Toenemend appel. Prof. mr. F.W. Bleichrodt

Toenemend appel

Een verkennend onderzoek naar de toename van het aantal beroepszaken ex art. 69 van de Penitentiaire beginselenwet

Prof. mr. F.W. Bleichrodt

m.m.v. L.C. van Leeuwen

1

Samenvatting Het onderhavige onderzoek strekt ertoe inzicht te verschaffen in de achtergronden van de toename van het aantal beroepszaken ex art. 69 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) in de periode 2006 tot en met 2010. Daartoe is een overzicht gegeven van de aard van de klachtonderdelen die in beroep aan de orde zijn gekomen. Het meest in het oog springende resultaat van deze inventarisatie is de sterke toename van het aantal klachtonderdelen over bejegening. Deze toename is opmerkelijk, niet alleen omdat het aantal gedetineerden in de onderzochte periode is afgenomen, maar ook omdat gedetineerden in klaagschriften over bejegening vaak niet‐ontvankelijk zijn. De beklaggrond van art. 60 beperkt zich immers tot beslissingen die door of namens de directeur worden genomen. Vormen van bejegening betreffen vaak feitelijke gedragingen die niet zijn terug te voeren tot een beklagwaardige beslissing door of namens de directeur. Verschillende geïnterviewde professionals die betrokken zijn bij de beklag‐ en beroepsrechtspraak brengen de toegenomen hoeveelheid beroepszaken waarin over bejegening wordt geklaagd in verband met versoberingen in het gevangeniswezen en met de meer selectieve inzet van personeel. Er is een aantal gedetineerden dat relatief vaak klaagt en in beroep gaat. De afgelopen jaren zijn er verschillende gedetineerden die meer dan vijftig beroepschriften per persoon voor hun rekening nemen. Deze veelklagers leggen een onevenredig beslag op de beroepsprocedure. Wordt hun bijdrage aan het aantal beroepszaken niet meegerekend, dan is de groei van het aantal beroepszaken minder scherp. Het aantal schorsingsverzoeken neemt wel elk jaar toe. Het rapport bevat een aantal voorstellen om de instroom van beroepszaken beheersbaar te houden. De toename van het aantal klachtonderdelen over bejegening is dermate scherp, dat er alle aanleiding is te investeren in een inhoudsvolle bejegening en een verbetering van de communicatie tussen gedetineerde en personeel van de inrichting. Ook is het wenselijk de mogelijkheid van bemiddeling (alternatieve geschillenbeslechting) vaker te beproeven teneinde beklagzaken ‐ en daarmee beroepszaken – te voorkomen. Daarbij kan worden gedacht aan de inzet van een lid van de directie of een afdelingshoofd en aan de maand‐ dan wel weekcommissaris uit de commissie van toezicht. Daarnaast verdient het aanbeveling een verlofstelsel in het leven te roepen, waarbij de voorzitter van de beroepscommissie uit de RSJ de bevoegdheid toekomt zaken buiten behandeling te laten in die gevallen waarin 2

behandeling van het beroep niet in het belang van een goede rechtsbedeling is. Daarmee zouden kansloze beroepen en bagatelzaken buiten behandeling kunnen blijven. In die zaken volstaat een behandeling door de beklagcommissie en heeft een beroep geen of onvoldoende toegevoegde waarde. Een uitzondering geldt voor bepaalde beslissingen, zoals de oplegging van disciplinaire straffen, de maatregel van afzondering, cameraobservatie en gedwongen geneeskundige handelingen, die zo ingrijpend zijn dat beroep in alle gevallen in het belang van een goede rechtsbedeling moet worden geacht. Ten slotte zou de RSJ nog meer als poortwachter kunnen fungeren door de ontvankelijkheidsdrempel niet lager te maken dan hij al is. Hoewel de RSJ in het algemeen de grenzen van de ontvankelijkheid bewaakt, zijn er ook uitspraken waarin het bereik van de beklaggrond lijkt te worden opgerekt. Voor de werklast van de RSJ zou het een verlichting betekenen als de beslissing op schorsingsverzoeken zou worden verplaatst naar de voorzitter van de beklagcommissies. Daartegen bestaan echter ook bezwaren. Zo zou daardoor de werklast naar beklagcommissies worden verschoven met verlies van rechtseenheid. Met de inschakeling van de RSJ in schorsingszaken is kwaliteit en een zeer korte termijn van afdoening gewaarborgd. Ook is daarmee de weg naar de civiele voorzieningenrechter afgesneden. 3

1

Inleiding

Sinds 1977 kent ons land een beklagrecht voor gedetineerden.1 Dit beklagrecht vond aanvankelijk zijn basis in de Beginselenwet gevangeniswezen. Voor 1977 konden gedetineerden wel klagen bij de inrichtingsdirectie, de commissie van toezicht dan wel het parlement. Ook konden zij een kort geding tegen de Staat der Nederlanden aanhangig maken. Maar eerst sinds de introductie van het beklagrecht is sprake van een met waarborgen omklede formele procedure bij de beklagcommissie van de aan de inrichting verbonden commissie van toezicht. Tegen de beslissing van de beklagcommissie op het beklag staat beroep open bij de beroepscommissie van (thans) de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ). Van het beklag‐ en beroepsrecht werd aanvankelijk bescheiden, maar allengs meer gebruik gemaakt. Werden in 1977 nog 117 klaagschriften ingediend, in 1985 was dit aantal al gestegen tot 1290 en in 1998, het laatste jaar waarin de Beginselenwet gevangeniswezen van kracht was, kwam het aantal klaagschriften uit op 6354.2 Ook het aantal beroepszaken steeg in die periode gestaag. Deze ontwikkeling zette zich voort na de inwerkingtreding van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw).3Art. 60, eerste lid, Pbw bepaalt kort en bondig dat een gedetineerde beklag kan doen over een hem betreffende door of namens de directeur genomen beslissing. De beklaggrond kent een aantal aspecten. In de eerste plaats dient sprake te zijn van een beslissing. Met een beslissing wordt gelijkgesteld een verzuim of een weigering om te beslissen (art. 60, tweede lid, Pbw). Met het gebruik van de term ‘beslissing’ is beoogd feitelijke handelingen in beginsel buiten de reikwijdte van het beklagrecht te houden.4Hetzelfde geldt voor beslissingen die niet door of namens de directeur zijn genomen, zoals beslissingen van de inrichtingsarts of de kapper. Een volgende beperking van de reikwijdte van het beklagrecht behelst de voorwaarde dat de beslissing de gedetineerde betreft. Deze voorwaarde brengt onder meer mee dat de gedetineerde niet kan klagen over algemeen

Zie over de eerste regeling: J.P. Balkema, Klachtrecht voor gevangenen, Alphen a.d. Rijn: W.E.J. Tjeenk Willink1979, C. Kelk, Recht voor gedetineerden, diss. UU, Alphen a.d. Rijn: Samsom Uitgeverij 1978. Zie ook W.H.A. Jonkers, Het penitentiair recht, suppl. 23 (1986), VIII. 2Zie voor deze cijfers: M.D. van Goudoever‐Herbschleb, Klachten van gedetineerden. Een analyse van ingediende klachten in het kader van de beklagregeling gedetineerden, Den Haag: ministerie van justitie 1994, p. 5‐6 en M.T.A.B. Laemers, P.C. Vegter en J.P.S. Fiselier, Evaluatie Penitentiaire beginselenwet en Penitentiaire maatregel, Nijmegen: ITS 2001, p. 63. 3Hoewel aanvankelijk sprake leek te zijn van stabilisatie. Vgl. Laemers, Vegter en Fiselier (2001), p. 110. 4Zie voor relativeringen van dit uitgangspunt: C. Kelk, Nederlands detentierecht, derde druk, Deventer: Kluwer 2008, p. 142‐143. 1

4

geldende regels. Alleen beslissingen die jegens de gedetineerde(n) individueel zijn genomen, zijn vatbaar voor beklag. Art. 69, eerste lid, Pbw bevat een algemene beroepsmogelijkheid voor de directeur en de klager. Tegen elke uitspraak van de beklagcommissie na een klaagschrift op de voet van art. 60 Pbw staat beroep open bij de beroepscommissie uit de RSJ. Van dit beroepsrecht wordt intensief gebruik gemaakt. Werden er in 1983 nog 173 beroepschriften behandeld, in 2010 deed de beroepscommissie in 871 zaken een beroep ex art. 69 Pbw af. De instroom van beroepszaken ex art. 69 Pbw (hierna ook GA‐zaken genoemd) vertoont vanaf 2000 het volgende beeld: Totaalgevangeniswezen 2000 1353 2001 1151 2002 1451 2003 1540 2004 1562 2005 1662 2006 1584 2007 1626 2008 1705 2009 1713 2010 1964

GA‐ beroepen 845 717 959 910 867 971 833 810 960 951 1136

GA‐ schorsingsverzoeken 474 379 395 395 505 505 468 481 515 581 669

Het aantal afdoeningen loopt logischerwijze iets achter op de instroom van zaken. In de periode van 2006 tot en met 2010 deed de RSJ de volgende aantallen GA‐zaken ten gronde af: 836 (2006), 835 (2007), 866 (2008), 979 (2009) en 871 (2010).5 2006 2007 2008 2009 2010

