbetwistbaar, hoewel de verdragspartij dit niet zo had aangeduid.187
184
Art. 13, 1e lid Werelderfgoedverdrag. Art. 20 Werelderfgoedverdrag. 186 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 264. 187 C. FORREST, Cultural Heritage, supra noot 6, 262. 185
33
Hoofdstuk 8.
Opvolging en controle
1. ALGEMEEN 81. Na inschrijving op de werelderfgoedlijst blijft het Werelderfgoedcentrum het beschermde werelderfgoed opvolgen. Dit gebeurt in samenwerking met ICOMOS en ICCROM wat betreft gebouwd erfgoed. Het is uiteraard de bedoeling het verdrag zo correct mogelijk te implementeren. Doordat een zeer grote vrijheid aan de lidstaten werd gelaten, is dit niet altijd even evident. Zowel aan de hand van periodieke rapporten van de lidstaten zelf als van rapporten van de instellingen onder het Werelderfgoedverdrag wordt getracht een zo effectief mogelijke opvolging te bewerkstelligen. De meeste van deze handhavingsinstrumenten betreffen echter geen dwingende regelingen (de enige harde maatregel bestaat uit de schrapping van de Werelderfgoedlijst188), zodat de lidstaten vooral op grond van internationale druk hun verplichtingen zullen nakomen.
2. RAPPORTEN 2.1. P ERIODIEK RAPPORT 82. Elke zes jaar wordt door de lidstaten zelf een rapport opgemaakt.189 Dit rapport bevat aanwijzingen welke administratieve en legislatieve maatregelen reeds genomen werden ter bescherming van het werelderfgoed op hun grondgebied.190 Elk rapport wordt aan het Werelderfgoedcomité bezorgd.191 Het doel van deze periodieke rapportering is velerlei.192 Zo kan worden nagegaan in hoeverre het Werelderfgoedverdrag effectief wordt nageleefd en toegepast en of de uitzonderlijke universele waarde van het ingeschreven werelderfgoed al dan niet behouden blijft. Daarenboven zal men sneller kunnen reageren op veranderende omstandigheden die het behoud van het werelderfgoed in gedrang kunnen brengen, vooral wanneer de huidige maatregelen niet meer voldoende blijken. Als laatste kan deze periodieke rapportering de samenwerking in de hand werken. Op deze manier kunnen lidstaten onderling informatie uitwisselen in verband met de implementatie van het verdrag, wat het verdrag alleen maar ten goede kan komen. 83. De bedoeling is het behoud van werelderfgoed op lange termijn effectiever te maken. Bovendien werkt het systeem de geloofwaardigheid van het Werelderfgoedverdrag en 188
Zie infra nrs. 100 ev. B. BOER, “Article 29. Reports” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (335) 337-338. 190 e Art. 29, 1 lid Werelderfgoedverdrag. 191 e Art. 29, 2 lid Werelderfgoedverdrag. 192 Operational Guidelines 2012 par. 201. 189
34
vooral van de toepassing hiervan in de hand.193 Een voorbeeld van dergelijk periodiek rapport werd in Annex 7 bij de Operational Guidelines bijgevoegd. Zo bevat het eerste deel een gedetailleerde opsomming van de genomen maatregelen terwijl het tweede deel eerder over het behoud van het individuele werelderfgoed handelt. Aan de hand van een verklaring van uitzonderlijke universele waarde en een verklaring van authenticiteit of integriteit zal worden nagegaan in hoeverre de waarde nog strookt met de omschrijving ten tijde van de inschrijving in de werelderfgoedlijst. Verder zal het aan de lidstaat toekomen oplossingen voor te stellen voor de vastgestelde problemen. 84. Duidelijk is dat de opmaak van een periodiek rapport veel onderzoek vergt. De gebrekkige capaciteiten van vele ontwikkelingslanden die lid zijn bij het verdrag zorgen ervoor dat voor hen een nauwe samenwerking met het Werelderfgoedcentrum, de adviserende instellingen en andere lidstaten onontbeerlijk is.194 Vele lidstaten laten echter na hun rapporteringsverplichting na te komen, wat een effectieve controle op de implementatie van het verdrag sterk bemoeilijkt.195 Wanneer het Comité echter wel een rapport ontvangt en het bij het onderzoek van het rapport problemen vaststelt, kan het aanbevelingen opmaken voor de lidstaat waar de problemen werden vastgesteld.196 2.2. R APPORTEN VAN DE INSTELLINGEN 85. Niet enkel de lidstaten zijn verplicht periodieke rapporten op te stellen. Ook het Werelderfgoedcomité dient elke twee jaar de Algemene Vergadering van de Unesco in kennis te stellen van zijn recente activiteiten.197 Daarnaast wordt ook het Werelderfgoedcentrum verplicht rapporten op te stellen betreffende de implementatie van de beslissingen van het Werelderfgoedcomité.198 86. Ook de adviserende instellingen hebben de verplichtingen enkele rapporten op te maken. Dit zal het geval zijn wanneer het advies geeft betreffende de implementatie van het verdrag of wanneer de lidstaten bij het opmaken van hun eigen periodieke rapporten de hulp inroepen van de adviserende instellingen.199
193
Operational Guidelines 2012 par. 202. B. BOER, “Article 29. Reports” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (335), 339. 195 R. BANK EN F. FOLTZ, “United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation” in MAX PLANCK INSTITUTE FOR COMPARATIVE PUBLIC LAW AND INTERNATIONAL LAW, The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, X, Oxford, Oxford University Press, 2012, (338) 354. 196 G. DEBONNET, “Gemeenschappelijke bescherming van natuur en cultuur”, in Unesco Info 2011, afl. 81, 15-17. . 197 e Art. 29, 3 lid Werelderfgoedverdrag; Operational Guidelines 2012 par. 24. 198 Operational Guidelines 2012 par. 28. 199 B. BOER, “Article 29. Reports” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (335) 339-342. 194
35
87. Daarnaast zal ook in het licht van de reactieve opvolging door zowel het Werelderfgoedcentrum als de adviserende instellingen een verplichting bestaan een State of Conservation Report op te maken.200
3. PARAGRAAF 172 OPERATIONAL GUIDELINES 88. Rapporten vormen niet de enige bron van informatie voor het Werelderfgoedcentrum. Om een effectieve toepassing van de opvolging mogelijk te maken, is het noodzakelijk is dat de lidstaten paragraaf 172 Operational Guidelines correct toepassen. Deze paragraaf verplicht de lidstaten het Werelderfgoedcomité a priori op de hoogte te stellen van belangrijke projecten met een mogelijke impact op werelderfgoed. Ook ICOMOS heeft in haar rapport naar aanleiding van het bezoek aan Brugge hierop gewezen.201 Wanneer het Werelderfgoedcomité a priori op de hoogte wordt gesteld zal het veel effectiever kunnen reageren dan wanneer dit pas achteraf gebeurt. In het verleden bleek deze paragraaf echter niet heel consequent te worden toegepast. Het probleem kwam niet voort uit de onwil deze paragraaf toe te passen, maar was eerder een gevolg van onwetendheid. Doordat de paragraaf slechts recent werd ingevoerd, waren heel veel erfgoedsteden van het bestaan hiervan niet op de hoogte, zoals ook de stad Gent. Deze werd na de bouw van de stadshal dan ook door het Werelderfgoedcomité op de vingers getikt. Dit probleem stelt zich zoals gezegd niet enkel in Gent, maar ook in andere Vlaamse werelderfgoedsteden zoals Brugge en Mechelen. Ook buiten België bleek dit een actueel probleem. Het gebrek aan goede communicatie ligt hier duidelijk aan de oorzaak, wat een herhaaldelijk wederkerend probleem bij de Unesco lijkt te vormen.202 Deze problematiek gaat het bestek van dit onderdeel echter te buiten en wordt hier dan ook niet verder besproken.203
200
Operational Guidelines 2012 par. 169; Zie infra nr. 89 ev. Report of the World Heritage Centre and ICOMOS on the mission to the historic centre of Brugge (2010), http://whc.unesco.org/en/sessions/34COM/documents, 7; Zie infra nrs. 96 ev. 202 R. BANK EN F. FOLTZ, “United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation” in MAX PLANCK INSTITUTE FOR COMPARATIVE PUBLIC LAW AND INTERNATIONAL LAW, The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, X, Oxford, Oxford University Press, 2012, (338) 354. 203 Voor een overzicht van de communicatieproblematiek zie R. BANK EN F. FOLTZ, “United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation” in MAX PLANCK INSTITUTE FOR COMPARATIVE PUBLIC LAW AND INTERNATIONAL LAW, The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, X, Oxford, Oxford University Press, 2012, (338) 354. 201
36
4. REACTIEVE OPVOLGING 4.1. A LGEMEEN 89. Reactieve opvolging betreft de controle door onder andere het Werelderfgoedcentrum en de adviserende instellingen, wanneer blijkt dat het behoud van werelderfgoed bedreigd wordt. Deze opvolging gebeurt aan de hand van rapporten ingediend door de lidstaten zelf wanneer speciale omstandigheden zich voordoen of werkzaamheden met een effect op de uitzonderlijke universele waarde zijn gepland.204 Zodoende zal schrapping van de Werelderfgoedlijst zo veel als mogelijk kunnen worden vermeden.205 90. De manieren waarop een bedreiging aan het licht kan komen zijn velerlei. Zo kan op basis van paragraaf 172 Operational Guidelines het Werelderfgoedcomité voorafgaandelijk in kennis worden gesteld van een mogelijke afbreuk aan de uitzonderlijke universele waarde. Ook de bevolking is echter bevoegd de bescherming van werelderfgoed op te volgen. Wanneer het secretariaat door iemand anders dan de desbetreffende lidstaat in kennis wordt gesteld van een mogelijk gevaar, zal hij de klacht onderzoeken en de lidstaat omtrent deze klacht consulteren.206 Dit maakt de bescherming van werelderfgoed nog effectiever. De lokale bevolking en de plaatselijke belangengroepen zijn namelijk in staat sneller op te treden bij een mogelijke aantasting van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed. 91. Wanneer een klacht wordt ingediend bij het Werelderfgoedcentrum zal zowel ICOMOS als de desbetreffende lidstaat in kennis worden gesteld. Wanneer blijkt dat het werelderfgoed effectief in gevaar is en de klachten gegrond zijn, zal de lidstaat een State of Conservation Report moeten opstellen waaruit zal moeten blijken of de uitzonderlijke universele waarde in het gedrang komt. Vaak laat een reactie van ICOMOS op zich wachten zolang de lidstaat niet zelf op de klachten heeft gereageerd. 92. Op basis van al deze informatie zal het Werelderfgoedcomité dan moeten beslissen welke maatregelen noodzakelijk zijn. Zo kan het Werelderfgoedcomité beslissen dat geen verdere maatregelen nodig zijn. Ook kan het goed op de lijst ingeschreven blijven, mits enkele aanbevolen maatregelen worden nageleefd. Daarnaast is ook een verwijdering van de werelderfgoedlijst of een inschrijving op de lijst van werelderfgoed in gevaar mogelijk.207 Wanneer het Comité beslist aanbevelingen te doen, worden de lidstaat en het desbetreffende lokale bestuur geacht deze aanbevelingen te implementeren. Doorgaans volgt het Werelderfgoedcentrum de implementatie van relatief dichtbij op. Daarenboven 204
Operational Guidelines 2012, par. 169. Operational Guidelines 2012 par. 170. 206 Operational Guidelines 2012, par. 174. 207 Operational Guidelines 2012 par. 176. 205
37
wordt van de lidstaat op een afgesproken tijdstip een opvolgingsrapport verwacht. Een lidstaat is echter niet gebonden door dergelijke aanbeveling zodat dit nog steeds geen effectieve implementatie van het verdrag verzekert.208 4.2. C ASE STUDIES : B RUGGE EN G ENT 4.2.1. G ENT 93. Naar aanleiding van de bouw van de stadshal op het Emile Braunplein kwam heel wat reactie vanuit de bevolking. Ondanks de negatieve uitkomst van een volksraadpleging werd toch doorgegaan met de heraanleg van het Emile Braunplein en de daarbij horende bouw van een nieuwe stadshal. Dit alles kaderde in het KOBRA project, welk de gehele vernieuwing van de historische binnenstad van Gent beoogt en nog steeds in uitvoering is. Een belangrijk punt van discussie bleek de nabijheid van het Belfort, welke als werelderfgoed werd erkend. Aangezien de stadshal tegenover het Belfort werd gebouwd, zou een belangrijk zicht teniet worden gedaan waardoor de uitzonderlijk universele waarde van het Belfort in het gedrang zou kunnen komen. 94. Enkele klachten zorgden ervoor dat de Vlaamse overheid uitleg werd gevraagd omtrent dit project. Dit document werd op 19 juli 2011 aan Unesco bezorgd. Daaropvolgend onderzocht ICOMOS of de uitzonderlijke universele waarde van het Belfort inderdaad geschonden werd. ICOMOS oordeelde dat de stadshal inderdaad een belangrijke impact heeft op de omgeving en de beleving van het belfort. Desondanks werd de uitzonderlijke universele waarde niet geschonden. Gezien de stadshal de middeleeuwse stadsdichtheid terug tot leven brengt, komt men zelfs een stap dichter bij de oorspronkelijke toestand van het Emile Braunplein. Het plein zoals het er voor de bouw van de stadshal uitzag was immers het gevolg van afbraakwerken in de 19e eeuw. Vooral deze laatste overweging en het nog steeds dominerende uitzicht van het Belfort in de stad Gent, heeft ICOMOS tot deze beslissing bewogen.209 95. Uit deze case blijkt dat klachten niet altijd leiden tot effectieve resultaten. Ondanks enkele bezwaren tegen de stadshal, hebben deze ICOMOS er uiteindelijk niet toe bewogen het project af te keuren. Het Werelderfgoedcomité is bovendien algemeen niet snel geneigd een schending van de uitzonderlijke universele waarde vast te stellen.
208
R. BANK EN F. FOLTZ, “United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation” in MAX PLANCK INSTITUTE FOR COMPARATIVE PUBLIC LAW AND INTERNATIONAL LAW, The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, X, Oxford, Oxford University Press, 2012, (338) 354. 209 ICOMOS, Commentaires de l’icomos sur la construction d’une nouvelle halle au centre de gand, Belgique, 2011, 2.
38
4.2.2. B RUGGE 96. Ook Brugge kent een goed voorbeeld van reactieve opvolging. Sinds 2008 ontving het Werelderfgoedcentrum herhaaldelijk klachten van de Marcus Gerard Stichting omtrent enkele projecten die de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed mogelijk konden ondermijnen.210 In navolging van een beslissing van het Werelderfgoedcomité211 werd van 23 tot 25 maart een delegatie van het Werelderfgoedcentrum en van ICOMOS uitgenodigd om de impact van de geplande werkzaamheden van dichtbij te kunnen onderzoeken. Daarenboven werden ze gevraagd op basis van paragraaf 172 Operational Guidelines het Werelderfgoedcentrum voorafgaand aan het verlenen van een vergunning, te informeren over de specifieke geplande werkzaamheden. 97. Op basis van de bevindingen die tijdens de missie werden gedaan, stelde het Werelderfgoedcomité de volgende aanbevelingen op212: -
-
-
-
De missie beveelt aan dat de voorstellen van de zeer professionele private erfgoedverenigingen om het WHP op te nemen als “stadslandschap” binnen de vigerende Vlaamse wetgeving grondig en gedetailleerd onderzocht moeten worden en in overweging moeten worden genomen. De missie beveelt aan dat voorbereidend onderzoek naar de stedelijke ontwikkeling van diverse deelgebieden zou opgestart worden met vaststelling van de referentiewaarden (terms of reference) op vlak van stedelijke morfologie met de bedoeling om voorafgaandelijke bindende randvoorwaarden vast te leggen voor mogelijke toekomstige ontwikkeling van deelgebieden. De missie beveelt aan dat een doeltreffende koppeling en afstemming tussen de belangen van Brugge als stad en deze van Brugge als werelderfgoed, m.n. inzake behoud en ontwikkeling, worden aangemoedigd. De stad Brugge en de Vlaamse Overheid Ruimtelijke Ordening moeten overwegen om de eisen/aanbevelingen van advies verlenende erfgoedinstanties als bindend te beschouwen, en deze moeten worden geïntegreerd in planningsdocumenten. De missie beveelt aan om visuele haalbaarheids- en impactstudies uit te werken voor belangrijke zichten vanuit en naar het werelderfgoed, rekening houdend met de historische en belangrijke zichtassen, en deze resultaten in de stedelijke planningsdocumenten op te nemen als instrument om een negatieve visuele impact op het werelderfgoed te voorkomen.
210
Het ging over de geplande ingrepen aan de huizen Casselberg, Zeven Torens en Frans Schild in Brugge. Decision 7B.94 of the World Heritage Committee on its thirty-third session (2009), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . 212 Decision 7B.79 of the World Heritage Committee on its thirty-fourth session (2010) http://whc.unesco.org/en/decisions/; Report of the World Heritage Centre and ICOMOS on the mission to the historic centre of Brugge (2010), http://whc.unesco.org/en/sessions/34COM/documents/ . 211
39
-
-
De missie beveelt aan om het beleid inzake het werelderfgoed te versterken en meer proactief te maken om aldus ontwikkelingen te sturen binnen vooraf bepaalde en goedgekeurde randvoorwaarden. Dit moet vastgelegd worden in een “managementplan’ en gebaseerd zijn op een goedgekeurd rapport/verklaring van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed. De missie beveelt ook de oprichting van een adviesorgaan van deskundigen specifiek voor het werelderfgoed aan. Dit adviesorgaan kan dan geconsulteerd worden omtrent belangrijke projecten en adviezen formuleren over de geschiktheid/inpasbaarheid van ontwikkelingen in een vroeg stadium.
98. In dezelfde beslissing werd België bovendien gevraagd voor 1 februari 2012 een rapport voor te leggen met betrekking tot de implementatie van de gedane aanbevelingen.213 Ook dit is een effectieve manier voor het Werelderfgoedcentrum om met een minimum aan inspanningen desalniettemin een effectieve controle te kunnen uitvoeren. Het uiteindelijke rapport kwam binnen de deadline tot stand.214 Kort na de uitvaardiging van deze aanbevelingen kwamen echter opnieuw enkele klachten tot bij het Werelderfgoedcentrum. Dit keer waren de klachten gericht tegen de geplande projecten aan de Predikherenrei. Ook in deze case was Vlaanderen gehouden tot een verantwoording van de non-implementatie van het Werelderfgoedverdrag.215 99. Onder andere aan de hand van deze aanbevelingen en hun implementatie zal in Deel II van deze thesis de bescherming van werelderfgoed in België worden uiteengezet.
5. SCHRAPPING 100. Het verdrag voorziet niet in de uitdrukkelijke mogelijkheid om een goed van de werelderfgoedlijst te schrappen. Artikel 11, 2e lid bepaalt echter dat een aangepaste versie van de werelderfgoedlijst elke twee jaar zal worden verdeeld. Bijgevolg is het zeker dat nieuw erfgoed aan de lijst kan worden toegevoegd. Dit impliceert echter ook dat de inschrijving in de lijst niet in elk geval permanent zal zijn, maar voortdurend zal worden opgevolgd. Op deze manier kan het voorkomen dat een goed bij fundamenteel gewijzigde omstandigheden van de lijst zal worden geschrapt.216 De Operational Guidelines maken hiervan wel uitdrukkelijk gewag en bepalen de twee gevallen waarin de schrapping zich kan
213
Decision 7B.79 of the World Heritage Committee on its thirty-fourth session (2010) http://whc.unesco.org/en/decisions/ . 214 Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge (Annex 2), Onroerend Erfgoed 2011, 30. 215 Dit blijkt uit briefwisseling tussen het Werelderfgoedcentrum en Onroerend Erfgoed. 216 G. P. BUZZINI EN L. CONDORELLI, “Article 11. List of world heritage in danger and deletion of a property from the world heritage list”, in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (175) 197.
40
voordoen.217 Wanneer erfgoed dermate vervallen is dat de karakteristieken die aan de basis lagen van de oorspronkelijke inschrijving teniet zijn gegaan, kan dergelijke schrapping worden verantwoord. Dit is logisch aangezien het moeilijk is een inschrijving te handhaven wanneer de beweegreden die tot de inschrijving heeft aangezet, definitief verdwenen is.218 Daarenboven kan een schrapping worden gerechtvaardigd in het geval van bij de inschrijving reeds vervallen erfgoed en de lidstaat zich bij de inschrijving in de lijst ertoe verbonden heeft de nodige maatregelen te nemen erfgoed te beschermen en herstellen, maar dit niet binnen de vooropgestelde termijn heeft verwezenlijkt. Ook in dit geval kan het Werelderfgoedcomité besluiten om tot schrapping van de Werelderfgoedlijst over te gaan.219 Zoals opgemerkt is het de bevoegdheid van het Werelderfgoedcomité erfgoed van de lijst te schrappen, aangezien het ook aan het Comité toekomt erfgoed in te schrijven in de lijst.220 De inschrijving in de lijst van werelderfgoed in gevaar is verder geen vereiste om tot schrapping te kunnen overgaan. Deze lijst is immers net bedoeld voor werelderfgoed dat inderdaad wordt bedreigd maar waarvan de effectieve waarde nog niet (definitief) verloren is gegaan. Wanneer men echter tot de vaststelling komt dat de uitzonderlijke universele waarde in zijn geheel definitief verloren is gegaan, is inschrijving in de lijst van werelderfgoed in gevaar niet zinvol, maar zal onmiddellijk tot schrapping kunnen worden overgegaan.221 101. Verder kan niet worden aangenomen dat de toestemming van de desbetreffende lidstaat vereist zou zijn voor de schrapping. Inderdaad is de toestemming van de lidstaat nodig bij de inschrijving in de werelderfgoedlijst222, maar de uiteindelijke beslissingsbevoegdheid ligt bij het Comité. Het Comité beslist immers welke goederen die werden voorgedragen de vereiste uitzonderlijke universele waarde bezitten.223 Naar analogie hiervan ligt ook de volledige beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de schrapping van de lijst bij het Werelderfgoedcomité.224 Ook de Operational Guidelines hebben het enkel over een verplichte consultatie van de betrokken lidstaat225 en maken nergens gewag van een verplichte voorafgaande toestemming van de lidstaat. 217
Operational Guidelines 2012, par. 192. G. P. BUZZINI EN L. CONDORELLI, “Article 11. List of world heritage in danger and deletion of a property from the world heritage list”, in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (175) 197. 219 Operational Guidelines 2012, par. 192, b). 220 G. P. BUZZINI EN L. CONDORELLI, “Article 11. List of world heritage in danger and deletion of a property from the world heritage list”, in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (175) 197. 221 G. P. BUZZINI EN L. CONDORELLI, “Article 11. List of world heritage in danger and deletion of a property from the world heritage list”, in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (175) 198-199. 222 Art. 11, 3e lid Werelderfgoedverdrag. 223 e Art. 11, 2 lid Werelderfgoedverdrag. 224 G. P. BUZZINI EN L. CONDORELLI, “Article 11. List of world heritage in danger and deletion of a property from the world heritage list”, in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (175) 198. 225 Operational Guidelines 2012, par. 196 in fine. 218
41
102. Hoewel dus met zekerheid kan worden aangenomen dat het Werelderfgoedverdrag in de mogelijkheid voorziet, werd de schrapping nog maar zelden toegepast als effectieve sanctie. Het beschermde gebied van de Arabische Oryx in Oman werd in 2007 geschrapt van de Werelderfgoedlijst, nadat Oman besliste het gebied met 90% te verkleinen. Bovendien handhaafde het zijn beslissing in hetzelfde gebied de exploitatie van koolwaterstoffen verder te zetten, ook al had het Werelderfgoedcomité reeds herhaaldelijk aangegeven hier niet mee akkoord te zijn.226 Ook de Dresden Elbe Vallei in Duitsland werd van de werelderfgoedlijst verwijderd. Door de bouw van een grote vierbanenbrug doorheen het landschap ging volgens het Werelderfgoedcomité de uitzonderlijke universele waarde zoals ze bestond bij de inschrijving verloren. Het Comité benadrukte echter de mogelijkheid van een nieuwe inschrijving in de buurt van Dresden en erkende op deze manier dat de omgeving nog een bepaalde uitzonderlijke universele waarde bezit, zij het dat deze met andere criteria zal moeten worden omschreven.227
Hoofdstuk 9.
Besluit
103. Het Werelderfgoedverdrag blijkt in de huidige samenleving een steeds groeiend succes te hebben. Inderdaad wordt de waarde van erfgoed steeds meer erkend waarbij het verdrag in de strijd tegen het voortschrijdende verval van erfgoed dan ook een geschikt instrument vormt. In uitvoering hiervan wordt getracht erfgoed met een uitzonderlijke universele waarde in één lijst onder te brengen. Zodoende wil men proberen aan de hand van verscheidene internationale verplichtingen dit erfgoed te beschermen en behouden. Belangrijk is dat niet alle erfgoed in aanmerking komt tot inschrijving in de Werelderfgoedlijst. Enkel wanneer aan enkele specifieke voorwaarde werd voldaan kan erfgoed in overweging worden genomen.228 Toch beperkt de beschermingswaarde van het Werelderfgoedverdrag zich niet enkel tot in de lijst ingeschreven werelderfgoed. Zo rust er een verplichting op de lidstaten het op hun grondgebied gelegen erfgoed te beschermen.229 Aangezien de definitie van cultureel erfgoed niet vereist dat een goed in de Werelderfgoedlijst werd ingeschreven, omvat ze alle erfgoed met een uitzonderlijke universele waarde. 104. Op welke wijze het werelderfgoed met uitzonderlijke universele waarde moeten worden beschermd laat het verdrag grotendeels vrij. Hoewel de Operational Guidelines
226
Decision 7B.11 of the World Heritage Committee on its thirty-first http://whc.unesco.org/en/decisions/1392 . 227 Decision 7A.26 of the World Heritage Committee on its thirty-third http://whc.unesco.org/en/decisions/1786 . 228 Zie supra nr. 36 ev. 229 Art. 4 Werelderfgoedverdrag.
42
session
(2007),
session
(2009),
enkele indicaties geven, blijft de soevereiniteit van de lidstaten grotendeels behouden.230 Bijgevolg houdt het verdrag eerder een resultaatsverbintenis dan een middelverbintenis in. De nationale wetgeving van een lidstaat moet er enkel toe dienen het Werelderfgoed op adequate wijze te beschermen en behouden. 105. De eigenlijke afdwinging van de verplichtingen onder het Werelderfgoedverdrag gebeurt echter moeizaam bij gebrek aan effectieve handhavingsmechanismen, hoewel jaarlijks rapporten worden opgesteld door de lidstaten, paragraaf 172 Operational Guidelines het Werelderfgoedcomité in staat stelt voorafgaandelijk kennis te nemen van geplande inbreuken en ook de individuele burger in staat werd gesteld eventuele schendingen van het verdrag te melden. Toch zorgt onder meer de gebrekkige toepassing van de rapporteringsverplichting door de lidstaten ervoor dat de opvolging door het Comité eerder moeizaam verloopt. Bovendien beschikt het Comité over een beperkt aantal reactiemogelijkheden.231 Zo kan aan de hand van aanbevelingen een lidstaat worden aangemaand het verdrag correct toe te passen. Bij herhaaldelijke weigering van de erkenning van de verschillende vaststellingen gedaan door het Comité en van de implementatie van de aanbevelingen, voorziet het verdrag enkel in een enig laatste redmiddel. Enkel door werelderfgoed van de Werelderfgoedlijst te schrappen kan men een verdere schending van het verdrag voorkomen. De schrapping is verder enkel mogelijk wanneer de teloorgang dermate vergaand is dat de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed onherstelbaar werd aangetast. Het is naar mijn mening dan ook onaanvaardbaar dat in een dermate wijdverspreid toegepast verdrag zulke minimale afdwingbare handhavingsmechanismes vervat liggen. Hoewel de meeste communicatie binnen de Unesco vertrouwelijk gebeurt, kan een openlijke dreiging met schrapping van de lijst in de meeste gevallen een lidstaat er echter wel toe bewegen het verdrag correct toe te passen. 106. Aangezien de lidstaten een grote vrijheid werd gelaten bij de toepassing van het Werelderfgoedverdrag, is het zeer relevant na te gaan hoe dit in de praktijk in de desbetreffende lidstaten wordt toegepast. In Deel II van deze masterproef wordt dan ook verder ingegaan op de eigenlijke toepassing van het Werelderfgoedverdrag in het Vlaamse gewest.
230 231
Zie supra Hoofdstuk 7. Zie supra Hoofdstuk 8.
43
DEEL II. TOEPASSING VAN HET WERELDERFGOEDVERDRAG IN HET VLAAMSE GEWEST.
Hoofdstuk 1.
Bevoegdheidsverdeling
107. België is een federale staat, samengesteld uit gemeenschappen en gewesten.232 Het omvat 3 gewesten: het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse Gewest.233 Vóór de grondwetswijziging van 24 december 1970234 was België echter een unitaire staat. De wetgeving van die periode heeft de decreetgevers duidelijk geïnspireerd voor de opmaak van nieuwe wetgeving.235 De federale overheid heeft slechts een residuaire bevoegdheid, waar de Gewesten en Gemeenschappen een toegewezen bevoegdheid krijgen. De Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen236 bepaalde dat de stedenbouw en de ruimtelijke ordening toekwamen aan de gewesten. De monumenten en landschappen bleven echter een bevoegdheid van de gemeenschappen onder de noemer culturele aangelegenheden.237 Vanaf 1 januari 1989 werden monumenten en landschappen dan een bevoegdheid van de Gewesten. Sindsdien ressorteert deze bevoegdheid onder het de ruimtelijke ordening.238 Hoewel de gemeenschappen nog steeds bevoegdheden hebben in culturele aangelegenheden239, worden sindsdien monumenten en landschappen hier uitdrukkelijk uitgesloten.240
232
Art. 1 GW. Art. 3 GW. 234 BS 31 december 1970. 235 M. DEWEIRDT, “Monumentenbescherming in het Vlaamse Gewest” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 174, 22. 236 BS 15 augustus 1980. 237 P. LEFRANC, “Ruimtelijke ordening en het Vlaams onroerend erfgoed” in B. HUBEAU, W. VANDEVYVERE, G. DEBERSAQUES, Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, die Keure, 2011, (1265) 1269. 238 Art. 6, §1 Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. 239 Art. 127 GW. 240 Art. 4 Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen. 233
45
Hoofdstuk 2.
Werelderfgoed in Vlaanderen
1. WERELDERFGOEDLIJST 108. Reeds van bij het begin streefden de drie gewesten ernaar enkel weinig vertegenwoordigde types van gebouwen te selecteren om te worden voorgedragen voor inschrijving op de Werelderfgoedlijst. De seriële en grensoverschrijdende dossiers die daaropvolgend werden ingediend weerspiegelen dit streefdoel en helpen van de werelderfgoedlijst een representatieve en geloofwaardige lijst te maken.241 109. De Vlaamse begijnhoven werden op 2 december 1998 opgenomen in de Werelderfgoedlijst. Doordat vele begijnhoven verminkt zijn of slechts gedeeltelijk werden bewaard, kwamen slechts dertien begijnhoven in aanmerking tot inschrijving. Vooral de ligging, de herkenbaarheid, geslotenheid en typologie bleek van doorslaggevend belang. In Brussel en Wallonië werd geen enkel begijnhof voldoende bewaard om te worden opgenomen in de werelderfgoedlijst. De belforten van Vlaanderen en Wallonië werden dan weer in twee stappen opgenomen in de Werelderfgoedlijst. In 1999 werden eerst 32 Belgische belforten opgenomen, waarvan er 25 in Vlaanderen waren gelegen. In het nominatiedossier werd bij de beschrijving van de uitzonderlijke universele waarde ook naar een grensoverschrijdende dimensies verwezen, zodat de lijst in 2005 werd uitgebreid met nog één Waals en 23 Noord-Franse belforten.242 Deze inschrijving was vergelijkbaar met die van de begijnhoven gezien ook de belforten over verschillende steden gespreid voorkomen. De inschrijving van een enkel belfort zou de representativiteit van de geschiedenis van Vlaanderen niet ten goede komen. Momenteel is de lijst met belforten afgesloten en kunnen geen belforten meer worden toegevoegd.243 In 2000 werd ook de binnenstad Brugge volledig ingeschreven in de Werelderfgoedlijst, hoewel het begijnhof en het belfort van Brugge reeds afzonderlijk op de lijst stonden. Als voorlopig laatste inschrijving van Vlaams werelderfgoed werd ook het Complex woninghuis-atelier-museum Plantin-Moretus in 2005 aan de lijst toegevoegd.244 110. Voor de bepaling van de uitzonderlijke universele waarde werd voor elk van deze inschrijvingen de criteria II en IV gehanteerd. Criterium II wijst op de specifieke stedenbouwkundige aspecten die een belangrijke uitwisseling van menselijke waarden weerspiegelen over een bepaalde tijdspanne of binnen een bepaalde cultuur. Het criterium IV duidt dan weer op het uitzonderlijk karakter van een bepaald type gebouw en het architecturaal of technologisch geheel of landschap dat verband houdt met een
241
P. GELEYNS, “Unesco Werelderfgoed in Vlaanderen: een inleiding”, M&L 2010, 7. P. GELEYNS, “Unesco Werelderfgoed in Vlaanderen: een inleiding”, M&L 2010, 7. 243 P. GELEYNS, “Unesco Werelderfgoed in Vlaanderen: een inleiding”, M&L 2010, 7. 244 Voor een volledig overzicht van werelderfgoed in België zie bijlage I. 242
46
belangrijke periode uit de menselijke geschiedenis. Ook het criterium iii werd voor twee inschrijvingen gebruikt en onderkent daarmee de uitzonderlijke waarde van de begijnhoven en het Plantin Moretushuis als unieke getuigen van een nog levende of verdwenen culturele traditie of beschaving. Verder werd voor het stadscentrum van Brugge en het Plantin Moretushuis ook criterium VI weerhouden. Dit criterium wijst op de band met gebeurtenissen uit het verleden zoals tradities, ideeën en overtuigingen.245
2. INDICATIEVE LIJST 111. België kwam zijn verplichting onder het Werelderfgoedverdrag na en diende een indicatieve lijst in. Deze werd reeds herhaaldelijke keren aangevuld met nieuw erfgoed. Momenteel bestaat de Belgische indicatieve lijst uit volgend erfgoed, gespreid over de drie gewesten: - De Middeleeuwse kern of ‘Kuip’ van Gent en de twee abdijen die aan zijn origine liggen (1997, bijgewerkt in 2002) - De historische kern van Antwerpen, van de Schelde tot de oude stadwallen van ca. 1250 (1997, bijgewerkt in 2002) - Leuven, universiteitsgebouwen, erfgoed van zes eeuwen in het hart van het historisch centrum (2002) - Herinneringsoorden en monumenten van de Groote Oorlog: de Westhoek en de aanpalende regio’s (02/04/2002, bijgewerkt in 2008) - De woning Guiette, Populierenlaan 32, Antwerpen (2005) - De Brusselse galerijen/ de koninklijke Sint-Hubertusgalerijen (2008) - Het architecturale oeuvre van Henry van de Velde (2008) - Het Justitiepaleis van Brussel (2008) - Het plateau van de Hoge Venen (2008) - Het tracé Bavay-Tongeren van de Romeinse steenweg Boulogne-Keulen, gelegen op het grondgebied van het Vlaamse Gewest (2008) - Het termencomplex in Spa: van mondaine zorg naar luxe-toerisme (2008) - Het paleis van de prins-bisschoppen van Luik (2008) - Het slagveld van Waterloo, het einde van het Napoleontische tijdperk (2008) - Het panorama van de slag bij Waterloo, bijzonder betekenisvol voorbeeld van het ‘fenomeen van de panorama’s’ (2008) - Maascitadellen (2008) - De Hoge Kempen landschappen, industrieel overgangslandschap (2011)
245
A. M. DRAYE, De bescherming van Vlaams werelderfgoed, supra noot 21, 60-61.
47
Zoals blijkt dateert de laatste aanvulling van 25 mei 2011, met de Hoge Kempen en werd aangebracht als gemengd werelderfgoed. 246 Deze inschrijving als gemengd werelderfgoed is voor België een primeur, gezien voordien enkel cultureel erfgoed werd ingeschreven. 112. Gezien de huidige visie van het Werelderfgoedcentrum op nieuwe inschrijvingen is het niet waarschijnlijk dat elk goed op de indicatieve lijst effectief zal worden voorgedragen voor nominatie. Bijgevolg is de representatieve waarde van de indicatieve lijst in België ver te zoeken. In Hoofdstuk 4 wordt de reikwijdte van dit probleem duidelijk en zullen eventuele oplossingen worden voorgesteld.