Ingekomen Hoofdzaak 833 810 960 951 1136

Ingekomen Schorsing 468 481 515 581 669

Afgedaan Hoofdzaak 836 835 866 979 871

Afgedaan Schorsing 471 482 514 578 666

De toename van het aantal beroepszaken houdt geen gelijke tred met de ontwikkeling van het aantal cellen in het gevangeniswezen. Voorheen werd De gegevens zijn ontleend aan de jaarverslagen van de RSJ over de jaren 2006 tot en met 2010. 5

5

de toename van de beroepsrechtspraak wel in verband gebracht met de stijging van het aantal gedetineerden. De afgelopen jaren is echter juist een afname van de benutte celcapaciteit te zien. De gemiddelde capaciteit van het gevangeniswezen bedroeg in de jaren 2006 tot en met 2010: 14.720, 14.705, 14.730, 13.662 en 12.007 plaatsen.6 Vanaf 2008 is een vrij scherpe daling van de beschikbare capaciteit te zien. Die staat in contrast met het toenemend aantal gevallen waarin beroep bij de RSJ wordt ingesteld. Capciteit gevangenisw ezen

2010

2009

2008

2007

2006 0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

De toename van het aantal zaken leidt tot een hogere werkbelasting van de RSJ en tot een stijging van de kosten die met de beroepsrechtspraak zijn gemoeid. Wel heeft de RSJ maatregelen getroffen om de toegenomen hoeveelheid zaken aan te kunnen. Zo wordt een aantal zaken schriftelijk, vaak verkort, afgedaan. Het percentage zaken dat op zitting komt, daalt echter de afgelopen jaren niet. Ten opzichte van de jaren 2006 en 2007, is dit percentage zelfs gestegen:

6

Zie Dienst Justitiële Inrichtingen, Gevangeniswezen in getal, 2006‐2010, Den Haag: DJI 2011, p. 15.

6

Het is van belang meer inzicht te krijgen in de achtergronden van de groei van het aantal beroepszaken. Daartoe strekt het onderhavige onderzoek, dat in opdracht van de minister van Veiligheid en Justitie is uitgevoerd.

Het onderzoek heeft een verkennend karakter. Het brengt de aard van de klachtonderdelen die in beroep aan de orde worden gesteld in kaart. Aan de hand daarvan wordt bezien of bepaalde klachtonderdelen ten opzichte van eerdere jaren onevenredig vaak voorkomen. Ook wordt bezien of een relatief kleine groep gedetineerden voor een belangrijk deel verantwoordelijk is voor de toename. Het onderzoek strekt ertoe meer inzicht te verkrijgen in de achtergronden van de groei van de omvang van de beroepsrechtspraak van de RSJ. Met het onderzoek wordt niet beoogd één sluitende verklaring te vinden voor de stijging van het aantal beroepszaken gedurende de afgelopen jaren. Zodanig sluitend causaal verband is ook moeilijk aan te tonen. Er moet bovendien rekening mee worden gehouden dat meer dan één factor heeft bijgedragen aan die toename. Het onderzoek strekt zich uit tot de jaren 2006 tot en met 2010. De aandacht wordt gericht op de beroepen op de voet van art. 69 Pbw, omdat deze de grote meerderheid van de beroepszaken uitmaken en omdat bij deze categorie zaken de grootste stijging zichtbaar is. De sectie Jeugd en de sectie Terbeschikkingstelling laten volgens het jaarverslag van de RSJ een afname van het aantal zaken ten opzichte van 2006 zien:7 Terrein Tbs Jeugd (excl. Adoptie)

2010 440 43

2009 411 41

2008 357 86

2007 526 80

2006 536 77

De totale instroom van zaken is in de onderzoeksperiode volgens de gegevens uit de jaarverslagen van de RSJ als volgt: 3368 (2006), 3574 (2007), 3384 (2008), 3668 (2009) en 3954 (2010).

Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Aandacht voor de zorgwetten, jaarverslag 2010. 7

7

2

Methodiek

Ter uitvoering van het onderzoek is allereerst een inventarisatie gemaakt van de GA‐beroepszaken in de periode 2006 tot en met 2010. Daartoe is onderscheid gemaakt tussen gedetineerdenberoepen en directieberoepen. Tevens is geïnventariseerd hoe vaak dezelfde appellanten in beroep zijn gekomen. Ook is een globale aanduiding gegeven van de aard van de zaken, gedifferentieerd naar klachtonderdelen. Het komt regelmatig voor dat in één beroepschrift verschillende beslissingen van de directie aan de orde zijn. Het aantal klachtonderdelen loopt dan ook niet gelijk op met het aantal ingestelde beroepen. Ten slotte is aangegeven van welke commissie van toezicht de uitspraak van de beklagcommissie afkomstig is en tot welke uitspraak het klachtonderdeel heeft geleid (gegrond / ongegrond / niet‐ontvankelijk dan wel mengvormen). Aan de hand van de uitkomsten van deze inventarisatie zijn interviews gehouden met een aantal betrokkenen in de beklag‐ en beroepsrechtspraak. Zo zijn interviews gehouden met de voorzitter rechtspraak van de RSJ, met diverse ervaren (plaatsvervangend) leden van de sectie gevangeniswezen van de RSJ, met het hoofd van de afdeling rechtspraak van de RSJ, met een coördinerend secretaris van de RSJ, een secretaris van de RSJ, met drie voorzitters van (beklagcommissies uit) commissies van toezicht, met drie leden van directies van penitentiaire inrichtingen en met twee advocaten met een ruime ervaring met het detentierecht.8 Met de interviews is niet beoogd een alomvattend beeld van de penitentiaire beklag‐ en beroepspraktijk te verkrijgen. Voor het onderhavige onderzoek zou het interessant zijn geweest de toename van het aantal beroepszaken te bespreken tegen de achtergrond van het aantal beklagzaken. Daarbij doet zich echter het probleem voor dat beklagzaken, anders dan de beroepszaken, in het onderzochte tijdvak niet op eenduidige wijze werden geregistreerd. Voor de statistieken maakt het uiteraard verschil of een klaagschrift waarin tien beslissingen van de directie worden aangevochten als één dan wel als tien beklagza(a)k(en) wordt geregistreerd. Gelet op de verschillen in de wijze van registratie van beklagzaken, is het niet mogelijk het aantal beroepszaken te relateren aan het verloop van het aantal beklagzaken in de te onderzoeken periode. Op grond van de uitkomsten van de inventarisatie en de interviews worden de factoren die hebben bijgedragen aan de toegenomen instroom van beroepszaken belicht teneinde een meer gefundeerd inzicht te verkrijgen in de achtergronden van de toename van het zaakaanbod. Ten slotte doe ik verschillende voorstellen die kunnen bijdragen aan de beheersing daarvan. Op deze plaats dank ik de geïnterviewde personen hartelijk voor hun medewerking aan het onderzoek. Als bijlage bij dit rapport is een lijst van geïnterviewde personen gevoegd. 8

8

3

Toegenomen instroom

In het bovenstaande is inzicht gegeven in de ontwikkeling van het aantal GA‐ zaken dat aan de RSJ wordt voorgelegd. Die ontwikkeling kan in de volgende grafiek worden weergegeven:

Uit deze grafiek volgt dat vanaf 2000 geen sprake is van een lineaire groei. Ook in de jaren voor 2006 kwam het voor dat er veel GA‐beroepen werden ingediend. Zo stijgt het aantal GA‐beroepen pas in 2010 boven het niveau van 2005 uit. Wel stijgt het aantal schorsingsverzoeken vanaf 2007. Ook in een ander opzicht vallen de cijfers over de toename van het aantal beroepen te relativeren. De statistieken leveren een vertekend beeld op door een beperkt aantal klagers dat onevenredig veel klaagschriften indient en tegen beslissingen daarop in beroep komt. Dit fenomeen van ‘veelklagers’ is niet nieuw. Een extreem voorbeeld vormde een veroordeelde in de extra beveiligde inrichting (EBI), die in 1999 wegens misbruik van het beklagrecht niet‐ontvankelijk werd verklaard in tientallen beroepschriften.9 In dit onderzoek wordt iemand als veelklager gerubriceerd als hij op jaarbasis tien of meer beroepschriften heeft ingediend. Vanaf 2006 bedraagt het aantal veelklagers respectievelijk 14, 25, 16, 22 en 24. Deze cijfers zeggen als zodanig weinig over de invloed van deze klagers op de werkbelasting van de RSJ. Meer betekenis kan worden toegekend aan het aantal beroepschriften dat zij indienen. Vanaf 2006 zijn de veelklagers verantwoordelijk voor in totaal 208, 483, 383, 493 respectievelijk 464 beroepschriften (bijlage). Op het totaal aantal BC 20 mei 1999, A 99/21/GA, A 99/74/GA en A 99/263/GA en BC 30 juni 1999, A 99/321/GA. Volgens de beroepscommissie had appellant “buitensporig veel klaagschriften en ongemotiveerde beroepschriften” ingediend, die in feite een ander doel dienden, te weten voortdurend protest te uiten tegen zijn voortgezet verblijf in de EBI.