Hoofdstuk 3.
Wetgevend kader
1. ALGEMEEN 113. Ter bescherming van werelderfgoed werd in Vlaanderen nog geen specifieke regelgeving uitgevaardigd. Slechts twee uitvoeringsbesluiten maken expliciet melding van werelderfgoed in hun regelgeving. Het besluit van de Vlaamse Regering van 5 juni 2009 verplicht de adviesinwinning bij vergunningsaanvragen binnen de volledige bufferzone rond werelderfgoed.247 Daarnaast maakt ook het Besluit van 14 december 2001 expliciet gewag van werelderfgoed.248 Zo kan de minister bij de beoordeling van een project voor de toekenning van een meerjarige subsidiëringsovereenkomst onder andere rekening houden met de erkenning als werelderfgoed van het betrokken gebouw.249 Bijgevolg zal bij gebrek aan specifieke wetgeving aan de hand van bestaande wet- en regelgeving invulling moeten worden gegeven aan de internationale verplichtingen onder het Werelderfgoedverdrag. Uiteraard zal de Vlaamse wetgeving met betrekking tot de bescherming van erfgoed in Vlaanderen het belangrijkste instrument uitmaken. 114. Anders dan in de rest van ons land beheersen verschillende decreten de bescherming van de verschillende soorten onroerend erfgoed. Zo kent met in het Vlaamse gewest monumenten, stads- en dorpsgezichten, landschappen, ankerplaatsen en
246
Het voldoet zowel aan de definitie van natuurlijk als die van cultureel erfgoed. Besluit Vlaamse Regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de instanties die over een vergunningsaanvraag advies verlenen, BS 24 augustus 2009 (Hierna: Besluit adviserende instanties). 248 Besluit 14 december 2001 houdende vaststelling van het premiestelsel voor restauratiewerkzaamheden voor beschermde monumenten, gewijzigd bij besluiten van de Vlaamse regering van 20 september 2002, 23 juni 2006 en 30 april 20091, 4 december 2009 en 10 september 2010, BS 19 januari 2002, 30 oktober 2002, 22 augustus 2006, 22 juni 2009, 11 januari 2010 en 5 oktober 2010 (Hierna: Besluit premies restauratiewerkzaamheden). 249 e Art. 14/4, 7 lid Besluit premies restauratiewerkzaamheden. 247
48
archeologische stukken. Deze worden elk door andere wetgeving beheerst. Het decreet betreffende de bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten250 (hierna: Monumentendecreet) is hier een van. Daarnaast bestaat er ook een decreet ter bescherming van landschappen (hierna: decreet landschapszorg). 251 Ook de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO)252 is van betekenis bij de bescherming van onroerend erfgoed. Hoewel de verschillende wetgevingen veel gelijkenissen vertonen, bevatten ze ook essentiële verschillen.253 In het volgende hoofdstuk worden de verschillende wetgevingen op summiere wijze uiteengezet.
2. MONUMENTENDECREET 115. Het Decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten is het belangrijkste decreet voor de bescherming van onroerend erfgoed. Hoewel de oude wet van 1931 nog gedeeltelijk van kracht is254, is zij niet meer van heel groot belang. Het monumentendecreet biedt grote mogelijkheden tot beknotting van het eigendomsrecht, ter vrijwaring van monumenten.255 2.1. B EGRIPPEN 2.1.1. M ONUMENTEN 116. Het decreet definieert het monument als: “een onroerend goed, werk van de mens, of van de natuur of van beide samen, dat van algemeen belang is omwille van zijn artistieke, wetenschappelijke, historische, volkskundige, industrieel-archeologische of andere sociaal-culturele waarde, met inbegrip van de cultuurgoederen die er integrerend deel van uitmaken, inzonderheid de bijhorende uitrusting en de decoratieve elementen.”
250
Decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten, BS 22 april 1976. 251 Decreet van 16 april 1996 betreffende de landschapszorg zoals gewijzigd bij decreten van 18 mei 1999, 8 december 2000, 21 december 2001, 19 juli 2002 13 februari 2004 en 10 maart 2006, 16 juni 2006 en 27 maart 2009, BS 21 mei 1996, 8 juni 1999, 13 januari 2001, 19 februari 2002, 31 augustus 2002, 18 maart 2004 en 7 juni 2006, 9 februari 2007 en 15 mei 2009. 252 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009, BS 20 augustus 2009. 253 M. DEWEIRDT, “Monumentenbescherming in het Vlaamse Gewest” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 218, 77. 254 Enkel wat betreft onteigening (art. 4,1° en 5) en het verbod op reclamepanelen (art. 16). 255 M. DEWEIRDT, “Monumentenbescherming in het Vlaamse Gewest”, in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 218, 77.
49
117. Om als monument te worden beschermd moet een gebouw aldus van algemeen belang zijn. Dit wil enkel zeggen dat het belang het ‘louter lokale’ moet overstijgen.256 Op deze manier moet een monument noch uniek zijn, noch gewestelijke waarde bezitten. De Wet van 1931 ging hierin veel verder en vereiste dat een goed nationaal belang moest bezitten. Deze voorwaarde werd uiteraard moeilijk aan te houden wanneer de Gewesten en Gemeenschappen meer autonomie verkregen. Belangrijk is dat ook roerende zaken die onroerend zijn geworden door bestemming en zich bijgevolg in het monument bevinden integraal mee worden beschermd.257 Het Vlaamse Gewest is op basis van haar impliciete bevoegdheden ook bevoegd voor de bescherming en onderhoud van cultuurgoederen die integraal deel uitmaken van een monument.258 Op grond van het Verdrag van 3 oktober 1985 ter bescherming van bouwkundig erfgoed wordt het Vlaamse Gewest immers ertoe gehouden ook de bijbehorende uitrusting van gebouwd erfgoed te beschermen. 2.1.2. S TADS - EN DORPSGEZICHT 118. Stads- en dorpsgezichten worden in het decreet als volgt gedefinieerd: “- een groepering van één of meer monumenten en/of onroerende goederen met omgevende bestanddelen, zoals onder meer beplantingen, omheiningen, waterlopen, bruggen, wegen, straten en pleinen, die vanwege haar artistieke, wetenschappelijke, historische, volkskundige, industrieel-archeologische of andere sociaal-culturele waarde van algemeen belang is; - de directe, er onmiddellijk mee verbonden visuele omgeving van een monument, bepaald in 2° van dit artikel, die door haar beeldbepalend karakter de intrinsieke waarde van het monument tot zijn recht doet komen dan wel door haar fysische eigenschappen de instandhouding en het onderhoud van het monument kan waarborgen.”259 119. Op basis van de eerste omschrijving is het ook mogelijk dat een stads- of dorpsgezicht geen enkel monument bevat.260 Bij de bescherming van stads- en dorpsgezichten spelen dan ook andere motieven mee dan bij de bescherming van monumenten. Wanneer men een landschap als stads- of dorpsgezicht beschermt, kijkt men naar een ruimer geheel, welk primeert op het belang van elke gevel afzonderlijk. Een onbebouwde omgeving kan evenwel niet worden beschermd op grond van de eerste 256
A. M. DRAYE, “De bescherming van het onroerend erfgoed. Het belang van een correct gebruik van het voorhanden zijnde instrumentarium”, TROS 2005, 217-224; RvS 9 juli 1986, nr. 26.852. 257 M. BOES, “Bescherming van monumenten en landschappen” in D. MEULEMENS (ed.), Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom: naar nieuwe bestemmingsstatuten voor het buitengebied?, Antwerpen, Intersentia, 2003, 151. 258 M. DEWEIRDT, “Monumentenbescherming in het Vlaamse Gewest” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 218, 81. 259 Art. 2, 3° Monumentendecreet. 260 M. BOES, “Bescherming van monumenten en landschappen” in D. MEULEMENS (ed.), Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom: naar nieuwe bestemmingsstatuten voor het buitengebied?, Antwerpen, Intersentia, 2003, 152.
50
definitie.261 Ook de praktijk om een geïsoleerde constructie als monument te beschermen en de omgeving errond als stads- of dorpsgezicht, werd afgewezen. In een niet gepubliceerd advies van 23 april 1985 oordeelde de Raad van State immers dat “de onbebouwde omgeving van een -als monument te rangschikken of gerangschiktegeïsoleerde constructie, d.i. een constructie die niet gesitueerd is binnen het bebouwde of half bebouwde gedeelte van een stad of dorp, niet als stads- of dorpsgezicht kan worden gerangschikt.”262 Om aan deze problemen een einde te stellen, werd het tweede gedeelte van de definitie ingevoerd. Zowel A.M. Draye als M. Boes waarschuwen voor een ondoordacht gebruik van deze bepaling.263 2.2. B ESCHERMINGSPROCEDURE 120. De procedure voor de aanduiding van monumenten of stads- of dorpsgezichten is zeer gelijklopend met die voor landschappen en bestaat uit twee stappen. Zo wordt een goed eerst voorlopig beschermd. Daarna volgt dan de definitieve bescherming. Voorlopig beschermde goederen worden in het decreet omschreven als ‘op de ontwerpen van lijst voor bescherming vatbare goederen’, waar definitief beschermde goederen met de term ‘beschermde goederen’ worden aangeduid. Deze termen werken ietwat misleidend aangezien, hoewel de terminologie anders doet vermoeden, beiden effectief beschermd zijn.264 2.2.1. V OORLOPIGE BESCHERMING 121. De eerste stap bestaat uit de voorlopige bescherming en duurt maximaal 12 maanden (eventueel verlengd met zes maanden bij gemotiveerde beslissing van de Vlaamse regering). De Vlaamse regering stelt ontwerplijsten vast met daarin de voor bescherming vatbare monumenten en stads- en dorpsgezicht opgenomen. Zij bevatten ook de erfdienstbaarheden die op het goed rusten.265 De verdere inhoud van de ontwerplijsten wordt omschreven door artikel 5, §2 Monumentendecreet. Een ontwerplijst wordt vervolgens betekend aan bepaalde instanties voor advies en aan de eigenaars en houders van een ander zakelijk recht voor bezwaren en opmerkingen. Bovendien moet de eigenaar de huurders en bewoners in kennis stellen van de voorlopige bescherming. Verder geschiedt de bekendmaking ook in het Belgisch
261
G. VAN HOORICK, “Monumenten en stads- en dorpsgezichten in het Vlaamse Gewest”, TROS 2005, 338. M. BOES, “Bescherming van monumenten en landschappen” in D. MEULEMENS (ed.), Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom: naar nieuwe bestemmingsstatuten voor het buitengebied?, Antwerpen, Intersentia, 2003, 152 263 M. BOES, “Bescherming van monumenten en landschappen” in D. MEULEMENS (ed.), Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom: naar nieuwe bestemmingsstatuten voor het buitengebied?, Antwerpen, Intersentia, 2003, 153; A.M. DRAYE, “De bescherming van het onroerend erfgoed in het Vlaamse Gewest: recente wijzigingen aan decreet- en regelgeving”, Milieurecht info 1995, 7. 264 G. VAN HOORICK, “Monumenten en stads- en dorpsgezichten in het Vlaamse Gewest”, TROS 2005, 339. 265 Art. 5, §1 Monumentendecreet. 262
51
Staatsblad. Bezwaren of opmerkingen moeten binnen 30 dagen vanaf de dag waarop de ontwerplijst per post werd afgegeven, worden ingediend. Daarna organiseert het gemeentebestuur een openbaar onderzoek. Wanneer het gemeentebestuur nalaat een openbaar onderzoek op te starten, doet de provinciegouverneur dit in zijn plaats. Onder andere de administratie ruimtelijke ordening moet binnen de 60 dagen te rekenen vanaf de aan hen verrichte betekening van de ontwerplijst zijn advies geven. Wanneer dit niet is gebeurd, wordt het advies geacht gunstig te zijn. Het openbaar onderzoek duurt 30 dagen, binnen welke termijn bezwaren of opmerkingen worden ingediend bij de gemeente. Ook de eigenaar verkeert nog in de mogelijkheid verdere opmerkingen in te dienen bij het openbaar onderzoek. De Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen (KCML) brengt vervolgens advies uit. Ze zal alle adviezen, opmerkingen en bezwaren onderzoeken en wanneer de KCML beslist de adviezen niet te volgen, moeten de adviezen gemotiveerd worden weerlegd.266 2.2.2. D EFINITIEVE BESCHERMING 122. Het is de Vlaamse regering die bevoegd is voor de definitieve bescherming als monument of stads- en dorpsgezicht.267 Wanneer de KCML zijn taak niet goed heeft gedaan en niet alle adviezen, opmerkingen en bezwaren zijn onderzocht, zal de regering deze taak op zich moeten nemen. De definitieve bescherming gebeurt door opname in een beschermingsbesluit van de op de ontwerpen van lijsten voorkomende monumenten.268 Het definitieve beschermingsbesluit wordt betekend aan dezelfde personen aan wie ook de ontwerplijst betekend moest worden, behalve aan de overheden aan wie de ontwerplijst moest worden betekend.269 Hierbij moet echter rekening worden gehouden met de eigenaars op de datum van de definitieve bescherming.270 123. Artikel 9 Monumentendecreet stelt dat een beschermingsbesluit verordenende kracht heeft. Het is maar de vraag of dit artikel letterlijk moet worden geïnterpreteerd. Wanneer men dit inderdaad doet moet het ontwerp van het definitief besluit eerst worden voorgelegd voor de afdeling wetgeving van de Raad van State.271 De Raad van State heeft echter aangenomen dat beschermingsbesluiten geen echte verordenende besluiten zijn.272 Verordenende kracht zou eerder in de zin van verbindende kracht moeten worden gelezen. Volgens deze stelling zijn beschermingsbesluiten bijgevolg van
266
M. Boes, “Bescherming monumenten en landschappen : monumenten en landschappen”, in X., Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom, Antwerpen, Intersentia, 2003, 156. 267 Art. 7 Monumentendecreet. 268 G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 277. 269 Art. 8, §1 Monumentendecreet. 270 G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 277. 271 Art. 3 gecoördineerde wetten op de Raad van State. 272 RvS 23 februari 2000, nr. 85.597.
52
individuele strekking en moeten ze formeel worden gemotiveerd.273 Dit betekent geenszins dat opmerkingen, bezwaren en adviezen stuk voor stuk moeten worden weerlegd. Wel is het noodzakelijk dat uit de motivering blijkt wat de overheid ertoe gebracht heeft die beslissing te nemen.274 De verbindende kracht van de beschermingsbesluiten houdt in dat hier enkel van mag worden afgeweken in de gevallen en op de wijzen door het decreet bepaald. Bijgevolg is een de facto declassering door middel van een vergunning niet toegelaten.275 2.3. R ECHTSGEVOLGEN 124. Alle rechtsgevolgen gelden reeds vanaf de voorlopige bescherming, dit is vanaf de inschrijving op een ontwerplijst. Deze voorlopige bescherming geldt echter slechts voor 12 maanden.276 Uiteraard gelden de rechtsgevolgen voor de definitief beschermde monumenten zonder beperking in de tijd.277 Allereerst geldt een kennisgevingsplicht voor de eigenaar. Hij is verplicht de huurder of bewoners binnen tien dagen kennis te geven van de betekening van het beschermingsbesluit. Uiteraard is deze verplichting van belang om de huurders of bewoners in kennis te stellen van de bescherming. Aangezien dit de doelstelling van het artikel betreft, moet deze verplichting functioneel en niet letterlijk worden geïnterpreteerd.278 Zo zal de eigenaar niet aansprakelijk kunnen worden gesteld wanneer de huurder reeds op een andere manier in kennis werd gesteld van het beschermingsbesluit. 125. Daarenboven gelden decretale, algemene en bijzondere beschermingsvoorschriften. De decretale beschermingsvoorschriften bestaan uit een instandhoudings- en onderhoudsverplichting voor de eigenaar of vruchtgebruikers.279 Verder zijn ook de algemene beschermingsvoorschriften die zijn opgenomen in het Besluit van de Vlaamse Regering van 17 november 1993 tot bepaling van de algemene voorschriften inzake de instandhouding en onderhoud van monumenten en stad- en dorpsgezichten van toepassing.280 De algemene beschermingsvoorschriften zullen enkel toepasselijk zijn wanneer ze werden opgenomen in het beschermingsbesluit. Het besluit bevat zowel actieve verplichtingen als passieve verbodsbepalingen die dermate ruim werden
273
Art. 1 en 2 Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen, BS 12 september 1991. 274 M. Boes, “Bescherming monumenten en landschappen : monumenten en landschappen”, in X., Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom, Antwerpen, Intersentia, 2003, 157. 275 G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 279. 276 Art. 5, §7 Monumentendecreet. 277 Art. 11 Monumentendecreet. 278 M. Boes, “Bescherming monumenten en landschappen : monumenten en landschappen”, in X., Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom, Antwerpen, Intersentia, 2003, 158. 279 Art. 11 Monumentendecreet. 280 BS 8 juni 1999.
53
omschreven zodat bijna alle instandhoudings- en onderhoudswerken hieronder vallen.281 Daarnaast kunnen ook nog bijzondere beschermingsvoorschriften, die de algemene beschermingsvoorschriften kunnen aanvullen of ervan afwijken, worden opgelegd in het beschermingsbesluit. Dit is mogelijk aangezien de bijzondere beschermingsvoorschriften primeren op de algemene.282 126. In lijn van deze verplichtingen bepaalt het monumentendecreet dat werken aan monumenten niet kunnen worden aangevangen zonder voorafgaande machtiging.283 Wanneer geen stedenbouwkundige vergunning vereist is, wordt de machtiging voor werken aan een monument verleend door het agentschap Onroerend Erfgoed. Wanneer een gebouw gelegen is binnen een stads- en dorpsgezicht, maar niet werd beschermd als monument, worden werken gemeld aan het college van burgemeester en schepenen, wat in voorkomend geval wordt geïntegreerd in de stedenbouwkundige melding. Wanneer een stedenbouwkundige vergunning vereist is kan de machtiging worden verleend in de stedenbouwkundige vergunning. Een besluit van de Vlaamse Regering zal de werken aanduiden die onder deze regeling zullen vallen. Tot de inwerkingtreding van dit besluit wordt voor deze werken rechtstreeks een machtiging bij het agentschap aangevraagd.284 127. Daarenboven kunnen geen nieuwe erfdienstbaarheden van openbaar nut worden gevestigd op een beschermd monument of binnen een stads- en dorpsgezicht. Enkel wanneer voorafgaand een machtiging van de minister werd verkregen, is dit toegelaten.285
3. INVENTARIS BOUWKUNDIG ERFGOED 128. Naast de bescherming van monumenten is ook de inventaris een zeer nuttig instrument bij de bescherming van onroerend erfgoed. Deze inventaris werd opgesteld dan wel vervolledigd door het Vlaams Instituut voor het Onroerend Erfgoed (VIOE) en is ontstaan aan de basis van het monumentendecreet en het daarin vooropgestelde beschermingssysteem. Oorspronkelijk werd de opmaak van de inventaris uitgevoerd door de Koninklijke Commissie voor Monumenten en Landschappen. Deze opdracht werd in 1972 overgenomen door de toen opgerichte Rijksdienst voor Monumenten en
281
G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 280. G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 281. 283 Art. 11, §4 Monumentendecreet. 284 Art. 11, §4, laatste lid Monumentendecreet; A. DESMET, I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, F. VAN ACKER, P. VAN ASSCHE, J. VAN DEN BERGHE, K. VANHERCK, P. VANSANT, J. VERKEST, Zakboekje ruimtelijke ordening, Antwerpen, Kluwer, 2011, 262. 285 Art. 12 Monumentendecreet. 282
54
Landschappen. De rijksdienst gaf de inventarisatieopdracht een nieuw elan door de publicatie van de reeks ‘Bouwen door de Eeuwen heen’.286 129. In 2009 kreeg deze inventaris een decretale basis met de invoering van artikel 12/1 in het Monumentendecreet.287 Door integratie van de inventaris in het monumentendecreet ligt de inventarisatie aan de basis van de beschermingsprocedure. Bij de eerste vaststelling werd onmiddellijk verwezen naar de website van de VIOE waar de inventaris online kan worden geraadpleegd. De gegevens worden indien nodig aangevuld, geactualiseerd of gecorrigeerd. Wanneer een gesloopt gebouw op het moment van de vaststelling nog in de inventaris is ingeschreven, wordt het geacht niet te zijn vastgesteld. Bovendien verleent de VIOE elk jaar een echtheidscertificaat aan de actuele inventaris.288 130. De inventaris heeft een drieledig doel. Zo wil men een lijst opstellen van de voor bescherming vatbare monumenten, een gids zijn van de architectuur in de streek en een uitgangspunt vormen voor verdere wetenschappelijke uitdieping.289 Hij zorgt voor een gebiedsdekkend overzicht van het voor bescherming vatbaar bouwkundig erfgoed in Vlaanderen, zodat deze selectie veel eenvoudiger zal gebeuren. De rechtsgevolgen van deze inventaris blijven evenwel beperkt. Voorafgaand aan de sloop van een geïnventariseerde constructie290 moet een algemene onroerenderfgoedtoets worden uitgevoerd.291 De Vlaamse Regering bepaalt de nadere regels betreffende de algemene onroerenderfgoedtoets. Voorlopig heeft de Vlaamse Regering deze bevoegdheid nog niet gebruikt. Wel werd een verplichte adviesinwinning geïntroduceerd ten aanzien van aanvragen van een stedenbouwkundige vergunning die de sloop van geïnventariseerde gebouwen of constructies omvatten.292 Bijgevolg is het logisch dat ook verplicht advies moet worden ingewonnen bij een herbouw, aangezien die ook een sloop impliceert.293 Voorlopig bestaat er nog geen verplichting voor adviesinwinning voor andere handelingen en wijzigingen aan de in de inventaris opgenomen constructies. Enkel een stedenbouwkundige vergunning zal vereist zijn, wanneer dit op basis van de normale regelgeving verplicht is. Bovendien zijn gebouwen opgenomen in de inventaris uitgesloten van de vrijstellingsregeling vervat art. 13.1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen
286
A.M. DRAYE, “De gemeenten en de zorg voor het onroerend erfgoed”, T. Gem 2010, 217. Ingevoerd bij decreet van 27 maart 2009 tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijk plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, BS 15 mei 2009. 288 A.M. DRAYE, “De gemeenten en de zorg voor het onroerend erfgoed”, T. Gem. 2010, 218. 289 F. CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening”, T. Gem. 2010, 232. 290 Dit moet worden gelezen in de zin van art. 4.1.1, eerste lid, 3° VCRO. 291 Art. 12/2, §1 Monumentendecreet. 292 Art. 1,1°, g Besluit adviserende instanties. 293 W. DE CUYPER, T. HUYGENS, E. RENTMEESTERS EN S. WALGRAEVE, ‘De ruimtelijke ordening opnieuw geordend’, TMR 2009, 520. 287
55
stedenbouwkundige vergunning nodig is.294 Dit artikel stelt de volledige afbraak van vrijstaande bouwwerken en constructies vrij van de vergunningsplicht. Geïnventariseerde bouwwerken vallen hier niet onder en zullen bijgevolg wel een stedenbouwkundige vergunning nodig hebben.295 131. Met betrekking tot zonevreemde functiewijzigingen werd een gunstregeling ingevoerd.296 Een stedenbouwkundige vergunning kan worden verleend voor een gehele of gedeeltelijke wijziging van het gebruik van een geïnventariseerd gebouw, wanneer aan de volgende voorwaarde werd voldaan: de voortzetting van de vroegere functie blijkt niet haalbaar of garandeert de duurzame leefbaarheid van het gebouw of het gebouwencomplex niet; de nieuwe functie laat de erfgoedwaarde ongeschonden of verhoogt ze; de entiteit van het agentschap Ruimte en Erfgoed van het Vlaams Ministerie van Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed, die met de zorg voor het onroerend erfgoed belast is, brengt een gunstig advies uit over de aanvraag en spreekt zich uit over de hierboven vermelde voorwaarden en over het feit of het gebouw of gebouwencomplex opgenomen is in de inventaris van het bouwkundige erfgoed.297 132. Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe besluit werd de verplichting tot het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning voor de plaatsing van zonnepanelen of zonneboilers op gebouwen die werden ingeschreven in de inventaris bouwkundig erfgoed geschrapt. Ook andere regelgeving voorziet in uitzonderingen voor bouwwerken opgenomen in de inventaris. Zo bestaan er mogelijkheden tot afwijking van de EPBnormen voor geïnventariseerde bouwwerken en gelden ook bepaalde regelingen in het Besluit van de Vlaamse Regering van 12 oktober 2007 houdende de financiering van de sociale huisvestingsmaatschappijen voor de realisatie van sociale huurwoningen, niet voor geïnventariseerde bouwwerken.298 Bovendien kan de inschrijving in de inventaris ook nog andere rechtsgevolgen met zich meebrengen. Het staat gemeenten vrij rekening te houden met de inventaris bij het verlenen van adviezen of andere rechtsgevolgen te verbinden aan de inschrijving in de inventaris.299
294
BS 10 september 2010. Art. 13.2, 2° besluit van de Vlaamse Regering van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is; M. DEWEIRDT, “Monumentenbescherming in het Vlaamse Gewest” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 218, 90. 296 Art. 10 besluit van de Vlaamse regering van 28 november 2003 tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen, BS 10 februari 2004. 297 M. DEWEIRDT, “Monumentenbescherming in het Vlaamse Gewest” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 218, 93-94. 298 Art. 7 besluit van de Vlaamse Regering van 12 oktober 2007 houdende de financiering van de sociale huisvestingsmaatschappijen voor de realisatie van sociale huurwoningen, niet voor geïnventariseerde bouwwerken, BS 31 oktober 2007. 299 Bijvoorbeeld door middel van een gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen, zie infra nr. 163165. 295
56
133. Daarenboven kan beroep worden aangetekend bij de Vlaamse Regering tegen het weigeren van een machtiging voor niet vergunningsplichtige werkzaamheden.300 Wanneer de machtiging werd geweigerd binnen een vergunningsprocedure, waartegen beroep bij de deputatie of de Raad voor Vergunningsbetwistingen openstaat, is bovendien het advies van de expertencommissie onroerend erfgoed mogelijk.301 134. Of de inventaris voldoende bescherming biedt voor werelderfgoed valt ten zeerste te betwijfelen en wordt later besproken.302
4. DECREET BETREFFENDE DE LANDSCHAPSZORG 4.1. A LGEMEEN 135. De invoering van het decreet houdende bescherming van landschappen betekende een nieuwe elan voor de landschapszorg. Dit decreet verving de wet van 7 augustus 1931 en bracht veel vernieuwingen met zich mee op vlak van landschapsbeheer en landschapszorg.303 Toch onderging dit decreet herhaaldelijke fundamentele wijzigingen. Zo werd in 2004 de mogelijkheid ingevoerd tot de afbakening van ankerplaatsen en erfgoedlandschappen.304 Op deze manier plant men het povere resultaat dat de wet van 1931 heeft opgeleverd indrukwekkend te verbeteren.305 Het decreet streeft twee doelstellingen na. Belangrijk voor deze bijdrage is het doel de landschapszorg te integreren in de ruimtelijke ordening. Daarnaast streeft het decreet ook een goed beheer van landschappen na.306 4.2. A NKERPLAATSEN EN ERFGOEDLANDSCHAPPEN 136. De beschermingsprocedure tot aanduiding van ankerplaatsen en erfgoedlandschappen zoals voorzien in het landschapsdecreet bestaat uit twee fases. Vooreerst gebeurt de aanduiding als ankerplaats. Nadien wordt dit een erfgoedlandschap.
300
Art. 11, §4/1 Monumentendecreet. Bij de deputatie betreft het een verplicht bindend advies (art. 11, §4/2 Monumentendecreet) terwijl bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen het een facultatief niet-bindend advies betreft (art. 11, §4/3 Monumentendecreet). 302 Zie infra Hoofdstuk 4. 303 A. M. DRAYE, “Over ankerplaatsen, erfgoedlandschappen en zorgplicht”, TROS 2008, 277. 304 Wijzigingsdecreet van 13 februari 2004, BS 8 juni 1999. 305 A. VAN DEN BROECK, “Het erfgoedlandschapsdecreet”, Milieu- en Energierecht 2005, 200. 306 A. VAN DEN BROECK, “Het erfgoedlandschapsdecreet”, Milieu- en Energierecht 2005, 202. 301
57
137. In het decreet wordt ankerplaats gedefinieerd als volgt: “een gebied dat behoort tot de meest waardevolle landschappelijke plaatsen, dat een complex van gevarieerde erfgoedelementen is die een geheel of ensemble vormen, dat ideaal-typische kenmerken vertoont vanwege de gaafheid of representativiteit, of ruimtelijk een plaats inneemt die belangrijk is voor de zorg of het herstel van de landschappelijke omgeving”.307 Deze definitie zorgt onmiddellijk voor heel wat problemen. De beoordeling of een gebied al dan niet behoort tot de ‘meest waardevolle landschappelijke plaatsen’ is niet evident. Door het holistische karakter van landschappen is de waardering van landschappen zeer individueel en dus verschillend. Toch bestaat er een zekere constante en blijken vooral rustige en ordelijke landschappen een zeer waardevolle indruk na te laten.308 138. Een erfgoedlandschap is volgens het decreet “een ankerplaats of deel ervan die volgens de procedures van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening of het decreet betreffende de ruimtelijke ordening gecoördineerd op 22 oktober 1996 aangeduid is in de ruimtelijke uitvoeringsplannen of de plannen van aanleg”.309 Bijgevolg zal een ankerplaats als basis dienen voor de aanduiding van een erfgoedlandschap. De ankerplaatsen staan opgesomd in de landschapsatlas310 maar krijgen pas een juridisch statuut na aanduiding door de Vlaamse regering.311 Artikel 27 wekt door de verwoordingen dat ankerplaatsen mede de basis vormen voor de aanduiding van erfgoedlandschappen, verkeerdelijk de indruk dat ook andere elementen aan de basis van een benoeming tot erfgoedlandschap zouden kunnen liggen. De definitie is in dit opzicht duidelijk en bepaalt uitdrukkelijk dat enkel ankerplaatsen die in ruimtelijke uitvoeringsplannen of plannen van aanleg werden opgenomen, als erfgoedlandschap kunnen worden aangeduid.312 Daarenboven moet worden benadrukt dat de erfgoedlandschappen een bijkomende planlaag zullen uitmaken en geen aparte bestemming vormen.313 Daarnaast is geen besluit van de Vlaamse regering meer vereist.
307
Art. 3, §11 Decreet landschapszorg. Voor een verdere kritische beschouwing van de definitie zie: A. VAN DEN BROECK, “Het erfgoedlandschapsdecreet”, Milieu- en Energierecht 2005, 204. 309 Art. 3, §12 Decreet landschapszorg. 310 Te raadplegen op http://geo-vlaanderen.gisvlaanderen.be/geo-vlaanderen/landschapsatlas/ . 311 Art. 15 Decreet landschapszorg. 312 A. VAN DEN BROECK, “Het erfgoedlandschapsdecreet”, Milieu- en Energierecht 2005, 208. 313 Artikel 27, derde lid in fine Decreet Landschapszorg; A. VAN DEN BROECK, “Het erfgoedlandschapsdecreet”, Milieu- en Energierecht 2005, 208. 308
58
4.3. R ECHTSGEVOLGEN 139. De aanduiding van een ankerplaats brengt slechts geringe rechtsgevolgen met zich mee. Zo kan een ankerplaats een aanvulling of verfijning vormen van de sectoriële wetgevingen. Bijgevolg kan dergelijke wetgeving enkel worden aangevuld of verfijnd. Bovendien mogen de bepalingen bij de aanduiding van ankerplaatsen in geen geval absolute beperkingen vaststellen of handelingen verbieden of onmogelijk maken. Daarnaast mogen ze ook de realisatie van plannen en hun beschermingsvoorschriften niet verhinderen, noch de realisatie van de definitief vastgestelde natuurrichtplannen onmogelijk maken.314 Bovendien mogen ankerplaatsen geen beoordelingsgrond vormen bij het verlenen van onder andere stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen aan particulieren.315 Enkel wanneer een administratieve overheid een aanvraag indient kan een ankerplaats een beoordelingsgrond vormen.316 Wanneer ankerplaatsen werden opgenomen in ruimtelijke uitvoeringsplannen of plannen van aanleg kunnen zij echter wel een beoordelingsgrond vormen, zij het dan in de vorm van een erfgoedlandschap. Voor de burger brengt de aanduiding als een ankerplaats bijgevolg geen rechtsgevolgen met zich mee.317 Voor de administratieve overheden voert artikel 26 echter wel een algemene zorgplicht in met betrekking tot definitief erkende ankerplaatsen. Die bestaat uit een middelenverbintenis die de administratieve overheden ertoe verbinden alle noodzakelijke maatregelen te nemen die vernietiging of ernstige schade aan ankerplaatsen kunnen voorkomen of minstens beperken of herstellen.318 140. Ook de aanduiding van erfgoedlandschappen brengt rechtsgevolgen met zich mee. Naast een zorgplicht voor zowel burger als overheid319 gelden ook een aantal specifieke verplichtingen voor administratieve overheden. Artikel 29 verplicht administratieve overheden uitdrukkelijk rekening te houden met een erfgoedlandschap bij de beoordeling van vergunningsaanvragen. Zo mag de overheid geen werkzaamheden of handelingen ondernemen, noch toestemming of een vergunning verlenen voor handelingen die een erfgoedlandschap geheel of gedeeltelijk kunnen vernietigen en die betekenisvolle schade kunnen veroorzaken aan de waarden en typische landschapskenmerken hiervan. Om dwingende redenen van groot openbaar belang kan hiervoor echter een uitzondering worden gemaakt.320 Daarnaast moet de overheid in al haar beslissingen inzake eigen werk of handelingen voorkomen dat vermijdbare schade zal worden toegebracht aan het
314
Art. 24 Decreet landschapszorg. Art. 25 Decreet landschapszorg. 316 A. VAN DEN BROECK, “Het erfgoedlandschapsdecreet”, Milieu- en Energierecht 2005, 206. 317 A. M. DRAYE, “Over ankerplaatsen, erfgoedlandschappen en zorgplicht”, TROS 2008, 281. 318 Parl. St., Vl. Parl., 2002-2003, nr. 1804/1, 9.; F. CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening”, T. Gem. 2010, 231. 319 Art. 28 Decreet landschapszorg. 320 Art. 29, §3 Decreet landschapszorg. 315
59
erfgoedlandschap. De eventuele onvermijdbare schade die toch zou worden toegebracht moet zoveel mogelijk worden beperkt, hersteld of gecompenseerd.321
5. VLAAMSE CODEX RUIMTELIJKE ORDENING 141. Net zoals het Monumentendecreet is ook de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna VCRO) begaan met de esthetische waarde van het Vlaamse Gewest. Hoewel de verhouding tussen monumentenbescherming en ruimtelijke ordening altijd al problematisch is geweest, is een zekere integratie nooit ver weg geweest.322 Zo bestaat er een beschermingsfunctie bij de wisselwerking tussen onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening die er voor zorgt dat de erfgoedwaarden ook binnen de ruimtelijke ordening gevrijwaard blijven. Art. 1.1.4 VCRO bepaalt dat de ruimtelijke ordening gericht is op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling. De ruimtelijke behoeften worden hierbij afgewogen tegen de verschillende maatschappelijke activiteiten.323 Hierbij wordt onder meer met culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen rekening gehouden. Bijgevolg zal bij de besluitvorming betreffende plannen en vergunningen ook met de culturele en esthetische gevolgen rekening moeten worden gehouden in het licht van de goede ruimtelijke ordening. Daarenboven bestaat er ook een ondersteuningsfunctie waarbij afwijkingen op de stedenbouwkundige regelgeving worden toegelaten in functie van de bescherming van onroerend erfgoed.324 De integratie van onroerenderfgoeddeskundigen in de PROCORO’s325 helpt ervoor dat bij planologische initiatieven het onroerend erfgoed steeds mee in rekening wordt genomen.326 Daarenboven voert de VCRO voor bepaalde handelingen een vergunningsplicht in327, wat ten zeerste bijdraagt tot de bescherming van monumenten. In dit geval is de overheid immers in staat controle uit te oefenen op de wijzigingen die zouden worden aangebracht.
6. BESLUIT 142. Uit dit korte overzicht van de erfgoedregelgeving blijkt er geen specifieke wetgeving voor werelderfgoed te bestaan. Toch biedt de reeds bestaande wetgeving enigszins een kader voor de bescherming van werelderfgoed in het Vlaamse Gewest. Gezien het specifieke karakter van werelderfgoed, zoals de uitzonderlijke universele waarde en het
321
Art. 29, §2 Decreet landschapszorg. A. M. Draye, Monumenten en landschappen in België: juridische aspecten, Leuven, KUL, 1992, 340. 323 P. LEFRANC, “Ruimtelijke ordening en het Vlaams onroerend erfgoed” in B. HUBEAU, W. VANDEVYVERE, G. DEBERSAQUES, Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, die Keure, 2011, (1265) 1275. 324 F. CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening. Een verhouding in evolutie”, T. Gem. 2010, 229. 325 Provinciale commissie voor ruimtelijke ordening. 326 Art. 1.3.2. §3, 8° VCRO; F. CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening. Een verhouding in evolutie”, T. Gem. 2010, 229. 327 Art. 4.2.1 VCRO. 322
60
behoud van authenticiteit en integriteit, zal de Vlaamse wetgeving echter niet in alle gevallen volstaan ter vervulling van de internationale verplichtingen. Bijgevolg zal ze moeten worden aangevuld met overkoepelende en lokale initiatieven, zodat op deze manier aan alle verplichtingen voortvloeiend uit het Werelderfgoedverdrag kan worden voldaan.
Hoofdstuk 4.
Voorwaarden tot aanduiding als werelderfgoed
1. ALGEMEEN 143. Zoals reeds in deel I duidelijk werd, zal geenszins alle werelderfgoed in aanmerking komen voor inschrijving in de Werelderfgoedlijst.328 Slechts wanneer aan enkele specifieke criteria is voldaan, kan een goed in overweging worden genomen. Kenmerkend voor het Werelderfgoedverdrag is de grote beoordelingsvrijheid die aan de lidstaten werd gelaten bij de invulling van de verschillende verplichtingen. Bijgevolg heeft ook het Vlaamse Gewest zijn eigen interpretatie aan de toekenningsvoorwaarden gegeven. Hieronder zal worden nagegaan wat deze invulling precies inhoudt en op welke manier het Werelderfgoedcomité hiermee omgaat.
2. BESCHERMINGS- EN BEHEERSSYSTEMEN 2.1. A LGEMEEN 144. Een eerste belangrijke voorwaarde voor het aanduiden van werelderfgoed is de adequate nationale bescherming die het bouwwerk zal moeten genieten. Of een bouwwerk voldoende beschermd is op nationaal niveau zal blijken uit de voorbereiding van het beschermingsdossier dat door de bevoegde overheid wordt uitgewerkt. Gezien de bevoegdheidsverdeling binnen België betekent deze voorwaarde dat een bescherming op gewestelijk niveau vereist is. De Operational Guidelines geven enige verduidelijking wat de bescherming precies moet inhouden. Uiteraard is het doel de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed te behouden op lange termijn.329 145. In Vlaanderen bestaan verschillende instrumenten die tot deze bescherming kunnen bijdragen. Zo bestaat er het Monumentendecreet, dat reeds een zeer goede basis zal zijn voor de bescherming van toekomstig werelderfgoed. Verder kan ook de inventaris
328 329
Zie supra Deel I. Hoofdstuk 6. Operational Guidelines 2012 par. 96.
61
bouwkundig erfgoed zijn steentje bijdragen om tot een volledige bescherming van toekomstig werelderfgoed te komen. Daarenboven zal een duidelijke afbakening van het werelderfgoed een belangrijke rol spelen bij de bescherming.330 Ook planologische initiatieven en het vergunningenbeleid kunnen echter van belang zijn bij een effectieve bescherming van werelderfgoed. Gezien zij ook een grote rol zullen spelen bij het verdere beheer en behoud van werelderfgoed zullen zij elders worden besproken.331 2.2. B ESCHERMING ALS MONUMENT OF STADS - EN DORPSGEZICHTEN 146. Om als monument of stads- en dorpsgezicht te worden beschermd, moet het erfgoed volgens het Monumentendecreet noch duidelijk of uniek zijn, noch gewestelijke waarde hebben.332 Dit is reeds een groot verschil tegenover het Werelderfgoedverdrag dat een uitzonderlijke universele waarde vereist. Toch blijkt dit beschermingsmechanisme het vaakst gebruikt in het kader van de bescherming van werelderfgoed in Vlaanderen. Vooral de bescherming als monument bleek in het verleden een effectief middel. Zo werden alle belforten in Vlaanderen die in de Werelderfgoedlijst werden ingeschreven beschermd als monument, hoewel deze bescherming soms kaderde in een ruimer geheel dan het erkende werelderfgoed.333 Zo is in Eeklo het volledige stadhuis beschermd als monument, terwijl enkel het Belfort werd ingeschreven in de Werelderfgoedlijst.334 147. Ook de bescherming als stads- of dorpsgezicht bewees reeds herhaaldelijk zijn nut bij de bescherming van werelderfgoed. Vaak wordt werelderfgoed bijkomend beschermd als onderdeel van een beschermd stads- en dorpsgezicht. In Dendermonde en Mechelen bijvoorbeeld zijn de Belforten naast hun individuele bescherming als monument335, ook onderdeel van een stads- en dorpsgezicht.336 148. Toch blijkt een stads- en dorpsgezicht niet in alle gevallen het geschikte instrument. Naar aanleiding van de aanbevelingen aan Brugge op basis van het bezoek van het Werelderfgoedcomité337 werd nagegaan of de bescherming van Brugge als stads- of dorpsgezicht in zijn geheel wenselijk was.338 Hoewel de aanbeveling sprak over een 330
Operational Guidelines 2012 par. 99 ev. Zie respectievelijk infra Hoofdstuk 6 en Hoofdstuk 7. 332 A. M. DRAYE, “De bescherming van het onroerend erfgoed. Het belang van een correct gebruik van het voorhanden zijnde instrumentarium”, TROS 2005, 218. 333 Nomination file Belfries of Belgium and France, 1999/2005, http://whc.unesco.org/en/list/943/documents, 15-16. 334 Beschermd bij besluit van de Secretaris-Generaal van 4 november 1943, BS 4 december 1940. 335 Beschermd bij besluit van de Secretaris-Generaal van KB van 25 maart 1938, BS 27 april 1938 en bij besluit van 6 januari 1943, BS 5 februari 1943. 336 Beschermd bij besluit van de Vlaamse Regering van 2 mei 1985, BS 30 oktober 1985 en besluit van de Vlaamse Regering van 7 juni 1996, BS 17 oktober 1996. 337 Supra nr. 96 ev. 338 AGENTSCHAP ONROEREND ERFGOED, Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge, 2011, 2 ev. 331
62
stedelijk landschap om op die manier ‘de samenhang en de globale stedelijke verschijningsvorm te beschermen’, leek onmiddellijk een stads- of dorpsgezicht een van de enige toepasbare mechanismen in de bestaande regelgeving. Momenteel bestaat de bescherming in Brugge immers slechts uit enkele monumenten en stads- en dorpsgezicht.339 Niet de gehele binnenstad Brugge wordt echter gedekt door deze beschermingsinstrumenten.340 Aangezien het Werelderfgoedverdrag een adequate nationale bescherming vereist van het lokaal werelderfgoed, kunnen hieromtrent eventuele problemen rijzen. Doordat niet elk gebouw van de binnenstad Brugge individueel of als onderdeel van een stads- of dorpsgezicht werd beschermd, kan eventueel worden besloten dat Brugge en zodoende ook België (in casu de Vlaamse overheid) niet aan zijn internationale verplichtingen voldoet. Bijgevolg werd de Vlaamse overheid aangemaand na te gaan op welke manier een integrale bescherming mogelijk was. 149. Al snel bleek dat de eventuele erkenning als stads- en dorpsgezicht van de gehele historische binnenstad van Brugge enkele fundamentele problemen met zich mee zou brengen. Ten eerste moet worden opgemerkt dat de bescherming van de binnenstad Brugge als werelderfgoed niet automatisch impliceert dat elk gebouw individueel uitzonderlijke universele waarde heeft. Enkel van de binnenstad als een geheel werd de uitzonderlijke universele waarde erkend, zodat niet elk gebouw afzonderlijk zal moeten behouden blijven. Bovendien voldoet ook niet elk gebouw in de binnenstad aan de erfgoedvoorwaarde die geldt voor de bescherming op basis van de Vlaamse wetgeving. Door het gebrek aan een wettelijke basis in de Vlaamse wetgeving voor de bescherming van gebouwen zonder erfgoedwaarde is het bijgevolg onmogelijk elk gebouw in Brugge onder de bestaande wetgeving te beschermen. Zo zal volgens de Vlaamse overheid een besluit houdende de bescherming van Brugge als stads- en dorpsgezicht heel gemakkelijk kunnen worden aangevochten bij gebrek aan concrete beweegredenen. De Raad van State oordeelde echter reeds dat bij de bescherming van een stads- en dorpsgezicht het geen vereiste is dat elk goed afzonderlijk historische waarde bezit, hoewel het inderdaad wel vereist is dat de omgeving zelf een intrinsieke waarde bezit. De aanwezigheid van een storend element is geen decisief gegeven om niet over te gaan tot bescherming van een stads- of dorpsgezicht.341 Het coherent afgebakende geheel primeert op de individuele gevel van een onroerend erfgoed.342 Bijgevolg is het begrijpelijk dat de bescherming van de historische binnenstad Brugge aannemelijk kan worden gemaakt door het gegeven dat ze reeds in haar geheel werd beschermd als werelderfgoed. Het zal dan ook moeilijk zijn op basis van het gebrek aan historische waarde van een afzonderlijk gebouw, de
339
Onder de ongeveer 11500 panden zijn er 550 beschermd als monument en bestaan er tien stadsgezichten. 340 Voor een overzicht van de beschermde gebouwen in Brugge zie bijlage II. 341 RvS 23 februari 2000, nr. 85.595. 342 RvS 7 oktober 2011, nr. 215635.
63
vernietiging van het beschermingsbesluit te bekomen. Wel is het zo dat een eventuele integrale bescherming als stads- en dorpsgezicht een hele resem aan procedures voor de Raad van State, al dan niet succesvol, met zich mee zal brengen.343 150. Daarenboven bestaat het doel van de Vlaamse monumentenwetgeving uit het behoud van de beschermde gebouwen. De Raad van State is door de jaren heen immers overgegaan tot een meer en meer restrictieve interpretatie met betrekking tot een beschermd stads- en dorpsgezicht en oordeelde dat de bescherming als stads- en dorpsgezicht het behoud van de bestaande toestand impliceert.344 De afbraak van een beschermd gebouw als monument of onderdeel van een stads- of dorpsgezicht is bijgevolg de facto onmogelijk.345 De integrale bescherming van de binnenstad Brugge zou een afbraakverbod voor duizenden gebouwen met zich mee brengen. Dit is niet alleen onnodig en zou een glazen stolp over Brugge zetten, maar kan zelfs de werelderfgoedwaarde van Brugge op zich in het gedrang brengen. Het behoud van gebouwen zonder de geringste erfgoedwaarde kan inderdaad een degradatie van de erfgoedwaarde in zijn geheel met zich mee brengen. Via artikel 9 Monumentendecreet kan hiervoor een oplossing worden geboden door de mogelijkheid wijzigingen aan te brengen aan beschermingsbesluiten. Probleem is dat deze oplossing zo mogelijk nog meer problemen met zich zal meebrengen. Wanneer immers één bepaalde gevel ontheven wordt van de bescherming als stads- en dorpsgezicht zullen alle werken die voorheen een machtiging vereisten op grond van het besluit van 17 november 1993, volledig vrij kunnen worden uitgevoerd. Dit kan bijgevolg een grote impact hebben op de erfgoedwaarde van de hierrond gesitueerde gebouwen in het stadsgezicht.346 151. Een voorstel van decreetwijziging door de invoering van de mogelijkheid tot partiële sloping, zonder dat de bescherming wordt opgeheven, zou hieraan kunnen verhelpen.347 Dit voorstel werd echter verworpen gezien het meer opportuun bleek deze wijziging in een nieuw geïntegreerd decreet te verwerken. Inhoudelijk leek het voorstel wel op enige bijval te kunnen rekenen.348 Bijgevolg blijft de bescherming van de binnenstad een moeilijke evenwichtsoefening. De stadsontwikkeling mag niet worden tegengehouden indien men Brugge niet verder wil doen verstarren, terwijl het behoud van de
343
Hand. Vl. Parl. 2010-2011, 6 oktober 2010, nr. C11-LEE2, 13. RvS 28 juni 1996, nr. 60.594 en nr. 60.595; RvS 28 januari 1998, nr. 71.256; RvS 2 september 2003, nr. 122.597; Voorstel van decreet (M. VAN VOLCEM et. al.) houdende wijziging van het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 607/1. 345 RvS 18 april 2003, nr. 118.490; RvS 2 april 2004, nr. 130.112. 346 A. M. DRAYE, “Geen toekomst voor stadsgezichten” (noot onder RvS 13 augustus 2004), CDPK 2005, 201202. 347 Voorstel van decreet (M. VAN VOLCEM et. al.) houdende wijziging van het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 607/1. 348 Verslag over het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezicht, Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 607/2. 344
64
(wereld)erfgoedwaarden van de binnenstad essentieel is.349 Hoewel onder andere de continuïteit in het straatbeeld en de behouden bouwkundige structuren net doorslaggevend waren voor de erkenning als werelderfgoed van Brugge, lijkt een stadsen dorpsgezicht niet het geschikte instrument deze waarden te behouden. 152. Verder nog zorgt de procedure die een bescherming als stads- en dorpsgezicht met zich meebrengt, voor bijkomende moeilijkheden. Het monumentendecreet voorziet immers dat de ontwerp van lijst en het besluit houdende de bescherming van stads- en dorpsgezichten aan alle eigenaars, erfpachthouders, opstalhouders en vruchtgebruikers zoals bekend bij de Administratie van de BTW, Registratie en Domeinen op de datum van het besluit, zal worden betekend.350 In het geval van Brugge zou dit betekenen dat 30 000 tot 40 000 mensen in kennis zouden moeten worden gesteld van het besluit tot bescherming als stads- en dorpsgezicht. Dit zou aanzienlijke problemen met zich meebrengen gezien de termijn om bezwaren in te dienen voor de eigenaars reeds start vanaf het moment dat de brief ter betekening bij de post wordt afgegeven.351 Wanneer door de grote hoeveelheid deze brieven dan niet of veel te laat toekomen, is het onzeker of de eigenaars nog wel voldoende tijd zullen hebben hun bezwaren in te dienen. Dit zorgt dan weer voor rechtsonzekerheid aangezien het geenszins duidelijk is wat de exacte juridische gevolgen zijn van een laattijdige ontvangst.352 Duidelijk is wel dat de betekening van het ontwerp van lijst aan de eigenaar een substantieel vormvoorschrift uitmaakt. Bijgevolg kan niet tot een beslissing tot definitieve bescherming worden overgegaan zonder dat aan deze vormvereiste werd voldaan. Wanneer één van de 40 000 eigenaars over het hoofd zou worden gezien, kan het beschermingsbesluit zonder meer worden vernietigd. Meer nog maakt de niet-betekening een schending uit van het rechtszekerheidsbeginsel en van het algemeen rechtsbeginsel dat rechtsonderhorigen in kennis moeten worden gesteld van de rechtshandelingen die gevolgen hebben voor hun rechtssituatie, gezien de eigenaars in dit geval zich niet bewust zijn van de gewijzigde rechten op hun eigendom.353 153. Als laatst benadrukt de Vlaamse overheid de geringe veranderingen die een integrale bescherming teweeg zouden brengen bij het beheer van werelderfgoed. Zo beaamt ze de bijkomende bescherming die werelderfgoed geniet wanneer het beschermd zou worden als stads- en dorpsgezicht. Inderdaad dient het bindend advies te worden gevraagd van het agentschap Onroerend Erfgoed omtrent stedenbouwkundige
349
P. GELEYNS, “De historische binnenstad van Brugge”, Unesco Info 2011, afl. 81, 26. Art. 5, §2 en art. 8, §1 Monumentendecreet. 351 Art. 5, §2, 3° Monumentendecreet. 352 M. BOES, “Bescherming van monumenten en landschappen” in D. MEULEMENS (ed.), Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom: naar nieuwe bestemmingsstatuten voor het buitengebied?, Antwerpen, Intersentia, 2003, 156. 353 RvS 23 mei 2005, nr. 144.816. 350
65
aanvragen betreffende handeling binnen een stad- of dorpsgezicht.354 Door de reeds nauwe samenwerking tussen Brugge en de Vlaamse overheid zou dit de facto echter geen verschil maken. Als voorbeeld wordt de Predikherenlei aangehaald, waarbij reeds een intensief overleg plaatsvond, ondanks het gebrek aan effectieve bescherming. Toch moet worden opgemerkt dat deze manier van overleg zeer vrijblijvend is. Het gebrek aan duidelijke regulering hieromtrent werkt de rechtsonzekerheid in de hand. 154. De Vlaamse overheid blijkt duidelijk niet geneigd de historische binnenstad van Brugge te beschermen als stads- of dorpsgezicht. De wijziging van het decreet die zou toelaten binnen een stads- of dorpsgezicht tot sloop over te gaan, leek inhoudelijk te worden aanvaard. Toch moet worden benadrukt dat door deze wijziging de problemen omtrent de bescherming van werelderfgoed als stads- of dorpsgezicht geenszins van de baan zouden zijn. Bijgevolg moet worden nagedacht over alternatieve mogelijkheden. De Vlaamse overheid rijkt dan ook een alternatieve, complementaire benadering aan. Zo zal men de meest waardevolle elementen effectief beschermen als monument dan wel als stads- en dorpsgezicht. Voor het gehele historische centrum en in concreto voor deze gebouwen die niet beschermingswaardig als monument werden geacht werkt men verder met een managementplan.355 Zodoende zouden de karakteristieken van Brugge op afdoende wijze moeten worden gevrijwaard.356 2.3. I NVENTARIS BOUWKUNDIG ERFGOED 155. Het is duidelijk dat de bescherming als stads- en dorpsgezicht of monument niet voldoende is om alle werelderfgoed in Vlaanderen te beschermen. Het Monumentendecreet voorziet in de opstelling van een inventaris van het bouwkundig erfgoed.357 De aanduiding van dergelijke monumenten heeft echter slechts geringe rechtsgevolgen, zoals reeds eerder werd aangehaald. Zo brengt de inschrijving in de inventaris enkel voor aanvragen aangaande de sloping de verplichting tot een niet bindend advies van het agentschap Onroerend Erfgoed met zich mee.358 Het agentschap voert dan een onroerenderfgoedtoets uit waarin wordt nagegaan of het voorziene project opweegt tegen het verlies van bepaalde erfgoedwaarden. Om tot een geïnformeerde beslissing te komen werd het besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning359 recent gewijzigd.360 De toevoeging van extra foto’s zouden het agentschap moeten toelaten tot een betere beslissing te komen. 354
Art. 1, 1°, a) en b) besluit adviserende instanties. Zie infra nrs. 195 - 199. 356 AGENTSCHAP ONROEREND ERFGOED, Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge, 2011, 3. 357 Art. 12/1 Monumentendecreet. 358 Art. 1, 1°, g) Besluit adviserende instanties. 359 BS 26 november 2004. 355
66
156. De Vlaamse Overheid houdt vast aan de inventaris als een belangrijk instrument voor een volwaardige bescherming van het bouwkundig erfgoed in Vlaanderen. Niet alleen dient hij als referentiekader voor adviesverlening, ook is het een belangrijk beleidsinstrument bij de opmaak en herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV). Bovendien is de inventarisatie van onmisbaar belang om tot een verantwoorde selectie te komen wat precies beschermingswaardig is op Vlaams niveau.361 Ook de Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed (hierna SARO) bevestigt deze rol van de inventaris.362 Daarenboven kan men zich op de inventaris baseren om het bouwkundig (wereld)erfgoed via specifieke maatregelen te beschermen. Brugge maakt hiervan gebruik in zijn gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen om het bouwkundig erfgoed zo goed mogelijk te beschermen.363 157. Toch blijkt deze inventaris op het gebied van werelderfgoedbescherming enkel een gebiedsdekkend instrument te zijn. Zo werd het gebruikt om het Werelderfgoedcomité te overtuigen van een effectieve bescherming van alle werelderfgoed in Brugge, ook datgene dat niet beschermd werd als monument of stads- en dorpsgezicht. Hoewel de inventaris gezien wordt als een effectief beleidsinstrument, is het Comité niet helemaal overtuigd van de effectieve beschermingswaarde hiervan. Nergens wordt deze vermeld bij de juridische bescherming die werelderfgoed geniet.364 Op deze manier lijkt het instrument eerder te worden gedoogd als bijkomende bescherming maar zal het Comité in geen geval genoegen nemen met de loutere inschrijving in de inventaris van bouwkundig erfgoed als nationaal beschermingsmiddel.
360
Besluit van de Vlaamse Regering van 2 juli 2010 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning en tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de instanties die over een vergunningsaanvraag advies verlenen, wat betreft aanvragen die de sloop van gebouwen of constructies omvatten opgenomen in de inventaris van het bouwkundig erfgoed, BS 4 augustus 2010. 361 Beleidsnota onroerend erfgoed 2009-2014, Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 189/1, 13 362 Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed (hierna SARO), Advies over het besluit onroerend erfgoedtoets en het besluit dossier stedenbouwkundige vergunning, 27 januari 2010, http://www.rwo.be/NL/RWOnieuwsbrief/Hoofdmenu/BeleidsdomeinRWO/Strategischeadviesraden/SARO/ Adviezen/tabid/15423/Default.aspx , 4. 363 Zie infra nrs. 163 - 165; J. VANSTEENE, “Erfgoedtoets voor slopen van panden die op inventaris bouwkundig erfgoed staan”, Vastgoed Info 2009, afl. 17, 3. 364 Bijvoorbeeld in het Report of the World Heritage Centre and ICOMOS on the mission to the historic centre of Brugge (2010), http://whc.unesco.org/en/sessions/34COM/documents wordt geen gewag gemaakt van de inventaris als beschermingsinstrument.
67
2.4. A NKERPLAATSEN EN ERFGOEDLANDSCHAPPEN 158. Voorheen werden nog geen ankerplaatsen noch erfgoedlandschappen gebruikt bij de bescherming van werelderfgoed in Vlaanderen. Nu men bezig is met de voorbereiding van het nominatiedossier met betrekking tot erfgoed van de Eerste Wereldoorlog, werd in overweging genomen deze instrumenten te betrekken bij de juridische bescherming van het toekomstig werelderfgoed. Deze manier van bescherming zou kaderen in de integrale en flexibele bescherming die men met dit erfgoed beoogt. Men wou in geen geval enkel bepaalde relicten beschermen maar grotere gehelen hieronder later ressorteren, dit met het behulp van ankerplaatsen en erfgoedlandschappen.365 Van dit standpunt wordt nu afgeweken en men beoogt vooral de bescherming van enkele specifieke zaken afzonderlijk.366 159. Aanvankelijk werd aangenomen dat ankerplaatsen geen werkbaar instrument konden vormen. Doordat ankerplaatsen nog maar beperkt werden omgezet in erfgoedlandschapen kon men niet met volledige zekerheid voorspellen wat de precieze voor- en nadelen van het gebruik hiervan zouden zijn. Bijgevolg zou het beschermen van een enorm landschap zoals de Westhoek een heel delicaat gegeven vormen waarvan de impact moeilijk in te schatten is.367 Desalniettemin werd beslist ankerplaatsen en erfgoedlandschappen niet volledig aan de kant te schuiven. Zo loopt momenteel een planningsproces voor de Ieperboog-Zuid.368 Ook voor de Ieperboog-Noord werd recent gestart met de opmaak van een ankerplaatsdossier. Voorlopig werd geen van beide procedés beëindigd. 160. De selectie vond plaats op basis van ankerplaatsen in de Landschapsatlas369, welke een inventaris is van de waardevolle landschappen in Vlaanderen op het einde van de 20e eeuw. In de noordelijke Westhoek daarentegen lijken ankerplaatsen en erfgoedlandschappen minder geschikt. Vooral de recente bestemmingswijzigingen waarbij grote delen van de polders werden herbevestigd als landbouwgebied liggen hier aan de basis.370 De aanduiding als een erfgoedlandschap zal hier minder bijdragen tot de
365
Commissievergadering van de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijk Ordening en Onroerend erfgoed, Hand. Vl. Parl., 6 oktober 2011, nr. C11-LEE2, 34. 366 Vraag om uitleg van de heer Dirk Van Mechelen tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de bescherming van slagvelden, Hand. Vl. Parl. 2010-2011, 6 oktober 2011, nr. C11LEE2, 30. 367 Commissievergadering van de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijk Ordening en Onroerend erfgoed, Hand. Vl. Parl., 6 oktober 2011, nr. C11-LEE2, 35. 368 De ankerplaatsen werden hier allemaal reeds voorlopig aangeduid. 369 Te raadplegen op http://geo-vlaanderen.gisvlaanderen.be/geo-vlaanderen/landschapsatlas/ . 370 Gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan Afbakening van de gebieden van de natuurlijke en agrarische structuur: Onderdelen van de Grote Eenheid Natuur ‘Ieperboog’ zoals vastgesteld door het besluit van de Vlaamse regering van 20 februari 2004 houdende definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijke
68
bescherming van erfgoed en andere sectoren dan waar deze bestemmingswijzigingen nog niet werden doorgevoerd. De landbouw stelt zich in deze omgeving immers eerder terughoudend op ten opzichte van de aanduiding als ankerplaats en erfgoedlandschap uit angst dat landbouwontwikkelingen in deze omgeving praktisch onmogelijk zouden worden. 161. Onderdeel van de ankerplaatsen en erfgoedlandschappen is de bescherming en het behoud van bouwkundig erfgoed. In de Westhoek beoogt men de vormgevende karakteristieken en kenmerken zoveel mogelijk te bewaren. Wanneer nieuwe functies of bestemmingen aan deze gebouwen worden gegeven zal worden getracht de vroegere functionaliteit herkenbaar te houden. Ook hier is een voorzichtige afweging tussen erfgoedwaarden en ontwikkeling van groot belang. Verstarring moet zoveel als mogelijk worden vermeden, terwijl aan de burger een minimum aan rechtszekerheid moet worden geboden. Bijgevolg bepaalde het college van burgemeester en schepenen van Ieper in zijn advies met betrekking tot de aanduiding van de ankerplaats Ieperboog-Zuid dat functieinvullingen in geen geval beperkend mogen worden geïnterpreteerd. Dit zou tot een te grote verstarring leiden en bevestigt zodoende de bezorgdheid van de lokale besturen om een nieuw Bokrijk te creëren. Voordeel is de mogelijkheid tot het beschermen van grote gebieden in zijn geheel, zonder zich blind te staren op de bescherming van een individueel monument afzonderlijk. Dit maakt de afweging van belangen aanzienlijk eenvoudiger. Gezien de mogelijkheid tot het aanduiden van gedifferentieerde waarden van de verschillende gebieden, wordt de burger rechtszekerheid geschonken met betrekking tot mogelijke wijzigingen in de toekomst. 162. Gezien de beperkte precedenten bestaat er grote terughoudendheid voor het gebruik van ankerplaatsen en erfgoedlandschappen. Toch zullen ze kunnen bijdragen tot een bijkomende bescherming van werelderfgoed. Bij de bescherming van grote gehelen is het gebrek aan alternatieven immers van doorslaggevend belang. Zodoende zullen erfgoedlandschappen worden gehanteerd wanneer nuances vereist zijn en verordeningen bijgevolg niet zullen volstaan. 2.5. V ERORDENINGEN 163. Ook stedenbouwkundige verordeningen kunnen met hun voorschriften worden gebruikt als beschermingsmiddel, hoewel niet elke verordening als even doeltreffend wordt beschouwd. Wat betreft gewestelijke stedenbouwkundige verordeningen bestaan er slechts vier die allen gelden in het gehele Vlaamse Gewest en een heel specifieke materie betreffen. In het project met betrekking tot de erkenning van de monumenten
uitvoeringsplan voor de afbakening van de gebieden van de natuurlijke en de agrarische structuur: Onderdelen van de grote eenheid natuur “Ieperboog”, BS 16 april 2004.
69
van de Eerste Wereldoorlog lijkt de bescherming door middel van een gewestelijke stedenbouwkundige verordening niet geheel wenselijk. De slagvelden in de Westhoek zijn onderling zeer verschillend, zodat het een zeer divers en complex gebied betreft. Bij één stedenbouwkundige verordening zou de individuele waarde uit het oog kunnen worden verloren.371 Bij de bescherming van een dermate groot gebied is een duidelijke afbakening een bijkomend probleem. De insluiting van niet waardevolle gebieden moet worden vermeden, terwijl de waardevolle gebieden integraal moeten worden opgenomen. In werkelijkheid blijkt de precieze aanduiding hiervan allerminst een sinecure. Bovendien zal in bepaalde gevallen de aanduiding als erfgoedlandschap onmogelijk of onwenselijk blijken, wat bijvoorbeeld het geval zal zijn bij bedrijventerreinen. Daarnaast bestaat de angst om een openluchtmuseum te creëren waar geen ruimte is voor ontwikkeling. Een gewestelijk stedenbouwkundige verordening speelt niet in op de behoeften van een bepaalde regio aan bepaalde ontwikkelingen. Wanneer te strenge bepalingen worden opgenomen in een verordening zal het gevaar van verstarring zeer reëel worden. Te algemene bepalingen leiden dan weer niet tot een bevredigende bescherming van de geviseerde gebieden. Deze inzichten leidden dan ook tot de conclusie dat in dit specifieke geval een gewestelijke stedenbouwkundige verordening niet het juiste werkmiddel is.372 164. Een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening daarentegen bleek eerder al een veel effectiever instrument. De gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van 25 januari 2011373 van Brugge is hiervan een uitstekend voorbeeld. Artikel 9 van deze verordening legt enkele bijkomende verplichtingen op ter vrijwaring van het werelderfgoed in de binnenstad. Bij aanvragen om een stedenbouwkundige vergunning voor constructies met een zekere hoogte moet het aanvraagdossier een studie bevatten met de visuele impact op de zichtlijnen vanuit en naar het werelderfgoed van de geplande constructie.374 Voor de binnenstad betreft het constructies met als hoogste punt 15 m, terwijl buiten de binnenstad hoogtes van 20 m of 30 m gelden, naargelang de constructie al dan niet gelegen is binnen de bufferzone. Daarnaast geldt een verbod tot slopen binnen de zone bestemd als werelderfgoed, indien het gaat om constructies die een kunsthistorische waarde hebben en/of stadslandschappelijk waardevol zijn.375 Belangrijk is dat het niet enkel beschermd erfgoed 371
Vraag om uitleg van de heer Dirk Van Mechelen tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de bescherming van slagvelden, Hand. Vl. Parl. 2010-2011, 6 oktober 2011, nr. C11LEE2, 31. 372 Commissievergadering van de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijk Ordening en Onroerend erfgoed, Hand. Vl. Parl., 6 oktober 2011, nr. C11-LEE2, 36. 373 BS 19 april 2011. 374 Art. 9, §1, eerste lid Gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van de stad Brugge. 375 Art. 9, §2, eerste lid Gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van de stad Brugge.