9

9

beroepschriften is dat: 25% (2006), 59,6% (2007), 39,9% (2008), 51,8% (2009) respectievelijk 40,9% (2010). Ten opzichte van 2006 is het aandeel van de beroepschriften die door een zeer beperkte categorie gedetineerden wordt ingediend dan ook fors gestegen. Vanaf 2008 zijn er zelfs gedetineerden die meer dan 50 beroepschriften in een jaar indienen. Twee gedetineerden waren in 2009 verantwoordelijk voor 16,1% van het totaal aantal beroepszaken. Daarmee hebben individuele gedetineerden een relatief grote invloed op het zaakaanbod van de RSJ. Ter illustratie kan wederom worden gewezen op het jaar 2009. In dat jaar was sprake van het grootste aantal afdoeningen uit de onderzochte periode (979). Zouden we echter de 153 beroepschriften die twee gedetineerden in dat jaar hebben ingediend van dit totaal aftrekken, dan zouden er van de in 2009 ingekomen zaken 826 beroepen zijn afgedaan, minder dan in alle onderzochte jaren. Daarbij komt dat soms een enkele kwestie in een inrichting tot een stroom aan beroepschriften kan leiden, bijvoorbeeld als een bepaalde activiteit door personeelsgebrek uitvalt. Zo stelden alleen al in Amsterdam in 2008 122 gedetineerden beroep in tegen beslissingen van de beklagcommissie over bezoek, terwijl in 2009 en 2010 de RSJ van alle inrichtingen slechts 38 respectievelijk 36 klachtonderdelen over bezoek te verwerken kreeg. Deze relativeringen laten onverlet dat het zaakaanbod van de RSJ is toegenomen. In het onderstaande zal nader worden stilgestaan bij de achtergronden van het grote aanbod van GA‐zaken van de RSJ in de afgelopen jaren.

10

4

Aard van de zaken

In het kader van dit onderzoek zijn alle afgedane beroepszaken in de zin van art. 69 Pbw tegen het licht gehouden. Daarbij is een onderscheid gemaakt naar klachtonderdeel. Voor ons onderzoek zijn met name de meest voorkomende klachtonderdelen van belang. Een meer gedetailleerd overzicht van klachtonderdelen is als bijlage bij dit onderzoek gevoegd. Het overzicht daarvan biedt een breed palet aan klachtonderdelen, uitgesplitst naar het jaar waarin het beroep aanhangig is gemaakt. Daarin is ook aangegeven op welke wijze de beroepscommissie uit de RSJ het desbetreffende klachtonderdeel heeft afgedaan. Het verloop van het aantal klachtonderdelen in de te onderzoeken periode is als volgt weer te geven: Totaal aantal klachtonderdelen 2006-2010 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2006

2007

2008

2009

2010

Deze ontwikkeling loopt dus niet synchroon aan de toename van de instroom van GA‐beroepen omdat een beroep kan bestaan uit meer dan één klachtonderdeel. Verspreid over de verschillende jaren leveren de klachtonderdelen, uitgesplitst naar onderwerp, het volgende beeld op:

11

1200

87 84

164 Totaal aantal klachtonderdelen

97

Totaal aantal klachtonderdelen

Schade aan bezit gedetineerden

71


Maatregel afzondering cel

Disciplinaire straf opsluiting strafcel

1000


159

70

Overig

90


98


209

70


Disciplinaire straf opsluiting in eigen cel

Bejegening 83


200


Bejegening

200

Bezoek

2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

Bejegening

Grootste categorieen klachtonderdelen 2006

1200 955

800

600

400

105

0

Grootste categorieen klachtonderdelen 2007 1067

1000

800

600

400

0 66


85

12

Grootste categorieen klachtonderdelen 2009

1212

98 Schade aan bezit gedetineerden

70


93 Disciplinaire straf opsluiting strafcel


97


200

Bejegening

1400 1200 1000 800 600 400 200 0


302 85 Maatregel afzondering cel


81 Schade aan bezit gedetineerden

82 Disciplinaire straf opsluiting strafcel


109 Bejegening

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

Samengevoegd komt dit op het volgende neer: Grootste categorieen klachtonderdelen 2006-2010 350 300 250 200 150 100 50 0 Bejegening

Disciplinaire straf afzondering op cel

Disciplinaire straf opsluiting in strafcel 2006

2007

Maatregel afzondering op cel

2008

2009


Overig

2010

13

Uit dit overzicht komt een opvallende ontwikkeling naar voren. Het aantal klachtonderdelen dat kan worden gerubriceerd onder de term ‘bejegening’ steeg in de onderzochte periode zeer sterk. In 2006 vielen 83 beroepsgronden onder deze categorie, in 2007 steeg dit aantal al tot 98, maar in de jaren nadien was sprake van een sterke stijging tot 209 (2008), 200 (2009) respectievelijk 302 (2010). Dat betekent dat in 2010 in vergelijking met 2006 sprake is van een stijging van het aantal bejegeningsklachten in beroep met ongeveer 364%. De zaken die onder de categorie ‘bejegening’ zijn gerubriceerd, vormen een meer divers geheel dan zaken die tot nauwer geformuleerde categorieën behoren, zoals opsluiting in een strafcel of schade aan bezit van gedetineerden. Daaronder vallen bijvoorbeeld klachten van algemene aard, zoals die over “gedragingen van het personeel” (07/1376/GA), de omstandigheid dat “een p.i.w.‐er zou liegen en roken in de gang en de cel” (06/1317/GA) of de vermeende “discriminerende bejegening door een p.i.w.‐ er” (09/2348). Soms gaat het om een vergaarbak van dergelijke klachten, zoals in de zaak met als kenmerk 08/753/GA, waarin het klaagschrift zich in algemene zin richtte tegen “machtsmisbruik, discriminatie, zware mishandeling, psychopatenbehandeling, bedreiging en ontvoering.” Ook kunnen meer concrete vormen van bejegening door personen werkzaam binnen de inrichting onder deze categorie worden geschaard, zoals een klacht over mishandeling door p.i.w.‐ers (07/1733/GA), het duwen van klager door een p.i.w.‐er (08/1026/GA) en de kwaliteit van een verfbehandeling bij de kapper (07/3545/GA). Het diverse karakter van de klachten die zijn te rubriceren onder de noemer ´bejegening´ maakt dat in zekere zin sprake is van een restcategorie. Om die reden moet enige voorzichtigheid worden betracht bij het trekken van conclusies uit de toename van het aantal klachten dat hieronder kan worden gerangschikt. Daarbij komt dat in sommige gevallen de wijze van bejegening gerelateerd is aan een beklagwaardige beslissing, zoals de wijze van vervoer van een gedetineerde naar de strafcel. Als het klaagschrift niet is gericht tegen de beslissing als zodanig, maar uitsluitend tegen de wijze van bejegening voorafgaand of tijdens de tenuitvoerlegging van die beslissing, is de klacht onder de noemer bejegening gebracht. Het voorafgaande neemt niet weg dat de toename van het aantal klachtonderdelen dat de bejegening betreft zo scherp is, dat deze substantiële invloed heeft op het aantal beroepszaken en daarmee op de werklast van de RSJ. Om die reden behoeft deze ontwikkeling nadere analyse.

14

5

Uitwerking toename bejegeningsklachten

Opmerkelijk is dat er sprake is van een opvallende groei van het aantal bejegeningsklachten, terwijl deze in veel gevallen niet in aanmerking komen voor een inhoudelijke beoordeling. De beklaggrond van art. 60, eerste lid, Pbw ziet immers op beslissingen door of namens de directeur die de gedetineerde betreffen. Daarvan is geen sprake in geval van veel van de hiervoor genoemde voorbeelden. Zo is een verfbehandeling door de kapper geen door of namens de directeur genomen beslissing en betreffen veel van de voorbeelden geen beslissingen maar feitelijke gedragingen waarover in beginsel niet op de voet van art. 60 Pbw kan worden geklaagd.10 Als de bejegeningsklachten in beroep al inhoudelijk worden behandeld, leidt dat in zeer veel gevallen tot een ongegrondverklaring (zie bijlage). Dat roept de vraag op waaruit de toename van het aantal klachtonderdelen dat verband houdt met bejegening kan worden verklaard. In dit verband zou op een aantal mogelijke verklaringen kunnen worden gewezen. In de eerste plaats zouden juist in de wijze van bejegening van gedetineerden dusdanige veranderingen kunnen zijn opgetreden dat de groei van het aantal klachten daaruit te verklaren is. In de tweede plaats is denkbaar dat de rechtspraak van de RSJ op het gebied van de ontvankelijkheid wijzigingen heeft ondergaan, waardoor klachten over bejegening vaker dan voorheen inhoudelijk zouden worden behandeld. De eerste hypothese wordt ondersteund door verschillende geïnterviewde personen. Uit de desbetreffende interviews komt naar voren dat de mate van bejegening van gedetineerden juist de afgelopen jaren is veranderd. De belangrijkste wijziging betreft de meer selectieve inzet van het personeel. Onderdeel van het beleid van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is om door middel van een andere manier van inroostering te komen tot een meer efficiënte inzet van het personeel. Dit project, onder de titel Optimalisering Personeel Inzet (OPI), is in belangrijke mate ingegeven door financiële overwegingen.11Daardoor zouden bezuinigingen op de personeelsinzet kunnen worden gerealiseerd. Volgens diverse geïnterviewde personen, deels afkomstig uit de directie en commissies van toezicht van penitentiaire inrichtingen, gaat de selectieve inzet van personeel in de praktijk nogal eens ten koste van een meer inhoudsvolle bejegening. Ook de Groepsondernemingsraad Gevangeniswezen heeft over de gevolgen van OPI voor het klimaat in de inrichting in een brief van 6 juli 2010 zijn zorgen