70
betreft. Erfgoedwaarderingskaarten, in opmaak door de stad Brugge, geven een waardeoordeel aan elk pand in de binnenstad. Dit waardeoordeel wordt vervolgens opgenomen in de in opmaak zijnde RUP’s waarbij de stedenbouwkundige voorschriften kunsthistorisch of landschappelijk waardevolle gebouwen zullen beslaan. Bijgevolg zal de beoordeling op grond van deze waarderingskaarten kunnen plaatsvinden. Indien niet aan een van beide criteria is voldaan, kan enkel en alleen een toelating worden verleend tot sloping indien het een vervangend nieuwbouwproject betreft met voldoende ruimtelijke kwaliteit en er bovendien geen strijdigheden bestaan met andere wetgeving.376 De centrale vraag in dit kader betreft de mogelijke impact op uitzonderlijke universele waarde. Zodoende zal de afbraak van elk historisch en stadslandschappelijk waardevol gebouw principieel niet zijn toegestaan, wat meer verregaand is dan wat bepaald is in bestaande decretale regelgeving. Ook de uitzonderingsregel speelt in op dit gegeven en laat nieuwbouw enkel toe wanneer voldaan is aan enkele architecturale vereisten. 165. Duidelijk is dat een gemeentelijke stedenbouwkundige verordening een essentiële bijdrage kan leveren tot het bekomen van een duurzame bescherming van werelderfgoed. Gezien gemeentelijke verordeningen moeten worden aangenomen door de gemeenteraad377, is uiteraard een zeker bewustzijn met betrekking tot werelderfgoed vereist. In Brugge werd de verordening echter pas aangepast na de aanbevelingen van het Werelderfgoedcomité. Dit maakt nog maar eens duidelijk dat het initiatief tot naleving van de internationale verplichtingen op basis van het Werelderfgoedverdrag zelden tot nooit uitgaat van de lokale overheden. Het is moeilijk te aanvaarden dat slechts na aanmaning van het Comité tot actie wordt overgegaan. Bijgevolg zullen verdere inspanningen nodig zijn om tot een betere bewustwording te komen. 2.6. A FBAKENINGEN EN BUFFERZONES 166. Om een optimale bescherming van werelderfgoed te verzekeren, is uiteraard vereist dat dit werelderfgoed duidelijk wordt omlijnd. Op deze manier kan er geen twijfel bestaan wat precies van uitzonderlijke universele waarde wordt beschouwd.378 Deze afbakening kan aanzienlijke problemen met zich meebrengen welke nog worden versterkt wanneer ook de nood aan een bufferzone zich opwerpt. De Operational Guidelines stellen de vaststelling van een bufferzone omheen werelderfgoed verplicht, wanneer dit noodzakelijk blijkt voor een effectieve bescherming van dat werelderfgoed.379 Ter verduidelijking geven de Operational Guidelines een omschrijving wat als een bufferzone
376
Art. 9, §2, tweede lid Gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van de stad Brugge. 377 Art. 2.3.2, §2 VCRO. 378 B. BOER, “Article 3. Identification and delineation of world heritage properties” in F. FRANCIONI (ed.), The 1972 World Heritage Convention. A commentary, Oxford University Press, Oxford, 2008, (85) 96. 379 Operational Guidelines 2012 par. 103.
71
moet worden beschouwd. Zo is een bufferzone een gebied dat het beschermd werelderfgoed omringt en waar ook bepaalde bijkomende eigendoms- en gebruiksbeperkingen gelden, die zodoende een extra laag van bescherming met zich meebrengen. Deze bufferzone moet in ieder geval de onmiddellijke omgeving en belangrijke gezichten rond het werelderfgoed bevatten die bijkomende bescherming kunnen bieden tot het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed.380 Voor een effectieve bescherming is het bovendien van belang dat deze bufferzones nauwkeurig worden afgelijnd in het nominatiedossier. Ook de bijkomende beperkingen die in deze bufferzones gelden moeten duidelijk worden gemaakt in het nominatiedossier. Een bufferzone mag geen willekeurige zone rond het werelderfgoed betreffen. Bijgevolg zal duidelijk moeten worden gemaakt op welke manier deze bufferzone het desbetreffende werelderfgoed bijkomende bescherming biedt.381 167. De grootte van een bufferzone en de regels die binnenin gelden zullen bijgevolg afhangen van de grootte en aard van het werelderfgoed. Wat betreft cultureel erfgoed zullen vooral visuele en esthetische problemen die rijzen bij de ontwikkeling van stadslandschappen mee de inhoud van deze bufferzones bepalen. Inderdaad is het zo dat door deze bufferzones ook minder beschermingswaardige gebouwen worden bewaard. Dit alles moet worden bekeken in het licht van het behoud van de uitzonderlijke universele waarde. Door de ontwikkeling op bepaalde plaatsen in de binnenstad tegen te houden, wil men de visuele impact op werelderfgoed zoveel mogelijk beperken. Conflicten tussen enerzijds de ontwikkeling en de moderne architectuur en anderzijds het behoud van de waarde van werelderfgoed zijn bijgevolg niet uit te sluiten. 168. In Vlaanderen brengt de opmaak van dergelijke bufferzones ettelijke problemen met zich mee. In Gent is de bufferzone rond het belfort ongeveer 700 hectaren groot. Bijgevolg is bijna de gehele binnenstad Gent aangeduid als bufferzone. Gezien het besluit adviserende instanties het advies van het agentschap Onroerend Erfgoed verplicht stelt bij een vergunningsaanvraag binnen een bufferzone382, betekent dit een enorme werklast voor het agentschap. Daar komt nog bij dat de bufferzone bij benadering werd vastgesteld en geenszins duidelijk werd omschreven in het nominatiedossier zoals paragraaf 104 Operational Guidelines verplicht stelt. Op het uittreksel van het Gewestplan dat bij het nominatiedossier werd bijgevoegd, is de bufferzone rond het belfort louter aangeduid met een cirkel, zoals duidelijk te zien is in Bijlage II. Zodoende is het allerminst duidelijk wanneer precies dit advies zou moeten worden ingeroepen. Zeker wanneer het reeds duidelijk is dat de geplande handeling geen onmiddellijke schade aan de uitzonderlijke universele waarde van het belfort zal toebrengen, brengt dit onduidelijkheden met zich mee. In Brugge daarentegen werd de bufferzone rond de 380
Operational Guidelines 2012 par. 104. Operational Guidelines 2012 par. 105. 382 Art. 1, 1°, f) besluit adviserende instanties. 381
72
historische binnenstad duidelijk omlijnd.383 Toch rijzen ook hier problemen in verband met de adviesverplichting die de bufferzone met zich meebrengt. In Hoofdstuk 7 wordt de volledige draagwijdte van deze adviesverplichting in Vlaanderen verder uitgewerkt. 169. Om tegemoet te komen aan de afbakeningsproblemen van bufferzones kan eventueel worden gewerkt met stads- en dorpsgezichten. Op deze manier zal een strikte afbakening van de precieze bufferzone rond een monument duidelijk zijn, gezien de afbakening op grond van Vlaamse wetgeving. Wanneer het nieuwe onroerenderfgoeddecreet in werking zal treden384 zal deze oplossing echter geen uitweg meer bieden. Dit decreet, dat het huidige wetgevend kader betreffende onroerend erfgoed volledig zal vervangen, behoudt weliswaar de stads- en dorpsgezichten als beschermingsinstrument, maar beperkt de draagwijdte hiervan op aanzienlijke wijze. De oorspronkelijke mogelijkheid tot de bescherming van een groepering van onroerende goederen met hun omgevende bestanddelen blijft behouden, terwijl de bescherming van de onmiddellijke omgeving van een beschermd monument niet meer tot de mogelijkheden zal behoren. De beschermingsmaatregelen binnen stads- en dorpsgezichten bleken bovendien vaak te stringent voor deze zones, zodat in de memorie van toelichting het gebruik van goed afgebakende bufferzones (hier overgangszone) meer opportuun wordt geacht.385 170. Het is duidelijk dat ook het nieuwe onroerenderfgoeddecreet volledig voorbijgaat aan deze problematiek. Wanneer ook de stads- en dorpsgezichten enigszins zullen wegvallen als oplossing voor lacunes in de bescherming van werelderfgoed en men bijgevolg weer terugvalt op het gebruik van bufferzones, zullen deze in de toekomst alleszins zorgvuldiger moeten worden aangeduid. Hoewel een ruimtelijk uitvoeringsplan dat is aangepast aan de aanwezigheid van werelderfgoed (door middel van een erfgoedlandschap) als geschikte bufferzone kan dienen en zodoende voor enige verduidelijking kan zorgen, is het allerminst duidelijk hoe dit verder in de praktijk zal worden gerealiseerd.386
3. UITZONDERLIJKE UNIVERSELE WAARDE 171. Zoals reeds eerder enkele keren aangegeven bezit werelderfgoed uitzonderlijke universele waarde en betreft dit een constitutief bestanddeel van het begrip werelderfgoed. Aan deze voorwaarde moet niet enkel bij de aanduiding voldaan zijn, maar ook voor het behoud van de titel werelderfgoed is deze voorwaarde noodzakelijk.
383
Zie Bijlage IV. Het decreet ligt momenteel voor ter goedkeuring door het Vlaams Parlement. 385 Ontwerp van decreet betreffende het onroerend erfgoed, Parl. St. 2012-2013, nr. 1901/1, 55. 386 DRAYE A.M., “De gemeenten en de zorg voor het onroerend erfgoed”, T. Gem. 2010, 225. 384
73
172. In Vlaanderen worden de omschrijvingen van de uitzonderlijke universele waarde van toekomstig werelderfgoed opgemaakt door het Vlaamse Gewest, meestal in samenspraak met de desbetreffende stad. Hoewel het Werelderfgoedcomité bij de goedkeuring van de nominatie de omschrijving van de uitzonderlijke universele waarde impliciet aanvaardt, blijft het een moeilijke afweging het bouwwerk en zijn waarde effectief te beschermen en te behouden. Met deze wetenschap voerde het Comité een Verklaring van uitzonderlijke universele waarde als bijkomende verplichting in.387 Vanaf de inwerkingtreding van dit werkinstrument in 2005 werd deze verklaring verplicht opgemaakt bij de inschrijving van nieuw werelderfgoed op de lijst. De laatste inschrijving in Vlaanderen in de werelderfgoedlijst dateert echter van 2005 met de inschrijving van het complex Plantin-Moretus. Om deze reden werd voor geen enkel werelderfgoed in Vlaanderen dergelijke verklaring opgemaakt. Aangezien men onmiddellijk de grote waarde van dit mechanisme begreep, is men onmiddellijk gestart met de retroactieve opmaak van Verklaringen van uitzonderlijke universele waarde voor werelderfgoed in Vlaanderen. Aangezien deze verklaringen slechts nu in opmaak zijn, zullen ze eerder van belang zijn bij het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed, zodat ze ook pas verder zullen worden besproken.388
4. INDICATIEVE LIJST 4.1. V LAANDEREN 173. In het eerste deel werd reeds aangegeven dat een bouwwerk slechts in aanmerking komt voor inschrijving op de Werelderfgoedlijst wanneer het voordien reeds sinds een jaar was ingeschreven in de indicatieve lijst. Het doel van de indicatieve lijst bestond eruit reeds een voorafgaande selectie te maken van mogelijk werelderfgoed, uitgevoerd door de nationale overheid. Op basis van deze indicatieve lijst kan het Werelderfgoedcomité dan beslissen welke goederen effectief in de Werelderfgoedlijst worden ingeschreven. 174. In België heeft deze lijst veel van zijn waarde verloren. Onder de vele inschrijvingen in de indicatieve lijst zijn er slechts een paar die de afgelopen jaren onderwerp waren van de voorbereidingen van nominatiedossier voor inschrijving in de Werelderfgoedlijst. Na twee mislukte pogingen tot inschrijving van een selectie uit het oeuvre van Le Corbusier in de Werelderfgoedlijst, werd dit jaar gestart met overleg met ICOMOS en de betrokken partnerlanden. Ook de erkenning van het Nationaal Park Hoge Kempen en zijn mijnsites komen dichterbij een mogelijke inschrijving nu ook de gemeenten hun engagement duidelijk hebben gemaakt en men bezig is met een grondige kennisverwerving van het aanwezige erfgoed. Daarnaast zijn ook Merksplas en Wortel kanshebbers voor 387 388
Operational Guidelines 2012, par. 154 ev. Zie infra nr. 249 ev.
74
inschrijving binnen relatief korte termijn, gezien reeds werd aangevangen met de voorbereidingen van het nominatiedossier.389 Als laatste is er uiteraard de voorbereiding van het nominatiedossier betreffende het erfgoed van de Eerste Wereldoorlog.390 175. De geringe representatieve waarde blijkt verder ook uit de inschrijving van het historische centrum van Gent. Hoewel dit reeds in 2002 in de indicatieve lijst werd ingeschreven, is tot op vandaag nog steeds geen werk gemaakt een effectieve inschrijving in de Werelderfgoedlijst. Een oorzaak is het feit dat de Vlaamse overheid autonoom het initiatief nam tot inschrijving op de indicatieve lijst, zonder zelfs maar een voorafgaande consultatie met het stadsbestuur. Doordat het stadbestuur van Gent niet of slechts heel laat op de hoogte werd gesteld van de inschrijving in de indicatieve lijst, ontbreekt het de lokale overheid dan ook aan een werelderfgoedreflex. Bovendien is ook bij het agentschap Onroerend Erfgoed de inschrijving van het historisch centrum van Gent in de Werelderfgoedlijst allerminst een prioriteit. Daarnaast vormt ook het huidige beleid van het Werelderfgoedcomité een obstakel. Om de Werelderfgoedlijst representatiever te maken worden klassieke monumenten zoals kerken of abdijen geweerd uit deze lijst. De binnenstad Gent bestaat vooral uit deze klassieke monumenten. Vanuit het agentschap Onroerend Erfgoed wordt dan ook verwacht dat het historisch centrum de Werelderfgoedlijst nooit zal halen. 176. Bijgevolg brengt een inschrijving in de indicatieve lijst niet zoveel gevolgen met zich mee. Toch creëert het een bepaald bewustzijn gezien men reeds een stap dichter is bij de inschrijving in de werelderfgoedlijst, wat wel een grote impact kan hebben. Duidelijk is dat de indicatieve lijst in Vlaanderen allesbehalve een indicatie is van wat wordt verwacht te worden ingeschreven op de werelderfgoedlijst. De Vlaamse overheid oppert dan ook een herziening van de indicatieve lijst. Door middel van een kader en een periodieke herziening van de lijst wil men hem representatiever maken. Nederland ging België hierin reeds voor. Ook daar wordt teveel erfgoed ingeschreven in de indicatieve lijst zodat slechts een handjevol effectief in aanmerking kan komen voor inschrijving in de Werelderfgoedlijst. Een periodieke herziening zou al een deel van dit euvel oplossen. 4.2. N EDERLAND 177. Een goede leerling op het vlak van de vernieuwing van de indicatieve lijst is Nederland. Een eerste versie van hun indicatieve lijst dateert uit 1994 en 1995. Reeds lange tijd was men van mening dat deze lijst aan een grondige herziening toe was, hoewel dit door lidmaatschap van het Werelderfgoedcomité werd uitgesteld. Gedurende de
389
Streefdoel is dit dossier tegen begin 2017 klaar te krijgen, zodat het Werelderfgoedcomité zich er in 2018 over kan uitspreken. 390 Beleidsbrief Onroerend Erfgoed, Parl. St. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 1763/1, 26.
75
zittingsduur is het leden van het comité namelijk verboden zelf erfgoed voor te dragen.391 In 2010 werd dan uiteindelijk de procedure tot herziening van de voorlopige lijst opgestart door instelling van de Commissie Herziening Voorlopige Lijst Werelderfgoed (CVLW).392 De nieuwe lijst werd opgesteld met inachtneming van enkele belangrijke overwegingen. Zo werd expliciet nagegaan in hoeverre de voorgedragen goederen in overeenstemming waren met de interpretatie van de uitzonderlijke universele waarde die het Werelderfgoedcomité hieraan gaf. Daarnaast werd ook de wil van de eigenaars of beheerders om het goed te behouden niet onbelangrijk geacht. Bovendien wou men met de nieuwe lijst een rode draad vormen die een verhaal over het werelderfgoed in Nederland zou vertellen. 178. Bij opmaak van de lijst rees de vraag in hoeverre Nederland nog wel voordracht zou moeten doen. Naar aanleiding van de Global Strategy werd immers voorgesteld eerder terughoudend om te gaan met voordrachten voor de Werelderfgoedlijst die reeds goed waren vertegenwoordigd. Duidelijk was dat vooral West-Europees cultureel erfgoed oververtegenwoordigd was, wat net de hoofdmoot van de nieuwe voorlopige lijst van Nederland zou uitmaken. Uiteindelijk werd besloten om toch over te gaan tot een herziening. Gezien in Nederland wel erfgoed bestaat dat van uitzonderlijke universele waarde is, zou het dit erfgoed onrecht aandoen door het niet in de indicatieve lijst in te schrijven. Toch probeert men meer nadrukt te leggen op natuurlijk en gemengd erfgoed393, dat dan ook met bijzondere belangstelling worden bekeken.394 179. Zoals vermeld is ook het draagvlak en de draagkracht van de betrokken eigenaars of beheerders een belangrijke factor. Enkel wanneer zij in staat en bereid zullen zijn het toekomstig werelderfgoed te behouden en duurzaam te beheren zal worden overwogen het goed in de lijst in te schrijven. Deze voorwaarde weerspiegelt de eis van het Werelderfgoedverdrag om tot de opmaak van een managementplan voor werelderfgoed over te gaan.395
391
COMMISSIE HERZIENING VOORLOPIGE LIJST WERELDERFGOED, Uitzonderlijk en Universeel. Voorlopige lijst Unesco Werelderfgoed Koninkrijk der Nederlanden 2010, s.l., 2010, 12. 392 Besluit van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 8 maart 2010 houdende de instelling van de Commissie herziening voorlopige lijst Werelderfgoed Koninkrijk der Nederlanden, Stcrt. 2010. 393 Natuurlijk erfgoed wordt in Nederland echter de facto uitgesloten gezien de interpretatie van het Werelderfgoedcomité dat vooral grote ongerepte natuurgebied beoogt. 394 COMMISSIE HERZIENING VOORLOPIGE LIJST WERELDERFGOED, Uitzonderlijk en Universeel. Voorlopige lijst Unesco Werelderfgoed Koninkrijk der Nederlanden 2010, s.l., 2010, 21. 395 COMMISSIE HERZIENING VOORLOPIGE LIJST WERELDERFGOED, Uitzonderlijk en Universeel. Voorlopige lijst Unesco Werelderfgoed Koninkrijk der Nederlanden 2010, s.l., 2010, 22.
76
180. Op basis van voormelde criteria werd vervolgens een beoordelingskader opgemaakt waaraan kandidaten die zich aanmelden voor plaatsing op de indicatieve lijst werden getoetst.396 Op deze manier werd getracht een meer representatieve lijst te maken die een eerste selectie betrof met betrekking tot inschrijving op de Werelderfgoedlijst. Deze herziening heeft geleid tot een lijst die werd ingekort tot slechts negen inschrijvingen. 181. Door dergelijke herziening wordt overgestapt van een eerder aanmoedigende functie van de werelderfgoedlijst naar een echte selectie. Bijgevolg zal de lijst zijn representatieve functie veel beter invullen gezien enkel erfgoed dat in al zijn aspecten in aanmerking kan komen voor inschrijving in de lijst ook op de indicatieve lijst zal worden ingeschreven. Ook in België kan dit effect mits enige inspanning worden bekomen. Gelukkig heeft de Vlaamse overheid dit inzicht reeds bij nieuwe inschrijvingen verworven. Zo gebeurde zowel de inschrijving in de indicatieve lijst van het erfgoed in de Westhoek als de huidige voorbereiding van het nominatiedossier in nauw overleg met de lokale overheden. Bijgevolg zal een herziening van de Belgische indicatieve lijst vooral noodzakelijk zijn om oudere inschrijvingen te herzien in het licht van de huidige omstandigheden en de bereidheid van de lokale besturen om tot een duurzaam werelderfgoedbeleid over te gaan.
5. BESLUIT 182. Het Werelderfgoedverdrag voorziet aldus in vier voorwaarden waarvan vooral de effectieve bescherming de meeste discussie teweegbrengt. Het is uiteraard ook bij deze voorwaarde dat de meeste vrijheid aan de lidstaten werd gelaten. De Belgische wetgeving van toepassing op werelderfgoed is echter eerder beperkt. Vooral het monumentendecreet blijkt als hoofdinstrument te worden gebruikt ter bescherming van werelderfgoed. De ankerplaatsen en erfgoedlandschappen werden oorspronkelijk aan de kant geschoven als beschermingsmiddel door een te grote onvoorspelbaarheid van de effectieve gevolgen van dergelijke aanduiding. Later werd men zich aan de hand van bijkomend onderzoek en nieuwe inzichten alsnog bewust van de mogelijke toegevoegde waarde van dit instrument. 183. Hoewel in Vlaanderen bijgevolg enkele wettelijke beschermingsinstrumenten zijn voorzien, bleken deze al gauw te weinig flexibel voor een effectieve bescherming van grote gebieden werelderfgoed, zoals de stad Brugge. Bijgevolg is niet alle werelderfgoed beschermd onder nationale wetgeving. Dit kan tot aanzienlijke problemen leiden gezien een algemene handleiding die oplegt hoe precies moet worden omgegaan met werelderfgoed helaas ontbreekt. De gebrekkige regelgeving geeft in dit kader op het 396
COMMISSIE HERZIENING VOORLOPIGE LIJST WERELDERFGOED, Uitzonderlijk en Universeel. Voorlopige lijst Unesco Werelderfgoed Koninkrijk der Nederlanden 2010, s.l., 2010, 24.
77
eerste gezicht geen voldoening. Toch is het net dit gebrek dat volgens sommigen een grote troef kan zijn voor het werelderfgoed in Vlaanderen. Werelderfgoedsteden krijgen op deze manier namelijk de kans zelf een passend beleid uit te stippelen. In het kader hiervan stelt de Vlaamse overheid een complementaire benadering voor. Zo wil men inderdaad de historisch meest waardevolle elementen effectief beschermen, in samenwerking met een algemeen managementplan voor het hele historische centrum. In het historische centrum van Brugge werden reeds 500 monumenten, sites en landschappen beschermd. De Vlaamse overheid is van mening dat op deze manier de karakteristieken van Brugge op voldoende wijze zullen worden behouden.397 Bovendien blijkt reeds uit verschillende voorbeelden dat steden hoe langer hoe meer een werelderfgoedreflex zijn gaan ontwikkelen. De lokale overheden trachten aan de hand van lokale beheersinstrumenten tot een bescherming te komen die zowel internationaal als nationaal tot voldoening leidt.398 184. Ook de gebrekkige representativiteit van de indicatieve lijst vormt een belangrijke hinderpaal. Door onberedeneerde inschrijvingen in de indicatieve lijst wordt het hoe langer hoe meer onmogelijk de plaatselijke overheden te engageren voor de voorbereidingen van nominatiedossiers. Nederland, dat in het verleden met dezelfde problemen kampte, zorgde met de opmaak van een duidelijk afwegingskader voor een bevredigende oplossing. België volgt hierin momenteel hun voorbeeld en werkt aan de opmaak van een gelijkaardig afwegingskader voor inschrijvingen in de indicatieve lijst. Op deze manier zullen aanvragen op gecoördineerde wijze kunnen worden behandeld. Doel is de Belgische indicatieve lijst te beperken tot maximaal tien sites vanuit de filosofie dat deze minstens elke tien jaar zal worden herzien en volgens de huidige regels slechts één inschrijving per jaar per lidstaat mag worden voorgelegd.399 185. Als laatste moet er nog op worden gewezen dat zelfs wanneer men aan alle voorwaarden voor inschrijving voldoet, het nog steeds niet vaststaat dat erfgoed definitief zal worden ingeschreven in de werelderfgoedlijst. Naast de beperkingen die door het Werelderfgoedcomité zijn opgelegd om een meer evenwichtige lijst te bekomen400 spelen ook politieke redenen mee. Zo is het geenszins zeker dat het erfgoed van de Eerste Wereldoorlog effectief zal worden ingeschreven. Ondanks het feit dat het slagveld van WOI uniek en waardevol is en intrinsieke kwaliteiten en troeven bezit, bestaat in Vlaanderen de opvatting dat grote Unesco landen zoals de VS, Rusland en China hier eerder terughoudend en zelfs argwanend tegenover staan. Men zou immers bang kunnen zijn voor een mogelijke precedentswaarde die de beschermde slagvelden
397
ONROEREND ERFGOED, Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge, s.l., 2011, 3. 398 Vooral Brugge is een goede leerling. 399 Beleidsbrief Onroerend Erfgoed, Parl. St. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 1763/1, 25. 400 Zie supra nr. 62.
78
zouden meebrengen.401 Bijgevolg zal een lidstaat elk nominatiedossier zorgvuldig moeten voorbereiden en de beschermingswaarde voortdurend afwegen ten opzichte van andere evenwaardige belangen.
Hoofdstuk 5.
Integratie in het beheer
1. ALGEMEEN 186. Een adequaat nationaal beschermingsmechanisme is niet enkel een voorwaarde die speelt bij de nominatie en inschrijving in de Werelderfgoedlijst. Ook nadien zal een systeem moeten worden voorzien voor het behoud en beheer van het werelderfgoed. De bestaande regelgeving betreffende erfgoed bleek reeds herhaaldelijk niet te volstaan.402 Zo is niet alle werelderfgoed beschermd onder een van de bestaande mechanismen. Bijgevolg zal het beheer op het lokale niveau moeten helpen de bestaande lacunes op te vullen. Enkel op deze manier kan het effectief behoud en beheer van werelderfgoed worden verzekerd. 187. De opmaak van een managementplan zal een belangrijk instrument uitmaken bij de ontwikkeling van een adequaat werelderfgoedbeleid. Daarnaast zal de nieuwe aanbeveling betreffende Historische Stadslandschappen403 richtinggevend kunnen zijn bij de beoordeling van geplande projecten aan en rond werelderfgoed. Ook planologische initiatieven en specifieke mechanismen in het vergunningenbeleid kunnen een aanvullende betekenis hebben. Gezien beide onderdelen grote waarde hebben bij het behoud van werelderfgoed, zal dit in een afzonderlijk hoofdstuk worden besproken.404
1. INSTITUTIONELE ORGANISATIE 188. Sinds 1 juli 2011 is het vroegere VIOE (Vlaams Instituut voor Onroerend Erfgoed) samengevoegd met het deel ‘Erfgoed’ van het agentschap Ruimte en Erfgoed. Zodoende ontstond één agentschap met de roepnaam Onroerend Erfgoed.405 Onroerend Erfgoed
401
Commissievergadering van de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijk Ordening en Onroerend erfgoed, Hand. Vl. Parl., 6 oktober 2011, nr. C11-LEE2, 38. 402 Zie supra Hoofdstuk 4. 403 Recommendation on the Historic Urban Landscape, including a glossary of definitions, 10 november 2011, http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=48857&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html (Hierna: Recommendation on the Historic Urban Landscape). 404 Zie infra Hoofdstuk 6 (Planning) en Hoofdstuk 7 (Vergunningenbeleid). 405 Besluit van de Vlaamse Regering van 10 juni 2011 houdende wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 mei 2004 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap zonder
79
voert het onroerend erfgoedbeleid uit, met uitzondering van het handhavingsbeleid. Verder werden de beleidstaken in het agentschap Onroerend Erfgoed geïntegreerd wat impliceert dat alle beleidstaken juridisch en officieel worden toegewezen aan Onroerend Erfgoed.406 189. De provincies bezitten geen bevoegdheid voor het uitvaardigen van wetgeving aangaande monumenten. Desalniettemin bezitten zij de mogelijkheid een dynamisch beleid uit te stippelen dat uiteenvalt in twee onderdelen. Enerzijds is er de verantwoordelijkheid tot het opvolgen van dossiers aangaande beschermde monumenten (o.a. beschermingsbesluiten en subsidieaanvragen). Anderzijds moet er ook aan algemene opvolging worden gedaan. 190. Ondanks het feit dat het monumentenbeheer werd gecentraliseerd op Vlaams niveau, hebben ook de lokale overheden enige hand in het beheer van werelderfgoed. Vooral in Brugge bestaat een sterk ontwikkeld lokaal beheerssysteem. Zo neemt de stedelijke dienst voor monumentenzorg en stadsvernieuwing het dagelijkse beheer van monumenten in Brugge op zich, onder meer door middel van advies aan het college van burgemeester en schepenen betreffende een vergunningsaanvraag.407
2. HISTORISCHE STADSLANDSCHAPPEN 191. Binnen de Unesco werd een aanbeveling opgemaakt met betrekking tot de historische stadslandschappen. Reeds geruime tijd vormen historische steden met ruim 260 inschrijvingen de grootste categorie op de werelderfgoedlijst.408 Net deze categorie blijkt de meeste problemen met zich mee te brengen bij de bescherming en het beheer. Om aan deze problematiek tegemoet te komen werd binnen de Unesco een aanbeveling voor historische stadslandschappen opgemaakt. Deze aanbeveling is niet beperkt tot werelderfgoed maar kan wel een aanzienlijke rol spelen bij het beheer hiervan. Gezien de ruime aanwezigheid van historische stadslandschappen in het Vlaamse landschap, is deze aanbeveling van uitermate belang bij een goed beheer van het onroerend erfgoed in Vlaanderen, zo ook het werelderfgoedbeheer. 192. De aanbeveling beoogt tegemoet te komen aan de voortschrijdende teloorgang van historische stadslandschappen en wil een nieuw werkinstrument in het leven roepen dat rechtspersoonlijkheid Vlaamse Instituut voor het Onroerend Erfgoed wat betreft de taken, de delegatie en het invoeren van de roepnaam Onroerend Erfgoed, BS 2 augustus 2011. 406 Besluit van de Vlaamse regering van 22 juni 2012 houdende de wijziging van diverse besluiten wat betreft de integratie van de beleidsondersteunende opdrachten inzake onroerend erfgoed in het agentschap Onroerend Erfgoed, BS 27 juli 2012. 407 Nomination file Historic Centre of Brugge, (2000), http://whc.unesco.org/en/list/996/documents/, 76. 408 A new international instrument: the proposed Unesco recommendation on the Historic Urban Landscape (HUL), preliminary report, Unesco 2010, 2.
80
de gelaagdheid van een stad en de verschillende erfgoedwaarden integreert. Door ontwikkelingen door de eeuwen heen verliezen vele van deze steden hun historische functies. Deze teloorgang draagt bij tot het verlies van authenticiteit en integriteit van een stadslandschap, welke onontbeerlijk zijn bij de erkenning als Werelderfgoed. Ook in Vlaanderen worden we met deze problemen geconfronteerd. Daarom wordt door middel van het creëren van een zeer delicaat evenwicht tussen erfgoedbehoud en economische ontwikkeling getracht een duurzaam beheer van de stad te bekomen.409 De aanbeveling is geenszins een handleiding die aangeeft hoe het eigenlijke beheer tot stand komt maar reikt enkel een geschikt kader aan dat nu ook aandacht besteedt aan de functies en het gebruik van erfgoed, meer dan enkel de historische en architecturale waarde hiervan. 193. Ter bescherming van de historische stadslandschappen dienen lidstaten het duurzame behoud van steden op te nemen in hun beleid. Ook lokale overheden worden expliciet aanbevolen de erfgoedwaarde van het landschap in zijn geheel op te nemen in planologische initiatieven en beleidsprogramma’s.410 Benadrukt moet worden dat de bescherming van stadslandschappen het lokale belang overstijgt, zodat het niet enkel de taak van de lokale maar ook van de hogere overheden betreft bij te dragen tot de ontwikkeling van een effectief erfgoedbeleid voor stadslandschappen. In uitvoering hiervan worden enkele instrumenten voorgedragen die kunnen bijdragen tot een bevredigend beleid.411 De Vlaamse overheden en het stadsbestuur van Brugge zullen bijgevolg bij elk nieuw initiatief met betrekking tot het erfgoedbeleid van Brugge rekening moeten houden met deze aanbeveling. De aangegeven instrumenten kunnen een leidraad vormen om tot nieuwe, effectieve instrumenten te komen die de doelstellingen van de aanbeveling ten volle implementeren. 194. Duidelijk is dat deze aanbeveling een extra instrument biedt dat lokale overheden in staat stelt tot een geïntegreerd werelderfgoedbeheer te komen. Zodoende zal deze aanbeveling ook het kader vormen waarbinnen een managementplan zal worden opgezet. In Brugge bleek al snel dat er geen sprake kon zijn van een uniform Brugs historisch stadslandschap, maar eerder van een amalgaam aan stedelijke gehelen. In de aanbevelingen die in het managementplan van Brugge zijn opgenomen wordt de stadslandschappelijke analyse gekoppeld aan een visie op de algemene stedelijk thema’s zodat het management van werelderfgoed een sterkere verankering krijgt in het algemene stedelijke beleid.412
409
Par. 11 Recommendation on the Historic Urban Landscape. Par. 22, (a) Recommendation on the Historic Urban Landscape. 411 Par. 24 Recommendation on the Historic Urban Landscape. 412 SUMRESEARCH, Proceedings colloquium Brugge “Werelderfgoedsteden in de 21e eeuw”, s.l., 2013, 25. 410
81
3. MANAGEMENTPLAN 3.1. A LGEMEEN 195. Het Werelderfgoedverdrag en zijn Operational Guidelines stellen de bescherming en het beheer van werelderfgoed verplicht bij de inschrijving in de voorlopige en de werelderfgoedlijst.413 Daarenboven moet ook na inschrijving een systeem bestaan dat het behoud van dit werelderfgoed kan verzekeren.414 Als onderdeel hiervan dient voor alle genomineerde werelderfgoed een managementplan te worden opgesteld.415 Reeds eerder werd duidelijk dat in Vlaanderen een specifieke regelgeving voor werelderfgoed ontbreekt, zodat dergelijk managementplan in Vlaanderen onontbeerlijk is voor een adequate en duurzame bescherming.416 196. Een managementplan beschrijft op welke manier in de binnenstad Brugge zal worden omgegaan met de verschillende cultuurhistorische waarden die ze rijk is. Het betreft specifiek een visienota en een plan van aanpak voor het behoud en beheer van werelderfgoed in de binnenstad en de bufferzone. Op deze manier wil men trachten te komen tot een plan voor het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed, terwijl deze moet samengaan met de actuele dynamiek van de stad en haar nood tot ontwikkeling. Onder andere criteria omtrent de toelating van nieuwe projecten in relatie met de Verklaring van uitzonderlijke universele waarde zullen hierin worden verwerkt.417 Deze visie wordt ontwikkeld in samenspraak met de verschillende verantwoordelijke partijen (in casu het college van burgemeester en schepenen en de Gemeenteraad van de stad Brugge) en tracht rekening te houden met de verantwoordelijkheden op de verschillende beleidsdomeinen.418 Op welke wijze een managementplan echter verder wordt uitgewerkt, staat de lidstaten vrij en zal onder andere afhangen van de karakteristieken van het desbetreffende werelderfgoed. Toch bepaalt paragraaf 111 van de Operational Guidelines enkele verplicht op te nemen rubrieken. Door middel van korte-, midden- en lange-termijninstrumenten moet men komen tot een effectief systeem van bescherming en behoud van werelderfgoed.419 In Vlaanderen werd deze verplichting ingevuld door het gebruik van een gevarieerd arsenaal aan middelen. Gezien het in België geldende subsidiariteitsbeginsel, zal dit managementplan worden opgesteld en uitgevoerd op lokaal niveau. Toch dienen ook de
413
Operational Guidelines 2012 par. 78. Operational Guidelines 2012 par. 96. 415 Operational Guidelines 2012 par. 108. 416 Zie supra nr. 146 ev. 417 ONROEREND ERFGOED, Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge, s.l., 2011, 9. 418 Dit is de visie van het College van burgemeester en schepenen van de stad Brugge. 419 Operational Guidelines 2012 par. 112. 414
82
provinciale en regionale overheden het managementplan mee te onderschrijven, zodat de doelstellingen ook op hun niveau kunnen behartigd en verwezenlijkt worden. 197. Elke Verklaring van uitzonderlijke universele waarde dient bovendien een kader weer te geven waarrond een managementplan, aangepast aan de huidige toestand van het beschermde erfgoed, kan worden opgemaakt.420 Brugge betreft hierin een schoolvoorbeeld. Zo bevat ook de voorlopige versie van de Verklaring van uitzonderlijke universele waarde van het historische centrum van Brugge een kader waarrond een managementplan wordt opgebouwd. Vooral de in acht te nemen elementen bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag vormen mee de basis van het algemene beheer van de stad Brugge. Bovendien geldt een overeenkomst non-modificandi voor gebouwen waarvoor een stadstoelage voor renovatie wordt uitgevaardigd. Ook het Charter van Venetië van 1964421 draagt bij tot een accurate beoordeling van de inpasbaarheid van nieuwe constructies of renovaties. In uitvoering hiervan worden zowel nieuwe hedendaagse gebouwen als historisch waardevol erfgoed ingepast. Zodoende wordt de historische gelaagdheid van de stad erkend. 198. Naar aanleiding van het bezoek van ICOMOS en het Werelderfgoedcentrum aan Brugge werd immers een aanbeveling opgesteld die een nauwere link tussen het vereiste behoud van erfgoedwaarden en de ontwikkeling van de stad vooropstelt.422 In uitvoering hiervan werd in 2011 aangevangen met de opmaak van een managementplan. De opzet was drieledig en bestond eerst uit een update van het bestaande gemeentelijke structuurplan van 1972 en een onderzoek naar de huidige staat van behoud van de binnenstad, samen met zijn integriteit en authenticiteit. Deze twee zouden dan vorm geven aan het uiteindelijke managementplan.423 Dit managementplan valt uiteen in drie grote delen. Zo vormt de dataverzameling die gedurende veertig jaar werd doorgevoerd nu een belangrijke pijler binnen het Brugse managementplan. Daarnaast bevat het een evaluatie van de Brugse binnenstad en thematische richtlijnen en uiteindelijk ook een strategie voor het werelderfgoedmanagement. Bovendien werd het managementplan in grote mate geïnspireerd op de notie van de ‘Historic Urban Landscape’ (HUL). Uit de voorafgaande dataverzameling werden verder een aantal stedelijke typologieën geïdentificeerd die een leidraad vormen voor een efficiënt beheer. Zo werden een aantal ruimtelijke systemen afgebakend die elk hun eigen specifieke beheerssysteem in de vorm
420
ICOMOS, ICCROM, IUCN, UNESCO WORLD HERITAGE CENTRE, Guidance on the preparation of retrospective statements of outstanding universal value for World Heritage Properties, s.l., 2010, 11. 421 Internationaal Handvest van Venetië voor de Conservatie en de Restauratie van Monumenten en Landschappen (1964), http://www.icomos.org/en/charters-and-texts . 422 Art. 4, c) decision 7B.79 of the World Heritage Committee on its thirty-fourth session (2010) http://whc.unesco.org/en/decisions/. 423 ONROEREND ERFGOED, Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge, s.l., 2011, 5.