Een uitzondering betreft de situatie waarin de feitelijke gedraging geschiedt ter uitvoering van een beklagwaardige beslissing, zoals de wijze waarop een gedetineerde wordt verplaatst naar de strafcel voor de tenuitvoerlegging van een disciplinaire straf. 11 Zie ook Kamerstukken II 2008/09, 24587, nr. 310, p. 9. 10

15

uitgesproken.12 Ten slotte heeft de Inspectie voor Sanctietoepassing geconstateerd dat er ten gevolge van OPI minder tijd resteert voor contact tussen personeel en gedetineerden.13 De selectieve inzet van het personeel is in de onderzochte periode hand in hand gegaan met een inkorting van het dagprogramma van gedetineerden, aanvankelijk zelfs tot het wettelijk minimum. Deze ontwikkeling doet zich met name vanaf 2009 gevoelen, met dien verstande dat vanaf 1 september 2010 wel weer twee avondprogramma’s in het dagprogramma zijn opgenomen. Ook deze versobering van het dagprogramma wordt door de meerderheid van de geïnterviewde personen als factor genoemd die bijdraagt aan de groei van het aantal (beklag‐ en) beroepszaken. Ook de Inspectie voor de Sanctietoepassing stuitte in 2010 op veel klachten over de krapte van het dagprogramma.14 De RSJ heeft in 2010, mede uit zorg over de recente bezuinigingen die samengaan met beperking van regimes en de nadruk op efficiency, ‘Beginselen van een goede bejegening’, opgesteld.15 De combinatie van de meer selectieve inzet van het personeel en een versobering van het dagprogramma kan op verschillende manieren in het beklag‐ en beroepsrecht terugkomen. Klachten over invulling en veranderingen in het dagprogramma zijn in de regel niet beklagwaardig, omdat deze zien op algemeen beleid en niet op een concrete, door de directeur genomen beslissing. Het aantal beroepszaken waarin het dagprogramma als zodanig centraal staat, is grossomodoconstant, met pieken in 2007 en 2010.16 Die pieken zijn toe te schrijven aan individuele geschillen in twee inrichtingen over het dagprogramma waartegen een groot aantal gedetineerden in rechte is opgekomen. Concrete veranderingen in het dagprogramma en schaarste aan personeel leiden veelal ook tot beklag en beroep in geval activiteiten uitvallen dan wel faciliteiten verminderen. Die ontwikkelingen zijn vooral in 2008 en 2010 zichtbaar. Te wijzen valt op het uitvallen van de arbeid (55 beroepen) en bezoek (122 beroepen) in Amsterdam in 2008 en op de 48 beroepen in 2010 afkomstig uit Nieuwegein waarin de bibliotheekvoorziening centraal stond. Bij de hiervoor genoemde voorbeelden gaat het om een directe invloed van veranderingen in het dagprogramma en de personeelsinzet op de instroom van beroepszaken. Geïnterviewde personen wijzen op een meer indirecte relatie: door het groot aantal uren dat gedetineerden op cel doorbrengen en

Zie hierover de Kamervragen en antwoorden daarop in Kamerstukken II 2009/10, 3154, Aanhangsel. De brief is te raadplegen via www.novatv.nl. 13 Inspectie voor de Sanctietoepassing, Jaarbericht 2010, p. 27, te raadplegen via www.ist.nl. 14 Zie het hiervoor genoemde jaarbericht 2010, p. 10. 15 RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, Den Haag: RSJ 2010. 16 Zie bijlage 1: 14 (2006), 55 (2007), 18 (2008), 15 (2009) en 71 (2010). 12

16

de spaarzame personeelsinzet zou er minder tijd beschikbaar zijn voor bejegening in de traditionele zin.17 Deze constatering zou tot gevolg kunnen hebben dat klachten minder dan vroeger via een informele weg tot een oplossing kunnen komen. Gedetineerden zouden eerder naar het formele middel van een klaagschrift grijpen. Deze ontwikkeling zou niet alleen gevolgen kunnen hebben voor het aantal beklagzaken, maar ook voor het aantal beroepszaken. Een dergelijke ontwikkeling naar een verdergaande juridisering van verschillen van mening binnen het gevangeniswezen komt dan tot uitdrukking in het doorlopen van de beschikbare rechtsingangen – dus ook het beroep bij de RSJ ‐ voor de beslechting van een geschil. Bedacht moet worden dat één van de functies van het beklagrecht is dat gedetineerden zich gehoord weten. Hoewel de beklag‐ en beroepsprocedure daarmee in een zekere behoefte voorziet, zijn er uiteraard ook minder formele wegen om dit te bewerkstelligen. Vanouds is juist het contact tussen gedetineerden en het personeel van de inrichting belangrijk teneinde te voorkomen dat onvrede bij gedetineerden escaleert en de verhoudingen verharden en verstarren in juridische geschillen. Daarnaast komt de maandcommissaris uit de commissie van toezicht een bemiddelende rol toe. De mate waarin deze informele wegen worden beproefd, is uiteraard niet alleen afhankelijk van het personeel van de inrichting en de wijze waarop commissies van toezicht aan het maandcommissariaat invulling geven, maar ook van de gedetineerden, van wie een aantal betrekkelijk snel lijkt te kiezen voor het formele circuit van de beklagprocedure. De toename van het aantal schorsingsverzoeken vormt daarvoor eveneens een indicatie. Die ontwikkeling wijst op een behoefte bij gedetineerden om via de formele weg op korte termijn resultaat te verkrijgen. Uit interviews met betrokkenen bij de RSJ volgt dat soms eerst tijdens de behandeling van het beroep blijkt dat een bepaald misverstand tussen gedetineerde en directie bestaat. In die gevallen zou eerdere communicatie het instellen van beklag en beroep overbodig hebben gemaakt. In een situatie waarin directeur en gedetineerde in elkaars nabijheid verkeren en min of meer tot elkaar zijn veroordeeld, bevreemdt het dat dergelijke misverstanden niet eerder aan de oppervlakte komen. Het ligt dan ook in de rede dat betere communicatie in de inrichting zou kunnen bijdragen aan het verminderen van het aantal beroepszaken.

Eén respondent uit de directie van een inrichting stelde daarentegen dat er op zichzelf genoeg tijd zou kunnen zijn voor contact, maar dat de veranderde aard van de werkzaamheden hieraan in de weg staat en dat de beschikbare tijd door p.i.w.‐ers niet altijd optimaal wordt benut.

17

17

6

Advisering

Opmerkelijk is voorts dat veel zaken worden aangebracht die niet in de beklag‐ en beroepsprocedure thuishoren. Zoals aangegeven, zijn klachten over bejegening in veel gevallen niet beklagwaardig. De vraag rijst waarom die klachten dan toch in beklag en beroep aan de orde worden gesteld. Mogelijk speelt het ontbreken van een deugdelijke advisering hierbij een rol. Voorheen konden de bureaus voor rechtshulp in dit kader een rol spelen door gedetineerden tijdens hun wekelijkse spreekuren in de inrichting te wijzen op de beperkingen die de beklaggrond van art. 60 Pbw meebrengt. Uit onderzoek van Laemers, Vegter en Fiselier volgde dat de bureaus voor rechtshulp die zeeffunctie ook daadwerkelijk vervulden.18 Zij constateerden dat 75% van de zaken tijdens het spreekuur werd afgedaan. Van de 25% ‘ingenomen” zaken werd 20% binnen drie uur afgedaan. Aldus resteerde slechts 5% van de aangemelde zaken voor beklagprocedures. Daaruit vloeit voort dat de bureaus voor rechtshulp een belangrijke filterfunctie vervulden. De bureaus voor rechtshulp zijn in de oude vorm verdwenen; sinds 2005 zijn hun taken deels overgenomen door ‘Het juridisch loket’. Het is zeer de vraag of de juridische loketten, als zij al spreekuur in de inrichting houden, deze functie in dezelfde mate (kunnen) vervullen als de voormalige bureaus voor rechtshulp. Een onderzoek daarnaar gaat het bestek van dit onderzoek te buiten, evenals een onderzoek naar het functioneren van de maandcommissaris in de inrichtingen. Niettemin doemt uit de rechtspraak het beeld op dat de werkbelasting van de RSJ mede wordt beïnvloed door zaken die bij hem niet thuishoren en dat deugdelijke advisering en bemiddeling kunnen bijdragen aan het verminderen van de instroom van bedoelde zaken. Laemers, Vegter, Fiselier (2001), p. 64.

18

18

7

Rechtspraak beroepscommissie inzake ontvankelijkheid

De vraag rijst in hoeverre de beroepscommissie zelf heeft bijgedragen aan onduidelijkheden op het gebied van de ontvankelijkheid. In dit verband valt een viertal aspecten op. In de eerste plaats blijkt het relatief eenvoudig een beklagwaardige beslissing uit te lokken, ook al is de onderliggende kwestie als zodanig niet beklagwaardig. Een voorbeeld biedt de hiervoor genoemde klacht over een beweerde mishandeling van de gedetineerde door een p.i.w.‐er. Deze klacht betreft een feitelijke handeling waartegen geen beklag open staat. Als de gedetineerde echter de directeur verzoekt tegen de desbetreffende p.i.w.‐er maatregelen te treffen vanwege de mishandeling, kan de gedetineerde in geval de directeur geen beslissing dan wel een afwijzende beslissing neemt daartegen wel in de beklagprocedure opkomen. Deze lijn in de rechtspraak, die op grond van de wettelijke omschrijving van de beklaggrond verdedigbaar is, is niet nieuw en als zodanig kan de toegenomen instroom daardoor niet worden verklaard. Wel kan deze eraan bijdragen dat de rechtspraak over de ontvankelijkheid door beklagcommissies niet altijd als duidelijk wordt beschouwd.19 Ook is denkbaar dat de volgens de respondenten toegenomen aandacht voor de advocatuur voor beklag‐ en beroepszaken tot gevolg heeft dat geschillen eerder in de vorm van een beklagwaardige beslissing worden geformuleerd. Ten tweede leest de beroepscommissie klachten in voorkomende gevallen welwillend. Dat geldt voor gevallen waarin het beroep wordt ontvangen op een moment dat veel tijd is verstreken tussen het moment van dagtekening van de verzending aan de gedetineerde van de uitspraak van de beklagcommissie en het moment van inkomst van het beroepschrift bij de RSJ. Die termijn kan oplopen tot veertien dagen. Die coulance betracht de RSJ in geval alleen de gedetineerde zonder advocaat in beroep is gekomen. Voor professionele rechtsbijstandverleners en directeuren is de beroepscommissie minder coulant; deze worden aan de wettelijke termijnen gehouden. Dat verschil in benadering komt mij juist voor, aangezien de gedetineerde voor de terpostbezorging afhankelijk is van personeel van de inrichting. Opvallender is de welwillendheid waarmee klaagschriften in sommige gevallen inhoudelijk onder het bereik van de beklaggrond worden gebracht. Een voorbeeld betreft een uitspraak van 31 december 2009, met als kenmerk 09/2450/GA. Daarin werd in algemene zin geklaagd over “de bejegening door de directeur”. De beklagcommissie verklaarde de gedetineerde niet‐ ontvankelijk in zijn beklag. Hoewel de klager zijn standpunt in beroep niet toelichtte, vatte de beroepscommissie het beklag op als te zijn gericht tegen de beslissing van de directeur om aan klager slechts verlof onder bewaking toe te Aldus twee respondenten.

19

19

staan. Daarmee bracht de beroepscommissie het beklag alsnog onder het bereik van art. 60 Pbw en behandelde zij het inhoudelijk. Deze lijn past overigens bij de rechterlijke vrijheid om rechtsbescherming te bieden daar waar het klaagschrift of beroepschrift een strekking heeft die valt onder de wettelijke beklaggrond. In de derde plaats lijkt de beroepscommissie een enkele maal een volgens zijn oude rechtspraak niet beklagwaardige beslissing toch onder het beklagrecht te brengen. Te wijzen valt op een uitspraak van 18 mei 2010.20 Aan de orde was een advies van de directeur aan de selectiefunctionaris over een verzoek tot algemeen verlof. Volgens vaste rechtspraak kon tegen een dergelijk advies geen beklag worden ingesteld, omdat de uiteindelijke beslissing door de selectiefunctionaris wordt genomen en tegen die beslissing beroep kan worden ingesteld bij de RSJ. In de onderhavige uitspraak maakte de beroepscommissie echter onderscheid tussen de inhoud van het advies (waartegen geen beklag kan worden ingesteld) en de wijze van totstandkoming van het advies (het op juiste wijze opstellen), waartegen wel beklag zou openstaan. Deze koerswijziging in de rechtspraak acht ik onjuist. In wezen betreft de beklagrechtspraak ex art. 60 Pbw een vorm van penitentiair bestuursrecht, in welk verband tegen beslissingen van de directeur beklag kan worden gedaan. Daarbij kan de klager zowel de inhoud als de wijze van totstandkoming van de beslissing aan de orde stellen. Hetzelfde geldt voor de beroepsrechtspraak ex art. 72, tweede lid, Pbw. Ingevolge die bepaling kan de gedetineerde beslissingen van de selectiefunctionaris – en de wijze van totstandkoming daarvan – ter beoordeling aan de beroepscommissie voorleggen. Een splitsing tussen de wijze van totstandkoming en de inhoud bij de interpretatie van de beklaggrond past daarin niet. Kennelijk heeft de wens van de RSJ zich over de desbetreffende kwestie uit te laten het gewonnen van de uitleg van de beklaggrond overeenkomstig de bedoeling van de wetgever. Dat komt mij niet juist voor, al moet ter relativering worden opgemerkt dat deze uitleg niet tot een stroom nieuwe beroepen heeft geleid. Ten slotte moet worden gewezen op het volgende. Het komt voor dat een beklagcommissie een gedetineerde ten onrechte ontvankelijk in zijn beklag verklaart en het beklag ongegrond acht, maar dat de beroepscommissie deze beslissing in beroep in stand laat. Ik noem twee voorbeelden. In een zaak werd geklaagd over de hoeveelheid melk die klager wekelijks werd verstrekt.21 Uit de uitspraak blijkt niet dat sprake was van enige beslissing van de directeur; het ging dan ook om een niet beklagwaardige algemene praktijk. Toch werd klager in twee instanties in zijn beklag ontvankelijk geacht. In een

BC 18 mei 2010, A 09/3224/GA, Sancties 2010, 17, m.nt. W.J.B. ten Kate. BC 14 november 2007, 07/2152/GA.

20 21

20

andere zaak werd geklaagd over het niet dagelijks ontvangen van tomaten.22 Ook die zaak werd in twee instanties inhoudelijk beoordeeld, leidend tot ongegrondverklaring. Uit interviews komt naar voren dat aan deze praktijk geen vast beleid ten grondslag ligt, maar dat de achterliggende gedachte is dat het voor de gedetineerde geen verschil maakt als de uitspraak wordt vernietigd en hij alsnog in zijn beklag niet‐ontvankelijk wordt verklaard in plaats van dat dit ongegrond wordt bevonden. Deze werkwijze roept naar mijn mening onduidelijkheden in het leven. Het past ook bij de functie van de RSJ als hoogste penitentiaire rechter de hand te houden aan de ontvankelijkheidsdrempel en in die zin ook als poortwachter te fungeren om geen zaken aan zich te trekken waarvoor het beklag‐ en beroepsrecht niet is bestemd. BC 26 juli 2010, 10/575/GA.

22

21

8

Diffuse factoren

De vraag rijst of, buiten de hiervoor genoemde omstandigheden, factoren zijn aan te wijzen die de toegenomen instroom van de mede hebben beïnvloed. Een mogelijke verklaring zou kunnen zijn dat de kwaliteit van de uitspraken van de beklagcommissies – om welke reden dan ook – zou zijn verminderd. Volgens geen van de geïnterviewde personen was sprake van een dergelijk kwaliteitsverlies, al kan de wisseling in de samenstelling van de beklagcommissies en de lijn in de rechtspraak van de desbetreffende commissie wel tijdelijk tot een toename van het aantal beroepen leiden. Hetzelfde geldt overigens voor wijzigingen in de samenstelling van de directie. Ook overigens zijn er geen aanwijzingen dat de kwaliteit van de uitspraken van beklagcommissies zou zijn afgenomen. Wel wijs ik in dit verband op twee aspecten. Meer dan voorheen lijkt mondeling uitspraak te worden gedaan. De uitwerking van de uitspraak vindt dan eerst plaats nadat beroep is ingesteld. Een dergelijke mondelinge uitspraak in het bijzijn van gedetineerde en directeur zou de gedetineerde kunnen uitlokken (onmiddellijk) beroep in te stellen om gezichtsverlies te voorkomen, mede vanwege de vaak korte motivering van de mondelinge uitspraak. Ook een directielid beaamde dat in geval van een mondelinge uitspraak de drempel voor de directie voor het instellen van beroep lager is vanwege de veelal summiere motivering. Een sluitend causaal verband met de toegenomen instroom kan echter niet worden vastgesteld. Ten tweede staat de commissie van toezicht in de beeldvorming van de gedetineerden dicht bij de directie. Bij de RSJ is dat veel minder het geval. In een meer gejuridiseerde verhouding leidt dat sneller tot het instellen van beroep op de instantie die als onafhankelijk en onpartijdig wordt beschouwd. Aparte aandacht verdient het aantal beroepen dat door de directeur is ingediend. De afgelopen jaren is dit aantal gestegen, relatief sterker dan het aantal gedetineerdenberoepen. Dat neemt niet weg dat het percentage beroepen dat door de directeur wordt ingesteld nog steeds een fractie is van het totaal aantal beroepen. Een eenduidige oorzaak van de toename is niet te geven. Wel is aannemelijk dat de toegenomen bezuinigingsdruk ook hier van invloed is geweest op het aantal zaken dat door de beklagcommissie gegrond is verklaard en waartegen de directie beroep heeft ingesteld. Soms betreft dat een veelheid aan zaken in één bepaalde kwestie, zoals het uitvallen van activiteiten op Tweede Paasdag in Nieuwegein. De rechtspraak wordt binnen directies van penitentiaire inrichtingen soms als strikt voor de directie ervaren. Een factor die verschillende malen is genoemd, betreft het feit dat een aantal directies zich thans laat bijstaan door een juridisch medewerker, die ook invloed heeft op de vraag of beroep wordt ingesteld tegen een uitspraak. Evenals de betrokkenheid van meer advocaten in de penitentiaire 22