83
van een thematisch Ruimtelijk Uitvoeringsplan (RUP) kregen toebedeeld.424 Hoe deze beheerssystemen precies tot uiting komen in een RUP wordt verder onderzocht in Hoofdstuk 6. 199. Hoewel het Werelderfgoedcentrum de inspanningen van de Vlaamse overheid tot de opmaak van een managementplan erkent, werd ze recentelijk nog aangemaand tot finaliseren van het plan in 2013. Ook werd aangeraden de aanbeveling voor historische stadslandschappen te implementeren in het plan. Bovendien werd nog maar eens het belang van paragraaf 172 Operational Guidelines benadrukt.425 Enkel door middel van een goede toepassing hiervan zal het managementplan zijn doelstellingen kunnen bereiken en zal een behoorlijk werelderfgoedbeleid kunnen worden gerealiseerd. 3.2. B EHEERSVISIE 200. Als onderdeel van het managementplan werd in Brugge een beheersvisie ontwikkeld. Een beheersvisie beoogt tegemoet te komen aan het gebrek aan regelgeving dat vooral in de binnenstad Brugge een obstakel vormt bij de bescherming van werelderfgoed. Doordat niet alle gebouwen beschermd zijn als monument of stads- of dorpsgezicht en het de Vlaamse overheid ook niet opportuun lijkt dit door te voeren426, dient aan de hand van een ander arsenaal aan instrumenten een invulling te worden gegeven aan de internationale verplichtingen zoals deze op grond van het Werelderfgoedverdrag op België rusten. Ook dergelijke beheersvisie kan een ruime invulling krijgen en zal variëren op basis van het werelderfgoed waarop zij betrekking heeft. 201. In Brugge werd de beheersvisie aan de hand van uiteenlopende instrumenten ontwikkeld. Onder andere door de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van 25 januari 2011427, erfgoedwaarderingskaarten428 en RUP’s werd een kader uitgewerkt waarbinnen werelderfgoed wordt beschermd. Hoewel al deze initiatieven uitgingen van het lokale bestuursniveau, helpt ook het agentschap Onroerend Erfgoed mee aan de bescherming via adviesverlening bij vergunningsaanvragen aangaande beschermde monumenten.429 202. Verder kan ook een visuele impactstudie, rekening houdend met de belangrijke zichtassen vanuit en naar het werelderfgoed, bijdragen tot de vorming van een beleid, zij 424
SUMRESEARCH, Proceedings colloquium Brugge “Werelderfgoedsteden in de 21e eeuw”, s.l., 2013, 3-4. Decision 7B.72 of the World Heritage Committee on its thirty-sixth session (2012) http://whc.unesco.org/en/decisions/. 426 Zie supra nr. 146 ev. 427 BS 19 april 2011. 428 Zie infra nr. 254 ev. 429 Zie infra nr. 222 ev. 425
84
het vooral in het kader van het vergunningenbeleid voor hoogbouw. Deze verplichting werd ingeschreven in artikel 9 van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van de stad Brugge bij aanvragen van stedenbouwkundige vergunningen. De draagwijdte van dergelijke visuele impactstudie wordt verder uitgewerkt in Hoofdstuk 7 betreffende het vergunningenbeleid.430 203. Naast de nieuwe verplichtingen die artikel 9 van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening oplegt, beveelt deze ook aan om voorafgaand aan aanvragen voor een stedenbouwkundige vergunning voor belangrijke projecten of wijzigingen aan waardevolle constructies een voorbespreking te voeren met de betrokken dossieronderhandelaars. Op deze manier kan een voorontwerp tot stand komen dat voor advies kan worden voorgelegd aan de stedelijke adviesraden. Deze aanbeveling en de toevoeging van artikel 9 moeten bijdragen aan een coherent beleid door het creëren van een bepaalde bewustwording bij de indieners van de bouwaanvraag. Enkel op deze manier kan een goed ontwerp tot stand komen dat de verschillende beleidsdomeinen ten goede komt. Hoewel dit artikel slechts de werkwijze die reeds sinds 30 jaar wordt toegepast binnen Brugge verankert, vormt zij nu ook een expliciete weigeringsgrond bij vergunningsaanvragen betreffende ingrepen die niet passend worden geacht. 204. Daarnaast kan ook voor een bepaalde individuele inschrijving een beleidsvisie door particulieren worden ontwikkeld. Zo werd voor de specifieke situatie van de Vlaamse begijnhoven een platform opgericht dat ijvert voor een aantal belangrijke aandachtspunten in het dagelijkse beheer van de begijnhoven zoals onder meer het autovrij houden van de begijnhoven, aandacht voor zachte restauratie, nadruk op de woonfunctie van begijnhoven, geen herpercelering van de gebouwen tot grotere gehelen en aandacht voor de omgeving van de begijnhoven. Om de doelstellingen die gekoppeld zijn aan de inschrijving op de Werelderfgoedlijst in de praktijk te realiseren, is een optimale kennis- en ervaringsuitwisseling tussen de verschillende eigenaars/beheerders aangewezen. Voorlopig betreft dit platform slechts een open en informeel forum voor het bespreken van gemeenschappelijke en technische problemen, hoewel er recent wordt aangestuurd op een meer formele en statutaire vereniging.431
4. BESLUIT 205. De integratie in het beheer van werelderfgoedbescherming komt tot uiting aan de hand van enkele instrumenten die het Werelderfgoedverdrag of aanvullende documenten hierbij aanreiken. De eigenlijke inhoud van het beheer wordt echter vrij gelaten en kan bijgevolg velerlei vormen aannemen. In Vlaanderen worden de 430 431
Zie infra nr. 257. S. VAN AERSCHOT-VAN HAEVERBEECK, “Vlaamse begijnhoven”, Unesco Info 2011, afl. 81, 19.
85
aangereikte beleidsinstrumenten ook ingezet bij de bescherming van werelderfgoed in andere domeinen. Zo zullen de basisprincipes die in het managementplan te vinden zijn, gebruikt worden bij de beoordeling van vergunningsaanvragen of de opmaak van planningsinstrumenten. Zodoende zullen de algemene principes die het werelderfgoed beheersen overal eenvormig kunnen worden toegepast
Hoofdstuk 6.
Ruimtelijke planning
1. ALGEMEEN 206. De wisselwerking tussen de ruimtelijke ordening en de zorg voor onroerend erfgoed kan in grote mate bijdragen tot een effectievere bescherming van nationaal beschermd werelderfgoed, zo ook planologische initiatieven. Niet enkel ter voldoening van de initiële voorwaarden met betrekking tot bescherming van werelderfgoed, maar ook bij het verdere beheer zullen zij een betekenisvolle rol kunnen spelen. Zo zal het Gewestplan op vele plaatsen in een bijkomende bescherming voorzien. Daarnaast zullen ook de ruimtelijke structuurplannen en ruimtelijke uitvoeringsplannen hun steentje kunnen bijdragen. Gezien deze laatste twee echter op verschillende niveaus kunnen worden aangenomen, zal moeten worden onderzocht welk beleidsniveau zich het meeste leent tot een effectieve bescherming van werelderfgoed.
2. GEWESTPLAN 207. Het volledige historische centrum van Brugge, met uitsluiting van bepaalde grotere parken, ligt volgens het Gewestplan in een woongebied met historische, culturele en esthetische waarde. 432 Ook alle beschermde belforten liggen in dergelijke zone, welke een soort van uitgebreide bufferzone rond de belforten vormt, hoewel deze term nergens letterlijk werd opgenomen in de wet.433 208. De Omzendbrief van 8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen434 bepaalt dat woongebied met historische, culturele en esthetische waarde een gebied is waarbinnen ordeningsmaatregelen moeten worden bepaald, rekening houdend met de culturele, historische en/of esthetische
432
Gewestplan Brugge-Oostkust, vastgesteld bij KB van 7 april 1977, BS 20 april 1977. Nomination file Belfries of Belgium and France, 1999/2005, http://whc.unesco.org/en/list/943/documents, 34. 434 Gewijzigd via omzendbrief dd. 25/1/2002 en 25/10/2002. 433
86
waarde van het gebied.435 In deze zones worden “wijzigingen van de bestaande toestand onderworpen aan bijzondere voorwaarden, gegrond op de wenselijkheid van het behoud”. 436 In het nominatiedossier van de Belforten wordt hieruit afgeleid dat de hoofddoelstelling in deze zone het behoud van het cultureel erfgoed zou inhouden. Wanneer een gepland project invloed kan hebben op de culturele, historische en/of esthetische waarde is het aangewezen het agentschap Onroerend Erfgoed te raadplegen. Gezien het slechts een richtlijn uit een omzendbrief betreft, is deze niet afdwingbaar en zal bijgevolg geen beroepsmogelijkheid openstaan wanneer het agentschap niet werd geconsulteerd. Hoewel het geen bindend advies betreft, bestaat echter wel een mogelijkheid tot beroep voor het agentschap wanneer de vergunningverlenende instantie van het advies afwijkt of dit naast zich neerlegt.437 209. Daarenboven voorziet het Gewestplannenbesluit in een bijkomende toetsingsgrond voor werken nabij beschermde monumenten of stads- en dorpsgezichten die niet in een woongebied met culturele, historische en/of esthetische waarde, in een vergunde verkaveling of binnen een BPA liggen.438 Een vergunning kan dan namelijk enkel worden verleend wanneer de uitvoering van de handelingen en werken verenigbaar is met de goede plaatselijke ordening, ook al is de aanvraag niet in strijd met het gewestplan.439 Wanneer weldegelijk een BPA bestaat, dient steeds te worden nagegaan of dit nog wel strookt met de opvattingen van waardering van de gebieden met culturele, historische en/of esthetische waarde. Het is bovendien de vergunningverlenende overheid die op grond van zijn appreciatiebevoegdheid bevoegd is te oordelen of de aanvraag al dan niet verenigbaar is met de eisen van de goede plaatselijke ordening. De Raad van State is in dit geval enkel bevoegd na te gaan of de administratieve overheid haar toegekende appreciatiebevoegdheid naar behoren uitoefent.440 Bijgevolg kan een vergunningverlenende ambtenaar een bouwvergunning schorsen, niet alleen wanneer deze in strijd is met een vigerend BPA, maar ook wanneer het vergunde project ernstige schade zou veroorzaken aan het esthetische belang van een werelderfgoedsite.441
435
P. LEFRANC, “Ruimtelijke ordening en het Vlaams onroerend erfgoed” in B. HUBEAU, W. VANDEVYVERE, G. DEBERSAQUES, Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, die Keure, 2011, (1265) 1289. 436 Art. 6, 1.2.3. van het KB van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen, BS 10 februari 1973 (hierna: Gewestplannenbesluit). 437 Art. 4.7.21, §2, 5° VCRO; Nomination file Historic Centre of Brugge (2000), http://whc.unesco.org/en/list/996/documents/ ,74. 438 RvS 6 september 2002, nr. 110.069; P. LEFRANC, “Ruimtelijke ordening en het Vlaams onroerend erfgoed” in B. HUBEAU, W. VANDEVYVERE, G. DEBERSAQUES, Ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, die Keure, 2011, (1265) 1289. 439 de Art. 19, 3 lid Gewestplannenbesluit. 440 RvS 30 maart 2009, nr. 191.967. 441 Art. 6, 1.2.3 Omzendbrief dd. 8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen.
87
3. RUIMTELIJKE STRUCTUURPLANNEN 3.1. A LGEMEEN 210. Een ruimtelijk structuurplan is een beleidsdocument dat het kader aangeeft voor de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen in een bepaald gebied. Het geeft slechts een beeld op welke wijze men de ruimte wil inrichtingen en is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling. Ze kan op drie bestuurlijke niveaus worden opgemaakt: het Vlaamse Gewest, de Provincie en de Gemeente.442 Een ruimtelijk structuurplan bestaat steeds uit een bindend, een richtinggevend en een informatief gedeelte.443 Enkel het bindend gedeelte is juridisch afdwingbaar en beoogt de visie en opties van het ruimtelijk structuurplan uitvoerbaar te maken. 3.2. R UIMTELIJK STRUCTUURPLAN V LAANDEREN 211. Het ruimtelijk structuurplan opgemaakt door het Vlaamse Gewest wordt het Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen (RSV) genoemd en vormt het kader voor het ruimtelijk beleid van het Vlaamse Gewest. Het stelt vast in welke richting de ruimtelijke structuur van Vlaanderen zal moeten evolueren.444 Gezien het de basis vormt voor verdere uitvoering via ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP)445 zal de vorm en inhoud mee bepalend zijn voor het verdere werelderfgoedbeleid. Individueel heeft het RSV echter geen toegevoegde waarde bij de bescherming van werelderfgoed gezien de geringe hoeveelheid bindende bepalingen. Het RSV zal bijgevolg eerder een spil vormen tussen de gewenste structuur en de realisatie hiervan doormiddel van een RUP. 3.3. G EMEENTELIJK RUIMTELIJK STRUCTUURPLAN 212. Naast de ontvoogding van de gemeente446 hebben gemeentelijke ruimtelijke structuurplannen ook een bepaalde waarde bij de bescherming van werelderfgoed. Het oorspronkelijke Gemeentelijke Ruimtelijk Structuurplan (GRS) Brugge dateerde reeds van 1976. Dit plan bestreek echter slechts het centrum van Brugge zodat naar aanleiding van
442
e
2.1.1, 2 lid VCRO. Art. 2.1.2, §1 VCRO. 444 Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen conform het besluit van de Vlaamse Regering van 23 september 1997 houdende de definitieve vaststelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2003 houdende de definitieve vaststelling van een herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het besluit van de Vlaamse regering van 17 december 2010 tot definitieve vaststelling van een gedeeltelijke herziening van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen, bekrachtigd bij decreten van 17 december 1997, 19 maart 2004 en 25 februari 2011 wat de bindende bepalingen betreft, BS 21 maart 1998, 21 april 2004 en 18 april 2011. 445 Art. 2.2.1 VCRO. 446 Art. 7.2.1, §1 VCRO. 443
88
inschrijving van de historische binnenstad in de Werelderfgoedlijst stemmen opgingen voor een actualisatie van het plan. De herziening van het structuurplan werd bovendien voorgedragen in een van de aanbevelingen gedaan door het Werelderfgoedcomité. Zodoende werd op 3 augustus 2006 door de Bestendige Deputatie van de provincie WestVlaanderen het nieuwe GRS Brugge goedgekeurd. 447 213. Het Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan formuleert enkele uitdrukkelijke doelstellingen betreffende de bescherming van hun historische binnenstad. Het legt de nadruk op het moeilijke evenwicht dat moet bewaard worden tussen enerzijds de vereiste ontwikkelingen en groei van de stad en anderzijds de bescherming van de erfgoedwaarden. Bovendien legt het de basis voor de opmaak van een managementplan en maakt het uitdrukkelijk gewag van werelderfgoed. De hoge torens die het uitzicht van Brugge bepalen gelden hierbij als uitgangspunt bij de gehele ontwikkeling van de binnenstad Brugge. Bij de opmaak van nieuwe plannen zullen bijgevolg voldoende visualisaties dienen te worden gemaakt opdat de impact op het werelderfgoed beperkt blijft. Vooral de zichtassen zoals aangegeven in het GRUP zijn hier een belangrijk onderdeel van en dienen te worden gevrijwaard. Belangrijk is dat het GRUP niet enkel de zichtlijnen naar de stad betreft. Ook het zicht vanuit de stad naar projecten in de rand zijn onderworpen aan een visuele impactstudie zodat ook deze zichten gevrijwaard blijven. Hoewel deze regelgeving slechts in het richtinggevende gedeelte van het GRS werd ingeschreven, wordt hij desalniettemin consequent toegepast door de betrokken administraties.
4. RUIMTELIJKE UITVOERINGSPLANNEN 214. Nu sinds 2000 geen gewestplanwijzigingen meer worden uitgevoerd, worden zij geleidelijk aan vervangen door ruimtelijke uitvoeringsplannen. Enkel waar nog geen ruimtelijk uitvoeringsplan van kracht is, geldt het gewestplan. Net zoals een ruimtelijk structuurplan kan ook een RUP uitgaan van zowel het Gewest, de Provincie dan wel van de Gemeente en is de verdere uitvoering van een ruimtelijk structuurplan.448 Daarenboven kan enkel na de opmaak van een ruimtelijk structuurplan worden overgaan tot de opmaak van een RUP. Hier wordt een uitzondering op voorzien wat betreft de Gemeentelijke RUP’s (GRUP). De delen van het gewestelijke of provinciale structuurplannen waarvan de uitvoering aan de gemeente werd overgedragen kunnen bijgevolg wel worden uitgewerkt in een GRUP zonder het bestaan van een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan.449 De hiërarchie van de plannen zorgt er verder voor dat een gewestelijk RUP de voorschriften van de provinciale en gemeentelijke RUP’s opheft.450 447
Zoals vastgesteld door de Gemeenteraad op 25 april 2006 en op 3 augustus 2006 goedgekeurd door de Bestendige Deputatie van de provincie West-Vlaanderen, BS 29 augustus 2006. 448 Art. 2.2.1 VCRO. 449 Art. 2.1.19 VCRO. 450 Art. 2.2.2, §3 VCRO.
89
215. Een ruimtelijk uitvoeringsplan bevat verplicht de erbij horende stedenbouwkundige voorschriften inzake de bestemming, de inrichting en/of het beheer.451 Onder bestemming worden voorschriften begrepen die bepaalde functies en activiteiten al dan niet toelaten in een bepaald gebied.452 De term inrichting betreft dan weer de voorschriften over de ordening in een gebied waar bepaalde functies en activiteiten zijn toegelaten. Ordening betekent eerder dat via voorschriften de optimale ruimtelijke voorwaarden worden gecreëerd voor een goede ontwikkeling van de toegelaten functies en activiteiten.453 216. Een RUP kan bijdragen tot de integratie van de ruimtelijke ordening en het erfgoedbeleid. Zo wordt een gemeentelijk RUP (GRUP) onder meer bruikbaar geacht bij de bescherming van het erfgoed van de Eerste Wereldoorlog, zij het vooral in combinatie met de aanduiding van ankerplaatsen. Hoewel voor een RUP een aantal typevoorschriften werden vastgelegd waaronder elke vastgelegde bestemming moet ressorteren454, wordt in een GRUP ter bescherming van dit erfgoed een bestemmingsdifferentiatie onder de bestaande bestemmingen toegevoegd. Op deze manier wordt getracht bestaande bestemmingen op te laden met erfgoedelementen.455 Zodoende wordt meer transparantie geboden over de erfgoedwaarde van elk specifiek gebied. Hoewel afzonderlijke bestemmingen in een RUP bijgevolg een bepaalde bescherming met zich kunnen meebrengen door het bestaan van stedenbouwkundige voorschriften met reglementair karakter die aangeven welke ontwikkelingen al dan niet kunnen plaatsvinden, wordt een RUP pas echt interessant wanneer voorafgaandelijk aan een planologisch initiatief een ankerplaats wordt aangeduid. De ankerplaats zal vervolgens in het RUP worden vertaald in een erfgoedlandschap. Op deze manier zal het RUP een veel grote beschermingswaarde met zich meebrengen. 217. Ook in Brugge blijkt een RUP een handig instrument voor een vergaande bescherming van werelderfgoed. Via dit RUP kan immers een duidelijke afbakening worden gemaakt van de verschillende ruimtelijke systemen binnen de Brugse binnenstad. Daarnaast wordt ook een afbakening gemaakt van vier zones in en om de binnenstad, waarbij de werelderfgoedzone met haar bufferzone de centrale erfgoedkern vormt. Deze afbakening legt de reikwijdte van de invloedzone van werelderfgoed bloot. Via verschillende voorschriften tracht men vervolgens een evenwicht te vinden tussen het
451
Art. 2.2.2, §1, 2° VCRO. Parl. St. Vl. Parl. 1998-1999, nr. 1332/1, 23. 453 A. DESMET, I. LEENDERS, V. TOLLENAER, F. VAN ACKER, P. VAN ASSCHE, J. VAN DEN BERGHE, K. VANHERCK, P. VANSANT, J. VERKEST, “Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011”, Antwerpen, Kluwer, 2011, 209. 454 Besluit van de Vlaamse regering van 11 april 2008 tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen, BS 1 augustus 2008. 455 Bijvoorbeeld bij de bescherming van de erfgoedwaarden in de Westhoek: Commissievergadering van de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijk Ordening en Onroerend erfgoed, Hand. Vl. Parl., 6 oktober 2011, nr. C11-LEE2, 37. 452
90
erfgoedbeheer en de stedelijke dynamiek. Naast de erfgoedzone worden enkele strategische ontwikkelingszones gedefinieerd waarbij de stedelijke ontwikkeling moet anticiperen in overeenstemming met de uitzonderlijke universele waarde van de historische binnenstad.456 Al deze ruimtelijke uitvoeringsplannen kaderen in de uitvoering van het managementplan en zijn nog in opmaak.457
5. BESLUIT 218. Planologische initiatieven blijken inderdaad enige toegevoegde waarde bij de bescherming van werelderfgoed te bezitten. Door middel van de erkenning van de erfgoedwaarde bovenop de reeds vigerende bestemmingen wordt beoogt een efficiënter erfgoedbeleid te bewerkstelligen. Vooral plaatselijke initiatieven door middel van gemeentelijke RUP’s vormen hierbij het instrument bij uitstek. Gezien de onderlinge diversiteit onder het erkende werelderfgoed in Vlaanderen is deze vaststelling echter een evidentie. Algemeen geldende plannen en hun voorschriften bezitten niet de finesses die plaatselijke initiatieven wel kunnen bieden. Zodoende zullen net deze laatste een grote meerwaarde bieden bij de bescherming van werelderfgoed. 219. Toch biedt ook het Gewestplan een aanvullende bescherming wanneer werelderfgoed onder de bestemming woongebied met cultureel, historische en esthetische waarde ressorteert. Door bijkomende beperkingen op te leggen zullen handelingen die een mogelijke impact hebben op de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed moeilijker worden doorgevoerd. Daarmee zal vooral voor het behoud van niet nationaal beschermd werelderfgoed het Gewestplan een belangrijke toegevoegde waarde vormen.
Hoofdstuk 7.
Vergunningenbeleid
1. ALGEMEEN 220. Het Werelderfgoedverdrag benadrukt de noodzaak om erkend werelderfgoed op afdoende wijze te beschermen en te behouden.458 Ondanks het gebrek aan regelgeving specifiek voor werelderfgoed kan ook in het vergunningenbeleid soelaas worden gevonden. De facto betekent dit dat op de vergunningverlenende overheid een verantwoordelijkheid rust om werelderfgoed op hun grondgebied in stand te houden.
456
SUMRESEARCH, Proceedings colloquium Brugge “Werelderfgoedsteden in de 21e eeuw”, s.l. , 2013, 4. Zie supra Hoofdstuk 5. 458 Art. 4 Werelderfgoedverdrag. 457
91
Een grote hulp hierbij is de adviesverplichting die in een aantal gevallen op het agentschap Onroerend Erfgoed rust. Bovendien zullen voor de vergunningverlenende overheid specifieke overwegingen moeten meespelen bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag voor handeling aan of rond werelderfgoed. In uitvoering hiervan werden enkele instrumenten ontwikkeld die in onderstaande hoofdstuk zullen worden uiteengezet. 221. Een goed overwogen vergunningverlening is van uitermate belang bij de bescherming van werelderfgoed. Zo is Brugge uitermate gevoelig voor het slopen van werelderfgoed en het vergunnen van nieuwbouw. ICOMOS is immers van mening dat Brugge een blijvend verval van zijn uitzonderlijke universele waarde ondergaat door het slopen van historische waardevolle gebouwen.459 Bijgevolg is duidelijk dat de vergunningverlenende overheid bij zijn beoordeling uiterst omzichtig te werk zal moeten gaan. Indien ze dit niet zou doen, bestaat het gevaar dat Brugge op lange termijn zou worden geschrapt van de Werelderfgoedlijst. Toch moet benadrukt blijven dat een voorzichtige afweging de geknipte werkwijze is, gezien een verstarring van de binnenstad te allen tijde moet vermeden worden.
2. ADVIES AGENTSCHAP ONROEREND ERFGOED 222. De VCRO laat aan de Vlaamse Regering de bevoegdheid de instanties aan te wijzen die advies zullen verlenen over een aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning. De Vlaamse Regering maakte van deze bevoegdheid gebruik in het besluit adviserende instanties.460 Met betrekking tot aanvragen aan of rond monumenten en stads- en dorpsgezichten gelden bijgevolg enkele specifieke adviesverplichtingen. Deze zullen van belang zijn bij de effectieve bescherming van werelderfgoed in Vlaanderen. 2.1. A DVIESVERPLICHTING BIJ MONUMENTEN EN STADS - EN DORPSGEZICHTEN 223. De adviesverplichting bij aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen aangaande handelingen aan monumenten en stads-en dorpsgezichten bestaat reeds geruime tijd en werd overgenomen uit het oude ruimtelijkeordeningsdecreet.461 Wanneer een monument voorlopig of definitief werd beschermd zal bij elke stedenbouwkundige aanvraag het bindend advies van het agentschap Onroerend Erfgoed moeten worden ingewonnen. Ook bij aanvragen met betrekking tot percelen die gelegen
459
SOC Report of the World Heritage Committee concerning the Historic Centre of Brugge 2012, http://whc.unesco.org/en/list/996/documents/ . 460 BS 8 augustus 2009. 461 Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999.
92
zijn in voorlopig of definitief beschermde stads- en dorpsgezichten zal steeds hun bindend advies moeten worden gevraagd.462 224. Bijgevolg geldt deze adviesverplichting ook voor werelderfgoed dat dusdanig werd beschermd. Het agentschap Onroerend Erfgoed zal bij het verlenen van zijn advies rekening moeten houden met de internationale verplichtingen van België onder het Werelderfgoedverdrag en de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed. Op basis van onder andere deze aspecten zal het dan moeten oordelen of de geplande handelingen al dan niet gerechtvaardigd zijn onder nationale en internationale wetgeving. 2.2. A DVIESVERPLICHTING BIJ ANKERPLAATSEN EN ERFGOEDLANDSCHAPPEN 225. Enkel voor handelingen binnen erfgoedlandschappen en niet voor ankerplaatsen wordt in het besluit voorzien in een adviesverplichting.463 Met betrekking tot ankerplaatsen wordt hierop echter een uitzondering voorzien. Wanneer de vergunningsaanvraag uitgaat van een administratieve overheid zal wel advies moeten worden gevraagd voor handelingen binnen een voorlopig of definitief aangeduide ankerplaats.464 Het algemeen gebrek aan een adviesverplichting bij handelingen binnen ankerplaatsen spreekt voor zich. Zoals reeds eerder uiteengezet brengt de aanduiding als ankerplaats geen rechtsgevolgen voor de burger met zich mee. Een adviesverplichting opleggen zou tegen deze non-interferentieregel ingaan.465 Aangezien ten aanzien van administratieve overheden wel degelijk een algemene zorgplicht werd ingevoerd, kan ook de uitzonderingsregel gemakkelijk worden gerechtvaardigd. Daarenboven kan deze beperkte adviesverplichting vanuit het gezond verstand worden verklaard. Momenteel is het aantal bestaande ankerplaatsen beperkt. Wanneer men werk zou maken van verdere afbakening van ankerplaatsen, zou dit een disproportionele verhoging van de werkdruk voor het agentschap Onroerend Erfgoed met zich meebrengen, wat de formalisatie van de adviesverlening met zich zou kunnen meebrengen.466 Door de geringe omzetting in erfgoedlandschappen is het voorlopig ook nog onduidelijk wat de precieze implicaties van deze adviesverplichting zullen zijn.
462
Art. 1, 1°, a) en b) besluit adviserende instanties. Art. 1,1° c) besluit adviserende instanties. 464 Art. 1,1, d) besluit adviserende instanties; F.CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening”, T.Gem. 2010, 231. 465 F.CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening”, T.Gem. 2010, 231. 466 F.CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening”, T.Gem. 2010, 232. 463
93
2.3. A DVIESVERPLICHTING BIJ AANVRAGEN IN DE NABIJHEID VAN MONUMENTEN 226. Voor handelingen in de nabijheid van monumenten voert het besluit adviserende instanties een adviesverplichting in binnen een straal van 50 meter van het monument.467 Het vroegere regeringsbesluit maakte enkel gewag van een adviesverplichting voor aanvragen in het gezichtsveld van voorlopig of definitief beschermde monumenten. Dit bracht echter grote praktische problemen met zich mee wat betrof de interpretatie van het begrip gezichtsveld.468 Hoewel de nieuwe regelgeving heel wat verheldering heeft kunnen scheppen door de schrapping van het begrip gezichtsveld, lijkt deze bepaling nog steeds niet optimaal en blijft ze nog enigszins onduidelijk. 227. Het decreet adviserende instanties voert daarnaast een van de enige bepalingen in binnen de Vlaamse wetgeving die uitdrukkelijk gewag maken van werelderfgoed. Zo geldt de adviesverplichting van het agentschap Onroerend Erfgoed volgens artikel 1,1°, f) ook voor handelingen binnen de gehele bufferzone rond werelderfgoed. Het gebruik van de term ‘bufferzone’ brengt echter enkele problemen met zich mee. Zo is het geenszins overal duidelijk wat de precieze grenzen van deze bufferzones rond werelderfgoed zijn. Hoewel een bufferzone normalerwijze door het Werelderfgoedcomité wordt erkend, is de afbakening hiervan bij de Belforten allerminst zorgvuldig gebeurd. Zodoende zal de toepassing van deze adviesverplichting vooral aan de grenzen van die bufferzones voor verwarring zorgen. In Gent valt bijna de volledige historische binnenstad binnen de bufferzone, zodat hier altijd advies moet worden gevraagd van het agentschap. In de praktijk wordt door deze onduidelijkheden de regel echter in geen geval consequent nageleefd. 228. Hoewel deze wetgeving de adviesverlening van het agentschap Onroerend Erfgoed aanzienlijk verruimd heeft, werkt het toepassingsgebied nog al te zeer beperkend. Zo zal voor een effectieve toepassing van de bepaling voorzien in artikel 1,1°, f) een bufferzone moeten zijn aangeduid. Bovendien is het opmerkelijk dat de adviesverplichting enkel geldt in de bufferzone rond monumenten en niet bij handelingen aan werelderfgoed zelf. De adviesverplichting voor handelingen binnen een straal van 50 meter van een monument kan deze lacune helpen opvullen. Toch geldt ook zij enkel en alleen rond als monument beschermd werelderfgoed en niet rond stads- en dorpsgezichten. Bijgevolg blijft de toepassing van deze regels eerder beperkt. Zo zullen in de historische binnenstad Brugge als gevolg van deze regelgeving nog steeds een aantal gebouwen buiten een adviesverplichting van het agentschap Onroerend Erfgoed vallen.
467 468
Art. 1,1°, f) besluit adviserende instanties. F.CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening”, T.Gem. 2010, 232.