rechtspraak, zou de toename van de betrokkenheid van juristen aan de zijde van directie kunnen leiden tot een verdergaande juridisering en het beproeven van meer juridische mogelijkheden. Ook hierbij gaat het om een mogelijkheid en niet om een hard causaal verband.

23

9

Aanbevelingen

De scherpe toename van het aantal klachtonderdelen over bejegening is het meest in het oog springende resultaat van de inventarisatie van de aard van de beroepszaken sinds 2006. De vraag is op welke wijze de instroom van dit type zaken kan worden beheerst. In het onderstaande doe ik ter zake diverse aanbevelingen. Die hebben deels betrekking op de bejegening als zodanig en deels op de procedure in beroep. 1. Inhoudsvolle bejegening Bejegeningsklachten zijn soms concreet, soms meer algemeen van aard. In beide gevallen wordt daarmee uiting gegeven aan onvrede van gedetineerden ten opzichte van het personeel. In die zin vormt de sterke toename van het aantal bejegeningsklachten dat de RSJ bereikt reden tot zorg. Diverse geïnterviewde personen leggen hierbij de relatie tot de spaarzamere personeelsinzet in het kader van het OPI‐project, in relatie tot de versoberingen in het dagprogramma. Deze gaan niet alleen gepaard met bejegeningsklachten in enge zin, maar ook bijvoorbeeld met klachten die specifiek betrekking hebben op een bepaalde activiteit die uitvalt (arbeid, sport) of met het dagprogramma als zodanig. Een uitputtend onderzoek naar deze verhouding voert voor dit verkennend onderzoek te ver. Wel kan het volgende worden opgemerkt. Ingrijpende veranderingen in dagprogramma en regime gaan veelal gepaard met onrust, die zich kan vertalen in klaag‐ en beroepschriften. In dergelijke situaties – maar ook in het algemeen – biedt het contact tussen gedetineerde en personeel de gelegenheid onvrede te signaleren en te kanaliseren. Daar waar minder gelegenheid bestaat voor het aanknopen van contact met het personeel of deze gelegenheid niet wordt benut, valt te verwachten dat eerder de formele weg van de beklagprocedure wordt gekozen. Dat tekent het belang van een inhoudsvolle bejegening voor de instroom van beklag‐ en beroepszaken. Aan het einde van de periode waarover het onderhavige onderzoek zich uitstrekt, is het DJI‐project ‘Motiverende bejegening’ gestart, dat hierin mogelijk een rol zou kunnen vervullen. 2. Bemiddeling Met het voorafgaande is het belang gegeven van informele manieren van communicatie en bemiddeling die zouden kunnen voorkomen dat onvrede over bejegening leidt tot beklag‐ en beroepszaken, die veelal gedoemd zijn te stranden. Het hoge percentage ongegrondverklaringen van de beroepen in zaken waarin bejegeningsklachten aan de orde zijn (zie bijlage) springt in het 24

oog. Gewezen is al op het wegvallen van het spreekuur van de bureaus voor rechtshulp, die een filterfunctie hadden. Zij konden de gedetineerde er in voorkomende gevallen van overtuigen dat het indienen dan wel voortzetten van bepaalde klaagschriften niet zinvol is. Ook de reclassering, die tegenwoordig niet meer actief is binnen de muren van de penitentiaire inrichting, kan die functie niet meer vervullen. Het verdient aanbeveling de mogelijkheden van alternatieve geschillenbeslechting meer structureel te beproeven. Te denken valt aan een lid van de directie van de desbetreffende inrichting dan wel een afdelingshoofd die zou kunnen worden aangewezen om te bemiddelen teneinde te proberen de communicatie met de gedetineerde na een conflict te herstellen. Het belang van duidelijke communicatie staat daarbij buiten twijfel. In dat verband zou ook kunnen worden gedacht aan een verdergaande bemoeienis van de maandcommissaris dan in de meeste inrichtingen gebruikelijk is. Per inrichting verschilt de inzet van de maandcommissaris.23 Zo is in de p.i. Vught een weekcommissaris uit de commissie van toezicht actief met een bemiddelende taak, juist ook in bejegeningskwesties.24 Ook is het wenselijk vaker gebruik te maken van de mogelijkheid van verwijzing door de beklagcommissie naar de maand‐ of weekcommissaris in de zin van art. 63, vierde lid, Pbw. Hier ligt naar mijn mening een taak voor de beklagcommissies. Bemiddeling zou er in voorkomende gevallen toe kunnen leiden dat een gedetineerde zonder gezichtsverlies zijn klaagschrift kan intrekken. Maar ook is uiteraard denkbaar dat de directie tijdens de bemiddelingspoging water bij de wijn doet en dat aldus een formele beklagprocedure kan worden voorkomen. Het indienen van beklag strekt er in bepaalde gevallen toe om serieus genomen te worden en daarvoor is bemiddeling vaak een beter instrument dan een beklag‐ en beroepsprocedure.25 3. Naar een verlofstelsel in beroep Anders dan in de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (art. 56), is in de Pbw sprake van een open beklaggrond. Deze is niet beperkt tot bepaalde beslissingen of gedragingen; de gedetineerde kan beklag kan doen Zie ook reedsLaemers, Vegter en Fiselier (2001). Hoewel de cijfers door bestemmingswijzigingen niet eenduidig zijn te interpreteren, valt op dat het aantal ingediende beroepen en het aantal bejegeningsklachten in beroep uit Vught, in afwijking van de landelijke trend, in de jaren 2009 en 2010 zijn gedaald. In 2008 was 24% van het totaal aantal klachtonderdelen in beroep afkomstig uit Vught, in 2009 en 2010 was dat 5% resp. 9,6%. Het aantal beroepen uit Vught daalde in dezelfde periode van 117 in 2008, 99 in 2009 tot 69 in 2010. 25Zie ook J.P. Balkema, ‘Bemiddeling en beklagrecht’, Sancties 2003, p. 329‐336, m.n. p. 330‐ 331. 23 24

25

over elke hem betreffende door of namens de directeur genomen beslissing. De term ‘beslissing’ zou in de praktijk veel klachten over bejegening buiten de deur moeten houden. Vormen van bejegening die direct samenhangen met een beklagwaardige beslissing, zoals het gebruik van geweld teneinde de tenuitvoerlegging van een disciplinaire staf van opsluiting in een strafcel mogelijk te maken, kunnen en dienen juist wel aan de beklag‐ en beroepsrechter ter beoordeling te staan. Dat ligt in de lijn van de bedoeling van de wetgever. Het zou bovendien een aderlating zijn voor de rechtspositie van de gedetineerden als deze – niet zelden ingrijpende – gedragingen die direct gelieerd zijn aan een beklagwaardige beslissing aan het bereik van de beklag‐ en beroepsrechtspraak zouden worden onttrokken. Uit de gehouden interviews volgt ten slotte dat respondenten goed uit de voeten kunnen met de beklaggrond. Een aanpassing van de wettelijke beklaggrond van art. 60, eerste lid, Pbw ligt naar mijn mening dan ook niet in de rede. Het voorafgaande neemt niet weg dat bejegeningszaken in de beklag‐ en beroepsprocedure terecht komen die er niet in thuishoren. Daarnaast komen ook in beroep bagatelzaken terecht die de werklast van de RSJ beïnvloeden. De commissie van toezicht heeft meer mogelijkheden dan de RSJ om zaken waarvoor het beklagrecht niet is bestemd op informele wijze te proberen op te lossen. De maandcommissaris (of weekcommissaris) kan proberen te bemiddelen in een geschil dat leidt of dreigt te leiden tot een beklagzaak. De beklagcommissie kan ook een reeds ingediend klaagschrift in handen stellen van de maand‐ of weekcommissaris met het oog op een poging tot bemiddeling (art. 63, vierde lid, Pbw). Deze mogelijkheid bestaat in beroep niet.26 In beroep is het onderliggend geschil ten volle gejuridiseerd, terwijl deze geschillen zich daartoe in een aantal gevallen niet lenen. Dat roept de vraag op of in de wet een voorziening kan worden getroffen ter voorkoming van onnodige beroepszaken. De Penitentiaire beginselenwet bevat een zeer ruime beroepsmogelijkheid. Ingevolge art. 69 Pbw kunnen de klager en de directeur tegen elke beslissing van de beklagcommissie op het beklag beroep bij de beroepscommissie instellen. Balkema merkt terecht op dat de omvang van de rechtsbescherming de kracht maar tegelijk ook de zwakte van de regeling is; ook het futielste kan in twee instanties ter toetsing komen. Dat kan afbreuk doen aan de geloofwaardigheid van het beklagrecht.27 In strafzaken heeft de wetgever een zekere beperking van het recht van hoger beroep aanvaard. Tegen vonnissen waarbij de verdachte van de gehele tenlastelegging is vrijgesproken dan wel waarbij hem geen straf of maatregel is opgelegd dan wel uitsluitend een geldboete van maximaal € 50, is voor de Art. 69, derde lid, Pbw verklaart een aantal bepalingen van overeenkomstige toepassing op de beroepsprocedure, maar daartoe behoort art. 63, vierde lid, Pbw niet. 27Balkema (2003), p. 330. 26

26

verdachte de weg naar het hof in de regel uitgesloten (art. 404, tweede lid, Wetboek van Strafvordering (Sv)). In de penitentiaire beroepsprocedure is een dergelijke beperking van de beroepsmogelijkheden minder goed inpasbaar, gelet op de diversiteit aan zaken. Een afbakening op grond van einduitspraken, zoals in strafzaken, is dan ook in het kader van art. 69 Pbw minder goed denkbaar en dreigt tekort te doen aan een wenselijk niveau van rechtsbescherming. Wel zou inspiratie kunnen worden geput uit een ander facet van de wettelijke regeling van het hoger beroep in strafzaken: het verlofstelsel voor relatief lichte strafzaken. Art. 410a, eerste lid, Sv verlangt voor bepaalde als relatief licht aangemerkte zaken dat verlof van de voorzitter van (de (straf)kamer van) het hof nodig is voor de behandeling van het hoger beroep. Dit verlofstelsel is van toepassing in geval het vonnis waartegen hoger beroep is ingesteld betrekking heeft op overtredingen of misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van niet meer dan vier jaar is gesteld en geen andere straf of maatregel is opgelegd dan een geldboete tot een maximum van € 500. De voorzitter beoordeelt of behandeling van het hoger beroep in het belang van een goede rechtsbedeling is. In het andere geval wordt het hoger beroep buiten behandeling gelaten. In die gevallen kan met beoordeling door één instantie worden volstaan. Een dergelijk verlofstelsel zou in het kader van het penitentiaire beroepsrecht goede diensten kunnen bewijzen. De voorzitter van de beroepscommissie zou naar mijn mening de bevoegdheid moeten krijgen zaken buiten behandeling te laten als een beoordeling door twee instanties uit een oogpunt van een goede rechtsbedeling geen toegevoegde waarde heeft. Een dergelijk verlofstelsel zou kunnen voorkomen dat de RSJ onnodig wordt belast met bagatelzaken en zaken die kennelijk ongegrond dan wel niet‐ontvankelijk zijn. Daarin zou ook een oplossing kunnen worden gevonden voor het onevenredige aandeel van een beperkt aantal veelklagers op de instroom van beroepszaken. Het is ook in juridisch opzicht zuiverder een stroom kansloze beroepen van dezelfde klager op grond van een verlofstelsel buiten behandeling te laten dan om deze niet‐ontvankelijk te verklaren wegens misbruik van het beklagrecht. De beslissingsbevoegdheid dient naar mijn mening op het niveau te liggen van de voorzitter van de beroepscommissie en niet op dat van de voorzitter van de beklagcommissie. In het andere geval zou de rechter zelf de mate van toetsing van zijn eigen producten bepalen. Door de verlofbeslissing bij de voorzitter van de beroepscommissie neer te leggen wordt niet wezenlijk afbreuk gedaan aan de rechtsbescherming van betrokkenen. Als toetsingsmaatstaf kan gelden dat verlof wordt verleend als behandeling van het hoger beroep in het belang is van een goede rechtsbedeling. Dat is ruimer dan art. 410a Sv, dat als criterium hanteert dat behandeling van het hoger beroep in het belang van een goede rechtsbedeling is vereist. Die afwijking 27

komt voort uit de omstandigheid dat het verlofstelsel in strafzaken in de wettelijke regeling al is beperkt tot relatief lichte strafzaken. Voor beklag‐ en beroepszaken kan geen afbakening naar opgelegde straffen worden gemaakt zoals die in het verslofstel van art. 410a Sv is neergelegd. In het penitentiair beroepsrecht zou het verlofsysteem als uitgangspunt kunnen worden geformuleerd: het verlofstelsel vindt algemeen gelding, behoudens in gevallen waarin uitdrukkelijk is bepaald dat beoordeling in hoger beroep in elk geval in het belang van een goede rechtsbedeling is. Dat zou het geval moeten zijn bij bepaalde per definitie ingrijpende beslissingen, zoals disciplinaire straffen, de maatregel van afzondering, onderzoek in het lichaam (art. 31 Pbw), een gedwongen geneeskundige behandeling (art. 32 Pbw) en cameraobservatie (art. 34a Pbw). Een gedetineerde moet naar mijn mening de mogelijkheid hebben dergelijke beslissingen in twee instanties aan te vechten en daarvan schorsing te verzoeken. Ook zou kunnen worden gedacht aan beperkingen van het contact met de buitenwereld in de zin van hoofdstuk VII van de Penitentiaire beginselenwet. Een verlofstelsel heeft voordelen boven de huidige praktijk waarin zaken schriftelijk worden afgedaan. In de huidige praktijk van het schriftelijk afdoen wordt veelal een gemotiveerde beslissing gegeven, waarbij ook de standpunten van partijen worden verwoord. In een verlofstelsel is dat niet nodig. Daarbij komt dat partijen thans in de beroepsfase in de gelegenheid worden gesteld hun standpunten schriftelijk toe te lichten.28 Ook wordt in een aantal gevallen nadere informatie opgevraagd. Dat zou in een verlofstelsel niet meer nodig zijn. Ook biedt het verlofstelsel voordelen in die gevallen waarin de beklagcommissie wel tot een juiste uitkomst is gekomen, maar op grond van een niet geheel valide redenering. Bevestiging van de uitspraak is onder die omstandigheden problematischer dan het niet verlenen van verlof. Hetzelfde geldt voor verzoeken van procedurele aard die in de beroepsfase worden gedaan, zoals verzoeken tot het horen van getuigen of gevoegde behandeling van zaken. In een verlofstelsel behoeven dergelijke verzoeken niet langer afzonderlijk te worden behandeld. Ten slotte geldt thans – bij gebreke van de mogelijkheid van enkelvoudige afdoening in beroep – dat concepten ook inde beroepsfase rouleren, hetgeen gevolgen heeft voor de werkbelasting en de termijn waarbinnen zaken worden afgedaan. In een verlofstelsel beslist de voorzitter. Van groot belang is wel dat deze beslissing ook daadwerkelijk op het niveau van de voorzitter van de beroepscommissie wordt genomen. Het gaat niet om een administratieve, maar om een inhoudelijke beslissing. Een verlofstelsel zal de afdoeningstermijn van beroepszaken kunnen verkorten. Thans wordt in veel gevallen de streeftermijn van behandeling Een uitzondering geldt voor beroepen die vanwege termijnoverschrijding kennelijk niet‐ ontvankelijk zijn.