94
2.4. O NROERENDERFGOEDTOETS 229. De inventaris van het bouwkundig erfgoed zorgde voor de invoering van een volledig nieuw advies, met name de onroerenderfgoedtoets.469 Bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning voor het slopen van geïnventariseerde constructies is sindsdien voorafgaand een onroerenderfgoedtoets vereist.470 Bijgevolg is hij enkel van toepassing bij aanvragen voor een sloopvergunning en niet voor verbouwingswerken. Vanzelfsprekend rijst de vraag wat precies onder de term ‘slopen’ kan vallen. Een letterlijke interpretatie van de term zou leiden tot de conclusie dat enkel volledige afbraak als slopen kan worden aanzien. Een meer teleologische benadering daarentegen wijst uit dat ook herbouwen hieronder kan vallen. De VCRO omschrijft herbouwen namelijk als “een constructie afbreken, of méér dan veertig procent van de buitenmuren van een constructie volledig afbreken, en binnen het bestaande bouwvolume van de geheel of gedeeltelijk afgebroken constructie een nieuwe constructie bouwen.”471 Bijgevolg impliceert de herbouw het plaatsen van een nieuwe constructie, zodat de oude constructie niet meer zal blijven bestaan. Zodoende bevat de herbouw de volledige afbraak of sloop van het bestaande gebouw. Deze zienswijze sluit aan bij de doelstellingen van de onroerenderfgoedtoets, die eruit bestaan de erfgoedwaarde van gebouwen af te wegen tegen de waarde van de geplande handeling en zodoende op afdoende wijze deze erfgoedwaarden te beschermen tegen volledige afbraak.472 Bijgevolg is het van geen belang of een gebouw volledig dan wel gedeeltelijk zal worden afgebroken en of na de afbraak al dan niet een nieuwe constructie wordt opgericht. Wel moet worden opgemerkt dat de toets zich enkel opdringt bij gebouwen die nog niet (voorlopig) werden beschermd als monumenten of stads- en dorpsgezicht. In dit geval gelden de regels inzake de vereiste machtiging.473 230. De onroerenderfgoedtoets heeft bijgevolg vooral nut bij niet nationaal beschermd erfgoed. De inschrijving in de inventaris kan zodoende een meerwaarde betekenen voor de bescherming van werelderfgoed bij de beoordeling van stedenbouwkundige aanvragen. Deze toets treedt echter pas in werking nadat de Vlaamse Regering nadere regels betreffende de werking hiervan heeft opgesteld. Het wijzigingsbesluit van 2 juli 2010474 zorgde er echter voor dat bij aanvragen tot sloop van in de inventaris
469
B. ROELANDTS EN P.-J. DEFOORT, “Ruimtelijke ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”, TROS 2009, 120. 470 Art. 12/2, §1, eerste lid Monumentendecreet. 471 Art. 4.1.1, 6° VCRO. 472 B. ROELANDTS EN P.-J. DEFOORT, “Ruimtelijke ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”, TROS 2009, 121. 473 Zie supra nr. 126; M. DEWEIRDT, “Monumentenbescherming in het Vlaamse Gewest” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 218, 91. 474 Besluit van de Vlaamse Regering van 2 juli 2010 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning en tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de
95
ingeschreven gebouwen of constructies, steeds een advies zal moeten worden ingewonnen bij het agentschap Onroerend Erfgoed.475 Zodoende werd aan de onroerenderfgoedtoets juridisch vorm gegeven als een advies binnen de normale adviesprocedures in het kader van de stedenbouwkundige vergunningenprocedure.476 Daarenboven zorgt het besluit van de administrateur-generaal van 8 november 2012 houdende vaststelling van de inventaris van het bouwkundig erfgoed477 voor een duidelijk overzicht van de geïnventariseerde bouwwerken. 231. Hoewel de onroerenderfgoedtoets uitmondt in een niet bindend advies heeft deze verplichting toch aanzienlijke gevolgen voor de burger. Zo kan op basis van een negatief advies een vergunning worden geweigerd of toegestaan met bijkomende voorwaarden zodat dit advies de gevolgen sorteert zoals omschreven in artikel 4.3.3 en 4.3.4 VCRO.478 Aan de hand van het verplicht ingewonnen advies kan immers een algemene onroerenderfgoedtoets worden uitgevoerd op grond waarvan een weigering alleszins afdoende kan worden gemotiveerd.479 Bovendien oordeelde de Raad van State dat zelfs aan een niet-bindend advies niet zonder formele motivering kan worden voorbijgegaan.480 Daarbij komt dat bouwwerken in de inventaris worden ingeschreven zonder voorafgaande inspraak of overleg met de betrokken eigenaars. Bijgevolg zijn zij zich niet bewust van de erfgoedwaarden die de inschrijving in de inventaris hebben ingegeven en kan de onroerenderfgoedtoets een onverwacht obstakel vormen dat een eventuele meerkost met zich meebrengt.
3. OPENBAAR ONDERZOEK 232. Aanvragen voor een stedenbouwkundige vergunning voor werken, handelingen en wijzigingen aan of palend aan een beschermd monument of op een ontwerp van lijst voorkomend monument, moeten in alle gevallen worden onderworpen aan een openbaar onderzoek.481 Benadrukt moet worden dat wanneer een bijzonder plan van aanleg of een niet-vervallen verkaveling bestaat op de plaats waar het monument zich situeert, een instanties die over een vergunningsaanvraag advies verlenen, wat betreft aanvragen die de sloop van gebouwen of constructies omvatten opgenomen in de inventaris van het bouwkundig erfgoed, BS 4 augustus 2010. 475 Art. 1, 1°, g) besluit adviserende instanties. 476 STRATEGISCHE ADVIESRAAD RUIMTELIJKE ORDENING EN ONROEREND ERFGOED, Advies over het besluit onroerend erfgoedtoets en het besluit dossier stedenbouwkundige vergunning, 27 januari 2010, http://www.rwo.be/NL/RWOnieuwsbrief/Hoofdmenu/BeleidsdomeinRWO/Strategischeadviesraden/SARO/ Adviezen/tabid/15423/Default.aspx , 5. 477 BS 8 november 2012. 478 J. DE JONGHE, Ruimtelijke ordening, stedenbouw en onroerende goederen, Mechelen, Kluwer, 2011, 537. 479 RvVb 12 september 2012, nr. A/2012/0363. 480 RvS 9 mei 2007, nr. 170.972. 481 Art. 3, §3, 7° Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning, verkavelingsaanvragen en aanvragen tot verkavelingswijziging, BS 20 mei 2000.
96
openbaar onderzoek niet vereist is. Daarenboven zijn ook aanvragen rond of met betrekking tot monumenten gelegen in een gebied waar een gemeentelijk of provinciaal ruimtelijke uitvoeringsplan bestaat, vrijgesteld van deze verplichting, hoewel deze uitzondering enkel geldt wanneer er ook bestemmingsvoorschriften inzake de inplanting, grootte en het uiterlijk van de constructies bestaan.482 233. Voordien werd een dergelijk openbaar onderzoek enkel verplicht gesteld voor aanvragen in het gezichtsveld van een monument, wat uiteraard weer enkele problemen met zich meebracht.483 Bij de nominatie van de belforten tot inschrijving in de Werelderfgoedlijst werd deze verplichting aangehaald ter bescherming van het toekomstige werelderfgoed.484 Ook ter verdediging van de effectieve bescherming van de historische binnenstad Brugge werd deze wetgeving aangehaald.485 Gezien de belforten beeldbepalende gebouwen zijn in het stedelijk landschap van de meeste steden zouden vele aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen aan een openbaar onderzoek onderworpen moeten worden, wat een betere opvolging en bescherming in de hand werkt. Ook bij de stad Brugge zou een verplicht openbaar onderzoek voor aanvragen betreffende handelingen aan gebouwen binnen het gezichtsveld van monumenten in de binnenstad voor veel transparantie zorgen. De huidige wetgeving legt echter de verplichting op een stedenbouwkundige vergunningen of verkavelingsaanvragen openbaar te maken zodra de handelingen betrekking hebben op een wijziging aan of palend aan een monument. Dit beperkt de toepassing van deze verplichting aanzienlijk, zodat de toegevoegde beschermingswaarde twijfelachtig wordt.
4. PARAGRAAF 172 OPERATIONAL GUIDELINES 234. In het kader van deze paragraaf worden initiatiefnemers of vergunningverlenende overheden verondersteld belangrijke projecten aan of in de onmiddellijke omgeving van werelderfgoed die een impact aan de uitzonderlijke universele waarde van dit erfgoed met zich mee kunnen brengen, aan het Werelderfgoedcomité voor te leggen. Er dient te worden benadrukt dat deze informatie vooraf moeten worden overgemaakt. Dit is logisch aangezien op deze manier het Werelderfgoedcomité nog in de mogelijkheid verkeert zich voorafgaand aan een eventueel onherstelbaar nadeel over dit project uit te spreken.
482
Art. 3, §1, tweede en derde lid van het Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning, verkavelingsaanvragen en aanvragen tot verkavelingswijziging. 483 Art. 3, 3° KB van 6 februari 1971 betreffende de behandeling en openbaarmaking van de bouwaanvragen, BS 13 februari 1971. 484 Nomination file Belfries of Belgium and France (1999/2005), http://whc.unesco.org/en/list/943/documents, 35. 485 Nomination file Historic Centre of Brugge, (2000), http://whc.unesco.org/en/list/996/documents/, 74.
97
235. In Vlaamse regelgeving werd tot zover nog geen rekening gehouden met deze richtlijn. Ook in de praktijk bleek de naleving hiervan geen sinecure. Voorafgaand aan het bezoek van ICOMOS en het Werelderfgoedcomité aan Brugge en de daaropvolgende aanbevelingen, werd deze paragraaf nog nooit toegepast. Dit lag niet enkel aan de onwetendheid van de desbetreffende besturen over het bestaan van deze regel. Ook door de praktische onhaalbaarheid werd deze maatregel soms doelbewust uit het oog verloren. Door de ontvoogding van Brugge sinds 1 mei 2010 dient het college van burgemeester en schepenen namelijk binnen 75 of 105 dagen een beslissing te nemen over de stedenbouwkundige vergunningsaanvraag.486 Het Werelderfgoedcomité daarentegen is niet gebonden aan enige vaste termijn om haar standpunt kenbaar te maken. Bijgevolg bestaat er een aannemelijk gevaar dat de beslissingstermijn zal verstrijken voordat het Werelderfgoedcomité heeft geantwoord. In navolging hiervan oordeelde het Werelderfgoedcomité dat, hoewel Vlaanderen nog steeds gehouden is paragraaf 172 na te leven, men een duidelijke vermelding met de in acht te nemen termijnen bij de kennisgeving mocht bijvoegen. Bijgevolg zal het Werelderfgoedcomité zich aan deze termijnen ook proberen houden. Nu de eerste dossiers zijn verstuurd is het afwachten in hoeverre deze nieuwe regeling haalbaar is.487 236. Hoewel het de principiële bevoegdheid van de Vlaamse overheid betreft paragraaf 172 toe te passen, ligt het initiatiefrecht bij de lokale besturen zelf. Als vergunningverlenende overheid beslissen zij namelijk of bepaalde werken van die aard zijn dat ze de toepassing van paragraaf 172 vereisen. Het vooraf beoordelen welke impact bepaalde projecten zullen hebben is echter niet eenvoudig. Gezien de impact op de uitzonderlijke universele waarde het doorslaggevend criterium voor de toepassing van paragraaf 172 vormt, zal niet enkel de locatie maar ook de aard van de werkzaamheden van uitermate groot belang zijn. Kleine werken in de buurt van een belfort of begijnhof zullen slechts een geringe impact hebben die de drempel van paragraaf 172 niet zal overschrijden, terwijl de bouw van een windturbinepark buiten de binnenstad wel een belangrijke visuele impact op werelderfgoed kan betekenen. Bijgevolg zal de vergunningverlenende overheid met een case by case benadering telkens opnieuw een passende beoordeling moeten maken. 237. Naast de problemen die werden vastgesteld naar aanleiding van de missie van het Werelderfgoedcentrum en ICOMOS in 2010, werd ook later hinder ondervonden van paragraaf 172. Zo werd voorafgaand aan de start van het project aan de Predikherenrei in Brugge geen informatie verleend aan het Comité. Naar aanleiding hiervan ontving het Comité dan ook enkele klachten die ICOMOS ertoe deden besluiten dat de toen reeds gestarte werkzaamheden een erosie teweegbrachten in het stedelijke landschap.
486 487
Art. 4.7.18, §1, 1° VCRO. Hand. Vl. Parl., 2009-2010, 28 april 2010, nr. C203-LEE32, 24-25.
98
Bijgevolg dienen de bevoegde organen zich te bezinnen over de insluiting van het geplande project in het historische karakter van de binnenstad. 238. In Gent dan weer werd deze paragraaf recentelijk een eerste keer nageleefd in het kader van het Kobra-project. De aanmaning van het Werelderfgoedcomité tot naleving van paragraaf 172 bleef niet zonder effect zodat bij de heraanleg van de BelfortstraatBotermarkt werd geoordeeld dat deze mogelijk een impact kon hebben op de uitzonderlijke universele waarde van het Belfort, wat paragraaf 172 toepasselijk maakte. De Belfortstraat zou echter worden aangelegd als boulevard om op deze manier de SintJacobskerk met de rest van de stad te verbinden. Door de aanleg van deze boulevard werd het specifieke karakter van de Botermarkt doorbroken. Men beoogt dit karakter te herstellen door de botermarkt wederom een gesloten karakter te geven. Dit gebeurt door het planten van enkele bomen op de plaats van de oude gebouwen. Op deze manier wordt het historische uitzicht van de stad hersteld. Ook de Belfortstraat zal worden benadrukt door het aanplanten van rijen bomen aan weerszijden van de straat. Reeds eerder werd dit idee geopperd maar neergeslagen door het argument dat de aangrenzende architectuur veel van zijn waarde zou verliezen en verstopt zou worden achter de bomen.488 Om aan artikel 172 Operational Guidelines te voldoen en het standpunt van de Vlaamse Regering kracht bij te zetten werd een visuele impactstudie bijgevoegd die moest aantonen dat de uitzonderlijke universele waarde van het Belfort niet in het gedrang zou komen. De geringe impact die het planten van de bomenrijen zou kunnen hebben blijkt bovendien verwaarloosbaar. De uitzonderlijke universele waarde zou zelfs stijgen door de regeneratie van de historische situatie. Of het Werelderfgoedcomité in dezelfde zin zal oordelen is nog onzeker. Toch kan in lijn met het advies van ICOMOS in verband met de bouw van de stadshal489 een positieve beoordeling kunnen worden verwacht. 239. De gebrekkige toepassing van paragraaf 172 kan er daarenboven voor zorgen dat de rechtszekerheid in het gedrang zou kunnen komen. Het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning is in dit geval geen vrijgeleide om de werken uit te voeren, wanneer achteraf blijkt dat paragraaf 172 onterecht niet werd toegepast. Daarbij komt dat wanneer evenwel correct werd besloten het Werelderfgoedcomité in kennis te stellen, men geenszins zeker is dat men in staat zal zijn de voorgelegde termijnen te halen. De afspraak tussen Vlaanderen en het Werelderfgoedcomité schept uiteraard enige verbetering, hoewel het nog afwachten is in hoeverre de termijnen in dit geval zullen kunnen worden gerespecteerd.
488 489
In 2008, het voortraject voor het gehele Kobra-project werd reeds in 2003 opgestart. Zie supra nr. 258.
99
5. BEOORDELINGSKADER 5.1. A LGEMENE BEOORDELINGSELEMENTEN 240. De afweging met betrekking tot de mogelijke impact van geplande handelingen moet in principe door de vergunningverlenende overheid worden gemaakt. Uiteraard kan ook het agentschap Onroerend Erfgoed zich hierover uitspreken wanneer een aanvraag voor hen moet worden voorgelegd. 241. Vooral artikel 4.3.4. VCRO kan hiervoor enige houvast bieden aan de vergunningverlenende overheid: “Een vergunning kan worden geweigerd indien uit een verplicht in te winnen advies blijkt dat het aangevraagde onwenselijk is in het licht van doelstellingen of zorgplichten die gehanteerd worden binnen andere beleidsvelden dan de ruimtelijke ordening. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder “doelstellingen of zorgplichten” verstaan: internationaalrechtelijke, Europeesrechtelijke, wetskrachtige, reglementaire of beschikkende bepalingen die de overheid bij de uitvoering of de interpretatie van de regelgeving of het voeren van een beleid verplichten tot de inachtneming van een bepaalde doelstelling of van bepaalde voorzorgen, zonder dat deze op zichzelf beschouwd voldoende juridisch duidelijk zijn om onmiddellijk te kunnen worden uitgevoerd.” 242. Gezien het Werelderfgoedverdrag weinig direct werkende verplichtingen van positief recht bevat, bestaat er op grond van het verdrag geen rechtsregel die op zichzelf voldoende is om een vergunning te weigeren. In het kader van deze bepaling is het dan ook mogelijk voor de vergunningverlenende overheid te besluiten dat de geplande werkzaamheden niet overeenstemmen met de internationale zorgplicht die uitgaat van het Werelderfgoedverdrag, ook al staan de bepalingen van het verdrag niet voldoende op zichzelf om tot dit besluit te komen. Ook het agentschap Onroerend Erfgoed kan in haar advies uitdrukkelijk dit artikel vermelden als basis waarop de vergunningverlenende overheid de vergunning kan weigeren. Deze mogelijkheden werden rechtstreeks door de Vlaamse overheid voorgedragen in enkele interne richtlijnen waarop de vergunningverlenende overheid zich bij vergunningsaanvragen omtrent werelderfgoed kan baseren. Gezien deze richtlijnen nog maar heel recent werden opgesteld, zijn de toepassingen hier nog onbestaande.
100
5.2. G OEDE RUIMTELIJKE ORDENING 243. Ook de goede ruimtelijke ordening zal meespelen bij de beoordeling van aanvragen voor stedenbouwkundige vergunningen omtrent werelderfgoed. In uitvoering hiervan zal de overheid rekening moeten houden met een aantal beginselen die uitdrukkelijk werden aangestipt in de VCRO.490 Naast enkele criteria van stedenbouwkundige aard, spelen ook sectorale elementen een doorslaggevende rol.491 Onder andere cultuurhistorische aspecten zullen mee in rekening moeten worden genomen. Op grond hiervan mag het aangevraagde geen afbreuk doen aan de historische of culturele waarde van een gebouw of zijn omgeving, zelfs indien dit niet werd beschermd als monument of stads- en dorpsgezicht.492 Specifiek moet bovendien rekening worden gehouden met de duurzame ruimtelijke ontwikkeling als algemene doelstelling van de ruimtelijke ordening, zoals deze is omschreven in artikel 1.1.4 VCRO. Ook culturele en esthetische aspecten worden betrokken bij de belangenafweging van de ruimtelijke behoeften. De toetsing gebeurt in beginsel door adviesinwinning, hoewel dit uiteraard ook door de vergunningverlenende overheid kan gebeuren493, waarbij ze beschikt over een ruime 494 beoordelingsbevoegdheid. Zodoende vormt het doelstellingenartikel een catch-all bepaling, waarin mits een goede motivering veel relevante aspecten kunnen worden ondergebracht die niet in andere bepalingen werden opgenomen.495 Zo kan de vergunningverlenende overheid de schoonheidswaarde van de desbetreffende omgeving bij haar beoordeling betrekken.496 Bijgevolg zal ook werelderfgoed en zijn schoonheidswaarde, naast de culturele en esthetische aspecten, een extra aandachtspunt kunnen vormen bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening, hoewel dit in de praktijk nog niet werd toegepast. 244. Uiteraard zal niet in alle gevallen met elke aandachtspunt rekening moeten worden gehouden. Het staat de vergunningverlenende overheid immers vrij mits een goede motivatie, bij de beoordeling van de goede ruimtelijk ordening een afweging te maken van de verschillende belangen.497 Wanneer echter het criterium het voorwerp uitmaakt van een ruimtelijk uitvoeringsplan, een bijzonder plan van aanleg of een verkavelingsvergunning, zal dit in ieder geval in rekening moeten worden gebracht, gezien de VCRO veronderstelt dat de desbetreffende voorschriften de criteria van goede
490
Art. 4.3.1, §2 VCRO. Art. 4.3.1, §2, 1° VCRO. 492 B. DE SMET, De goede ruimtelijke ordening als criterium bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning, Herentals, Knops Publishing, 2012, 141. 493 F. CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening. Een verhouding in evolutie“, T. Gem. 2010, 230. 494 RvS 2 december 2010, nr. 209.462. 495 B. DE SMET, “De goede ruimtelijke ordening als criterium bij stedenbouwkundige vergunningen”, TOO 2013, afl. 1, 44. 496 RvS 17 december 2010, nr. 209.857. 497 B. DE SMET, De goede ruimtelijke ordening als criterium bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning, Herentals, Knops Publishing, 2012, 62. 491
101
ruimtelijke ordening weergeven.498 Hoewel de overeenstemming van de aanvraag met de geldende ordeningsinstrumenten de aanvrager geen subjectief recht op het verkrijgen van de vergunning verleent, kan de vergunningverlenende overheid zijn besluit evenwel summierder motiveren.499 Bijgevolg kan de loutere verwijzing naar de overeenstemming van de aanvraag met een BPA of verkavelingsvergunning volstaan als motivering voor de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening.500 245. Bij gebrek aan vigerend ruimtelijk uitvoeringsplan of bijzonder plan van aanleg of verkavelingsvergunning moet het aandachtspunt slechts worden betrokken voor zover dit ‘noodzakelijk of relevant’ is.501 Dit is het geval wanneer er (in de ruime zin) een wettelijke verplichting of een klare aanleiding bestaat om deze punten in rekening te nemen.502 Wat betreft onroerend erfgoed zal deze toets slechts moeten worden doorgevoerd wanneer een advies van het agentschap Onroerend Erfgoed zal moeten worden ingewonnen. Deze adviesverplichting dekt immers zo goed als alle gevallen waarin de bescherming van onroerend erfgoedwaarden en de culturele en esthetische aspecten van beschermd erfgoed wenselijk is.503 Op het vlak van werelderfgoed daarentegen ligt dit niet zo eenvoudig. Het advies van het agentschap Onroerend Erfgoed zal voornamelijk spelen bij vergunningsaanvragen aan of rond (voorlopig) beschermd onroerend erfgoed. Zoals reeds eerder vermeld is het echter niet wenselijk alle werelderfgoed te beschermen als monument of stads- of dorpsgezicht, gezien niet elk gebouw in de binnenstad afzonderlijke erfgoedwaarde bezit. Zo zal in de binnenstad Brugge niet voorafgaand aan elke geplande handeling het advies van het agentschap Onroerend Erfgoed vereist zijn. Desalniettemin kunnen bepaalde elementen die individueel niet beschermingswaardig worden geacht, toch doorslaggevend zijn voor de bepaling van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed. Bijgevolg zal op grond van het Werelderfgoedverdrag een wettelijke verplichting in de ruime zin bestaan om ook de culturele aspecten bij de beoordeling van vergunningsaanvragen aan of rond werelderfgoed te betrekken. 246. Verder kan de vergunningverlenende overheid ook met de bestaande toestand rekening houden.504 Hierbij zal de overheid in concreto moeten nagaan of het geplande project hiermee in overeenstemming is, rekening houdend met de onmiddellijke 498
Art. 4.3.1, §2, 3° VCRO. RvS 12 november 2008, nr. 187.851; B. DE SMET, De goede ruimtelijke ordening als criterium bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning, Herentals, Knops Publishing, 2012, 78-79. 500 RvS 14 mei 2008, nr. 182.908; RvS 22 mei 2008, nr. 183.314; RVS 17 december 2008, nr. 188.905; RvS 26 januari 2009, nr. 192.567; RvS 3 juni 2009, nr. 193.774; F. CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening. Een verhouding in evolutie“, T. Gem. 2010, 230-231; B. ROELANDTS EN P.-J. DEFOORT, “Ruimtelijke ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”, TROS 2009, 115. 501 Art. 4.3.1, §2, 1° in fine VCRO. 502 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2011/1, 125. 503 F. CHARLIER, “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening. Een verhouding in evolutie“, T. Gem. 2010, 230231. 504 Art. 4.3.1 §2, 2° VCRO. 499
102
omgeving.505 Het gemaakte onderscheid tussen de onmiddellijke en de ruimere omgeving zorgt echter voor veel onduidelijkheid. In het kader van werelderfgoed zou men de onmiddellijke omgeving gelijk kunnen stellen aan de bufferzone, zodat bij de beoordeling van de bestaande toestand rond werelderfgoed dezelfde problemen zullen rijzen als bij de afbakening van bufferzones.506 247. Daarenboven voorziet de VCRO in de mogelijkheid rekening te houden met beleidsmatig gewenste ontwikkelingen.507 Toch wordt hieraan een beperking verbonden die bepaalt dat een bepaalde stedenbouwkundige politiek moet worden bekendgemaakt zodat in concreto kan worden onderzocht in hoeverre een bepaald project hieraan beantwoordt.508 Wanneer het geplande beleid zich reeds veruitwendigt door ontwikkelingen die reeds visueel waarneembaar of publiek gekend zijn, ontstaan weinig problemen bij het gebruik van de beleidsmatig gewenste ontwikkelingen als motief bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening.509 Wanneer dit niet het geval is vormen de ruimtelijke structuurplannen in dit kader een geschikt middel, hoewel een ruimtelijk structuurplan geen beoordelingsgrond mag vormen voor het verlenen of weigeren van een stedenbouwkundige vergunning510 en een rechtstreekse toetsing dan ook niet mogelijk is.511 Gezien de opmaak van een ruimtelijk structuurplan gepaard gaat met voldoende publiciteit wordt de rechtszoekende immers in staat gesteld kennis te nemen van de beleidsmatig gewenste ontwikkelingen.512 Er moet worden benadrukt dat het loutere feit dat een beleidsvisie nog niet werd verwezenlijkt, geen afbreuk doet aan de mogelijkheid een vergunningaanvraag te weigeren op grond van dit geplande beleid, net omdat de niet-inwilliging het geplande project zou hypothekeren.513 Bijgevolg zal naar mijn mening een vergunning kunnen worden geweigerd op grond van beleidsplannen die de bescherming van werelderfgoed beogen, zelfs wanneer dit beleidsplan nog nooit voorafgaand in de praktijk werd uitgevoerd. 248. Op grond van al het voorgaande blijkt duidelijk dat de goede ruimtelijke ordening vooral impliciet een belangrijke beoordelingsgrond kan spelen bij geplande projecten aan of rond werelderfgoed. 505
Zie onder andere RvS 24 januari 2011, nr. 210.624; RvS 17 september 2012, nr. 220.605; RvS 12 juli 2012, nr. 220.147; B. DE SMET, “De goede ruimtelijke ordening als criterium bij stedenbouwkundige vergunningen”, TOO 2013, afl. 1, 47. 506 Zie supra nr. 166-170. 507 Art. 4.3.1, §2, 2° VCRO. 508 Parl. St. Vl. Parl. 2008-2009, nr. 2011/1, 125. 509 B. DE SMET, De goede ruimtelijke ordening als criterium bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning, Herentals, Knops Publishing, 2012, 148. 510 Art. 2.1.1 §7 VCRO. 511 B. DE SMET, “De goede ruimtelijke ordening als criterium bij stedenbouwkundige vergunningen”, TOO 2013, afl. 1, 49. 512 B. DE SMET, De goede ruimtelijke ordening als criterium bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning, Herentals, Knops Publishing, 2012, 147. 513 RvS 1 februari 2011, nr. 210.580.
103
5.3. V ERKLARING VAN UITZONDERLIJKE UNIVERSELE WAARDE 249. In 2005 werd met de nieuwe versie van de Operational Guidelines een nieuw mechanisme ingevoerd. Voor elke nieuwe inschrijving in de werelderfgoedlijst werd verplicht een Verklaring van uitzonderlijke universele waarde opgemaakt.514 De verklaring moest bijdragen tot meer transparantie en eenduidigheid bij de beoordeling en het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed. Ze bevat onder meer een samenvatting van de redenen waarom een gebouw uitzonderlijke universele waarde bezit, als ook de criteria waarop men zich bij deze beoordeling heeft gebaseerd. Verder wordt ook de beoordeling van de authenticiteit en integriteit hierin opgenomen. Volgens paragraaf 155 van de Operational Guidelines is het Comité belast met de opmaak van dergelijke verklaring. Desondanks wordt ze eerst grondig voorbereid door de desbetreffende lidstaat zelf, weliswaar in samenspraak met het Comité. Ter vereenvoudiging van deze taak werden in samenspraak van de verschillende adviserende instanties en het Werelderfgoedcentrum richtlijnen bij het opmaken van een Verklaring opgesteld.515 250. Wat betreft het werelderfgoed in Vlaanderen bracht deze nieuwe regelgeving niet onmiddellijk soelaas. Aangezien het huidige werelderfgoed bij de invoering van deze verplichting reeds was ingeschreven in de werelderfgoedlijst516, was hiervoor nog geen Verklaring voorhanden. Deze Verklaring bleek echter een efficiënt instrument te zijn voor het behoud van werelderfgoed, zodat voor het werelderfgoed in Vlaanderen deze verplichting retroactief werd toegepast. Voor het verschillende werelderfgoed in Vlaanderen werd bijgevolg reeds begonnen met een ontwerpverklaring van uitzonderlijke universele waarde. Brugge nam hierin een leidinggevende positie. Naar aanleiding van de aanbevelingen gedaan door het Werelderfgoedcomité517 werd begin 2011 een ontwerpverklaring opgemaakt die momenteel bij ICOMOS voorligt voor commentaar. Wat betreft het overige werelderfgoed in Vlaanderen werden reeds enkele ontwerpverklaringen opgemaakt, hoewel die nog niet werden verstuurd naar ICOMOS. 251. Voor de opmaak van de Verklaring van uitzonderlijke universele waarde werd wat betreft Brugge gebruik gemaakt van de toewijzingsbeslissing van het Comité518 en de evaluatie van ICOMOS bij de inschrijving van het goed op de werelderfgoedlijst.519 Vooral 514
Operational Guidelines 2012, par. 154 ev. ICOMOS, ICCROM, IUCN, UNESCO WORLD HERITAGE CENTRE, Guidance on the preparation of retrospective statements of outstanding universal value for World Heritage Properties, s.l., 2010, 19 p. 516 De laatste inschrijving dateert van 2005 met het Plantin-Moretus. 517 Decision 7B.79 of the World Heritage Committee on its thirty-fourth session (2010) http://whc.unesco.org/en/decisions/, par 5. 518 Decision X.C.1 of the World Heritage Committee on its twenty-fourth session (2000), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . 519 Advisory Body Evaluation about the Historic Centre of Ghent (2000), http://whc.unesco.org/en/list/996/documents . 515
104
deze laatste tekst is eerder uitgebreid, zodat ook hier de waarde van de verklaring kan worden gezocht. Zo zal een overzichtelijke verklaring in grote mate bijdragen tot een meer transparant beleid. Naast een korte samenvatting waarom Brugge precies werd aangeduid als werelderfgoed, volgt de opsomming van de verschillende criteria waaraan werd voldaan. Verder wordt ook nog eerder uitgebreid de authenticiteit en de integriteit van het werelderfgoed besproken. Ook het managementplan en de wijze van bescherming van de binnenstad Brugge worden duidelijk omschreven. 252. De waarde van deze verklaring is groot bij de ontwikkeling van een passend beleid ter bescherming van werelderfgoed. Door middel van deze verklaring kan de vergunningverlenende overheid, desgevallend het agentschap Onroerend Erfgoed wanneer enkel een machtiging vereist is, met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid inschatten welke daden een inbreuk zouden uitmaken van de uitzonderlijke universele waarde. Ook bij het verlenen van advies kan het agentschap Onroerend Erfgoed een waardevoller oordeel vellen over de mogelijke schade aan de uitzonderlijke universele waarde. Aangezien ook een beheerplan werd toegevoegd aan de Verklaring kan een project ook hieraan worden getoetst. 253. Aangezien de Verklaring van uitzonderlijke universele waarde immers is opgemaakt in samenspraak met en achteraf werd aangenomen door het Werelderfgoedcomité, kan de ze een uiterst waardevolle leidraad vormen bij de vergunning van nieuwe projecten in en rond werelderfgoed. Of de verklaring van universele waarde ook effectief de verwachte toegevoegde waarde zal hebben, is nog even afwachten. Aangezien in Vlaanderen nog geen enkele verklaring definitief werd aangenomen, werd ze nog nergens gebruikt bij de beoordeling van vergunningsaanvragen. Toch valt te verwachten dat de aanwezigheid van deze verklaringen het vergunningenbeleid ietwat transparanter en eenvormiger zal maken, wat de rechtszekerheid alleen maar ten goede zal komen. 5.4. E RFGOEDWAARDERINGSKAARTEN 254. Er werd reeds herhaaldelijk op gewezen dat niet alle werelderfgoed beschermd is onder een wettelijk statuut. Dit probleem doet zich voornamelijk voor in Brugge, waar de gehele binnenstad onder het werelderfgoedstatuut valt. Zodoende bestaat er aanzienlijk wat erfgoed dat geen of slechts geringe bescherming geniet, gezien de volledige binnenstad Brugge onder een wettelijk beschermingsstatuut brengen niet opportuun bleek. Hoewel de hele binnenstad Brugge werelderfgoed betreft, zal immers niet elk individueel goed dermate beschermingswaardig zijn. De beoordeling of een goed voldoende erfgoedwaarde bezit en bijgevolg erfgoedzorg vereist, is niet eenvoudig en vraagt een zorgvuldige afweging. Brugge erkende dit probleem en begon met de ontwikkeling van erfgoedwaarderingskaarten die bij het identificatieproces enig soelaas kunnen bieden. 105
255. Erfgoedwaarderingskaarten werden opgesteld door de erfgoeddeskundigen van de dienst Monumentenzorg en Erfgoedzaken van Brugge. Ze beogen vooral de verankering en veiligstelling van niet-beschermd erfgoed. Op basis van plaatsbezoeken en historisch onderzoek werd stelselmatig elk individueel pand in de binnenstad een erfgoedwaarde toebedeeld.520 De waardebepaling gebeurt aan de hand van verschillende criteria zoals behoud, zeldzaamheid en representativiteit. Op basis van deze evaluatie worden gebouwen vervolgens onderverdeeld in een van de zeven volgende categorieën: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)
Constructies en gebouwen met een heel hoge erfgoedwaarde Constructies en gebouwen met een hoge erfgoedwaarde Constructies en gebouwen met een hoge stadslandschappelijke waarde Constructies en gebouwen met een bijkomstige stadslandschappelijke waarde Neutrale constructies en gebouwen Ongeschikte constructies en gebouwen Nieuwe constructies en gebouwen521
256. Deze waardebepalingen zullen mee aan de basis kunnen liggen bij de beoordeling door de vergunningverlenende overheid van vergunningsaanvragen. Onder andere bij de toepassing van artikel 9 van de gemeentelijk stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van de stad Brugge zullen deze erfgoedwaarderingskaarten helpen bij de beoordeling of panden al dan niet kunsthistorische of stadslandschappelijk waarde bezitten. Daarenboven bieden ze meer transparantie en duidelijkheid zodat de erfgoedwaarderingskaarten ook een belangrijk hulpmiddel kunnen vormen bij de ontwikkeling van een beheersvisie.522 5.5. V ISUELE IMPACTSTUDIES 257. Naar aanleiding van de aanbevelingen van het Werelderfgoedcomité werd beslist dat voor alle constructies met een zekere hoogte in of rond de binnenstad visuele impactstudies zouden worden uitgevoerd voorafgaand aan de beoordeling van een vergunningsaanvraag.523 Het richtinggevend gedeelte van het Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan (GRS) Brugge duidt de verschillende torens aan die de belangrijkste bakens vormen voor het uitzicht van de stad (O.L.V.-Kerk, Sint-Salvatorskathedraal, het Belfort en het concertgebouw op het Zand). Hoewel het slechts het richtinggevende gedeelte van de GRS betreft en bijgevolg geen bindend gevolgen kan teweegbrengen, zullen deze toch 520
DIENST RUIMTELIJKE ORDENING BRUGGE, SECTOR UNESCO, Brugge werelderfgoedstad, Beernem, De Windroos, 2012, 59. 521 AGENTSCHAP ONROEREND ERFGOED, Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge (Annex 2), s.l., 2011, 8. 522 Zie supra nr. 200 ev. 523 Art. 9, §1 Gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van de stad Brugge.