28

28

binnen drie maanden na ontvangst van het beroepschrift niet gehaald, zoals blijkt uit jaarverslagen van de RSJ. Daarin worden de percentages van het aantal gevallen waarin de streefnorm is gehaald weergegeven: Terrein Gevangeniswezen beklagzitting Gevangeniswezen beklag‐schriftelijk

Streefnorm 4 maanden 3 maanden

2010 51 27

2009 57 47

2008 71 54

2007 67 62

2006 80 41

Daarbij moet worden bedacht dat de beslissing van de directeur waarop het beroep ziet veelal maanden eerder dan de ontvangst van het beroepschrift is genomen. In de penitentiaire context is het van belang de afdoeningstermijn van beklag‐ en beroepszaken kort te houden. De RSJ is daartoe in het kader van schorsingszaken zeer goed in staat gebleken. Daarop wordt binnen twee, drie dagen beslist. Een verlofstelsel zal kunnen bijdragen aan een snellere behandeling van zaken en een inhoudelijke concentratie op die zaken die er echt toe doen. Daarvoor is wetswijziging noodzakelijk. 4. Handhaaf de ontvankelijkheidsdrempel In de overgrote meerderheid van zaken hanteert de beroepscommissie de de ontvankelijkheidsdrempel overeenkomstig de tekst en de parlementaire geschiedenis van art. 60 Pbw. In het voorafgaande zijn echter diverse voorbeelden gegeven van zaken waarin klagers ook in beroep ontvankelijk in hun klaagschrift worden geacht ook al lijkt dit de reikwijdte van art. 60 Pbw te buiten te gaan. Het komt de duidelijkheid voor de gedetineerde, directie en de beklagcommissies ten goede als de RSJ de ontvankelijkheidsdrempel consequent handhaaft. Daarmee respecteert de RSJ voorts de bedoeling van de wetgever en beperkt hij zijn werkbelasting. In gevallen waarin de beklagcommissie de gedetineerde ten onrechte in zijn beklag heeft ontvangen, zou de RSJ alsnog in alle zaken de niet‐ontvankelijkheid moeten uitspreken. 5. Andere regeling schorsingsverzoeken? Het aantal schorsingsverzoeken is in de onderzochte periode elk jaar toegenomen: 468 in 2006, 481 in 2007, 515 in 2008, 581 in 2009 en 669 in 2010. Op de totale instroom van GA‐zaken heeft deze toename vanzelfsprekend invloed. Dat geldt in mindere mate voor de werkbelasting van de RSJ, aangezien de behandeling van schorsingsverzoeken weliswaar op korte termijn dient plaats te vinden, maar minder tijd in beslag neemt dan de behandeling ten gronde van beroepen. Denkbaar zou zijn de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van schorsingsverzoeken te verplaatsen van de voorzitter van de beroepscommissie naar de voorzitter van de beklagcommissie van de 29

desbetreffende inrichting. Het voordeel van een dergelijke wijziging is dat de bevoegdheid, overeenkomstig het algemeen bestuursrecht, wordt gelegd bij de instantie die ook ten gronde in eerste aanleg op het beklag beslist. Bovendien staat de beklagcommissie dichter bij de desbetreffende inrichting dan de beroepscommissie. Daar staat echter tegenover dat de procedure voor de behandeling van schorsingsverzoeken thans gestroomlijnd verloopt en de kwaliteit, rechtseenheid en berechting op zeer korte termijn door de inschakeling van de RSJ is gewaarborgd. Ook is daardoor de weg naar de civielrechtelijke voorzieningenrechter afgesloten. Verplaatsing van de beslissingsbevoegdheid naar de voorzitters van de beklagcommissies zou dan ook een verplaatsing van de werkbelasting betekenen. Hoewel voor aanpassing om principiële redenen wel iets te zeggen zou zijn, wegen de voordelen daarvan naar mijn mening niet op tegen de nadelen.

30

2006 Categorie klacht Advocaat, contact met Arbeid Baantje Bejegening Bezoek Bibliotheek Cameratoezicht Cel/inrichting kwaliteit Celinspectie Dagprogramma Disciplinaire straf opsluiting in strafcel Disciplinaire straf opsluiting in eigen cel Disciplinaire straf overig Douchen Fouilleren/visiteren Goederen, in- en uitvoer Geestelijke verzorging ISD Journalisten, contact met Kind in gevangenis Loon Luchten Maatregel afzondering op cel Maatregel plaatsing in isoleercel Maatregel, beperkend Medisch Meerpersoonscel Onderwijs (Over)plaatsing Penitentiair dossier Penitentiair programma Post Recreatie Religie Resocialisatie, detentiefasering Schade aan bezit gedetineerden Sport Telefoon TV Urinecontrole Verlof Vergoeding studiekosten Voedsel Voorwerpen op cel Winkel/kantine Overig * Ontvankelijkheid

13 15 4 83 16 5 1 16 8 14 73 70 18 2 10 19 3 1 2 1 9 12 71 9 26 25 13 5 37 3 4 28 12 8 16 105 3 45 16 5 45 2 26 12 5 39 955

Directeur 1

M/V

gg/no

1

1

1 3

9 1

gg/og 1 1

gg/og/no

og/no

Gegrond 2 3 3

5 1 1

2 1 11 4 5 2 1 3

2 2

1

2 1

1

6 4 1

1 1 1

2 2

1

1

2 5 1 1 2

1 3

3 2

1 2

3 1 4 9

3

1

2

1

1 2 1

2 1 1

6 2 1 1 5 80

3 1 2 11 10 5 2

17

5 1 1 3

2 3 1 2

1 4

33

73

2 0

0

11 2 1

8 4

1

2

2 2 14 1 4 3 2

2 1 2

3 1 1 1

1 4 1 2 2 3 1 1 3 1 7

NO 1 2

2 3 1 1 6

2

Ongegrond 9 8 1 58 13 3 1 10 6 12 47 52 11 7 14 3 1 1 1 5 8 52 8 20 14 9 3 22 2 2 21 9 3 11 62 1 24 10 3 29

2 1 22

1 1 15

3 1

17 2

4 2 2

4 4

4

6

17 5 4 25

117

100

627

Bijlage 1

Overzicht instroom GA‐beroepen in de jaren 2006‐2010 Leeswijzer

Elk beroepschrift is gerubriceerd naar onderwerp. Wanneer een beroepschrift meer onderdelen bevat, zijn deze afzonderlijk onderverdeeld in verschillende categorieën. Zo ontstaat een grotere hoeveelheid klachtonderdelen dan beroepschriften. Voorts is een onderverdeling gemaakt tussen gedetineerdenberoepen en directieberoepen. Wanneer een beroep is ingesteld door de directie is dit in het schema aangegeven. Alle overige beroepen zijn door een gedetineerde ingesteld. De aanduiding m/v geeft aan of de klagende gedetineerden een man of vrouw is. Nu vrouwen een relatief klein percentage van de gedetineerdenpopulatie vormen, is alleen aangegeven wanneer de klager een vrouw is. De afdoeningen zijn onderverdeeld in gegrond, ongegrond en niet‐ ontvankelijk. Het klachtonderdeel valt binnen deze groep wanneer de uitspraak van de beklagcommissie wordt vernietigd of bevestigd respectievelijk de appellant niet kan worden ontvangen in zijn beroep ten aanzien van het desbetreffende klachtonderdeel. Gedeeltelijk gegrond, gedeeltelijk niet‐ontvankelijk (gg/no) zijn klachtonderdelen waarin de beroepscommissie het beroep gegrond verklaart, maar de klacht alsnog niet‐ ontvankelijk verklaart. Dezelfde gedachtegang is toegepast bij de categorie gedeeltelijk gegrond, gedeeltelijk ongegrond. Een klacht kan ook gedeeltelijk gegrond, gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet‐ontvankelijk worden verklaard. Deze categorie doet zich nauwelijks voor. Men moet hierbij denken aan een klachtonderdeel waarbij het beroep gegrond wordt verklaard, maar de onderliggende klacht gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet‐ ontvankelijk wordt bevonden.

Bijlage 3 Overzicht geïnterviewde personen Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming mr. Drs. F.A.M. Bakker (voorzitter rechtspraakkamer) mr. J.P. Balkema (tot 1 oktober 2011 (plv.) raadslid) mr. H.S. van Gemert (secretaris rechtspraak) mr. S. Jousma (coördinerend secretaris rechtspraak) mr. P.N.E. Plooij (hoofd rechtspraak) prof. mr. P.C. Vegter ((plv.) raadslid) Voorzitters (beklagcommissie uit) commissies van toezicht prof. mr. H.J.B. Sackers (PI Grave) mr. D. Vergunst (PI Ooijerhoek, Zutphen) J.E.A. Haas (PI Vught) Leden directies penitentiaire inrichtingen C. Blom (PI Haaglanden, locatie Zoetermeer) G. Mulders (PI Vught) A. Verschoor (PI Over‐Amstel) Advocatuur mr. H.M.S. Cremers mr. J.J.Serrarens

Bijlage 2 Overzicht veelklagers 2006 Aantal beroepschriften

Aantal gedetineerden (beroepschriften)

10‐20 20‐30 30‐40 40‐50 Meer dan 50

12 (157) 2 (51) ‐ ‐ ‐ Totaal 14 gedetineerden (208 beroepschriften)

2007 Aantal beroepschriften


10‐20 20‐30 30‐40 40‐50 Meer dan 50

17 (233) 6 (157) 1 (43) 1 (50) ‐ Totaal 25 gedetineerden (483 beroepschriften)



10‐20 20‐30 30‐40 40‐50 Meer dan 50

9 (95) 2 (40) 1 (30) 3 (139) 1 (79) Totaal 16 gedetineerden (383 beroepschriften)



10‐20 20‐30 30‐40 40‐50 Meer dan 50

15 (192) 3 (80) 2 (68) ‐ 2 (153) Totaal 22 gedetineerden (493 beroepschriften)



10‐20 20‐30 30‐40 40‐50 Meer dan 50

15 (202) 7 (171) 1 (33) ‐ 1 (58) Totaal 24 gedetineerden ( 464 beroepschriften)

Toenemend appel. Prof. mr. F.W. Bleichrodt

Recommend Documents