106
het algemeen aandachtspunt vormen bij visuele impactstudies uitgevoerd naar aanleiding van een stedenbouwkundige vergunningsaanvraag aangaande hogere bebouwing. Zo werd voor de bouw van windturbines rond Brugge ook rekening gehouden met de mogelijke visuele impact op de belangrijke gezichtspunten in Brugge.524 258. Ook in het kader van de heraanleg van het Emilie Braunplein in Gent werd een visuele impactstudie uitgevoerd, ondanks gebrek aan een uitdrukkelijke wettelijke verplichting hiertoe. Ter verantwoording van enige mogelijke visuele impact werd aangehaald dat het historische uitzicht rond het Belfort in vroegere tijd veel drukker bebouwd was. Het ontstaan van het Emile Braunplein zoals het bestond voor de bouw van de stadshal dateert slechts van de 19e eeuw en heeft het uitzicht op de Belfort aanzienlijk veranderd. Derhalve werd door de bouw van de stadshal het middeleeuwse gezicht hersteld. Hoewel deze stadshal het uitzicht op het Belfort aanzienlijk heeft veranderd en zelfs in enkele opzichten domineert, blijft het Belfort een van de overheersende oriëntatiepunten in deze omgeving.525 Deze zienswijze werd gevolgd door ICOMOS die bij de beoordeling van de mogelijke impact op de uitzonderlijke universele waarde van het Belfort dan ook tot de conclusie kwam dat deze niet zou worden geschaad.
6. DE ONDERLINGE VERHOUDING VERGUNNING EN BESCHERMINGSBESLUIT 259. De wisselwerking tussen de VCRO en de monumentenbescherming is van groot belang wanneer beiden met elkaar in conflict komen. In deze context rijst de vraag of later uitgevaardigde beschermingsbesluiten voorrang krijgen op definitief vastgestelde plannen of vergunningen. De Raad van State gaf definitief vastgestelde plannen en vergunningen voorrang op beschermingsbesluiten526, nadat het geruime tijd had aangenomen dat geen van beide voorrang had op de andere.527 Wat betreft plannen is dit vanzelfsprekend aangezien plannen verordenende kracht hebben. Toch kan een strijdige bestemming geen motief zijn een goed niet te beschermen.528 Bij vergunningen ligt de zaak iets gevoeliger. Wanneer een beschermingsbesluit een bouwvergunning ongedaan kan maken, is dit een zeer effectief middel om reactief op te treden tegen de mogelijke vernietiging van (nog niet beschermd) erfgoed. De Raad van State oordeelde echter eerst in verband met sloop529 en later in gelijkluidende arresten dat een later beschermingsbesluit geen afbreuk kan doen aan reeds verkregen rechten op basis van 524
Zie bijlage V. ICOMOS, Comments on the construction of a new hall in the centre of Ghent, Belgium, Parijs, 2011. 526 RvS 15 februari 1990, nr. 39.263; RvS 29 oktober 1992, nr. 40.885; RvS 11 mei 1995, nr. 53.235. 527 R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw: planologie, verordeningen en vergunning, Mechelen, Kluwer, 2004, 53. 528 R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw: planologie, verordeningen en vergunning, Mechelen, Kluwer, 2004, 54 529 RvS 25 februari 1992, nr. 38.820; RvS 3 juli 1992, nr. 39.979. 525
107
een definitief verleende stedenbouwkundige vergunning.530 Toch werd recent in een arrest van de Raad van State geoordeeld dat het bouwverbod of afbraakverbod voor beschermde monumenten geldt als hogere rechtsnorm ten overstaan van bouwvergunningen waaronder de slopingsvergunning ressorteert. Gezien de bescherming van monumenten is ingegeven door redenen van algemeen belang, kan zij niet worden onderworpen aan het bestaan van een individueel recht tot slopen dat voorheen werd gekregen, gezien het hier een privaat belang betreft.531 260. Het Hof van Cassatie heeft de cumulatieve werking van beide regelgevingen in ieder geval wel aanvaard en aldus de mogelijkheid geschapen dat een bouwvergunning door een later beschermingsbesluit ongedaan zou worden gemaakt.532 De letterlijke tekst van het decreet stelt bovendien in alle gevallen een machtiging verplicht, zodat kan worden aangenomen dat dit ook geldt wanneer pas na het verkrijgen van de stedenbouwkundige vergunning het beschermingsbesluit wordt uitgevaardigd. In dat geval zal een nieuwe vergunning moeten worden aangevraagd waarin het vereiste bindend advies zal worden verwerkt.533 261. Op de vraag of werelderfgoed als afzonderlijke factor in rekening wordt genomen bij de eventuele declassering van beschermd erfgoed moet helaas een negatief antwoord worden gegeven. In het arrest van de Raad van State van 16 oktober 2009 werd geoordeeld over de mogelijke declassering van een koetsgebouw gelegen in het historische centrum van Brugge, wat is beschermd als werelderfgoed. Aanvankelijk werd een ongunstig stedenbouwkundig attest afgeleverd voor het bouwen van een ‘Historiscope’ binnen de site van het Sint-Janshospitaal gezien de draagkracht van de historisch en stadslandschappelijk zeer belangrijke site reeds maximaal was belast.534 Vervolgens werd begin 2006 tweemaal een princiepsaanvraag ingediend door de N.V. MOH voor het oprichten van een Museum of History binnen dezelfde site. Beide aanvragen werden ongunstig geadviseerd door de cel Monumenten en Landschappen West-Vlaanderen gezien de bouw van het museum in beide aanvragen het slopen van een koetshuis dat deel uitmaakt van de beschermde site zou uitmaken. Ondanks recente verbouwingen en aanpassingen wordt deze immers nog steeds als zeer beeldbepalend beschouwd en dient zij als een geschikte buffer voor de hedendaagse nieuwbouw. Als antwoord hierop diende de n.v. vervolgens een verzoek in bij de minister tot opheffing 530
RvS 29 oktober 1992, nr. 40.885; RvS 11 mei 1995; A. DESMET, I. LEENDERS, V. TOLLENAERE, F. VAN ACKER, P. VAN ASSCHE, J. VAN DEN BERGHE, P. VANSANT, J VERKEST, Zakboekje ruimtelijke ordening 2009, Mechelen, Kluwer, 2009, 275; G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 283. 531 RvS 3 juni 2010, nr. 204.610. 532 Cass. 1 februari 1977, Arr. Cass. 1977, I, 607; Cass. 9 maart 1980, Arr. Cass. 1979-80, II, 894; Cass. 18 mei 2000, Arr. Cass. 2000, 803; G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 281. 533 G. VAN HOORICK, Handboek Ruimtelijk Bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 284. 534 Overweging van de afdeling ROHM-West-Vlaanderen Monumenten en Landschappen bij de advisering van 7 april 2000 betreffende de aanvraag om een stedenbouwkundig attest.
108
van de bescherming van het koetshuis teneinde een verdere evolutie van het geplande project mogelijk te maken. Ook in dit geval hadden zowel de cel Monumenten en Landschappen West-Vlaanderen als de KCML meerdere bezwaren tegen de geplande declassering. Het beoogde project zou volgens beide qua schaal en architectuur te weinig ruimte overlaten aan de historische site. Bovendien werd geopperd dat de sloop van het koetshuis niet primordiaal is en dat te weinig moeite werd gedaan het museum in de bestaande toestand te integreren. Ondanks de bezwaren van beiden besloot de minister toch over te gaan tot declassering van het koetshuis. Het is duidelijk dat men vooreerst enigszins twijfelachtig zou moeten staan ten opzichte van het feit dat een overheid zich eerst engageerde de erfgoedwaarden in het erkenningsdossier van het werelderfgoed te verdedigen en daarna besluit het beschermingsbesluit van het betreffende gebouw op te heffen. De afbraak van het koetshuis maakte volgens de Raad van State bovendien een ernstige aantasting van het woonklimaat uit, gezien het koetshuis een beeldbepalend element uitmaakt van de Sint-Janshospitaalsite in het historische centrum van Brugge, als onderdeel van het werelderfgoed. Ook al oppert de verzoekende partij dat de minister uiterst zorgvuldig had moeten zijn bij de behandeling van declassering, nu het goed ook stond ingeschreven in de Werelderfgoedlijst, haalt de Raad deze extra overweging niet aan bij de beoordeling van het aangevoerde middel. Hoewel het verlies aan erfgoedwaarde en het moeilijk te herstellen nadeel wordt erkend, lijkt werelderfgoed toch geen doorslaggevende factor te zijn bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag en is het werelderfgoed geen onoverkomelijk obstakel bij de declassering van een beschermd monument. 535 262. Dat er ondanks de wijdverspreide tegenovergestelde opvatting, toch nog enige ruimte tot ontwikkeling bestaat binnen het historische centrum van Brugge, blijkt uit een ander arrest van de Raad van State.536 Een beroep tot schorsing werd geweigerd gezien de intentie tot renovatie van het beschermde gebouw, zodat de herbouw van een nietbeschermde vleugel, min of meer binnen de oorspronkelijke omvang, kon worden toegelaten. Ook hier werd volledig voorbijgegaan aan het werelderfgoedstatuut van de binnenstad. In desbetreffend arrest werd inderdaad bepaald dat het geplande project dat de bouw inhoudt van een hotel met restaurant, wellness-center, vergaderzalen, tuin en parking, op grond van artikel 5.1.0 Gewestplannenbesluit conform is met de bestemming woongebied. Hoewel de Raad enkel een marginaal wettigheidstoezicht kan uitoefenen en bijgevolg zich niet in de plaats van de vergunningverlenende overheid kan stellen, dient ze weldegelijk na te gaan in hoeverre het project verenigbaar is met de goede plaatselijke ordening.537 Onderdeel van deze beoordeling dient onder andere een afweging ten opzichte van de werelderfgoedwaarde van de binnenstad Brugge te zijn. Gezien de verschillende doelstellingen en waardeoordelen die uitgaan van zowel het 535
RvS 16 oktober 2009, nr. 196.998. RvS 22 mei 2006, nr. 159.064. 537 de Art. 19, 3 lid Gewestplannenbesluit. 536
109
monumentendecreet als het Werelderfgoedverdrag, dient een afzonderlijk beoordeling te worden gemaakt waaraan niet zomaar kan worden voorbijgegaan. In casu kon de Raad echter geen verdere beoordeling maken gezien de verzoekende partij niet afdoende aannemelijk maakte dat het college onzorgvuldig te werk was gegaan bij de beoordeling. Bijgevolg lijkt ondanks het statuut van werelderfgoed een loutere motivering betreffende de bescherming als monument voldoende te zijn.
7. BESLUIT 263. Ondanks de vele inspanningen van de stad Brugge, blijft ICOMOS en het Werelderfgoedcentrum van mening dat het behoud van het historische centrum in het gedrang komt.538 Hoewel in Vlaanderen reeds verschillende instrumenten ter beschikking van de vergunningverlenende overheid staan, zodat ze in staat wordt gesteld het werelderfgoed bij de beoordeling van vergunningsaanvragen mee in rekening te nemen, is de beoordeling van een eventuele schending van de belangrijkste karakteristieken van werelderfgoed geen sinecure. De Verklaring van Uitzonderlijke Universele Waarde met betrekking tot Brugge zal hier enigszins aan kunnen tegemoetkomen, hoewel ze nog steeds niet definitief werd aangenomen. 264. Uit de geringe bestaande voorbeelden blijkt dat slechts in geringe mate werelderfgoed in overweging wordt genomen bij de beoordeling van aanvragen tot het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning. Ook bij de beoordeling van de goede plaatselijke ordening dient in de toekomst meer rekening te worden gehouden met het statuut van werelderfgoed. Deze toetsingsgrond mag evenwel geen reden vormen tot verstarring. In dit kader moet de beoordeling van de werelderfgoedwaarde in zijn geheel boven een individueel waardeoordeel worden gekozen. Dit is daarenboven in lijn met wat in Vlaanderen omtrent stads- en dorpsgezicht wordt aangenomen. Een beoordeling van de erfgoedwaarde van een stads- en dorpsgezicht in zijn geheel lijkt meer waardevol gezien geen wettelijke of reglementaire bepaling verhindert dat een stedenbouwkundige vergunning wordt verleend voor een onderdeel van een project dat is gelegen binnen een beschermd dorpsgezicht. De samenhang van het dorpsgezicht zal bijgevolg een meer doorslaggevende factor zijn bij de beoordeling van de vergunningsaanvraag.539 Bovendien zal ook bij de verlening van een sloopvergunning steeds moeten worden nagegaan wat de gevolgen hiervan voor het beschermde stads- of dorpsgezicht zullen zijn, gezien in elk ander geval aan de doelstelling van behoud van het beschermingsbesluit zou worden voorbijgegaan.540 Deze zienswijze lijkt ook in het kader van werelderfgoed zoals Brugge
538
SOC Report of the World Heritage Committee concerning the Historic Centre of Brugge 2012, http://whc.unesco.org/en/list/996/documents/ . 539 RvS 7 oktober 2011, nr. 215635. 540 RvS 1 juni 2011, nr. 21362.
110
wenselijk te zijn. Op deze manier staat men nog steeds open voor stedenbouwkundige ontwikkelingen die noodzakelijk blijken voor een leefbare stad, evenwel in evenwicht met de te handhaven (wereld)erfgoedwaarde. Wel is zeker dat de vergunningverlenende overheid in alle gevallen werelderfgoed in haar beoordeling dient mee te nemen.541
Hoofdstuk 8.
Expertencommissie Unescozone (ECU)
265. Met de oprichting door het College van Burgemeester en schepenen van de Expertencommissie Unescozone op 25 juni 2010 werd voldaan aan een van de aanbevelingen van het Werelderfgoedcomité tot oprichtingen van een expertenpanel.542 Deze commissie kreeg enkele bevoegdheden in verband met werelderfgoed. Zo moet het advies verlenen bij projecten die een impact zullen hebben op de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed of zijn bufferzone. Er wordt op gehamerd dat deze verplichting niet enkel de bouw van nieuwe gebouwen betrof, maar ook van toepassing was bij de invoering van groenzones, constructies van een zekere hoogte en alle andere activiteiten die een impact zouden kunnen hebben op het werelderfgoed. Daarnaast heeft het ECU ook een administratieve functie en kan het hulp verlenen bij het opstellen van briefwisseling met het Werelderfgoedcomité543. Ook bij planologische initiatieven kan het Comité bijstand verlenen onder meer door middel van bijstand bij het ontwerpen van deelplannen, het nakijken van het ruimtelijk structuurplan en het meewerken bij het opstellen van gemeentelijke regelgeving. Daarenboven staat het ECU de stad bij tijdens het opstellen van het managementplan. 266. Er moet worden benadrukt dat de ECU niet beoogt de taak van de Raadgevende Commissie voor Stedenschoon in Brugge over te nemen. Deze Commissie bestaat reeds meer dan 100 jaar en brengt advies uit bij vergunningsaanvragen met betrekking tot handeling die een impact op het gevelbeeld kunnen teweegbrengen. Wel wordt getracht de kwaliteit van zowel het nationaal als internationaal verleende advies op te krikken. Terwijl de Commissie voor Stedenschoon zich eerder zal uitspreken over bouwaanvragen in verband met kleinere projecten, ligt de ECU’s zwaartepunt bij de adviesverlening in verband met grootschalige projecten. Gezien grootschalige projecten met grote waarschijnlijkheid invloed zullen hebben op de uitzonderlijke universele waarde van de binnenstad Brugge, is deze bevoegdheidsverdeling dan ook evident. Door middel van
541
Hiervoor kan de overheid gebruik maken van enkele specifieke beoordelingsinstrumenten: zie supra nr. 240 ev. 542 ONROEREND ERFGOED, Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge, s.l., 2011, 9. 543 Bijvoorbeeld bij het opstellen van rapporten omtrent het behoud van werelderfgoed.
111
periodieke bijeenkomsten wordt bovendien getracht de activiteiten van beide commissies zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen.544
544
ONROEREND ERFGOED, Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge, s.l., 2011, 10.
112
DEEL III. WETGEVENDE INITIATIEVEN
Hoofdstuk 1.
Een Europese richtlijn vereist?
267. Zoals reeds bleek, is de handhaving van het Werelderfgoedverdrag geen sinecure.545 Naast de mogelijkheid tot het uitvaardigen van enkele aanbevelingen, vormt het verwijderen van erfgoed van de Werelderfgoedlijst het enige sanctioneringsmechanisme. Dit lijkt heel schamel voor een dermate wijdverspreid toegepast verdrag. Zich beroepen op de goede trouw van de verdragspartijen vormt bovendien een magere houvast. Deze problematiek doet dan ook de vraag rijzen naar de mogelijkheid tot het gebruik van andere instrumenten die de afdwingbaarheid kunnen vergemakkelijken. Het uitvaardigen van een richtlijn op Europees niveau zou hiertoe eventueel kunnen bijdragen. Toch biedt dit slechts een oplossing voor de problemen in Europa, terwijl de werelderfgoedlijst reeds geruime tijd met evenwichtsproblemen kampt door een oververtegenwoordiging van West-Europees erfgoed.546 Toch zal een richtlijn enigszins bijdragen tot een meer effectieve bescherming van het werelderfgoed. 268. Een voorbeeld hieromtrent is te vinden in de richtlijnen voor het behoud van wilde flora en fauna en hun habitats of biotopen, de Vogelrichtlijn547 en de Habitatrichtlijn548. In lijn met het Werelderfgoedverdrag moeten ook onder deze richtlijnen de lidstaten de speciale beschermingszones onderwerpen aan passende voorschriften voor het behoud hiervan, hoewel de precieze invulling ook hier volledig vrij wordt gelaten. Wel werd met betrekking tot de vogelbeschermingszones reeds geoordeeld dat louter vrijwillige maatregelen niet volstaan en zeker moeten worden aangevuld met een juridische bescherming.549 Ook in het kader van het Werelderfgoedverdrag kan worden verondersteld dat het Werelderfgoedcomité geenszins genoegen neemt met louter vrijwillige beschermingsmaatregelen.550 Daarnaast werden voor de bescherming van speciale beschermingszones in de Habitatrichtlijn enkele beschermingsvoorschriften
545
Zie supra Hoofdstuk 8. A. M. DRAYE, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed, supra noot 44, 41; zie supra nr. 62. 547 Richtl. Raad nr. 79/409/EEG, 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, Pb. L. 25 april 1979, afl. 103, 1 vervangen door Richtl. EP en Raad nr. 2009/147/EG, 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand, Pb. L. 26 januari 2010, afl. 20, 7. 548 Richtl. Raad nr. 92/43/EEG, 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Pb. L. 22 juli 1992, afl. 206, 7. 549 G. VAN HOORICK, “Europees milieurecht”, in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 159, 74. 550 Zie bijvoorbeeld Report of the World Heritage Centre and ICOMOS on the mission to the historic centre of Brugge (2010), http://whc.unesco.org/en/sessions/34COM/documents , 8. 546
113
opgenomen.551 Deze voorschriften hebben directe werking en zijn bijgevolg bindend ook al heeft een lidstaat deze voorschriften niet omgezet naar intern recht. Er moet worden benadrukt dat een lidstaat uit de niet-implementatie evenwel geen voordeel mag halen.552 Het Hof van Justitie oordeelde immers eerder dat de niet-aanduiding van een speciale beschermingszone geen bijkomende rechten met zich mee zal kunnen brengen.553 In lijn hiervan zal een lidstaat die in gebreke blijft de beschermingsvoorschriften te implementeren, hieruit geen voordeel kunnen halen. De burger zal uiteraard wel in staat zijn de in gebreke gebleven overheid voor de nationale rechter te dagvaarden.554 De omzetting van het Werelderfgoedverdrag in een Europese richtlijn lijkt dan ook een geschikte oplossing om aan het probleem van de afdwingbaarheid van het verdrag tegemoet te komen. Op deze manier zal bij een gebrekkige implementatie van de verplichtingen onder deze richtlijn de burger in staat worden gesteld de afdwinging voor de nationale rechter te bekomen. 269. Wanneer de richtlijn wordt geïmplementeerd in nationale wetgeving, brengt ze echter op enkele vlakken dezelfde problemen als bij de implementatie van het Werelderfgoedverdrag met zich mee. Naar intern recht moet immers de habitattoets enkel worden uitgevoerd bij vergunningsplichtige handelingen die een betekenisvol effect kunnen veroorzaken op een speciale beschermingszone.555 Zodoende ontsnappen verschillende geplande projecten of ingrepen aan de toepassing van de habitattoets, terwijl in bepaalde gevallen het weldegelijk om ingrepen met een mogelijke significante impact op de instandhoudingsdoelstellingen gaat.556 Deze beperking houdt bovendien een schending in van de Habitat- en Vogelrichtlijn, die er van uitgaat dat de habitattoets op elk project met mogelijke schadelijke effecten moet worden toegepast.557 Deze zienswijze is evident gezien het niet de bedoeling kan zijn de habitattoets op dermate beperkende wijze toe te passen. Wanneer dit wel het geval is, wordt de beschermingswaarde van de toets aanzienlijk beperkt. 270. Ook onder het Werelderfgoedverdrag bestaat het probleem van een volledige toepassing van de beschermingsmaatregelen over alle werelderfgoed. Hoewel het Werelderfgoedverdrag beoogt het werelderfgoed in de wereld te beschermen en te 551
e
e
Art. 6, 3 en 4 lid Habitatrichtlijn. G. VAN HOORICK, “Europees milieurecht” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 159, 75. 553 HvJ C-374/98, Commissie t. Frankrijk, 2000, Jur. I, 10799. 554 G. VAN HOORICK, “Europees milieurecht” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 159, 75. 555 Art. 36ter, §3 decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, BS 10 januari 1998 (Decreet Natuurbehoud). 556 P. DE SMEDT EN H. SCHOUKENS, “Natuurzorgplicht. Is er leven na het arrest van het Grondwettelijk Hof van 27 mei 2008?”, NJW 2009, 745. 557 HvJ C-6/04, Commissie t. Verenigd Koninkrijk, 2005, par. 47; HvJ C-98/03, Commissie t. Duitsland, 2006, par. 41-42; P. DE SMEDT EN H. SCHOUKENS, “Natuurzorgplicht. Is er leven na het arrest van het Grondwettelijk Hof van 27 mei 2008?”, NJW 2009, 746. 552
114
behouden, werd geen eenvormige regelgeving in het verdrag ingevoerd. Zodoende zullen de lidstaten individueel de passende wetgevende initiatieven moeten nemen om een behoorlijk werelderfgoedbeleid te implementeren. Bijgevolg is het niet ondenkbaar dat niet alle werelderfgoed onder nationale wetgeving of lokale beleidsmaatregelen ressorteert, waardoor het dreigt de ontsnappen aan een erfgoedwaardeoordeel. Een in een Europese richtlijn ingeschreven erfgoedtoets van toepassing op alle werelderfgoed zou aan deze problematiek eventueel tegemoet kunnen komen. Terwijl het Werelderfgoedcomité momenteel eerder terughoudend staat ten opzichte van het toepassing van de enige dwingende maatregel voorzien in het verdrag (schrapping van de Werelderfgoedlijst) en slechts twee inschrijvingen reeds van de lijst werden geschrapt, zal de invoering van een richtlijn ook kleinere inbreuken zonder onherstelbare schade aan de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed kunnen bestraffen.
Hoofdstuk 2.
Een decretale regeling vereist?
271. Doorheen deze bijdrage werd duidelijk dat een gebrek aan een specifieke regeling de effectieve bescherming van werelderfgoed niet in de weg staat. De vraag kan dan ook worden gesteld of een specifieke decretale regeling in Vlaanderen evenwel vereist is. Ook in de andere gewesten werd immers nog geen gedetailleerde regelgeving uitgevaardigd ter bescherming van werelderfgoed. In het Waalse gewest werd echter wel een “Liste du patrimoine immobilier exceptionnel de la Région wallonne” opgemaakt die binnen het geheel van beschermd erfgoed ressorteert. Dit buitengewoon erfgoed wordt in de Waalse codex ruimtelijke ordening als volgt gedefinieerd: “les monuments, ensembles architecturaux, sites et sites archéologiques présentant un intérêt majeur, qui bénéficient d’une mesure de protection et dont la liste est déterminée par arrêté du Gouvernement après avis de la commission." 558 272. Deze lijst bevat bijgevolg beschermd onroerend erfgoed met een grotere erfgoedwaarde dan ander onroerend erfgoed in Wallonië. Hij wordt elke drie jaar herzien waarbij de laatste lijst dateert van 7 februari 2013.559 Hoewel dit erfgoed schijnbaar een verheven status krijgt, zijn aan de inschrijving in deze lijst geen afwijkende rechtsgevolgen verbonden. De waarde van deze lijst is echter niet helemaal nihil gezien de voorstellen voor inschrijving op de indicatieve en later de werelderfgoedlijst vanuit deze lijst worden geformuleerd. 560 Vanuit dit opzicht lijkt deze lijst de samenhang van de indicatieve lijst te bevorderen. Desalniettemin bevat de lijst nog steeds een groot aantal erfgoederen zodat 558
Art. 187, 12° van de Code wallon de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie (CWATUPE), BS 14 mei 1984. 559 Arrêté du Gouvernement wallon de 7 februari 2013 déterminant la liste du patrimoine immobilier exceptionnel de la Région Wallonne, BS 8 maart 2013. 560 A. M. DRAYE, De bescherming van Vlaams werelderfgoed, supra nr. 21, 62.
115
ook hier de representativiteit geen prioriteit lijkt te zijn. Zodoende zal dergelijke lijst in Vlaanderen weinig toegevoegde waarde hebben bij de voorbereiding van inschrijvingen voor de Werelderfgoedlijst. 273. Gezien in België duidelijk nergens een eenvormig systeem ter bescherming van werelderfgoed werd opgezet, zal eventueel over de grenzen heen een voorbeeld van werelderfgoedbescherming worden gevonden. Australië is, als een van de enigste met een specifieke regelgeving, het beste voorbeeld. De oorspronkelijke World Heritage Properties Conservation Act van 1983 nam de inhoud van het Werelderfgoedverdrag quasi integraal over. Ze werd in 2000 vervangen door de Environment Protection and Biodiversity Conservation Act.561 Hierin krijgt werelderfgoed een afzonderlijke plaats toebedeeld binnen een algemeen kader voor de bescherming van erfgoed en het milieu. Hoewel de bescherming van werelderfgoed werd geïntegreerd in een hoofdstuk betreffende de bescherming van het milieu, wordt in de specifieke sectie zowel naar cultureel als natuurlijk erfgoed verwezen.562 274. Ondanks de incorporatie van het Werelderfgoedverdrag in nationale wetgeving blijft evenwel de verplichting bestaan een eigen nationaal beschermingssysteem uit te werken. Bijgevolg zal volgens A.M. Draye een sluitend systeem, zoals het Vlaamse Monumentendecreet, evenzeer volstaan en is er aan bijkomende specifieke wetgeving niet onmiddellijk een behoefte.563 Inderdaad is dit het geval wanneer werelderfgoed in aanmerking komt tot bescherming op grond van het monumentendecreet. Voor grotere gehelen zal dit echter minder evident blijken, zodat hier met aanvullende instrumenten een effectieve bescherming zal moeten worden bekomen. In dit geval bestaat een heel arsenaal aan instrumenten die deze bescherming kunnen bewerkstelligen (bijvoorbeeld erfgoedlandschappen, RUP, en andere instrumenten die hoger werden besproken). Door het gebrek aan een specifieke verwijzing naar werelderfgoed wordt echter al te vaak het specifieke statuut van het beschermde erfgoed vergeten, waardoor vaak te soepel met wijzigingen hieraan wordt omgesprongen. Dat de invoering van het Onroerenderfgoeddecreet voor de deur staat, verandert niets aan deze vaststelling. Hoewel de erfgoedregelgeving een meer eenvormig en overzichtelijk karakter zal krijgen, wordt ook hier aan een specifieke verwijzing naar werelderfgoed verzaakt. Bijgevolg is mijns inziens een specifieke decretale regeling voor België zoals deze bestaat in Australië, dan wel een specifieke verwijzing naar werelderfgoed in de vigerende regelgeving, niet geheel overbodig. Dergelijke verwijzing naar werelderfgoed kan er immers toe leiden dat de werelderfgoedreflex bij meer overheden als een automatisme ingebakken zit.
561
A. M. DRAYE, De bescherming van Vlaams werelderfgoed, supra nr. 21, 62. Hoofdstuk 2, deel 3, afdeling 1, onderafdeling A van de Environment Protection and Biodiversity Conservation act. 563 A. M. DRAYE, De bescherming van Vlaams werelderfgoed, supra nr. 21, 63. 562
116
DEEL IV. BESLUIT 275. Het Werelderfgoedverdrag brengt enkele specifieke voorwaarden met zich mee vooraleer erfgoed in de Werelderfgoedlijst kan worden ingeschreven. Zo zal het moeten voldoen aan de integriteits- en authenticiteitsvoorwaarde en a priori in de indicatieve lijst zijn ingeschreven. Bovendien zal een goed uitzonderlijke universele waarde moeten bezitten en zal deze moeten worden behouden door het opzetten van een doeltreffend nationaal beschermingssysteem. Hoewel het verdrag vier voorwaarden naar voor schuift, blijken de laatste twee de meeste discussie op te wekken. Duidelijk is dat deze twee individuele voorwaarden onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Wanneer immers de nationale wetgeving ontoereikend blijkt het werelderfgoed op effectieve wijze te beschermen, zal bij de teloorgang van de uitzonderlijke universele waarde, de uitschrijving van de lijst boven het hoofd hangen. Bijgevolg betreft het opzetten van een adequaat nationaal beschermingssysteem de belangrijkste voorwaarde in het verdrag, hoewel de toepassing hiervan niet vrij van problemen blijft. Immers het verdrag laat de lidstaten volledig vrij op welke wijze deze voorwaarde moet worden ingevuld. Bijgevolg verschillen de mechanismen in de verschillende lidstaten aanzienlijk. De meeste lidstaten hanteren echter reeds bestaande nationale regelgeving ter voldoening van deze voorwaarde in het verdrag. 276. België gebruikt de bestaande erfgoedwetgeving als basis om tot een sluitend kader ter bescherming van werelderfgoed te komen. Toch bleek al gauw dat dit niet voldoende zou zijn. Ten eerste wordt niet alle werelderfgoed in Vlaanderen gedekt door de erfgoedbeschermingsregelgeving.564 Dat is ook geenszins opportuun zo blijkt.565 Zodoende moet aan de hand van andere instrumenten getracht worden tot een gebiedsdekkende bescherming van het werelderfgoed in het Vlaamse gewest te komen. In dit kader wordt in navolging van het Werelderfgoedverdrag steeds voorzien in een bufferzone, waarbinnen bepaalde beperkingen kunnen worden opgelegd. Ook stedenbouwkundige verordeningen kunnen bovendien bijdragen tot de bescherming. Zo geldt in Brugge een stedenbouwkundige verordening die beperkingen oplegt aan handelingen aan panden met kunsthistorisch of stadslandschappelijke waarde. Daarenboven wordt ook de inventaris bouwkundig erfgoed aangewezen als bijkomend beschermingsinstrument. Hoewel deze een gebiedsdekkende waarde heeft, aanvaardt het Werelderfgoedcomité hem niet als enige beschermingsmiddel en zal hij moeten worden aangevuld met andere instrumenten.
564
Voor gebouwd erfgoed zijn vooral monumenten, stads- en dorpsgezichten, ankerplaatsen en erfgoedlandschappen van belang. 565 Zie supra nrs. 148 - 154.
117
277. Toch is zelfs deze opsomming niet voldoende om alle werelderfgoed te beschermen. Bij individuele inschrijvingen zoals de belforten leek het gebrek aan specifieke regelgeving minder problematisch. Hoewel onder meer de bufferzones daar voor enkele problemen zorgen566, blijkt de vigerende regelgeving te volstaan ter bescherming hiervan. In Brugge daarentegen, waar de gehele historische binnenstad als werelderfgoed werd aangeduid, doet dit probleem zich wel voor. Daar wordt aan tegemoetgekomen door de toepassing van beleidsinstrumenten die meehelpen bij de toepassing van deze bestaande regelgeving. Een kader hiervoor wordt voorzien door het managementplan, welk beschrijft op welke manier in de binnenstad Brugge zal worden omgegaan met de verschillende cultuurhistorische waarden die ze rijk is. Door middel van een visienota en een plan van aanpak voor het behoud en beheer van werelderfgoed in de binnenstad en de bufferzone, wil men trachten te komen tot een plan voor het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed, terwijl deze moet samengaan met de actuele dynamiek van de stad en haar nood tot ontwikkeling. In navolging hiervan werden daarnaast in Brugge enkele bijkomende beleidsinstrumenten ingevoerd. Zo zal een erfgoedwaarderingskaart worden opgemaakt voor de beoordeling of een goed kunsthistorische of stadslandschappelijke waarde bezit en aldus de speciale regeling van de gemeentelijke stedenbouwkundige verordening op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van 25 januari 2011 in Brugge van toepassing is. Deze kaart geeft elk pand van de gehele historische binnenstad een bepaalde ranking. Op deze manier wordt de administratie van de stad Brugge bijgestaan bij de beoordeling van de opportuniteit tot het behouden van bepaalde gebouwen. Daarnaast zorgen ook onder meer de visuele impactstudies voor het behoud van bepaalde gezichtslijnen van en naar werelderfgoed. Dit is vooral van belang bij hoogbouw, wanneer de herbouw van het desbetreffende goed kan worden toegestaan, maar waarbij hierdoor de waarde van ander beschermingswaardig (wereld)erfgoed in het gedrang kan komen. 278. Ook de planologische initiatieven dragen bij tot het behoud van dit werelderfgoed. Door middel van de erkenning van de erfgoedwaarde bovenop de reeds vigerende bestemmingen wordt beoogt een efficiënter erfgoedbeleid te bewerkstelligen. Vooral plaatselijke initiatieven vormen een geschikt middel gezien de grote verschillen in werelderfgoed. Elk werelderfgoed zal een aangepaste beschermingsregeling moeten genieten, wat onder meer kan worden bewerkstelligd door middel van een gemeentelijk RUP. Algemeen geldende plannen en hun voorschriften bezitten niet de specificiteit die plaatselijke initiatieven wel kunnen bieden. 279. Als laatste kan ook het vergunningenbeleid een toegevoegde waarde bij het behoud en beheer van werelderfgoed vormen. Zo zullen verschillende adviesverplichtingen bij vergunningsaanvragen voor handelingen aan of rond monumenten, stads- of
566
Zie supra nrs. 166 ev. en nrs. 227 ev.
118
dorpsgezicht of erfgoedlandschappen het behoud van werelderfgoed kunnen waarborgen.567 Bovendien werd in dit kader een van de enige bepalingen binnen de Vlaamse wetgeving ingevoerd die uitdrukkelijk gewag maken van werelderfgoed. Zo geldt de adviesverplichting van het agentschap Onroerend Erfgoed volgens artikel 1,1°, f) voor handelingen binnen de gehele bufferzone rond werelderfgoed. Daarnaast geldt voor aanvragen van een stedenbouwkundige vergunning voor werken, handelingen en wijzigingen aan of palend aan een beschermd monument of op een ontwerp van lijst voorkomend monument, de verplichting de aanvraag te onderwerpen aan een openbaar onderzoek.568 Gezien veel werelderfgoed in Vlaanderen onder een van de voorgaande beschermingsmechanismen ressorteert, zullen deze verplichtingen mee bijdragen tot het effectieve behoud van werelderfgoed. 280. De afweging met betrekking tot de mogelijke impact van geplande handelingen moet in principe door de vergunningverlenende overheid worden gemaakt. Hoewel in Vlaanderen geen specifieke decretale regeling werd ingevoerd, bestaan toch ook enkele beoordelingselementen waarbij werelderfgoed in rekening kan worden genomen. Vooral artikel 4.3.4. VCRO kan enige houvast bieden aan de vergunningverlenende overheid.569 Doch ook de erfgoedwaarderingskaarten en visuele impactstudies dragen elk op hun manier bij om werelderfgoed in het dagelijkse beleid beter te integreren en zodoende op een effectieve manier te beschermen. Met de invoering in 2005 van de Verklaring van uitzonderlijke universele waarde, werd bovendien een extra hulpmiddel in het leven geroepen. Deze verklaring moet bijdragen tot meer transparantie en eenduidigheid bij de beoordeling en het behoud van de uitzonderlijke universele waarde van werelderfgoed en zal bijgevolg ook een leidraad kunnen vormen bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag. Toch blijkt dat in dit kader het statuut als werelderfgoed nog zelden tot nooit een doorslaggevend element is geweest bij het al dan niet verlenen van de vergunning. 281. Gedurende deze masterproef werd duidelijk dat gezien het gebrek aan regelgeving in het Vlaamse gewest voornamelijk op de verschillende beleidsinstrumenten moet worden teruggevallen. Dit brengt met zich mee dat vooral de lokale overheden belast zijn met de effectieve bescherming van werelderfgoed. Zodoende is een bewustzijn van de waarde van dit erfgoed dan ook van uitermate groot belang. Net dit bewustzijn vormde echter in Vlaanderen het grootste struikelblok bij de inschrijving van werelderfgoed in de Werelderfgoedlijst. Doordat de lokale overheden niet werden betrokken bij de voorbereiding van de inschrijvingen heerste er weinig bereidwilligheid om het Werelderfgoedverdrag na te leven. Hoewel bij de huidige voorbereidingen van een
567
Zie supra nrs. 220-230. Zie supra nrs. 232 - 233. 569 Zie supra nr. 241 ev. 568
119
nominatiedossier570 de lokale overheden wel worden betrokken en er bijgevolg een grotere bereidheid tot samenwerking heerst, dient de werelderfgoedreflex bij het oudere werelderfgoed nog meer te worden ontwikkeld. 282. Dit probleem wordt verder nog versterkt door de gebrekkige handhavingsregeling in het Werelderfgoedverdrag. Doordat enkel de schrapping van de Werelderfgoedlijst of een inschrijving op de lijst van werelderfgoed in gevaar tot de actieve mogelijkheden van het Werelderfgoedcomité behoren, hebben de lidstaten bijna een vrijgeleide tot niet toepassing van het verdrag. Bovendien vormt de goede trouw van de verdragspartijen en de internationale druk een magere houvast. 283. Om al deze redenen is het naar mijn mening dan ook wenselijk een specifieke decretale regeling, dan wel een specifieke verwijzing naar werelderfgoed in de regelgeving in te voeren. Deze regeling zal bijdragen tot een meer overzichtelijke en effectieve bescherming van werelderfgoed in het Vlaamse gewest. Nog meer zal de werelderfgoedreflex die noodzakelijk is bij de lokale overheden om het toepasselijk regelgevend kader effectief toe te passen, worden versterkt. De omzetting van het Werelderfgoedverdrag in een Europese richtlijn kan dan weer bijdragen tot een meer effectieve handhaving van de regelgeving, wat ook een betere bescherming van het werelderfgoed in Europa in de hand zal werken. Terwijl slechts twee inschrijvingen van de lijst werden geschrapt, zal de invoering van een richtlijn ook kleinere inbreuken zonder reeds onherstelbare schade aan de uitzonderlijke universele waarde van het werelderfgoed, kunnen bestraffen.
570
Bijvoorbeeld de inschrijving van het WO I-erfgoed in de Westhoek.
120
BIBLIOGRAFIE Rechtsleer 1. Boeken -
-
-
-
-
-
-
BANK, R. EN FOLTZ, F., “United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation” in MAX PLANCK INSTITUTE FOR COMPARATIVE PUBLIC LAW AND INTERNATIONAL LAW, The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, X, Oxford, Oxford University Press, 2012, 338-356. BOES, M., “Bescherming monumenten en landschappen : monumenten en landschappen”, in X., Recente ontwikkelingen betreffende vastgoed en landeigendom, Antwerpen, Intersentia, 2003, 123-171. COMMISSIE HERZIENING VOORLOPIGE LIJST WERELDERFGOED, Uitzonderlijk en Universeel. Voorlopige lijst Unesco Werelderfgoed Koninkrijk der Nederlanden 2010, s.l., 2010, 93 p. DE JONGHE, J., Ruimtelijke ordening, stedenbouw en onroerende goederen, Mechelen, Kluwer, 2011, 960 p. DE SMET, B., De goede ruimtelijke ordening als criterium bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning, Herentals, Knops Publishing, 2012, 119 p. DEPARTEMENT INTERNATIONAAL VLAANDEREN, Informatiebrochure Vlaanderen en Unesco, Brussel, Departement Bestuurszaken: Algemeen Facilitair Management, 2007, 50 p. DEPARTEMENT INTERNATIONAAL VLAANDEREN, Vlaanderen en UNESCO, Brussel, Departement Internationaal Vlaanderen, 2011, 16 p. DESMET, A. , LEENDERS, I., TOLLENAERE, V., VAN ACKER, F., VAN ASSCHE, P., VAN DEN BERGHE, J., VANHERCK, K., VANSANT, P., VERKEST, J., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2011, Antwerpen, Kluwer, 2011, 784 p. DEWEIRDT, M., “Monumentenbescherming in het Vlaamse Gewest” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 174, 21-24 en afl. 218, 77-132. DIENST RUIMTELIJKE ORDENING, SECTOR UNESCO, Brugge werelderfgoedstad, Beernem, De Windroos, 2012, 64 p. DRAYE, A. M., “De bescherming van stads- en dorpsgezichten en de recente rechtspraak van de Raad van State”, in DEKETELAERE, K.(ed.), Feestbundel Milieurecht, Brugge, Die Keure, 2005, 41-44. DRAYE, A. M., “De bescherming van Vlaams werelderfgoed: een specifieke decretale regeling vereist?“, in DEKETELAERE, K., D'HOOGHE, D. en DRAYE, A.M.(eds.), Liber Amicorum Marc Boes, Brugge, Die Keure, 2011, 51-67. DRAYE, A. M., Bescherming van het roerend en onroerend erfgoed. Wet-, decreet-, en regelgeving van kracht binnen het Vlaams Gewest/de Vlaamse Gemeenschap, Brussel, Larcier, 2007, 435 p. 121
-
-
-
-
-
-
DRAYE, A.M., Monumenten en landschappen in België : juridische aspecten, Leuven, KUL, 1992, 551 p. FORREST, C., International law and the protection of cultural heritage, New York, Routledge, 2009, 458 p. FRANCIONI, F., The 1972 World Heritage Convention: A commentary, Oxford, Oxford University Press, 2008, 576 p. GEENS, J., “Rechtszekerheid en ruimtelijke ordening: hoe omgaan met het stedenbouwkundig beleid bij de aflevering van vergunningen?” in X., Liber Amicorum Marc Boes , Brugge, Die Keure, 2011, 99-111. ICCROM, ICOMOS, IUCN, UNESCO, Preparing World Heritage Nominations (Second edition, 2011), s.l., 2011, 135 p. LEENDERS, I., “Verband tussen de wetgeving inzake ruimtelijke ordening en andere wetgevingen” in VANSANT, P., TOLLENAERE, V., LEENDERS, I., VERKEST, J., VAN ACKER, F., DESMET, A., VAN DEN BERGHE, J., VAN ASSCHE, P., VANHERCK, K., Zakboekje Ruimtelijke Ordening 2012, Mechelen, Kluwer, 2012, 299-328. LEFRANC, P. , “Ruimtelijke ordening en het Vlaams onroerend erfgoed” in HUBEAU B., VANDEVYVERE, W., DEBERSAQUES, G.( eds.), Handboek ruimtelijke ordening en stedenbouw, Brugge, Die Keure, 2011, 1419 p. PRIEUR, M., DOLORES, G., PIGRETTI, E., REST, A., YEATER, M., The role of the judiciary in the implementation and enforcement of environmental law, Brussel, Bruylant, 2008, 502 p. PUBLIUS, Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Wat is nieuw?, Heule, UGA, 2009, 181 p. RAEMDONCK L., De wetgeving en de rechtspraak in verband met de monumentenzorg in Vlaanderen en Nederland, Gent, s.n, 1977, 122 p. SUMRESEARCH, Proceedings colloquium Brugge “Werelderfgoedsteden in de 21e eeuw”, s.l. , 2013, 45 p. VAN HOORICK, G., “Europees milieurecht” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 159, 1-80. VAN HOORICK, G., Grondige studie van het bestuursrecht, Gent, Universiteit Gent, 2005, 261 p. VAN HOORICK, G., Handboek ruimtelijk bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 373 p. VAN HOORICK, G., VANSANT, P., VAN ACKER, F., Zakboekje ruimtelijke ordening, Mechelen, Kluwer, 2005, 310 p. VANSANT, P., TOLLENAERE, V., LEENDERS, I., VERKEST, J., VAN ACKER, F., DESMET, A., VAN DEN BERGHE, J., VAN ASSCHE, P., VANHERCK, K., Zakboekje Ruimtelijke Ordening, Mechelen, Kluwer, 2009, 819 p. VEKEMAN, R., Ruimtelijke ordening en stedenbouw : planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 656 p.
122
-
X, Wet-, Decreet- en Regelgeving. Monumenten, Stads- en dorpsgezichten, Landschappen, Archeologie en Varend erfgoed (officieuze coördinatie), Brussel, Vlaamse Overheid, 2012, 275 p. 2. Tijdschriften
-
-
-
-
AERTS, E., “Monumenten en stads- en dorpsgezichten vrijgesteld van leegstandsheffing”, Fisc.Act. 2006, 9-10. CHARLIER, F., “Onroerend erfgoed en ruimtelijke ordening. Een verhouding in evolutie“, T. Gem. 2010, 228-247. DE BACKER, A., “Overzicht van de wetgeving [Ruimtelijke ordening en stedenbouw in Vlaanderen - Belgisch Staatsblad van 1 juni tot en met 31 juli 2011]”, TROSNieuwsbrief 2011, afl. 9, 2-7. DE BACKER, A., “Overzicht van de wetgeving. Gepubliceerde besluiten van de Vlaamse regering [Ruimtelijke ordening en stedenbouw in Vlaanderen - Belgisch Staatsblad van 1 oktober tot en met 31 oktober 2010]”, TROS-Nieuwsbrief 2010, afl. 12, 2-4. DE CUYPER, W., HUYGENS, T., RENTMEESTERS, E. en WALGRAEVE, S., “De ruimtelijke ordening opnieuw geordend”, TMR 2009, 476-574. DE JONGHE, J., “Chronologisch overzicht decreten en uitvoeringsbesluiten” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Mechelen, Kluwer, afl. 231, 1065-1116. DE JONGHE, J., “Vergunningsprocedure” in X., Onroerend Goed in de Praktijk, losbl., Kluwer, afl. 231, 578-704. DE SMEDT, P. en SCHOUKENS, H., “Natuurzorgplicht. Is er leven na het arrest van het Grondwettelijk Hof van 27 mei 2008?”, NJW 2009, 738-758. DE SMET, B., “De goede ruimtelijke ordening als criterium bij stedenbouwkundige vergunningen”, TOO 2013, afl. 1, 37-53. DE TAEYE, S., “De herstelplicht en de dwangsomvordering in de monumenten- en ruimtelijkeordeningsregelgeving”, TROS 2000, 53-65, err. TROS 2000, 144-145. DEBONNET, G., “Gemeenschappelijke bescherming van natuur en cultuur”, Unesco Info 2011, afl. 81, 15-17. DESMET, A., Het nieuwe decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid - Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, Mechelen, Kluwer, 2010, 1832 p. DRAYE, A.M., “(G)een toekomst voor beschermde stads- en dorpsgezichten?” (noot onder RvS 13 augustus 2004), CDPK 2005, 195-202. DRAYE, A.M., “De bescherming van het onroerend erfgoed. Het belang van een correct gebruik van het voorhanden zijnde instrumentarium”, TROS 2005, 217-224. DRAYE, A.M., “De bescherming van stads- en dorpsgezichten: een moeilijke evenwichtsoefening”, TROS 2009, 334-340. DRAYE, A.M., “De gemeenten en de zorg voor het onroerend erfgoed”, T. Gem. 2010, 216-247. 123
-
-
-
DRAYE, A.M., “De herstelmaatregelen en het Monumentendecreet”, TMR 2000, 336338. DRAYE, A.M., “Het moeilijk te herstellen ernstig nadeel en de decreetgeving onroerend goed”, TROS 2008, 5-11. DRAYE, A.M., “Over ankerplaatsen, erfgoedlandschappen en zorgplicht”, TROS 2008, 277-287. GELEYNS, P., “De historische binnenstad van Brugge”, Unesco Info 2011, afl. 81, 25-29. GELEYNS, P., “Unesco Werelderfgoed in Vlaanderen: een inleiding”, M&L 2010, 6-14. LE FRANC, P., “Over het moeilijke huwelijk tussen ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed”, TMR 2010, 633-637. MUSITELLI, J., “World Heritage, between Universalism and Globalization”, in International Journal of Cultural Property, Vol. 11, nr. 2, 2002, 323-366. ROELANDTS, B. en DEFOORT, P.-J., “Ruimtelijke ordening anno 2009: nieuwe regels, nieuwe vragen”, TROS 2009, 71-195. SCHOUKENS, H., “Hobbycrossen in natura 2000-gebied. Of hoe een op het eerste zicht eenvoudige toepassing van het natuurbehoudsrecht uitmondt in enkele heikele juridische vraagstukken”, TMR 2008, 678-691. VAN AERSCHOT-VAN HAEVERBEECK, S., “Belforten van België en Frankrijk”, Unesco Info 2011, afl. 81, 22-24. VAN AERSCHOT-VAN HAEVERBEECK, S., “Vlaamse begijnhoven”, Unesco Info 2011, afl. 81, 18-20. VAN DEN BROECK, A., “Het erfgoedlandschapsdecreet”, MER 2005, 198-219. VAN HOORICK, G., “Beschermde landschappen, ankerplaatsen en erfgoedlandschappen. Nieuwe kansen voor de landschapszorg?”, TMR 2004, 616-635. VAN HOORICK, G., “Monumenten en stads- en dorpsgezichten in het Vlaams Gewest”, TROS 2005, 336-350. VANSTEENE, J., “Erfgoedtoets voor slopen van panden die op inventaris bouwkundig erfgoed staan”, Vastgoed Info 2009, afl. 17, 2-3. VEKEMAN, R., “De verhouding tussen de Stedenbouwwet en de monumentenwetgeving” (noot bij RvS 11 mei 1995, nr. 53.235), TROS 1996,96; addendum TROS 1996, 183. WELTERS, P., “Het decreet houdende maatregelen tot behoud van erfgoedlandschappen“, TVV 2004, nr. 18, 149. X, “Bouwkundig erfgoed verbouwen: té streng is onrechtvaardig”, TOO 2012, afl. 1, 52-54.
Rechtspraak -
HvJ C-374/98, Commissie t. Frankrijk, 2000, Jur. I, 10799. HvJ C-6/04, Commissie t. Verenigd Koninkrijk, 2005. 124
-
HvJ C-98/03, Commissie t. Duitsland, 2006.
-
Cass. 1 februari 1977, Arr. Cass. 1977, I, 607. Cass. 9 maart 1980, Arr. Cass. 1979-80, II, 894. Cass. 18 mei 2000, Arr. Cass. 2000, 803.
-
RvS 15 februari 1990, nr. 39.263. RvS 29 oktober 1992, nr. 40.885. RvS 3 juli 1992, nr. 39.979. RvS 25 februari 1995, nr. 38.820. RvS 11 mei 1995, nr. 53.235. RvS 28 juni 1996, nr. 60.594 en nr. 60.595. RvS 28 januari 1998, nr. 71.256. RvS 23 februari 2000, nr. 85.595. RvS 23 februari 2000, nr. 85.597. RvS 6 september 2002, nr. 110.069. RvS 18 april 2003, nr. 118.490. RvS 2 september 2003, nr. 122.597. RvS 2 april 2004, nr. 130.112. RvS 23 mei 2005, nr. 143,816. RvS 22 mei 2006, nr. 159.064. RvS 11 december 2006, nr. 165.783. RvS 9 mei 2007, nr. 170.972. RvS 27 juni 2007, nr. 172.831. RvS 14 mei 2008, nr. 182.908. RvS 22 mei 2008, nr. 183.314. RvS 29 oktober 2008, nr. 187.442 RvS 12 november 2008, nr. 187.851. RvS 12 november 2008, nr. 187.857. RvS 12 december 2008, nr. 188.766. RVS 17 december 2008, nr. 188.905. RvS 26 januari 2009, nr. 192.567. RvS 30 maart 2009, nr. 191.967. RvS 3 juni 2009, nr. 193.774. RvS 16 oktober 2009, nr. 196.998. RvS 18 oktober 2009, nr. 196.998. RvS 2 december 2010, nr. 209.462. RvS 17 december 2010, nr. 209.857. RvS 3 juni 2010, nr. 204,610. RvS 1 februari 2011, nr. 210580. RvS 24 januari 2011, nr. 210.624. 125
-
RvS 1 juni 2011, nr. 21362. RvS 12 september 2011, nr. 215.075. RvS 7 oktober 2011, nr. 215635. RvS 17 september 2012, nr. 220.605. RvS 12 juli 2012, nr. 220.147. RvS 28 juli 2012, nr. 220031.
-
RvVb 12 september 2012, nr. A/2012/0363.
Wetgeving -
-
-
Constitution of UNESCO van 16 november 1946, http://portal.unesco.org/en/ev.phpURL_ID=15244&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html . Internationaal Handvest van Venetië voor de Conservatie en de Restauratie van Monumenten en Landschappen (1964), http://www.icomos.org/en/charters-andtexts . Verdrag betreffende de bescherming van cultureel en natuurlijk werelderfgoed van 16 november 1972, http://whc.unesco.org/en/conventiontext . Environment Protection and Biodiversity Act No. 91, 1999, http://www.comlaw.gov.au/Details/C2012C00801 . Verdrag van 17 oktober 2003 betreffende de bescherming van het immaterieel cultureel erfgoed, http://www.unesco.org/culture/ich/en/convention/ . Verdrag van 2 november 2011 betreffende de bescherming van cultureel erfgoed onder water, http://www.unesco.org/new/en/culture/themes/underwater-culturalheritage/2001-convention/ . Budapest Declaration on World Heritage van 28 juni 2002, http://whc.unesco.org/en/decisions/1217/ . Richtlijn Raad nr. 79/409/EEG, 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, Pb. L. 25 april 1979, afl. 103, 1. Richtlijn Raad nr. 92/43/EEG, 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Pb. L. 22 juli 1992, afl. 206, 7. Richtlijn EP en Raad nr. 2009/147/EG, 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand, Pb. L. 26 januari 2010, afl. 20, 7. Grondwet. Bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 15 augustus 1980. Wet van 7 augustus 1931 op het behoud van monumenten en landschappen, BS 5 september 1931. Decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten, BS 22 april 1976. 126
-
-
-
-
-
Code wallon de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Energie (CWATUPE), BS 14 mei 1984. Decreet van 16 april 1996 betreffende de landschapszorg, BS 21 mei 1996. Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu, BS 10 januari 1998. Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, BS 8 juni 1999. Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009, BS 20 augustus 2009. KB van 6 februari 1971 betreffende de behandeling en openbaarmaking van de bouwaanvragen, BS 13 februari 1971. KB van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerpgewestplannen en de gewestplannen, BS 10 februari 1973. Besluit van de Secretaris-Generaal van 25 maart 1938, BS 27 april 1938. Besluit van de Secretaris-Generaal van 4 november 1943, BS 4 december 1940. Besluit van de Secretaris-Generaal van 6 januari 1943, BS 5 februari 1943. Besluit van de Vlaamse Regering van 2 mei 1985, BS 30 oktober 1985. Besluit van 17 november 1993 tot bepaling van de algemene voorschriften inzake de instandhouding en onderhoud van monumenten en stad- en dorpsgezichten, BS 8 juni 1999. Besluit van de Vlaamse Regering van 7 juni 1996, BS 17 oktober 1996. Besluit van de Vlaamse Regering van 5 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning, verkavelingsaanvragen en aanvragen tot verkavelingswijziging, BS 20 mei 2000. Besluit van de Vlaamse Regering van 14 april 2000 tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen, BS 18 mei 2000. Besluit van de Vlaamse Regering van 14 april 2000 tot bepaling handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 10 september 2010. Besluit 14 december 2001 houdende vaststelling van het premiestelsel voor restauratiewerkzaamheden aan beschermde monumenten, BS 19 januari 2002. Besluit van de Vlaamse regering van 28 november 2003 tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen, BS 10 februari 2004. Besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning, BS 26 november 2004. Besluit van de Vlaamse Regering van 12 oktober 2007 houdende de financiering van de sociale huisvestingsmaatschappijen voor de realisatie van sociale huurwoningen en de daaraan verbonden werkingskosten, BS 31 oktober 2007. Besluit van de Vlaamse regering van 11 april 2008 tot vaststelling van de nadere regels met betrekking tot de vorm en de inhoud van de ruimtelijke uitvoeringsplannen, BS 1 augustus 2008. Besluit Vlaamse Regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de instanties die over een vergunningsaanvraag advies verlenen, BS 24 augustus 2009. 127
-
-
-
-
-
Besluit van de Vlaamse Regering van 2 juli 2010 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling van de aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning en tot wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de instanties die over een vergunningsaanvraag advies verlenen, wat betreft aanvragen die de sloop van gebouwen of constructies omvatten opgenomen in de inventaris van het bouwkundig erfgoed, BS 4 augustus 2010. Besluit van de Vlaamse Regering van 16 juli 2010 tot bepaling van handelingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is, BS 10 september 2010. Besluit van de Vlaamse Regering van 10 juni 2011 houdende wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 mei 2004 tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap zonder rechtspersoonlijkheid Vlaamse Instituut voor het Onroerend Erfgoed wat betreft de taken, de delegatie en het invoeren van de roepnaam Onroerend Erfgoed, BS 2 augustus 2011. Besluit van de Vlaamse regering van 22 juni 2012 houdende de wijziging van diverse besluiten wat betreft de integratie van de beleidsondersteunende opdrachten inzake onroerend erfgoed in het agentschap Onroerend Erfgoed, BS 27 juli 2012. Besluit van de administrateur-generaal van 8 november 2012 houdende de vaststelling van de inventaris van het bouwkundig erfgoed, BS 8 november 2012. Arrêté du Gouvernement wallon de 7 februari 2013 déterminant la liste du patrimoine immobilier exceptionnel de la Région Wallonne, BS 8 maart 2013. Gemeentelijke stedenbouwkundige verordening van de stad Brugge op het bouwen, verkavelen en op de beplantingen van 25 januari 2011, BS 19 april 2011. Omzendbrief van 8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen, gewijzigd via omzendbrief dd. 25/1/2002 en 25/10/2002. Parl. St. Vl. Parl. 1998-1999, nr. 1332/1, 23. Ontwerp van decreet houdende maatregelen tot behoud van erfgoedlandschappen, Parl. St. Vl. Parl., 2002-2003, nr. 1804/1. Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl., 2008-2009, nr. 2011/1. Beleidsnota Onroerend Erfgoed 2009-2014, Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 189/1. Conceptnota onroerend erfgoed 2010-2014, Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 818/1. Conceptnota voor nieuwe regelgeving (D. VAN MECHELEN), Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 817/1. Hand. Vl. Parl., 2009-2010, 28 april 2010, nr. C203-LEE32. Hand. Vl. Parl., 2009-2010, 6 oktober 2010, nr. C11-LEE2. Verslag over het voorstel van decreet houdende wijziging van het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezicht, Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 607/2.
128
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Voorstel van decreet (Van Volcem M. et. al.) houdende wijziging van het decreet van 3 maart 1976 tot bescherming van monumenten en stads- en dorpsgezichten, Parl. St. Vl. Parl. 2009-2010, nr. 607/1. Vraag om uitleg van de heer Bart Caron tot de heer Geert Bourgeois, viceministerpresident van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over het UNESCO-rapport over Brugge, Hand. Vl. Parl. 2009-2010, nr. C11-LEE2, 8. Vraag om uitleg van de heer Wilfried Vandaele tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over het rapport van de UNESCO-visitatiecommissie over Brugge, Hand. Vl. Parl. 2009-2010, nr. C11-LEE2, 8. Vraag om uitleg van de heer Johan Verstreken tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurs-zaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de UNESCOaanbeveling om de historische binnenstad van Brugge als stadsgezicht te beschermen, Hand. Vl. Parl. 2009-2010, nr. C11-LEE2, 9-10. Vraag om uitleg van mevrouw Mercedes Van Volcem tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de beslissing van UNESCO met betrekking tot de stad Brugge, Hand. Vl. Parl. 2009-2010, nr. C11-LEE2, 10-11. Vraag om uitleg van de heer Dirk Van Mechelen tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de koppeling van de inventaris van het bouwkundig erfgoed aan het vergunningen-register, Hand. Vl. Parl. 2009-2010, nr. C11-LEE2, 17. Vraag om uitleg van de heer Wilfried Vandaele tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de eventuele bedreiging van de erkenning van Brugge als werelderfgoed, Hand. Vl. Parl. 2009-2010, nr. C203-LEE32, 21. Vraag om uitleg van mevrouw Karin Brouwers tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de erkenningen als UNESCO-werelderfgoed in Vlaanderen, Hand. Vl. Parl. 2009-2010, nr. C203-LEE32, 21. Vraag om uitleg van mevrouw Cindy Franssen tot de heer Geert Bourgeois, viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Inburgering, Toerisme en Vlaamse Rand, over de erkenning van de beiaard als Vlaams en internationaal erfgoed, Hand. Vl. Parl. 2009-2010, nr. C245LEE38, 20. 129
-
-
Beleidsbrief Onroerend Erfgoed. Beleidsprioriteiten 2010-2011, Parl. St. Vl. Parl. 20102011, nr. 733/1. Beleidsbrief Onroerend Erfgoed. Beleidsprioriteiten 2011-2012, Parl. St. Vl. Parl. 20102011, nr. 1316/1. Hand. Vl. Parl. 2011-2012, 23 november 2011, nr. C63-LEE10. Motie van aanbeveling (B. CARON et al.) van de in de commissie besproken beleidsbrief Onroerend Erfgoed 2010-2011, Parl. St. Vl. Parl., nr. 733/3. Ontwerp van decreet tot wijziging van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en van het decreet van 10 maart 2006 houdende de oprichting van de strategische adviesraad Ruimtelijke Ordening – Onroerend Erfgoed, wat betreft de adviesorganen, Parl. St. Vl. Parl. 2010-2011, nr. 1186/1. Motie van aanbeveling (W. VAN DIJCK et al.) van de in de commissie besproken beleidsbrief Onroerend Erfgoed 2011-2012, Parl. St. Vl. Parl., nr. 1316/2. Beleidsbrief Onroerend Erfgoed. Beleidsprioriteiten 2012-2013, Parl. St. Vl. Parl. 20122013, nr. 1763/1. Ontwerp van decreet betreffende het onroerend erfgoed, Parl. St. 2012-2013, nr. 1901/1.
Soft law -
-
-
Nara Document on Authenticity aangenomen door de Nara Conference on Authenticity in Relation to the World Heritage Convention, http://www.icomos.org/charters/nara-e.pdf (1994). Nomination file Belfries of Belgium and France (1999/2005), http://whc.unesco.org/en/list/943/documents . Report of the World Heritage Comittee on its Twenty-second session (29 January 1999), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . Report on the implementation of the recommendations of the Unesco World Heritage Committee regarding the historic centre of Brugge (Annex 2), Onroerend Erfgoed 2012, 30 p. Report of the World Heritage Committee on its Twenty-second session (29 January 1999), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . Advisory Body Evaluation about the Historic Centre of Ghent (2000), http://whc.unesco.org/en/list/996/documents . Decision X.C.1 of the World Heritage Committee on its twenty-fourth session (2000), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . Nomination file Historic Centre of Brugge (2000), http://whc.unesco.org/en/list/996/documents/ . Report of the World Heritage Comittee on its Twenty-fourth session (16 February 2001), http://whc.unesco.org/en/decisions/2445 . 130
-
-
-
-
Decision 7A.2 of the World Heritage Committee on it twenty-seventh session (2003), http://whc.unesco.org/en/decisions/555/ . Decision 7B.11 of the World Heritage Committee on its thirty-first session (2007), http://whc.unesco.org/en/decisions/1392 . Decision 7A.26 of the World Heritage Committee on its thirty-third session (2009), http://whc.unesco.org/en/decisions/1786 . Decision 7B.94 of the World Heritage Committee on its thirty-third session (2009), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . A new international instrument: the proposed Unesco recommendation on the Historic Urban Landscape (HUL), preliminary report, Unesco 2010, 2. Decision 7B.79 of the World Heritage Committee on its thirty-fourth session (2010), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . Decision 7B.Add of the World Heritage Committee on its thirty-fourth session (2010), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . ICOMOS, ICCROM, IUCN, UNESCO WORLD HERITAGE CENTRE, Guidance on the preparation of retrospective statements of outstanding universal value for World Heritage Properties, s.l., 2010, 19. Item 20 of the agenda of the World Heritage Committee on its thirty-fourth session (2010), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . Report of the World Heritage Centre and ICOMOS on the mission to the historic centre of Brugge (2010), http://whc.unesco.org/en/sessions/34COM/documents . STRATEGISCHE ADVIESRAAD RUIMTELIJKE ORDENING EN ONROEREND ERFGOED, Advies over het besluit onroerend erfgoedtoets en het besluit dossier stedenbouwkundige vergunning, 27 januari 2010, http://www.rwo.be/NL/RWOnieuwsbrief/Hoofdmenu/BeleidsdomeinRWO/Strategisc headviesraden/SARO/Adviezen/tabid/15423/Default.aspx . ICOMOS, Comments on the construction of a new hall in the centre of Ghent, Belgium, Parijs, 2011, 2 p. Recommendation on the Historic Urban Landscape, including a glossary of definitions, 10 november 2011, http://portal.unesco.org/en/ev.phpURL_ID=48857&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTIO N=201.html . Decision 7B.72 of the World Heritage Committee on its thirty-sixth session (2012), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . Item 14 of the provisional agenda of the World Heritage Committee on its thirty-sixth session (2012), http://whc.unesco.org/en/decisions/ . Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, http://whc.unesco.org/en/guidelines (2012). SOC Report of the World Heritage Committee concerning the Historic Centre of Brugge 2012, http://whc.unesco.org/en/list/996/documents/ .
131
Planningsdocumenten Gewestplan Brugge-Oostkust, vastgesteld bij KB van 7 april 1977, BS 20 april 1977. Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan Brugge zoals goedgekeurd door de Bestendige Deputatie van de provincie West-Vlaanderen in zitting van 3 augustus 2006, BS 26 augustus 2006. Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen conform het besluit van de Vlaamse Regering van 23 september 1997 houdende de definitieve vaststelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het besluit van de Vlaamse Regering van 12 december 2003 houdende de definitieve vaststelling van een herziening van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het besluit van de Vlaamse regering van 17 december 2010 tot definitieve vaststelling van een gedeeltelijke herziening van het ruimtelijk structuurplan Vlaanderen, bekrachtigd bij decreten van 17 december 1997, 19 maart 2004 en 25 februari 2011 wat de bindende bepalingen betreft, BS 21 maart 1998, 21 april 2004 en 18 april 2011. Gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan Afbakening van de gebieden van de natuurlijke en agrarische structuur: Onderdelen van de Grote Eenheid Natuur ‘Ieperboog’ zoals vastgesteld door het besluit van de Vlaamse regering van 20 februari 2004 houdende definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijke uitvoeringsplan voor de afbakening van de gebieden van de natuurlijke en de agrarische structuur: Onderdelen van de grote eenheid natuur “Ieperboog”, BS 16 april 2004.
Websites
www.unesco-vlaanderen.be/2011/2/18/vlaanderen-en-unesco http://whc.unesco.org/en www.european-heritage.coe.int www.unesco-vlaanderen.be www.unescocentrum.be www.onroerenderfgoed.be www.icomos.org/en www.brugge.be 132
www.ruimtelijkeordening.be www.environment.gov.au wallex.wallonie.be
Gesprekken Geleyns P.
(erfgoedconsulent agentschap Onroerend Erfgoed Brussel – aanspreekpunt Unesco Werelderfgoedverdrag)
Vanderheiden S.
(Ruimtelijk planner bij departement Ruimte Vlaanderen)
133
BIJLAGE BIJLAGE I. WERELDERFGOED IN BELGIË
Erfgoed
Criteria
Jaartal van inschrijving
Vlaamse begijnhoven
ii), iii) en iv)
1998
Scheepsliften in het Canal iii) en iv) du Centre en de omgeving, La Louvière en Le Roeulx
1998
Grote Markt van Brussel
1998
Belforten Frankrijk
in
Historisch Brugge
ii) en iv)
België
centrum
en ii) en iv)
1999 (aangevuld in 2005)
van ii), iv) en vi)
2000
Herenhuizen van de i), ii) en iv) architect Victor Horta (Brussel)
2000
Neolitische vuursteenmijnen i), iii) en iv) in Spiennes (Bergen)
2000
Onze-LieveVrouwekathedraal Doornik
ii) en iv)
2000
Plantin-Mortetuscomplex
ii), iii), iv) en vi)
2005
Stocletpaleis
i) en ii)
2009
in
Belangrijkste mijnsites van ii) en iv) Wallonië
2012
135
BIJLAGE II. BUFFERZONE BELFORT GENT
136
BIJLAGE III. BESCHERMINGEN IN BRUGGE
137
BIJLAGE IV. BRUGGE WERELDERFGOED EN BUFFERZONE
138
BIJLAGE V. VISUELE IMPACT WINDMOLENS BRUGGE
139
140
